完善我國(guó)立法機(jī)制論文

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一、完善全國(guó)人大立法制度:全國(guó)人大立法與常委會(huì)立法的關(guān)系

按照我國(guó)憲法，全國(guó)人大制定刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)等方面的基本法律，目前在制定基本法律方面已經(jīng)出現(xiàn)了一些爭(zhēng)議。就民事基本法律而言，我國(guó)現(xiàn)行的《民法通則》、《婚姻法》、《物權(quán)法》、《合同法》是由全國(guó)人大制定的，但是同樣處于民事基本法地位的《侵權(quán)責(zé)任法》、《涉外民事關(guān)系法律適用法》卻是由全國(guó)人大常委會(huì)制定。就刑事法律而言，《刑法》和《刑事訴訟法》由全國(guó)人大制定，但是修改的情況卻差別很大，雖然按照我國(guó)憲法，全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人大閉會(huì)期間有權(quán)在不與全國(guó)人大制定的法律的基本原則相沖突的情況下，部分補(bǔ)充和修改基本法律，但是近年來(lái)的立法實(shí)踐表明，如何行使這一權(quán)力，如何在行使這一權(quán)力時(shí)不越權(quán)，不侵犯全國(guó)人大的立法權(quán)，卻存在許多需要認(rèn)真考慮的問(wèn)題。1997年刑法修正和1996年、2012年的刑事訴訟法修正是由全國(guó)人大通過(guò)，而其他的修正則是由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)。如果說(shuō)通過(guò)常委會(huì)的修正主要是由于它們不涉及全局性的、大量的條款的修正，只涉及刑事法律中的個(gè)別問(wèn)題，但是刑法修正案(八)，修改了50個(gè)條款，包括總則和分則，取消了13個(gè)非暴力經(jīng)濟(jì)性犯罪的死刑等重要問(wèn)題，只拿到全國(guó)人大常委會(huì)討論、通過(guò)，是否太草率了?這里實(shí)際上涉及兩個(gè)需要解決的問(wèn)題:一個(gè)是什么是基本法律?顯然不能認(rèn)為一切民事法律都屬于民事基本法律的范疇，但是哪些屬于民事基本法律，哪些又不屬于?顯然也不是一切刑事法律都屬于刑事基本法，全國(guó)人大常委會(huì)頒布的許多有關(guān)刑法的決定，都不屬于刑事基本法，是否屬于刑事基本法似乎只能以刑法典為標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)是否能運(yùn)用于其他領(lǐng)域，民法領(lǐng)域還沒(méi)有編纂民法典，又應(yīng)以什么為標(biāo)準(zhǔn)?第二，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)部分修改全國(guó)人大制定的法律，所謂部分修改當(dāng)然不是全部、整體修改，但是在多大范圍內(nèi)算部分修改，如果大部分都修改了，只是保留少部分，是部分修改嗎?上述兩個(gè)問(wèn)題都需要在完善我國(guó)人大立法制度時(shí)加以細(xì)化。更重要的問(wèn)題不在操作層面，而在指導(dǎo)思想層面。完善全國(guó)人大立法的思路，不是使全國(guó)人大立法權(quán)虛化，而是必須實(shí)化。全國(guó)人大常委會(huì)立法時(shí)吸收全國(guó)人大代表參加，雖然能部分解決常委會(huì)立法“去精英化”、“去貴族化”的問(wèn)題，但并不能根本解決問(wèn)題，因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)審議立法草案時(shí)，全國(guó)人大代表列席，但他們并沒(méi)有表決權(quán)。要解決法律人民性的根本問(wèn)題，關(guān)鍵在于改革人民代表大會(huì)制度，確保人民選出的代表的立法權(quán)，而不是代表再選出常委會(huì)委員行使被代表的立法權(quán)。改革現(xiàn)行人民代表大會(huì)立法制度，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看必然會(huì)牽涉人大代表及人大常委會(huì)委員的產(chǎn)生方式、名額、代表性，人大及其常委會(huì)的會(huì)議的會(huì)期，人大與人大常委會(huì)的關(guān)系，人大常委會(huì)制度的合理性等一系列問(wèn)題，這些問(wèn)題恰恰是我國(guó)政治體制改革的核心領(lǐng)域之一，需要看準(zhǔn)方向，一步一步地來(lái)。應(yīng)該看到，我國(guó)現(xiàn)行的人大立法制度，在某種意義上是一種妥協(xié)的產(chǎn)物，一方面是人民代表制度，反映的是代議民主，但是由于人大代表數(shù)量多，會(huì)期短等原因，則不得不采取常委會(huì)制度，委員精干，會(huì)議頻，但常委會(huì)立法不是人大代表直接立法，再加上人大常委會(huì)委員產(chǎn)生程序的問(wèn)題，容易使常委會(huì)實(shí)際操縱立法，使人民當(dāng)家做主落空。如何趨利避害，是人大立法制度改革的關(guān)鍵問(wèn)題之一。從近期看，對(duì)人大制度進(jìn)行改革要進(jìn)行大手術(shù)恐怕不現(xiàn)實(shí)，需要按照我國(guó)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，嚴(yán)格按照基本法律和其他法律的區(qū)分，進(jìn)一步明確全國(guó)人大和常委會(huì)的立法權(quán)的界限，尤其是在修改基本法律問(wèn)題上，一定要尊重全國(guó)人大的立法權(quán)，真正使全國(guó)人大制定基本法律的權(quán)力落到實(shí)處。總之，既然人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本社會(huì)制度，不是諸如政治協(xié)商、民族區(qū)域自治、基層自治那樣的基本社會(huì)制度，更不是其他一般社會(huì)制度，而是最能體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的本質(zhì)特征的社會(huì)制度，就絕非權(quán)宜之計(jì)，而應(yīng)把它作為我國(guó)政治制度的頂層設(shè)計(jì)，從長(zhǎng)考慮，從全局考慮，認(rèn)真對(duì)待。

二、完善行政立法和地方立法:人大與政府，中央與地方的關(guān)系

完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，不能只集中在全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法上，還必須注意行政立法和地方立法。特別值得注意的是，在當(dāng)代世界各國(guó)隨著行政權(quán)力的擴(kuò)張和中央權(quán)力的去集權(quán)化趨勢(shì)，同議會(huì)立法相比，行政立法和地方立法在整個(gè)立法體系中越來(lái)越占有突出的地位。在大陸法系，自從法國(guó)大革命以來(lái)立法的一個(gè)主要原則就是議會(huì)獨(dú)自享有立法權(quán)，議會(huì)的立法是最主要、最普遍的法源，其中各種法典又據(jù)于中心地位。但是，19世紀(jì)末20世紀(jì)初以來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，立法內(nèi)容日益專(zhuān)門(mén)化、復(fù)雜化，需要有特殊的知識(shí)和專(zhuān)門(mén)的技術(shù)，同時(shí)也為了適應(yīng)行政管理的需要，特別是處理社會(huì)緊急情況，首先是行政法規(guī)大量發(fā)展起來(lái)，隨之而來(lái)的則是議會(huì)授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定本應(yīng)屬于議會(huì)立法范圍內(nèi)的規(guī)范性文件，即授權(quán)立法或委任立法。1958年戴高樂(lè)第五共和國(guó)憲法在此基礎(chǔ)上又往前走了一步，使行政機(jī)構(gòu)不是代行立法權(quán)，而是具有完全的立法權(quán)。該憲法第34條中把由議會(huì)立法的領(lǐng)域列舉出來(lái)，而在第37條中規(guī)定，除了第34條所保留的議會(huì)立法領(lǐng)域之外，都屬于行政立法領(lǐng)域。通過(guò)這一規(guī)定，議會(huì)的立法權(quán)成了例外，雖然它仍然包括最重要的領(lǐng)域，而行政機(jī)構(gòu)的立法權(quán)則成了通例。1958年法國(guó)憲法的這一變化賦予行政機(jī)構(gòu)的立法一種特權(quán)地位，即它可以不遵從議會(huì)的立法程序，從而使立法在很大程度上成為行政機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家所壟斷的工作。法國(guó)學(xué)者卡博尼爾(JeanCarbonnier)在評(píng)價(jià)這一變化時(shí)認(rèn)為:“這代表了某種復(fù)歸，如果不是回復(fù)到查士丁尼安類(lèi)型的立法的話，至少也是回復(fù)到法學(xué)家法?！雹僭谄胀ǚㄏ祰?guó)家，特別是美國(guó)，行政立法的重要性也日益增大。許多學(xué)者認(rèn)為，這一趨勢(shì)同大陸法系行政立法、授權(quán)立法發(fā)展趨勢(shì)相一致，各種行政法規(guī)、行政決定和行政裁決多如牛毛，大有取代立法和普通法的主導(dǎo)地位之勢(shì)。美國(guó)前任大法官杰克遜(JusticeJackson)指出:“行政機(jī)構(gòu)的興起或許是上世紀(jì)以來(lái)發(fā)生的最有意義的法律潮流，而今天除去對(duì)行政決定的審查之外，行政機(jī)構(gòu)所作出的決定甚至比法院所作出的所有決定可能更有價(jià)值，并嚴(yán)重影響到公民的個(gè)人權(quán)利?！薄爸T如聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)之類(lèi)的行政機(jī)構(gòu)今天已經(jīng)具有半立法、半執(zhí)行、半司法的性質(zhì)，真正成為政府的第四極，從而搞亂了三權(quán)分立的體制。”②當(dāng)然，所謂當(dāng)代西方法律體系行政立法和地方立法的地位與作用越來(lái)越突出，并不意味著議會(huì)立法已經(jīng)不起作用，而只不過(guò)表明議會(huì)在建立法治國(guó)家的過(guò)程中已經(jīng)基本構(gòu)建了在社會(huì)生活主要領(lǐng)域的法律框架，現(xiàn)在面臨的日常行政管理問(wèn)題，地方性的問(wèn)題，有待于行政機(jī)構(gòu)和地方國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)揮作用。一般來(lái)講，議會(huì)立法和行政立法、地方立法地位的轉(zhuǎn)變?cè)谖鞣绞欠謨蓚€(gè)階段實(shí)現(xiàn)的。而中國(guó)這兩個(gè)階段前后腳，幾乎同時(shí)發(fā)生在改革開(kāi)放以來(lái)的30幾年。

中國(guó)近年來(lái)立法發(fā)展有自己的特殊性。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)立法發(fā)展主要集中在全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法領(lǐng)域，當(dāng)我們宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成時(shí)，在各個(gè)部門(mén)中起主干作用的恰恰是全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法。但是，也應(yīng)該看到我國(guó)的立法發(fā)展也符合世界立法發(fā)展的這一總的趨勢(shì)，出自國(guó)務(wù)院和地方國(guó)家機(jī)關(guān)所制定的行政法規(guī)和地方法規(guī)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律數(shù)量。截至2011年底，全國(guó)人大及其常委會(huì)所制定的憲法、法律共240件，國(guó)務(wù)院所制定的行政法規(guī)714件，有立法權(quán)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)共制定地方法規(guī)、自治條例和單行條例8921件。①行政立法和地方立法的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)法律的數(shù)量。當(dāng)然，全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法與國(guó)務(wù)院和地方國(guó)家機(jī)關(guān)立法的性質(zhì)不同，法律往往涉及的是國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活中具有重要影響的問(wèn)題，而行政法規(guī)和地方法規(guī)則是根據(jù)憲法和法律制定的。但是，也應(yīng)該看到，盡管如此，即使是由全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法，立法的起草機(jī)構(gòu)大多數(shù)也是國(guó)務(wù)院，據(jù)有的材料的估計(jì)，大約有80%以上的全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法是由國(guó)務(wù)院起草的。而且，改革開(kāi)放以來(lái)，授權(quán)立法的發(fā)展也是一個(gè)值得注意的趨勢(shì)。1985年3月第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。所謂授權(quán)立法不同于原來(lái)意義上的行政法規(guī)，授權(quán)立法的領(lǐng)域原來(lái)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)立法的范圍，只是由于條件不成熟，先由國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)的形式頒布，等到時(shí)機(jī)成熟，再上升為法律?？傊?，中國(guó)和其他國(guó)家的情況類(lèi)似，國(guó)務(wù)院處在行政管理工作的第一線，最了解實(shí)際情況，對(duì)一些重大的社會(huì)生活問(wèn)題的處理最有發(fā)言權(quán)，由它們負(fù)責(zé)起草有關(guān)法律或授權(quán)它們?cè)跅l件不成熟時(shí)頒布暫行的規(guī)定是自然而然的。我國(guó)地區(qū)差異大、人口眾多，又是一個(gè)多民族的國(guó)家，只有中央的立法，全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的立法，是不夠的，必須加強(qiáng)地方立法，反映各個(gè)地區(qū)、各個(gè)民族的不同特點(diǎn)。我國(guó)地方立法權(quán)有一個(gè)演變過(guò)程。1954年憲法沒(méi)有規(guī)定這一權(quán)限，只是規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)依照法律規(guī)定的權(quán)限通過(guò)和決議”。這里有兩點(diǎn)不同于現(xiàn)行憲法，第一，地方各級(jí)人大可決議，沒(méi)有使用地方法規(guī)的用語(yǔ);第二，決議的主體不限于省、自治區(qū)、直轄市，而包括地方各級(jí)人大。

1975年憲法取消了地方人大通過(guò)和決議的規(guī)定，1978年憲法又恢復(fù)了這一規(guī)定。根據(jù)我國(guó)憲法、民族區(qū)域自治法和立法法的規(guī)定，民族自治地方，包括自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)有權(quán)制定自治條例和單行條例。較大的市，包括省會(huì)城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)。省、直轄市、自治地方和較大的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)所制定的規(guī)范性文件屬于同一系列。同時(shí)，按照我國(guó)憲法和立法法，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，決定和命令。省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。也就是說(shuō)，頒布地方政府規(guī)章的權(quán)力限于省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府。行政立法和地方立法的迅速發(fā)展是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，也符合立法發(fā)展的客觀需要，那種認(rèn)為立法權(quán)只能由全國(guó)人民代表大會(huì)獨(dú)享，而不能授權(quán)給行政機(jī)關(guān)，只能由中央獨(dú)享，而不能授予地方國(guó)家機(jī)關(guān)的想法，顯然是不符合實(shí)際的。現(xiàn)在的問(wèn)題不是阻止行政立法和地方立法的發(fā)展，而是要保證它們與憲法、法律的統(tǒng)一，必須加強(qiáng)對(duì)行政立法和地方立法的法律監(jiān)督。在西方如果說(shuō)立法的中心正在由議會(huì)立法轉(zhuǎn)向行政立法和地方立法是不得已而為之，加強(qiáng)對(duì)它們的合憲性、合法性的法律監(jiān)督則是西方國(guó)家的普遍應(yīng)對(duì)措施，這是矛盾的兩個(gè)方面。加強(qiáng)對(duì)行政立法、地方立法的合憲性、合法性的法律監(jiān)督已經(jīng)成為所有法律體系面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。對(duì)行政立法和地方立法的制約在不同法系國(guó)家通過(guò)不同的措施，有的通過(guò)憲法法院或憲法委員會(huì)，有的通過(guò)普通法院，有的則通過(guò)議會(huì)本身加強(qiáng)對(duì)它們的法律監(jiān)督。這些方法各有優(yōu)勢(shì)，也各有不足，關(guān)鍵在于是否適合一個(gè)國(guó)家的傳統(tǒng)與現(xiàn)狀。

在中國(guó)對(duì)行政立法和地方立法的法律監(jiān)督是以全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督為中心展開(kāi)的。按照我國(guó)憲法，全國(guó)人大監(jiān)督全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律;全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督行政法規(guī)和地方法規(guī)、自治條例和單行條例;國(guó)務(wù)院監(jiān)督國(guó)務(wù)院各個(gè)部門(mén)的部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章;有立法權(quán)的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督常委會(huì)的地方法規(guī)和同級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的地方政府規(guī)章。上述法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)有權(quán)改變或撤銷(xiāo)被監(jiān)督機(jī)構(gòu)不適當(dāng)?shù)臎Q定，包括法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章，這就是我國(guó)法律監(jiān)督的“改變撤銷(xiāo)機(jī)制”。與此同時(shí)，中國(guó)憲法和立法法還規(guī)定了備案制度，即行政法規(guī)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，地方法規(guī)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案;民族自治地方的自治條例和單行條例報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案后生效;特別行政區(qū)制定的法規(guī)須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。我國(guó)法律監(jiān)督制度的問(wèn)題主要不在于法律的規(guī)定本身，而在于它的運(yùn)作。值得注意的是，從我國(guó)法律監(jiān)督制度建立以來(lái)，無(wú)論全國(guó)人大常委會(huì)還是國(guó)務(wù)院幾乎沒(méi)有啟動(dòng)過(guò)一次審查違背憲法、法律的行政立法和地方立法的案件，所謂“改變撤銷(xiāo)機(jī)制”基本處于閑置狀態(tài)。這并不說(shuō)明我國(guó)行政機(jī)關(guān)和地方國(guó)家機(jī)關(guān)的立法者都很高明，在立法的過(guò)程中都注意與憲法、法律的一致性。實(shí)際上，許多學(xué)者、立法者已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，有不少行政法規(guī)和地方法規(guī)是與憲法、法律的規(guī)定不一致的。在實(shí)際運(yùn)作上，當(dāng)出現(xiàn)了行政立法、地方立法違背憲法、法律的情況時(shí)，由于人大與政府，全國(guó)人大與地方人大，中央政府與地方政府之間，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，中央與地方，人大與政府都是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下工作的，再加上多年的工作關(guān)系，彼此非常熟悉，當(dāng)發(fā)生這種情況時(shí)，最典型的做法是打一個(gè)電話，或者用非正式的方式與對(duì)方溝通，加以修正。反之，如果采取正式的方式，啟動(dòng)法律監(jiān)督程序，“改變撤銷(xiāo)機(jī)制”，問(wèn)題就鬧大了，就會(huì)形成上下級(jí)之間、人大與政府之間的公開(kāi)對(duì)立，這是和黨領(lǐng)導(dǎo)的體制和組織原則即“下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央”相悖的。這種非正式的審查方式，即所有的事情都是由組織決定的，都經(jīng)過(guò)事先通氣、打招呼，屬于“協(xié)商民主”的范圍。

通過(guò)非正式的方式，把問(wèn)題解決了，達(dá)到西方用投票的方式、對(duì)抗的方式，甚至訴訟的方式才能解決的問(wèn)題。這也是我國(guó)實(shí)行的是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的制度，而不是多黨制，是人民代表大會(huì)制度，而不是三權(quán)分立的制度的必然反映。但也必須清醒地看到這種方式的弊端，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、利益多元化的情況下，當(dāng)出現(xiàn)地方與中央、立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的不同利益、不同意見(jiàn)時(shí)，沒(méi)有法律或者即使有法律也置法律于不顧，沒(méi)有正式的機(jī)制解決問(wèn)題，一切靠長(zhǎng)期以來(lái)形成的領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和習(xí)慣，老上級(jí)與老下級(jí)之類(lèi)的熟人關(guān)系，不出事則已，出了事責(zé)任不清，互相推諉，甚至?xí)灰靶募液完幹\家利用。在全國(guó)解放前夕曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，我們過(guò)去在農(nóng)村所熟悉的那一套工作方式快要不行了，要學(xué)會(huì)做城市工作。小平同志在三中全會(huì)以來(lái)也曾經(jīng)多次說(shuō)過(guò)，隨著黨的工作重心的轉(zhuǎn)移，過(guò)去主要靠群眾運(yùn)動(dòng)解決問(wèn)題的方式過(guò)時(shí)了，要學(xué)會(huì)使用法律武器。在社會(huì)主義民主法治建設(shè)的今天，黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)民主、政治協(xié)商的傳統(tǒng)仍然是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的政治方向，但是必須學(xué)會(huì)現(xiàn)代民主政治的運(yùn)作機(jī)制?，F(xiàn)代民主政治，沒(méi)有問(wèn)責(zé)制是根本站不住腳的，而問(wèn)責(zé)離開(kāi)了嚴(yán)格的法律監(jiān)督根本不能奏效!

三、完善法律解釋:應(yīng)對(duì)社會(huì)變動(dòng)性和法律穩(wěn)定性

完善法律體系，并不都是通過(guò)法律的廢改立實(shí)現(xiàn)的。法律解釋是實(shí)現(xiàn)法律的穩(wěn)定性和社會(huì)關(guān)系的變動(dòng)性之間平衡的一個(gè)重要手段。改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)關(guān)系的頻繁變動(dòng)是我國(guó)社會(huì)的一個(gè)重要特點(diǎn)。但是，另一方面，實(shí)現(xiàn)法治，保證法律和政策的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和極大的權(quán)威，使它們不以領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不以領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變，增強(qiáng)人民對(duì)法律的信念，又是改革的一項(xiàng)重要目標(biāo)。社會(huì)關(guān)系的經(jīng)常變動(dòng)與法律的穩(wěn)定性似乎是一對(duì)永遠(yuǎn)不可克服的矛盾。毫無(wú)疑問(wèn)，用法律阻礙社會(huì)的變革是不行的，當(dāng)社會(huì)變革時(shí)，法律拒絕變革，法律就會(huì)成為社會(huì)發(fā)展的桎梏，總會(huì)以這樣或那樣的形式被社會(huì)所拋棄;但是因?yàn)樯鐣?huì)變革而置法律于不顧，甚至公然突破法律的界限，即使出于良好的動(dòng)機(jī)，比如抓住時(shí)機(jī)，迅速?zèng)Q策等等，甚至提出“良性違法”、“良性違憲”，這樣做盡管很方便，無(wú)需通過(guò)民主程序，但只是得勢(shì)一時(shí)，會(huì)帶來(lái)明顯的不利后果，其最終的結(jié)果，將是破壞法治，歸根結(jié)底會(huì)給改革設(shè)置更大的障礙。時(shí)機(jī)抓住了，經(jīng)濟(jì)上去了，但法律和秩序卻遭到破壞。不講規(guī)矩，不受約束，任意行事，成了某些領(lǐng)導(dǎo)人“政績(jī)”的副產(chǎn)品。這不能不說(shuō)是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的一條深刻的教訓(xùn)。但是，法律機(jī)制不是不能解決這類(lèi)法律滯后的問(wèn)題。不是社會(huì)關(guān)系的任何微小變動(dòng)都需要通過(guò)法律的立改廢，完全可以在保持法律穩(wěn)定性的前提下，在保證和法律、法律原則一致的情況下，通過(guò)法律解釋解決這一矛盾。須知朝令夕改固然能保持法律與社會(huì)關(guān)系變動(dòng)的一致性，但是由此可能帶來(lái)的則是破壞了法律的權(quán)威性和可預(yù)期性。如果今天制定的法律，沒(méi)多久就變了，它帶來(lái)的不是人們長(zhǎng)期、穩(wěn)定的預(yù)期，助長(zhǎng)的只能是人們的短期行為，投機(jī)心理，法律的權(quán)威性何從談起!就立法解釋而言，改革開(kāi)放以來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)所進(jìn)行的立法解釋主要集中在特別行政區(qū)基本法和刑法領(lǐng)域。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)香港特別行政區(qū)基本法的解釋一共四次，包括第一次釋法，居港權(quán)問(wèn)題;第二次釋法，政制發(fā)展;第三次釋法，補(bǔ)選行政長(zhǎng)官任期;第四次釋法，香港對(duì)外事務(wù)。對(duì)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法的解釋一次，即政制發(fā)展問(wèn)題。對(duì)刑法的解釋一共九次，即關(guān)于《中華人民共和國(guó)刑法》第九十三條第二款的解釋;關(guān)于《中華人民共和國(guó)刑法》第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條的解釋;關(guān)于《中華人民共和國(guó)刑法》第二百九十四條第一款的解釋;關(guān)于《中華人民共和國(guó)刑法》第三百八十四條第一款的解釋;關(guān)于《中華人民共和國(guó)刑法》第九章瀆職罪主體適用問(wèn)題的解釋;關(guān)于《中華人民共和國(guó)刑法》有關(guān)信用卡規(guī)定的解釋;關(guān)于《中華人民共和國(guó)刑法》有關(guān)出口退稅，抵扣稅款的其他發(fā)票規(guī)定的解釋;關(guān)于《中華人民共和國(guó)刑法》有關(guān)文物的規(guī)定適用于具有科學(xué)價(jià)值的古脊椎動(dòng)物化石、古人類(lèi)化石的解釋。這樣，所有解釋加在一起一共十四次。

應(yīng)該說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)的解釋是極其有限的，這種有限性有積極和消極兩種作用，就積極作用而言，立法解釋的慎重主要為了不使解釋越權(quán)，超越立法者的原意，其基本原則是“條文清楚無(wú)需解釋”(interprertatioces-satinclaris)。①除非法律條文已經(jīng)過(guò)時(shí)，只有在法律條文不清楚或者法律的含義相互矛盾時(shí)，才有解釋的必要性，否則法律條文無(wú)需解釋。在特別行政區(qū)基本法領(lǐng)域，全國(guó)人大常委會(huì)釋法慎重，正是本著法律解釋這一基本原理，不輕易動(dòng)用全國(guó)人大常委會(huì)的釋法權(quán)，以保證“一國(guó)兩制，港人治港，澳人治澳”的方針能夠得到貫徹落實(shí)。另一種是在刑法和其他內(nèi)地法律的領(lǐng)域，立法解釋的功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到充分發(fā)揮，而是過(guò)多地依賴(lài)于立改廢的手段。實(shí)際上，立法解釋在許多方面都可以替代成本很高的法律的立改廢，尤其是在憲法領(lǐng)域，由于憲法在整個(gè)法律體系中的至高無(wú)上的地位，頻繁的修憲勢(shì)必影響憲法的權(quán)威，完全可以通過(guò)憲法解釋的機(jī)制，在不同現(xiàn)行憲法的基本原則相沖突的情況下，使憲法既保持穩(wěn)定性又能夠適應(yīng)社會(huì)的變遷。如何處理法律的立改廢與立法解釋的關(guān)系，關(guān)鍵在于法律解釋或立改廢所涉及的法律條文本身是屬于原則規(guī)定還是具體規(guī)定，如果法律條文涉及的是具體的規(guī)定，當(dāng)情況發(fā)生變化時(shí)，只有通過(guò)法律的立改廢，如新的罪名、刑期，新的罰金，新的處罰措施，新的稅種、稅率，主體的變更，管轄機(jī)關(guān)的變更等等，但是如果涉及的是原則規(guī)定，新的規(guī)定與舊的規(guī)定在原則上是一致的，則完全可以通過(guò)法律解釋的方式，不必非要對(duì)法律廢改立。另一方面，最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋在我國(guó)占有相當(dāng)重要的地位，司法解釋的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)法律的數(shù)量。這種狀況有一定的合理性，即我國(guó)法律一般規(guī)定的較為原則，在制定法律時(shí)，許多問(wèn)題考慮得還不是很充分、具體，就需要通過(guò)司法實(shí)踐將這些原則、一般規(guī)定具體化。因此在一些重要的基本法律頒布以后，都需要最高人民法院或最高人民檢察院作出解釋?zhuān)@些解釋性的條款要比相應(yīng)的法律條款具體得多，可操作性也要強(qiáng)得多。據(jù)統(tǒng)計(jì)1980年到2009年的30年間最高人民法院獨(dú)自頒布的各類(lèi)司法解釋共2040件(不包括最高人民法院與其他機(jī)關(guān)聯(lián)合的司法解釋)，最高人民檢察院獨(dú)自進(jìn)行的司法解釋500件(不包括最高人民檢察院與其他機(jī)關(guān)聯(lián)合的司法解釋)，而同期全國(guó)人大及其常委會(huì)所制定的法律362件，只相當(dāng)于同期司法解釋數(shù)量的13.7%。司法解釋的功能是雙重的，從正面講，司法解釋是相應(yīng)立法的具體化，在某種情況下甚至可以起到彌補(bǔ)法律不足、法律含義模糊的作用，特別是在我國(guó)法律規(guī)定比較抽象、一般化的情況下，司法解釋對(duì)審理案件具有較大的可操作性，也為未來(lái)制定或修改法律提供了司法實(shí)踐基礎(chǔ)。從負(fù)面講，司法解釋有可能篡奪立法機(jī)構(gòu)的立法權(quán)，尤其是對(duì)于制定法國(guó)家，法院沒(méi)有立法權(quán)，判例，包括司法解釋都不是法律淵源。為了發(fā)揮司法解釋的正面功能，限制其負(fù)面功能，我國(guó)所采取的做法是一方面加強(qiáng)司法解釋?zhuān)珖?guó)人大常委會(huì)1981年《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，授予最高人民法院和最高人民檢察院以司法解釋權(quán)。該決議中規(guī)定:“凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題，由最高人民法院進(jìn)行解釋。凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋。最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋或決定?！?/p>

1997年，最高人民法院《關(guān)于司法解釋工作的若干規(guī)定》，對(duì)最高法院司法解釋的形式和制定程序作了規(guī)定。2007年，最高人民法院《關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》，在總結(jié)多年司法解釋經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)前一個(gè)規(guī)定作了大量的修改和完善，是關(guān)于司法解釋工作的最新也最重要的指導(dǎo)文件。高法1997年和2007年的這兩個(gè)關(guān)于法律解釋工作的規(guī)定都明確了“最高人民法院的司法解釋?zhuān)哂蟹尚Я?。”另一方面，我?guó)又對(duì)司法解釋做出了限制，全國(guó)人大常委會(huì)2006年8月27日通過(guò)的《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》中規(guī)定最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋?xiě)?yīng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。這一規(guī)定一方面表明，國(guó)家承認(rèn)司法解釋的重要地位，它和行政法規(guī)、地方法規(guī)一樣都需要到全國(guó)人大常委會(huì)備案，另一方面表明對(duì)這些備案的司法解釋有進(jìn)行審查的必要性，即它們是否符合相關(guān)的法律、法規(guī)。因此，我們一方面應(yīng)該承認(rèn)司法解釋在法律實(shí)施中的重要性，充分發(fā)揮它們的職能，另一方面必須加強(qiáng)對(duì)司法解釋的法律審查和監(jiān)督。從目前的情況看，對(duì)司法解釋只有事后的審查和監(jiān)督，而沒(méi)有事前的審查和監(jiān)督，要解決司法解釋泛濫和越權(quán)的問(wèn)題，力度顯然是不夠的。所以，應(yīng)該從完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的高度加強(qiáng)司法解釋的建設(shè)。

作者：朱景文工作單位：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院