小議行政聽證體系對抽象行政方式的監管

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摘要：目前我國行政機關的抽象行政行為在實踐過程中出現監督乏力的現狀。根據我國目前法律的特點，有必要將行政聽證制度引入對抽象行政行為的監督機制。本文著重進行行政聽證制度對抽象行政行為進行監督的必要性分析，并闡述其對推動我國政治文明發展的意義。

關鍵詞：行政聽證制度；抽象行政行為

所謂行政聽證制度，是指“行政主體在做出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政相對人表達意見、提供證據的程序以及行政主體聽取意見、接受證據的程序所構成的法律制度”。聽證制度所要求和體現的精神卻是這樣的，即通過公開、合理的程序將行政行為建立在合法適當的基礎上，避免行政行為給相對人帶來不公正的影響，從而實現行政管理公平、公正這一崇高的價值目標。

根據行政行為對象的不同，行政行為通常分為抽象行政行為和具體行政行為。從內涵上講，抽象行政行為是“指行政機關針對不特定多數人制定的，具有普遍性約束力的行為規則”。在我國，抽象行政行為包括行政立法行為和制定其他行政規范性文件的行為。抽象行政行為同具體行政行為相比，最根本的區別在于行政行為對象的不特定性，即如果行政行為是針對特定對象做出的，則該行政行為是具體行政行為；如果是針對不特定的對象做出的，則就是抽象行政行為。此外，與具體的行政行為相比，抽象行政行為還有幾個特點：第一，抽象行政行為一般都能反復適用，長期有效；而具體行政行為通常只能一次性適用，一次性有效。第二，與具體行政行為相比，由于所針對的是不特定的對象，抽象行政行為具有一定的普遍約束力。第三，在我國，行政訴訟的范圍僅限于具體行政行為，而抽象行政行為具有不可訴性。在我國現階段，抽象行政行為具有不可訴性，不是司法審查的對象。公民、法人或者其他組織對抽象行政行為不服，不能提起行政訴訟。筆者認為，當前我國的抽象行政行為有以下不足：第一，部門利益法制化。行政機關往往借助抽象行政行為擴權，以“法”爭利，抽象行政行為成了強化部門利益、擴張行政權力的的工具。第二，重復立法、越權立法，破壞法律的嚴肅性和法制的統一性，損害了國家、社會和人民的利益。

抽象行政行為是政府進行行政管理的重要手段。我國實施抽象行政的主體廣、層次多，上至國務院及其各部委，下至鄉鎮政府都有權制定各類效力不一的規范性文件，在實際生活中它們具有重要影響，是很多行政機關的執法依據。抽象行政行為和具體行政行為一樣，一旦違法同樣可能侵害公民、法人和其他組織的合法權益。行政機關的抽象行政行為違法或不當造成不特定的行政相對人合法權益的損害，有時甚至超過具體行政行為對特定的行政相對人合法權益的損害。同時，行政機關往往集制定、解釋的權力于一身，如果不對抽象行政行為予以有效的監督，就不能達到制約行政機關權力、保證行政相對人合法權益的目的。對抽象行政行為的有效監督是一個國家實現法治的重要標志。

抽象行政行為所體現的行政立法和行政規范是為適應現代社會事務廣泛、復雜、多變，行政管理需要及時迅速做出反應的狀況而出現的，與權力機關立法相比，行政立法和行政規范簡便、及時、高效，適應現代行政管理的要求。根據上述對行政聽證制度和抽象行政行為的初步闡述，筆者將對行政聽證制度對抽象行政行為的監督進行必要性分析：

1．抽象行政行為通常是規定人們的行為規范，規定和分配人們之間權利義務的活動。抽象行政行為對相對人的影響力遠遠超過了具體行政行為，更需要對其實施監督。而聽證的重要功能就是保障公正，是在全部行政程序中確保公正的最主要步驟。

2．抽象行政行為適用的對象范圍大于具體行政行為。具體行政行為是針對某一特定對象做出的，其效力只發生于某一特定對象，不波及他人。而抽象行政行為是針對不特定對象做出的，適用于一定范圍內的所有人，如果違法或不當，損害的不是個別人而是眾多相對人。抽象行政行為與具體行政行為相比，具有反復適用性。具體行政行為具有現實的效力，即將行政法律關系主體的權利義務具體化并且效力只發生一次，即使違法，其損害也只限于此。而抽象行政行為可以長期地、不斷重復地發生法律效力，如果違法，對相對人的損害也必然是長期和連續的。此外，國家為糾正這種危害所付出的代價也比較大。而行政聽證制度，能夠事前防范這種結果。

3．從我國的情況講，由于具有不可訴性的特點，抽象行政行為在監督環節上還有一個較大的弱點，即按照現行法律的規定，對抽象行政行為不能提起行政復議和行政訴訟，在司法監督方面沒有得力的保障。抽象行政行為既然比具體行政行為對相對人造成的損害可能還要大，影響還要廣，理應對這一行為加以更嚴格的監督。但是現實的情況恰恰是相反的，相對人在受到具體行政行為侵害時，可以運用法律賦予的救濟途徑，通過復議和訴訟監督行政機關，保護自己的權益；而在受到抽象行政行為侵害時，卻無能為力，只能以舉報、上訪的形式提出。由于沒有建立一個監督抽象行政行為的法律制度，相對人在受到其侵害時，投訴無門，即使投訴到有關部門，也因沒有相應的制度而不了了之，極不利于對相對人的保護，也影響社會穩定。這就更需要一種事前的行政聽證制度來加以彌補。

同時，在我國建立和完善對抽象行政行為的聽證制度，具有一定的可行性：首先，現行法律提供了法律依據。憲法第41條規定：中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家機關工作人員，有提出批評和建議的權利。這是建立和完善對抽象行政行為聽證制度的最根本的法律依據和法理基礎。其次，國內外的聽證制度給我們提供了豐富的經驗，在完善對抽象行政行為聽證的具體環節方面提供了參考。

根據以上分析，我們可以看出加強行政聽證制度對抽象行政行為的監督有著深遠的意義：

1．有利于政府決策的科學化和民主化。在利益多元化的現代社會，政府的抽象行政行為已經越來越難以充分反映公眾的不同利益要求，必須建立一種能夠準確反映公眾意愿和要求的制度，讓公民直接參與抽象行政行為的決策以彌補單純由行政機關做出抽象行政行為的不足和缺陷。行政聽證制度促進行政機關更好進行行政立法和行政規范，它能夠聽取政府官員、專家學者、當事人、利害關系人以及其他人員的意見，從而使抽象行政行為的決策充分反映民意。經濟以及科技的發展對政府的專業性、技術性要求很強；有時行政管理所涉及的問題很復雜，因此，要邀請各方面的人士，特別是專家學者參與制定規范性文件，對該規范性文件的必要性和可行性進行充分的論證和研究，從而提出咨詢意見或者論證結論。以專家學者提供的專門知識和經驗、普通民眾的切身利益作為政府決策的重要參考和依據，可以推動政府決策科學化和民主化。

2．有利于政府決策的順暢貫徹實施。實行抽象行政行為的行政聽證監督其是一種有效的宣傳手段。在聽證過程中，廣大人民群眾積極參與，其實也是抽象行政行為決策者的行為決策的宣傳教育過程。對廣大人民群眾來說，不僅實現了自己意愿的真實表達，而且還進一步了解了抽象行政行為的決策過程，增加了對政府行為決策的認同感，感覺到政府的決策是自己直接參與制定的，是自己的需要而不是別人強加于自己的，因而廣大人民群眾也就會更加自覺地遵守，同樣也為規范性文件的實現創造了條件。

3．有利于服務型政府的建設。服務型政府以服務為理念，以公共利益為導向，以公共滿意為目標。而行政聽證制度實現直接民主、體現民意的功能符合服務型政府的內涵。通過召開聽證會讓公眾對抽象行政行為進行事前監督，有利于政府更為直接了解公眾利益需求，樹立“以人為本”的工作態度，構建服務型政府的思維。

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