頂層設(shè)計下的法律建設(shè)論文

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一、頂層設(shè)計理念與法律體系建設(shè)

（一）頂層設(shè)計理念

頂層設(shè)計理念的應(yīng)用于法律建設(shè)，有利于法律工作者深化對中國社會矛盾和問題的認(rèn)識、法制理論的成熟和發(fā)展及法律體系的建設(shè)和完善1。主要含義有三個：指導(dǎo)方針，明確不斷開拓法律的科學(xué)發(fā)展之路；基本內(nèi)容，要堅持服務(wù)大局的方向不變，搞好各領(lǐng)域及環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)工作；實現(xiàn)路徑，抓住當(dāng)今經(jīng)濟社會發(fā)展的重點和難點問題，從制度和體制上挖掘并解決體制性障礙和深層次矛盾，全面推進法律體系的制度建設(shè)和體制創(chuàng)新。

（二）法律體系的頂層設(shè)計

頂層設(shè)計理念在法律領(lǐng)域的應(yīng)用，大到整個法律系統(tǒng)的宏觀規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，小到一個法律制度的創(chuàng)設(shè)，都能夠發(fā)揮重要的作用。我國法律建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃及總目標(biāo)是實現(xiàn)法律建設(shè)覆蓋全領(lǐng)域、全行業(yè)、全社會，成為法治大國和法治強國。本人認(rèn)為，對我國的法律體系建設(shè)進行頂層設(shè)計，從整體上說，按照樹形結(jié)構(gòu)進行組織是最科學(xué)和有效的。就是要把法律系統(tǒng)建設(shè)成根深、干粗、枝繁、葉茂的參天大樹，能夠承載國家發(fā)展、民族復(fù)興的歷史重托，給經(jīng)濟發(fā)展帶來保障，社會進步帶來和諧，給人民生活帶來福蔭。根有多深，樹有多高，這根就是法律的公平正義，他植根于民心當(dāng)中；樹干就是法治的理想，如憲法；樹枝就是各個部門法或一般法或特別法，還有數(shù)量龐大的法律制度，他們將法律轉(zhuǎn)換成人們可以參照執(zhí)行的行為規(guī)則，由他們織成了保障經(jīng)濟、社會和人民生活平穩(wěn)運行的經(jīng)緯網(wǎng)；樹葉就是法律的執(zhí)行機構(gòu)，支持他們的是法律，吸收的是陽光，化解的是矛盾，讓人們感受到法律給經(jīng)濟社會以護佑，給人民以安全。樹枝和樹葉在樹干的支撐下結(jié)成一張巨大的樹冠，讓人們在他的護蔭下享受和煦的陽光和新鮮的空氣2。這種結(jié)構(gòu)看上去顯得繁雜和重疊，但他們各司其職，邊界清晰，雜而不亂，重而不疊。當(dāng)然，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，經(jīng)過風(fēng)雨的考驗，那些機能老化、或被新葉摭蓋而失去活力樹葉被淘汰也正好印證了自然界優(yōu)勝劣汰的法則。本人認(rèn)為，這種結(jié)構(gòu)具有強大的生機和持久的活力，為制度上升為法律，下位法發(fā)展為上位法，特別法變成一般法提供了良好的契機。其實他們之間的關(guān)系是相對的。法律的制定，其直接動因都是社會進步的需要和社會矛盾的推動，這是社會進步的辯證法。很多法律都是由政策規(guī)定演變發(fā)展而來的，政策制度的制定又是為了解決當(dāng)時涌現(xiàn)的某種突出的社會矛盾。如計算機技術(shù)的發(fā)展為網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)；社會的進步，人們之間相互聯(lián)系變得廣泛和頻繁，使連帶責(zé)任的產(chǎn)生成為現(xiàn)實；現(xiàn)代工業(yè)高速發(fā)展，大量小汽車進入家庭，給交通安全提出了嚴(yán)峻的課題；另外，還有刑事領(lǐng)域的犯罪新類型出現(xiàn)，如邪教組織犯罪、黑社會組織或涉黑組織等。所有這些，都是經(jīng)濟社會進步中出現(xiàn)的新情況，需要有新理論來解釋，新方法來規(guī)制，維護其平穩(wěn)運行和健康發(fā)展；同時這也恰好印證了頂層設(shè)計是呼應(yīng)了來自基層的強大發(fā)展沖動的原理。

（三）頂層設(shè)計在法律建設(shè)中功能實現(xiàn)

搞好法律建設(shè)的頂層設(shè)計，需要實現(xiàn)二方面的功能。一是修改完善和科學(xué)規(guī)范法律。對單一法律而言，對內(nèi)就是要理順要素之間的相互關(guān)系，使其結(jié)構(gòu)完整，理念清晰，法理正確，內(nèi)容充實，并為將來解決新問題，保留有空間，形成一個開放的系統(tǒng)；對外就是要調(diào)整好相鄰法律、上下法律之間的關(guān)系，做到法律的功能定位合理，邊界規(guī)劃明確，調(diào)整規(guī)范清晰，價值取向正確，涵蓋領(lǐng)域互補。法律建設(shè)的規(guī)范主要體現(xiàn)在立法和司法規(guī)范。立法規(guī)范就是要以《立法法》為基礎(chǔ)，規(guī)范所有的立法行為和過程，如國家層面的立法規(guī)劃要有年度計劃、五年規(guī)劃及遠(yuǎn)景規(guī)劃等；立法中，既要指導(dǎo)思想統(tǒng)一，又要制定方法科學(xué)。司法規(guī)范就是要求從制度上保證正確司法，做到以法律為依據(jù)，文明執(zhí)法，科學(xué)執(zhí)法。二是拓展法律空間。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，在許多的領(lǐng)域出現(xiàn)或積累了越來越多的矛盾，一般的組織措施或行政權(quán)力效果有限，已經(jīng)不能化解矛盾或遏制積弊，必須通過立法來解決或規(guī)范。由上分析可知，在法律領(lǐng)域進行頂層設(shè)計，為法律自身發(fā)展提供了廣闊的空間。

二、修改完善和科學(xué)規(guī)范法律及問題評析

按照頂層設(shè)計理念的要求，列舉部分在法律（或修正案）與相應(yīng)的司法解釋之間，在舊法與新法之間等，或存在的相互矛盾、或司法解釋不規(guī)范或表述格式不統(tǒng)一的現(xiàn)象。

（一）同一法律的內(nèi)部及不同法律之間存在的矛盾

1.2010年7月實施的《侵權(quán)責(zé)任法》第34條第二款規(guī)定與其后頒行的《侵權(quán)責(zé)任法司法解釋》的第55條中規(guī)定，是屬于新、舊法的關(guān)系，按《立法法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)新法優(yōu)于舊法。但是，這是對于舊法非常明確的修改，而不是補充。本人認(rèn)為，應(yīng)該要對第34條第二款修改性質(zhì)的解釋作出說明，如“……是連帶責(zé)任，而不是補充責(zé)任”。2.我國在最新法律修正案分布時一般都會在最后面加上一條，同名稱的舊法律（如《婚姻法》）自本法施行之日起廢止。并且，在隨后的司法解釋中也會有一款：此前最高人民法院作出的相關(guān)司法解釋如與本解釋相抵觸，以本解釋為準(zhǔn)。按理說，舊《婚姻法》既然已經(jīng)廢止，針對舊《婚姻法》的司法解釋都應(yīng)該同時予以廢止才對。因此，新《婚姻法》的司法解釋（一），顯然與之存在邏輯上的矛盾。本人認(rèn)為，在新司法解釋中，對應(yīng)該全面總結(jié)舊《婚姻法》及司法解釋，對需要保留的內(nèi)容全面列出，并以新解釋為準(zhǔn)，舊解釋自新解釋實行之日起廢止。或者在司法解釋下面另加附標(biāo)題，表示從不同的方面進行司法解釋。3.在《民法通則》第63條與第65條中的規(guī)定，在立法的精神上出現(xiàn)了邏輯矛盾。什么情況是屬于“委托書授權(quán)不明”，由誰來鑒定；人的資質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍是否需要進行分類等，這些問題都沒有明確。本人認(rèn)為，這種邏輯矛盾，可以善意地理解為是對被人的保護和對人行為的約束。可以通過細(xì)化司法解釋、行為公證或建立資質(zhì)制度等方法解決。4.2008年頒行的《民法通則司法解釋》第88條規(guī)定與2007年頒行的《物權(quán)法》第103條規(guī)定，這二個規(guī)定之間存在矛盾。本人認(rèn)為，處理這個矛盾，應(yīng)該按照《立法法》的基本原則，根據(jù)不同的情況來區(qū)別對待，如果共有人之間存在家庭關(guān)系的，就得優(yōu)先考慮繼承和遺囑的問題；如果共有人之間存在約定關(guān)系，就依照約定執(zhí)行；如果符合《物權(quán)法》第八條的規(guī)定，其他相關(guān)法律對物權(quán)另有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定。如果上述三種情況都不是，在沒有家庭關(guān)系或?qū)灿蟹绞經(jīng)]有約定或約定不明時，按照特別法優(yōu)于普通法的原則，優(yōu)先考慮按份共有處理；否則，則采用新法優(yōu)于舊法的原則，優(yōu)先考慮共同共有方式。5.2008年1月施行《云南省安全生產(chǎn)條例》第46條與2003年4月頒行《最高人民法院法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題解釋》第29條規(guī)定存在沖突。本人認(rèn)為，應(yīng)該按照上位法優(yōu)于下位法的原則，對相應(yīng)條款進行修正。另外，在《珠海經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全條例》的制定中存在的諸多問題，2003年轟動全國的“孫志剛案”事件引起對《收容遣送制度》進行立法審查；河北農(nóng)民王淑榮上書全國人大常委會建議修改《河北省土地管理條例》；黑龍江省人大在《黑龍江省母嬰保健條例》修正案中恢復(fù)“強制婚檢”的規(guī)定，引起的質(zhì)疑等等。

（二）法律的司法解釋不規(guī)范

司法解釋是對現(xiàn)行法律的補充和完善，同法律具有同等效力。《立法法》明確規(guī)定，法律解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會，并由常務(wù)委員會公告予以公布。而實際上，司法解釋都是通過最高院和其他部門以規(guī)定、意見、辦法或問題解釋的方式出現(xiàn)。本人認(rèn)為，在司法解釋的方面，一是解釋機關(guān)要實行法定制，限制解釋權(quán)的使用。二是司法解釋的首次與接續(xù)需要有明確的制度保障。三是司法解釋要歸類，要在文件的開頭加上“某某法司法解釋”的字樣，使用同一個標(biāo)題名稱進行整體司法解釋時，后面的解釋應(yīng)該要涵蓋前面的解釋，并在最后標(biāo)明，新解釋生效時，同時廢止舊的解釋。四是在使用法律條文時需要特別注意規(guī)范引用，如犯罪、責(zé)任類型，除最高法院外，其他部門不得在司法解釋或行政規(guī)定中直接使用罪行或責(zé)任類型。

（三）法律的表述或格式有待統(tǒng)一

在我國現(xiàn)行法律中，普遍采用編、章、節(jié)、條、款結(jié)構(gòu)。本人認(rèn)為，按照司法解釋具有與法律同等的法律效力的原則，司法解釋應(yīng)該采用與法律同樣的格式最為妥當(dāng)，在形式上能更好地體現(xiàn)法律的尊嚴(yán)或嚴(yán)肅性。目前存在的主要問題有：1，很多新的法律頒行沒有明確司法解釋的授權(quán)。2，司法解釋沒有統(tǒng)一的格式和標(biāo)識。3，部分法律的司法解釋出臺時間不規(guī)范。4，部分司法解釋用詞不夠規(guī)范或嚴(yán)謹(jǐn)。

三、法制建設(shè)領(lǐng)域新拓展

中國特色法律體系雖已形成，但完善中國特色法律體系依然任重道遠(yuǎn)。新領(lǐng)域需要創(chuàng)設(shè)新的法律，原有法律需要在新領(lǐng)域拓展或延伸運用。

（一）在新的領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)新的法律

1.社會管理和社會建設(shè)的法律創(chuàng)新3。2011年開始，中央18個部門和組織聯(lián)合了《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》，2012年深圳率先制定實施了《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會建設(shè)促進條例》，并正在制定全國第一部“社區(qū)法”---《深圳經(jīng)濟特區(qū)社區(qū)建設(shè)條例》，同年貴陽也啟動社區(qū)工作條例立法調(diào)研。社會建設(shè)也要納入法制化軌道。上述的地方性條例，將來都是國家綜合性立法的基礎(chǔ)，成為上位法，為國家的法律之樹增添活力。2.反腐倡廉法律的創(chuàng)新。十八大以來，網(wǎng)絡(luò)反腐和制度反腐聯(lián)動成為全社會關(guān)注的焦點。當(dāng)前首要的熱點就是干部財產(chǎn)公開。干部財產(chǎn)公開具有制度的正當(dāng)性。中央在反腐敗的組織機構(gòu)制度等方面進行了積極創(chuàng)新；建議制定《重大決策程序條例》、《政務(wù)公開法》與《行政組織法》等，給絕對的權(quán)力套上程序的韁繩。3.收入分配法律創(chuàng)新。我國現(xiàn)在仍是社會主義初級階段，雖然不是福利社會，但是在收入分配制度方面也進行了重大調(diào)整，初次和再次分配都更多地注重了公平，并且，我們還要從法律的高度更加重視分配機制的建設(shè)。首先要通過法律才能使分配主體形成穩(wěn)定的預(yù)期，根據(jù)《立法法》的規(guī)定由全國人大及其常委會主導(dǎo)來形成法律；對于初次分配的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)進行明確的規(guī)范。其次要尊重市場規(guī)律，主要通過市場進行，使參與者獲得一種最低限度的形式公正和實質(zhì)的分配正義，實現(xiàn)初次分配和整個收入分配的規(guī)范、有序。

（二）現(xiàn)有法律制度在適用領(lǐng)域的拓展

1.刑法的適用在社會領(lǐng)域中得到了深入而廣泛的拓展，這些變化通過刑法修正案得到了全面體現(xiàn)。從2006年刑法修正案六到2011年刑法修正案八之間分別用了四年和三年的時間，創(chuàng)新的速度在加快。在刑法修正案七中，增加三項罪名，修改一項罪名。在刑法修正案八中，新增五項內(nèi)容和多項罪名。2.連帶責(zé)任的適用有了重大突破，已經(jīng)初步形成了相對獨立的民事責(zé)任制度。連帶責(zé)任制度主要從1986我國頒行的首部《民法通則》開始的，其中有7條9處提到了連帶責(zé)任，在以后的諸多民事法律及其司法解釋中，如《擔(dān)保法》等30余部法律中均出現(xiàn)了連帶責(zé)任適用的條文，共超過130條180處。

（三）其他方面拓展與創(chuàng)新

在部分領(lǐng)域的立法，如三農(nóng)問題，銀行保險業(yè)監(jiān)管，中小學(xué)生人身傷害，學(xué)校建設(shè)與管理，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，政治體制改革，民主建設(shè)，離異家庭未成年子女財產(chǎn)保護，失獨家庭的社會保障，食品衛(wèi)生安全，生態(tài)環(huán)境保護等諸多領(lǐng)域，一些新的法律需要制定，一些舊的法律需要修改。在制度創(chuàng)新中，要增大民事或刑事懲罰力度，為行業(yè)的保護設(shè)置絕對高壓線。

四、總結(jié)

通過法律建設(shè)的頂層設(shè)計，為我國法律體系的發(fā)展開啟一個全新時代。實踐證明，依法治國是治理國家、建設(shè)國家的最佳模式。法治也是民主的基礎(chǔ)。為了實現(xiàn)這樣一個目標(biāo)，法律體系一是要不斷地完善，發(fā)揮立法對改革發(fā)展的保障和規(guī)范作用；二是要不斷地拓展，發(fā)揮立法對改革發(fā)展的引領(lǐng)和推動作用。

作者：戴舒揚彭熙海工作單位：湘潭大學(xué)法學(xué)院