抽象行政范文10篇

摘要：目前我國行政機關的抽象行政行為在實踐過程中出現監督乏力的現狀。根據我國目前法律的特點，有必要將行政聽證制度引入對抽象行政行為的監督機制。本文著重進行行政聽證制度對抽象行政行為進行監督的必要性分析，并闡述其對推動我國政治文明發展的意義。

關鍵詞：行政聽證制度；抽象行政行為

所謂行政聽證制度，是指“行政主體在做出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政相對人表達意見、提供證據的程序以及行政主體聽取意見、接受證據的程序所構成的法律制度”。聽證制度所要求和體現的精神卻是這樣的，即通過公開、合理的程序將行政行為建立在合法適當的基礎上，避免行政行為給相對人帶來不公正的影響，從而實現行政管理公平、公正這一崇高的價值目標。

根據行政行為對象的不同，行政行為通常分為抽象行政行為和具體行政行為。從內涵上講，抽象行政行為是“指行政機關針對不特定多數人制定的，具有普遍性約束力的行為規則”。在我國，抽象行政行為包括行政立法行為和制定其他行政規范性文件的行為。抽象行政行為同具體行政行為相比，最根本的區別在于行政行為對象的不特定性，即如果行政行為是針對特定對象做出的，則該行政行為是具體行政行為；如果是針對不特定的對象做出的，則就是抽象行政行為。此外，與具體的行政行為相比，抽象行政行為還有幾個特點：第一，抽象行政行為一般都能反復適用，長期有效；而具體行政行為通常只能一次性適用，一次性有效。第二，與具體行政行為相比，由于所針對的是不特定的對象，抽象行政行為具有一定的普遍約束力。第三，在我國，行政訴訟的范圍僅限于具體行政行為，而抽象行政行為具有不可訴性。在我國現階段，抽象行政行為具有不可訴性，不是司法審查的對象。公民、法人或者其他組織對抽象行政行為不服，不能提起行政訴訟。筆者認為，當前我國的抽象行政行為有以下不足：第一，部門利益法制化。行政機關往往借助抽象行政行為擴權，以“法”爭利，抽象行政行為成了強化部門利益、擴張行政權力的的工具。第二，重復立法、越權立法，破壞法律的嚴肅性和法制的統一性，損害了國家、社會和人民的利益。

抽象行政行為是政府進行行政管理的重要手段。我國實施抽象行政的主體廣、層次多，上至國務院及其各部委，下至鄉鎮政府都有權制定各類效力不一的規范性文件，在實際生活中它們具有重要影響，是很多行政機關的執法依據。抽象行政行為和具體行政行為一樣，一旦違法同樣可能侵害公民、法人和其他組織的合法權益。行政機關的抽象行政行為違法或不當造成不特定的行政相對人合法權益的損害，有時甚至超過具體行政行為對特定的行政相對人合法權益的損害。同時，行政機關往往集制定、解釋的權力于一身，如果不對抽象行政行為予以有效的監督，就不能達到制約行政機關權力、保證行政相對人合法權益的目的。對抽象行政行為的有效監督是一個國家實現法治的重要標志。

抽象行政行為所體現的行政立法和行政規范是為適應現代社會事務廣泛、復雜、多變，行政管理需要及時迅速做出反應的狀況而出現的，與權力機關立法相比，行政立法和行政規范簡便、及時、高效，適應現代行政管理的要求。根據上述對行政聽證制度和抽象行政行為的初步闡述，筆者將對行政聽證制度對抽象行政行為的監督進行必要性分析：

內容摘要：抽象行政行為問題是我國行政法學界一直很關注的問題。特別是加入WTO以后，我國行政機關的抽象行政行為的規范性進一步受到了質疑。如何對我國的抽象行政行為進行概念、范圍的界定以及如何對其進行規范并提供相應的救濟途徑就需要我們進行研究并提出一些有效的措施。

關鍵詞：抽象行政行為聽證程序行政復議行政訴訟

在我國行政法中對行政行為的分類中，最主要的就是抽象行政行為與具體行政行為的劃分。隨著現代行政的發展，行政現象日益復雜，行政法律關系也漸漸復雜化。關于抽象行政行為的救濟問題開始引起人們的關注，特別是我國加入WTO后，世貿組織要求其成員國行政公開，特別是我國的“紅頭文件”的公開。此外，根據有權利就應當有救濟的原則，我們對抽象行政行為給相對方的權利造成的侵害應該給與相應的救濟。我國的《行政復議法》、《國家賠償法》將部分抽象行政行為納入了受案范圍。我國的行政訴訟也應將其適當的納入行政訴訟的范圍。同時，我們還應該建立相應的制度，為抽象行政行為的作出規定相應的、法定的程序來規范抽象行政行為。

一、抽象行政行為的概念及其范圍

抽象行政行為是一個學理概念，在我國行政法領域對于抽象行政行為的定義，至少有30多種，這些定義的一個共同特征是企圖劃定一個抽象行政行為的邊界，以便區分具體行政行為和抽象行政行為。通說認為抽象行政行為，是指行政機關針對非特定主體制定的，對后發生法律效力并具有反復適用力的規范性文件的行為。從特征上說，非特定人是相對特定人而言的；對后發生法律效力是指其效力及于未來；可以反復適用是指可以不止一次地適用該規范性文件，符合上述三個條件才能稱為抽象行政行為。

關于抽象行政行為的范圍，有學者認為我國的抽象行政行為等同于行政立法行為。其依據是《立法法》第二條“法律、行政法、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。國務院部門規章和地方政府規章的制定、修改和廢止，依照本法的有關規定執行”。因此，抽象行政行為不包括制定規章以下的規范性文件的行為。但我國目前的行政立法行為顯然是指國務院制定的行政法規，國務院各部委制定的行政規章，省、自治區、直轄市人民政府以及省、自治區人民政府所在地的使得人民政府和國務院批準的較大的市的人民政府制定行政規章的行為。而我國絕大多說的學者認為，法律、法規明確授權的行政機關制定規范性文件的行為也屬于抽象行政行為。將抽象行政行為等同于行政立法行為是極為不妥的，它會造成諸多問題。至少會造成如下問題：（1）對行政立法進行了過大解釋，擴大了行政立法行為的范圍，必然導致時間中行政立法權普及化、部門化和地方化，影響行政法制的完整和統一；（2）這種“等同”完全排除了在行政立法行為和具體行政行為之間環節的存在，意味著行政機關除了立法，就只能采取具體行政行為，極大地限制了行政機關的職權，使得行政行為單一化、簡單化。我國理論界普遍認為，抽象行政行為是行政機關制定法規、規章和其他具有普遍約束力的規范性文件的行為。上至國務院，下至鄉政府，各級行政機關都有權依據憲法和組織法實施抽象行政行為。

1.它是實行法治的根本保障。權利、義務是法的基本范疇，貫穿于法的一切方面和全部過程。從靜態看，權利、義務是法律規范的核心內容；從動態看，權利和義務是法律規范在實踐當中形成的法律關系的基本要素。法定權利能得到行使、法定義務能得到嚴格履行，是實行法治的重要表現。從這一意義上講，法律責任作為法律運行的保障體制，是法治所不可缺少的環節。而真正的法治要求政府在憲法和法律的范圍內進行運作，政府權力必須受到憲法和法律的規范和限制，抽象行政行為作為政府權力的重要行使方式，只有納入法律責任軌道，建立完整的法律責任體系，才能保證法治的最終實現。

2.它是維護行政相對人合法權益的必然要求。很多情況下，行政相對人的權益受損不是因為具體行政行為違法或者不當，而是它所直接依據的抽象行政行為規范存在過錯。在這種情況下，由具體行政行為的行為主體作為責任主體顯然是不合適的。現代法治以權利維護為突出特征，法治的核心、基礎和出發點應是保障人權。符合法治精神的法應是維護人的尊嚴、尊重人的價值、保障人的權利的法。所以，抽象行政行為必須以保障行政相對人的合法權益為根本出發點。從行政權行使的目的來看，無論對于國家抑或行政相對方自身，其行政法上的權利均屬目的而不是手段。但行政權卻只能以行政相對方的權利利益，乃至整個社會、國家利益的維護保障為目的，將行政權行使之本身視為實現這一宗旨之手段。抽象行政行為的運作過程既是行政權行使的過程，也應當是維護和保障行政相對人權利的過程，法律責任作為實行法治的保障機制，通過糾正違法行為，制裁違法主體來達到維護行政相對人合法權益的目的。

3.它是監督行政機關依法行使職權的必由之路。由于抽象行政行為的對象不是特定的行政相對人，而且作為一種依據性行為，具有可以反復適用的特點，所以一旦產生過錯，造成的損害要遠遠大于具體行政行為。若行政主體不承擔或者不全面承擔法律責任，實際上是對違法的抽象行政行為的一種縱容。而建立健全抽象行政行為的法律責任，對行政主體形成應有的壓力，可以規范和監督抽象行政行為制訂過程，最大限度地減少和避免其中的違法現象，促進行政機關依法行使職權。

為有效地預防和消除抽象行政行為當中的過錯，我國現行立法確立的監督機制主要有三種：一是權力機關對抽象行政行為的監督。根據憲法、組織法的有關規定，權力機關可以撤銷違法、不當的抽象行政行為。如根據憲法第67條規定，全國人大常委會可以撤銷國務院制訂的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令。二是上級行政機關對抽象行政行為的監督。如根據地方組織法第59條規定，縣級以上的地方人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令。三是抽象行政行為制訂機關的自我監督。為糾正抽象行政行為存在的問題，各行政機關都定期或不定期清理已經制定的抽象行政行為文件，有全面清理，如為進行法規、規章以及規范性文件匯編而開展的清理活動；有就某一方面問題展開的專項清理，如為減輕企業和農民負擔對“涉負”文件進行清理等。但上述監督機制并未從根本上遏制抽象行政行為過錯的產生。從現象來看，監督方式過于宏觀、難以操作是導致執行不力的重要因素；從更深層次分析，造成抽象行政行為過錯不斷產生的根本原因，是現有監督機制對抽象行政行為法律責任的規定具有片面性，表現在三個方面：一是責任主體的片面性。現有的各項抽象行政行為監督機制僅確定了行政機關的法律責任，而對負有直接責任的行政機關工作人員，并未確定其過錯責任。二是責任內容的片面性。現有監督機制僅規定了糾正抽象行政行為過錯的法律責任，但是對損害行政相對人權益的法律責任，卻未見其詳，造成抽象行政行為的法律責任嚴重漏項。三是責任形式的不完整性。行政主體應以何種形式承擔法律責任，是落實抽象行政行為法律責任的前提和基礎，但是現行監督機制并未對此做出統一完整的規定，有的雖略有涉及，但很不系統。

僅從行政法領域分析，抽象行政行為法律責任的內容有兩個方面：一是糾正違法的抽象行政行為。行政主體行使抽象行政行為制訂權，不應偏離職權法定的原則，如果抽象行政行為違法，那么行政主體有義務自行糾正。二是對行政相對人的權利實施補救，即行政主體有義務對受到侵害的行政相對人的合法權益實施法律救濟。行政權力與公民等相對人的合法權利是平衡的，這種平衡意味著，行政機關在取得某種權力的同時，也就必須承擔與此相適應的責任，包括對相對人的合法權益造成損害負責。所以，抽象行政行為的行為主體必須對行政相對人的權益受損承擔補救責任。

行政主體應對抽象行政行為承擔法律責任，這一點已經不容置疑。現代行政法在充分維護行政相對人合法權益的基礎上，同時也強調對行政管理秩序的追求，這反映了公平與效率兼顧的法律價值。一方面，全面確定抽象行政行為的法律責任，對權利人提供全方位的保障。另一方面，根據行政管理的規律和行政效率的要求，設定免責事項，在免責情形之下，確定行政主體的法律責任，但實際上并不履行這一責任。從保障行政相對人合法權益和提高行政效率的雙重目的出發，結合其他法律責任執行免責的現狀，針對抽象行政行為法律責任的特點，可設定以下兩種免責情形：一是時效免責。對行政主體承擔抽象行政行為法律責任設定時間限制，超過這一期限，權利人不主張權利，視為放棄權利，則行政主體不再承擔法律責任。二是不訴免責。行政相對人主張權利應當主動向有關機關提出，有關機關采取不訴不理的原則。當無人提出權利請求時，并不能認為行政主體沒有法律責任，只是因為行政相對人沒有啟動法律救濟制度，行政主體沒有在事實上承擔這一責任。通過實施免責制度可以起到既充分保障行政相對人合法權益，又提高行政管理效能的作用。

1.它是實行法治的根本保障。權利、義務是法的基本范疇，貫穿于法的一切方面和全部過程。從靜態看，權利、義務是法律規范的核心內容；從動態看，權利和義務是法律規范在實踐當中形成的法律關系的基本要素。法定權利能得到行使、法定義務能得到嚴格履行，是實行法治的重要表現。從這一意義上講，法律責任作為法律運行的保障體制，是法治所不可缺少的環節。而真正的法治要求政府在憲法和法律的范圍內進行運作，政府權力必須受到憲法和法律的規范和限制，抽象行政行為作為政府權力的重要行使方式，只有納入法律責任軌道，建立完整的法律責任體系，才能保證法治的最終實現。

2.它是維護行政相對人合法權益的必然要求。很多情況下，行政相對人的權益受損不是因為具體行政行為違法或者不當，而是它所直接依據的抽象行政行為規范存在過錯。在這種情況下，由具體行政行為的行為主體作為責任主體顯然是不合適的。現代法治以權利維護為突出特征，法治的核心、基礎和出發點應是保障人權。符合法治精神的法應是維護人的尊嚴、尊重人的價值、保障人的權利的法。所以，抽象行政行為必須以保障行政相對人的合法權益為根本出發點。從行政權行使的目的來看，無論對于國家抑或行政相對方自身，其行政法上的權利均屬目的而不是手段。但行政權卻只能以行政相對方的權利利益，乃至整個社會、國家利益的維護保障為目的，將行政權行使之本身視為實現這一宗旨之手段。抽象行政行為的運作過程既是行政權行使的過程，也應當是維護和保障行政相對人權利的過程，法律責任作為實行法治的保障機制，通過糾正違法行為，制裁違法主體來達到維護行政相對人合法權益的目的。3.它是監督行政機關依法行使職權的必由之路。由于抽象行政行為的對象不是特定的行政相對人，而且作為一種依據性行為，具有可以反復適用的特點，所以一旦產生過錯，造成的損害要遠遠大于具體行政行為。若行政主體不承擔或者不全面承擔法律責任，實際上是對違法的抽象行政行為的一種縱容。而建立健全抽象行政行為的法律責任，對行政主體形成應有的壓力，可以規范和監督抽象行政行為制訂過程，最大限度地減少和避免其中的違法現象，促進行政機關依法行使職權。

為有效地預防和消除抽象行政行為當中的過錯，我國現行立法確立的監督機制主要有三種：一是權力機關對抽象行政行為的監督。根據憲法、組織法的有關規定，權力機關可以撤銷違法、不當的抽象行政行為。如根據憲法第67條規定，全國人大常委會可以撤銷國務院制訂的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令。二是上級行政機關對抽象行政行為的監督。如根據地方組織法第59條規定，縣級以上的地方人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令。三是抽象行政行為制訂機關的自我監督。為糾正抽象行政行為存在的問題，各行政機關都定期或不定期清理已經制定的抽象行政行為文件，有全面清理，如為進行法規、規章以及規范性文件匯編而開展的清理活動；有就某一方面問題展開的專項清理，如為減輕企業和農民負擔對“涉負”文件進行清理等。但上述監督機制并未從根本上遏制抽象行政行為過錯的產生。從現象來看，監督方式過于宏觀、難以操作是導致執行不力的重要因素；從更深層次分析，造成抽象行政行為過錯不斷產生的根本原因，是現有監督機制對抽象行政行為法律責任的規定具有片面性，表現在三個方面：一是責任主體的片面性。現有的各項抽象行政行為監督機制僅確定了行政機關的法律責任，而對負有直接責任的行政機關工作人員，并未確定其過錯責任。二是責任內容的片面性。現有監督機制僅規定了糾正抽象行政行為過錯的法律責任，但是對損害行政相對人權益的法律責任，卻未見其詳，造成抽象行政行為的法律責任嚴重漏項。三是責任形式的不完整性。行政主體應以何種形式承擔法律責任，是落實抽象行政行為法律責任的前提和基礎，但是現行監督機制并未對此做出統一完整的規定，有的雖略有涉及，但很不系統。

僅從行政法領域分析，抽象行政行為法律責任的內容有兩個方面：一是糾正違法的抽象行政行為。行政主體行使抽象行政行為制訂權，不應偏離職權法定的原則，如果抽象行政行為違法，那么行政主體有義務自行糾正。二是對行政相對人的權利實施補救，即行政主體有義務對受到侵害的行政相對人的合法權益實施法律救濟。行政權力與公民等相對人的合法權利是平衡的，這種平衡意味著，行政機關在取得某種權力的同時，也就必須承擔與此相適應的責任，包括對相對人的合法權益造成損害負責。所以，抽象行政行為的行為主體必須對行政相對人的權益受損承擔補救責任。

行政主體應對抽象行政行為承擔法律責任，這一點已經不容置疑。現代行政法在充分維護行政相對人合法權益的基礎上，同時也強調對行政管理秩序的追求，這反映了公平與效率兼顧的法律價值。一方面，全面確定抽象行政行為的法律責任，對權利人提供全方位的保障。另一方面，根據行政管理的規律和行政效率的要求，設定免責事項，在免責情形之下，確定行政主體的法律責任，但實際上并不履行這一責任。從保障行政相對人合法權益和提高行政效率的雙重目的出發，結合其他法律責任執行免責的現狀，針對抽象行政行為法律責任的特點，可設定以下兩種免責情形：一是時效免責。對行政主體承擔抽象行政行為法律責任設定時間限制，超過這一期限，權利人不主張權利，視為放棄權利，則行政主體不再承擔法律責任。二是不訴免責。行政相對人主張權利應當主動向有關機關提出，有關機關采取不訴不理的原則。當無人提出權利請求時，并不能認為行政主體沒有法律責任，只是因為行政相對人沒有啟動法律救濟制度，行政主體沒有在事實上承擔這一責任。通過實施免責制度可以起到既充分保障行政相對人合法權益，又提高行政管理效能的作用。

【摘要】本文首先論述了抽象行政行為法律責任追究的必要性，然后分析了目前我國對抽象行政行為的監督機制，最后闡明了幾種免除抽象行政行為法律責任的情形。

一、抽象行政行為的概念及特征

抽象行政行為并非一個法律術語，而是理論研究上的一個概念。對抽象行政行為在學術界的不同的表述，有的人認為所謂抽象行政行為是指行政主體針對不特定的對象制定和以及具有普遍約束力的規范性文件。○1有的人認為所謂抽象行政行為，是指行政主體針對不特定的行政相對人單方面作出的具有普遍約束力的行政行為，即制定行政規則的行為。○2有的人認為抽象行政行為是行政機關制定法規、規章和其他具有普遍約束力的規范性文件。○3筆者認為所謂抽象行政行為，是指特定的國家行政機關在行使行政過程中制定和普遍性文件的行為，包括制定法規、規章和決定、命令。

與具體行政行為相比，抽象行政行為具有以下特征：（1）對象的普遍性。抽象行政行為以普遍的、不特定的人或事為行政對象，適用于所有符合條件的某一類人或事。（2）效力的普遍性和持續性。抽象行政行為具有普遍性的效力，對某一類人或事具有約束力。并且，抽象行政行為具有持續性。其表現為制定各種行政規則，而這種規則一般不溯及既往，但對于往后的同類事件具有反復性。（3）準立法性。抽象行政行為在性質上屬于行政行為，但它具有普遍性、規范性和強制性的法律特征，并經過起草、征求意見、審查、審議、通過、簽署、等一系列程序，類似于立法。

我國行政訴訟法將抽象行政行為排除在人民法院行政案件的受理之外，但隨著法治社會的不斷發展，不將抽象行政行為納入司法審查的范圍的弊端越來越突出，抽象行政行為比具體行政行為對社會的危害性更深、更廣，更為嚴重的是它杜絕了行政相對人的司法救濟途徑，這極容易造成社會的不穩定，這就需要我們對抽象性行政行為的可訴性問題進行探討，進一步擴大人民法院的受案范圍，將抽象行政行為納入司法審查中，以保證行政相對人的權益得到保障。

二、抽象行政行為的可訴性依據

筆者認為將抽象行政行為納入行政訴訟司法審查范圍應從抽象行政行為可訴性的理論基礎、現實必要性與司法審查的可行性這幾個方面對抽象行政行為的可訴性進行進一步的探討。

摘要：抽象行政行為因缺乏必要的法律監督而導致行政和司法實踐問題叢生。惟有將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，接受司法審查，才能健全對抽象行政行為的監督制度，進而推進依法治國的進程。

關鍵詞：抽象行政行為；行政訴訟受案范圍；司法審查

引言

孫志剛案（大學生孫志剛因沒有攜帶證件上街，被送進廣州收容遣送站，幾天后蹊蹺死亡，后經法醫鑒定乃毒打致死）的發生，再一次暴露了我們國家行政管理和行政立法領域存在的弊端。我們國家現行的不少行政法規和行政規章是十幾年前甚至幾十年前制定的，體現著國家特定時期的一些特點。其中一些過時的法規和規章與今天法治社會的要求不相適應，阻礙了社會的進步，也損害了中國在國際上的形象，已到了非改革不可的時候了。

孫志剛案由于種種原因得到了社會高度的關注，因而其冤情也最終得以伸張。但是我們說，孫志剛案只是一個個案，我們要清醒地認識到，領導的批示、社會輿論的監督、法學專家的呼吁以及民情民意的激憤等，并不是從根本上解決此類問題的“正途”。惟有將一切行政法規、規章等抽象行政行為置于司法的監督制約之下，也即讓它們具有可訴性，才能從根本上杜絕此類事情的發生。

一

1.它是實行法治的根本保障。權利、義務是法的基本范疇，貫穿于法的一切方面和全部過程。從靜態看，權利、義務是法律規范的核心內容；從動態看，權利和義務是法律規范在實踐當中形成的法律關系的基本要素。法定權利能得到行使、法定義務能得到嚴格履行，是實行法治的重要表現。從這一意義上講，法律責任作為法律運行的保障體制，是法治所不可缺少的環節。而真正的法治要求政府在憲法和法律的范圍內進行運作，政府權力必須受到憲法和法律的規范和限制，抽象行政行為作為政府權力的重要行使方式，只有納入法律責任軌道，建立完整的法律責任體系，才能保證法治的最終實現。

2.它是維護行政相對人合法權益的必然要求。很多情況下，行政相對人的權益受損不是因為具體行政行為違法或者不當，而是它所直接依據的抽象行政行為規范存在過錯。在這種情況下，由具體行政行為的行為主體作為責任主體顯然是不合適的。現代法治以權利維護為突出特征，法治的核心、基礎和出發點應是保障人權。符合法治精神的法應是維護人的尊嚴、尊重人的價值、保障人的權利的法。所以，抽象行政行為必須以保障行政相對人的合法權益為根本出發點。從行政權行使的目的來看，無論對于國家抑或行政相對方自身，其行政法上的權利均屬目的而不是手段。但行政權卻只能以行政相對方的權利利益，乃至整個社會、國家利益的維護保障為目的，將行政權行使之本身視為實現這一宗旨之手段。抽象行政行為的運作過程既是行政權行使的過程，也應當是維護和保障行政相對人權利的過程，法律責任作為實行法治的保障機制，通過糾正違法行為，制裁違法主體來達到維護行政相對人合法權益的目的。

3.它是監督行政機關依法行使職權的必由之路。由于抽象行政行為的對象不是特定的行政相對人，而且作為一種依據性行為，具有可以反復適用的特點，所以一旦產生過錯，造成的損害要遠遠大于具體行政行為。若行政主體不承擔或者不全面承擔法律責任，實際上是對違法的抽象行政行為的一種縱容。而建立健全抽象行政行為的法律責任，對行政主體形成應有的壓力，可以規范和監督抽象行政行為制訂過程，最大限度地減少和避免其中的違法現象，促進行政機關依法行使職權。

為有效地預防和消除抽象行政行為當中的過錯，我國現行立法確立的監督機制主要有三種：一是權力機關對抽象行政行為的監督。根據憲法、組織法的有關規定，權力機關可以撤銷違法、不當的抽象行政行為。如根據憲法第67條規定，全國人大常委會可以撤銷國務院制訂的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令。二是上級行政機關對抽象行政行為的監督。如根據地方組織法第59條規定，縣級以上的地方人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令。三是抽象行政行為制訂機關的自我監督。為糾正抽象行政行為存在的問題，各行政機關都定期或不定期清理已經制定的抽象行政行為文件，有全面清理，如為進行法規、規章以及規范性文件匯編而開展的清理活動；有就某一方面問題展開的專項清理，如為減輕企業和農民負擔對“涉負”文件進行清理等。但上述監督機制并未從根本上遏制抽象行政行為過錯的產生。從現象來看，監督方式過于宏觀、難以操作是導致執行不力的重要因素；從更深層次分析，造成抽象行政行為過錯不斷產生的根本原因，是現有監督機制對抽象行政行為法律責任的規定具有片面性，表現在三個方面：一是責任主體的片面性。現有的各項抽象行政行為監督機制僅確定了行政機關的法律責任，而對負有直接責任的行政機關工作人員，并未確定其過錯責任。二是責任內容的片面性。現有監督機制僅規定了糾正抽象行政行為過錯的法律責任，但是對損害行政相對人權益的法律責任，卻未見其詳，造成抽象行政行為的法律責任嚴重漏項。三是責任形式的不完整性。行政主體應以何種形式承擔法律責任，是落實抽象行政行為法律責任的前提和基礎，但是現行監督機制并未對此做出統一完整的規定，有的雖略有涉及，但很不系統。

僅從行政法領域分析，抽象行政行為法律責任的內容有兩個方面：一是糾正違法的抽象行政行為。行政主體行使抽象行政行為制訂權，不應偏離職權法定的原則，如果抽象行政行為違法，那么行政主體有義務自行糾正。二是對行政相對人的權利實施補救，即行政主體有義務對受到侵害的行政相對人的合法權益實施法律救濟。行政權力與公民等相對人的合法權利是平衡的，這種平衡意味著，行政機關在取得某種權力的同時，也就必須承擔與此相適應的責任，包括對相對人的合法權益造成損害負責。所以，抽象行政行為的行為主體必須對行政相對人的權益受損承擔補救責任。

行政主體應對抽象行政行為承擔法律責任，這一點已經不容置疑。現代行政法在充分維護行政相對人合法權益的基礎上，同時也強調對行政管理秩序的追求，這反映了公平與效率兼顧的法律價值。一方面，全面確定抽象行政行為的法律責任，對權利人提供全方位的保障。另一方面，根據行政管理的規律和行政效率的要求，設定免責事項，在免責情形之下，確定行政主體的法律責任，但實際上并不履行這一責任。從保障行政相對人合法權益和提高行政效率的雙重目的出發，結合其他法律責任執行免責的現狀，針對抽象行政行為法律責任的特點，可設定以下兩種免責情形：一是時效免責。對行政主體承擔抽象行政行為法律責任設定時間限制，超過這一期限，權利人不主張權利，視為放棄權利，則行政主體不再承擔法律責任。二是不訴免責。行政相對人主張權利應當主動向有關機關提出，有關機關采取不訴不理的原則。當無人提出權利請求時，并不能認為行政主體沒有法律責任，只是因為行政相對人沒有啟動法律救濟制度，行政主體沒有在事實上承擔這一責任。通過實施免責制度可以起到既充分保障行政相對人合法權益，又提高行政管理效能的作用。

“我們必須檢驗我們所有的法律武器，估計每一件武器對于今天的任務有多大的價值，還要問一問，可能設計一些什么新的東西，以及設計出來后，我們能合理地期望它們完成什么任務。”[1]

一、問題的提出

WTO的宗旨在于實現國際貿易自由化，消除各國政府的貿易壁壘。WTO規則主要是行政法規則，其絕大部分內容針對的是成員國政府的行政行為。這些規則通過司法審查機制來保障各成員國政府履行義務。[2]在司法審查制度中，司法審查的范圍（scopeofjudicialreview）是一個核心的問題。

WTO在確立司法審查原則的同時，對其范圍也進行了相應的規范。WTO規則要求在其框架下的所有行政行為都可以接受司法審查，而不論所謂的具體行政行為和抽象行政行為。[3]而WTO幾個主要成員國之立法例亦基于可以審查的假定原則，將政府的行政行為納入法院司法審查范圍。然而，在這一問題上，中國大陸地區現有法律規定與WTO規則存在矛盾。在中國大陸地區的行政訴訟法律理論與實踐中，只有具體行政行為具可訴性，抽象行政行為被排斥在行政訴訟之外。[4]這給中國大陸地區的行政法理論和實踐帶來巨大的影響與沖擊，現實的挑戰已在我們面前。[5]

盡管就抽象行政行為的可訴性問題，學界已有較為廣泛的討論，但筆者力圖以WTO原則為大框架，從實證的角度分析中國大陸地區對抽象行政行為司法審查現狀，并對中國大陸地區加入WTO以后就抽象行政行為可訴性的前景做一探討。

二、中國大陸地區抽象行政行為司法審查的現狀

摘要：抽象行政行為因缺乏必要的法律監督而導致行政和司法實踐問題叢生。惟有將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，接受司法審查，才能健全對抽象行政行為的監督制度，進而推進依法治國的進程。

關鍵詞：抽象行政行為；行政訴訟受案范圍；司法審查

引言

孫志剛案（大學生孫志剛因沒有攜帶證件上街，被送進廣州收容遣送站，幾天后蹊蹺死亡，后經法醫鑒定乃毒打致死）的發生，再一次暴露了我們國家行政管理和行政立法領域存在的弊端。我們國家現行的不少行政法規和行政規章是十幾年前甚至幾十年前制定的，體現著國家特定時期的一些特點。其中一些過時的法規和規章與今天法治社會的要求不相適應，阻礙了社會的進步，也損害了中國在國際上的形象，已到了非改革不可的時候了。

孫志剛案由于種種原因得到了社會高度的關注，因而其冤情也最終得以伸張。但是我們說，孫志剛案只是一個個案，我們要清醒地認識到，領導的批示、社會輿論的監督、法學專家的呼吁以及民情民意的激憤等，并不是從根本上解決此類問題的“正途”。惟有將一切行政法規、規章等抽象行政行為置于司法的監督制約之下，也即讓它們具有可訴性，才能從根本上杜絕此類事情的發生。

一

我國行政訴訟法自1990年1月1日實施以來，在提高行政機關工作效率，規范行政機關、保障行政相對人的合法權益等方面起到了非常重要的作用。隨著市場經濟的高速發展，在行政訴訟法的實施過程中出現了一個不容忽視的問題，即行政訴訟法將抽象行政行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，在某種程度上侵害了公民的合法權益。

一、抽象行政行為的涵義

在談論抽象行政行為的可訴性問題之前，需要對抽象行政行為的內涵進行界定。所謂抽象行政行為，是指行政機關為了實現某種行政職責，針對不特定對象，制定的具有法律約束力并能反復適用的規范性文件，主要包含了法規、規章制定、命令、決定等。它具有如下幾方面的特征：

（1）對象的普遍性。抽象行政行為適用于所有符合該條件的不特定的人或事。

（2）效力的普遍性。抽象行政行為對符合該條件的所有人或事都具有約束力，并能反復適用。

二、抽象行政行為不可訴的弊端分析