稅保完善制度

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社會保障包括了社會保險、社會救助、社會福利等保障項目。目前我們討論的問題是對現行社會保險籌資方式做出重大變革，即社會保險費改稅。因此，這一稅種在名稱上不能被稱為社會保障稅，只是社會保險稅。本文從分析現行社會保險費征管機制存在體制性障礙入手，研究開征社會保險稅的可行性，探討費改稅需要解決的問題，闡述開征社會保險稅的必要性，提出社會保險稅稅制設計的構想。

一、現行社會保險費征管機制存在體制性障礙

（一）社會保險立法層次低。

我國目前社會保險費征管的依據主要有行政法規、地方性法規、規章和規范性文件，立法層次不高，造成社會保險費的征收籌集缺乏強有力的法律作保障，導致社會保險費征收機關遇到拒繳、少繳或故意拖欠社保費時，卻因缺乏明確有力的法律依據，而難以采取強制措施，影響了征管工作的正常開展。國務院頒布的行政法規僅有《社會保險費征繳暫行條例》、《工傷保險條例》和《失業保險條例》，而在社會保險制度中占重要地位的養老保險和醫療保險國務院僅作了一個原則性的框架規定。

（二）社會保險覆蓋面不到位。

隨著經濟社會的快速發展，我國現行社會保險制度的覆蓋范圍已經嚴重滯后，如《社會保險費征繳暫行條例》規定：參加基本養老保險的范圍是國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業職工，實行企業化管理的事業單位職工，而對城鎮個體工商戶、自由職業者、進城務工人員及失地農民等靈活就業人員參加社會保險未作統一規定，致使一些地方政府根據當地的經濟發展情況和財力來確定參保范圍。從各地情況看，有的地方按照條例的統一規定執行，有的地方將行政機關、個體工商戶納入范圍，還有的把范圍進一步擴大到自由職業者、進城務工人員甚至失地農民。即使對屬于應參保范圍內的，仍然有大量的單位和人員尚未參加社會保險。這種社會保險覆蓋范圍不統一和參保率低的現狀，不僅損害了應參保人員的合法權益，制約了勞動力的正常合理流動，而且也不利于公平競爭環境的形成，同時還增加了社會不安定因素。

（三）職能界定不清，制約征收管理。

我國目前規范社會保險費征繳工作最高法律依據是國務院頒發的“社會保險費征繳暫行條例”（國務院第259號令，以下簡稱“條例”）。其明確規定：“社會保險費的征收機構由省、自治區、直轄省人民政府規定，可以由稅務機關征收，也可以由勞動保障行政部門按照國務院規定設立的社會保險經辦機構征收”。即在一個行政區內，社會保險費的征收主體只能有一個，或稅務機關，或社會保險經辦機構。行使社會保險費征收職責的稅務機關是否有對繳費單位應繳納的社會保險費行使核定職責，“條例”中沒有明確。而另一個征收主體的社會保險經辦機構則明確有核定權。沒有核定職能的征收主體不能算一個完整的征收主體，“條例”在稅務征收主體的職責上存在明顯的缺失。稅務機關承擔著征收社會保險費的重要職責，但卻不具有繳費登記、繳費申報、制定征收計劃、核定繳費基數、實施處罰等與組織收入相關的管理權限，稅務機關只能根據勞動保障部門提供的應征數據組織征收，征收工作處于被動地位，無法加強對繳費人的日常管理，不能充分發揮稅務機關熟悉企業情況、掌握真實費源的優勢。

（四）資金安全存在隱患。

目前在社會保險費征收實踐中，主要存在三種繳入財政專戶的方式，分別是直接繳入財政專戶、通過征收專戶繳入財政專戶和先直接繳入國庫再由國庫劃入財政專戶。實行前兩種方式，不僅給征收、核算、對帳等工作帶來了極大不便，而且給滯留、挪用和擠占資金提供了可能，這兩種方式無法從根本上保證資金的安全。

二、開征社會保險稅的可行性

市場經濟的發展要求盡快完善社會保障制度，而現有的社會保險機制存在體制性障礙，已不能適應市場經濟與社會發展的要求，需要對現行社會保險籌資方式做出重大變革，即社會保險費改稅。開征社會保險稅的可行性主要有以下幾方面：

（一）開征社會保險稅是社會發展的需要。

隨著建立現代企業制度的建立、社會保險制度改革的推進和人口老齡化的提前到來，社會成員的風險意識普遍增強，越來越多的人在參加商業保險的同時，迫切希望國家為其提供基本的社會保障。社會保障“費改稅”后，征收具有強制性，管理具有規范性，稅款具有專項返還性，能夠保證所有納稅人從中受益，易為廣大群眾所接受。當前，未形成有效穩定的社會保險籌集機制，資金來源不穩定，已經成為困擾各級政府的一大難題，因而社會保險“費改稅”不會像其他“費改稅”那樣，受部門既得利益受影響而消極抵制。

（二）開征社會保險稅有經濟實力支撐。

經過20年的改革，經濟貨幣化程度不斷加深，我國國民收入有顯著的增長，城鄉人民的收入水平有了大幅度的提高。國家統計局統計資料表明，**年到20*年，農民人均純收入從133.57元上升到3587元，增加了26.4倍；城鎮居民人均可支配收入由500.40上升到11759元，增加了22.4倍。同時，我國城鎮家庭實際儲蓄率水平也有很大提高，征收社會保險稅的潛力相當大。2000年城鄉居民儲蓄存款余額6.43萬億元，2006年城鄉居民儲蓄存款16.66萬億元?？梢?，經濟的發展和人民收入水平的提高為開征社會保險稅提供了穩定可靠的稅源基礎。

（三）開征社會保險稅有利于提高行政效率。

將現行的社會保險費改為社會保險稅，可以利用稅務機關已經具備的健全的征收手段和嚴明的稅收法規，多渠道籌集資金，保證社會保險基金有穩定的來源。由稅務機關統一管理，還可以使該項收入法制化、公開化、規范化，節約了征收成本。目前全國有19個省、市由地稅部門征收社會保險費，為稅務機關開征社會保險稅作了有益的探索。

（四）開征社會保險稅是世界上社會保險基金籌資方式發展的趨勢。

目前，在世界上建立社會保障制度的150個國家和地區中，已有90多個國家和地區開征了社會保障稅或類似稅種，并在世界范圍內出現了以社會保險稅代替其他籌資方式的趨勢。社會保險稅在有一些國家中已成為最重要稅種，其占稅收總額的比重不斷上升。社會保險稅的征收及其比重的不斷提高為這些國家帶來了新的變化：一是使這些國家的直接稅收比重不斷增大；二是促使這些國家稅收規模進一步擴大；三是增強了稅收對維護社會穩定、調節個人收入分配的作用。從現實情況看，社會保障制度越成熟與完善，就越重視用稅收手段進行宏觀調控與收入調節。從開征該稅種的國家來看，無論是他們征稅的依據，還是稅制設計和征收與管理的辦法都為我國開征社會保險稅提供了寶貴的經驗。

三、社會保險費改稅需要解決的問題

社會保險費與社會保險稅都是隨著社會保險制度不斷發展的籌資手段?；I資方式的改變，并不僅僅限于籌資方式本身，它受著社會保險制度及其他相關因素的制約。反過來也影響到社會保險制度及與之相關的社會、經濟環境。社會保險費和社會保險稅雖然都是社會保險資金的籌集方式，但“費”和“稅”在理論上卻有著不同的原理和機制。稅收是國家依據行政權力，為滿足實現其職能的需要，向納稅人收取的收入，具有強制性、無償性和固定性三個特征。收費是指國家行政、司法機關及事業單位為行使特定的社會管理職能而向被管理者或受處罰者收取的一定數量的貨幣，具有靈活性、適度強制性和受益性的特征。“稅”和“費”的主要區別是：稅收的征收對象具有普遍性，而收費的征收對象是特定的受益者；稅收由國家統籌使用，滿足公共需要，而收費一般與特定的行為掛鉤，基本上具有對等補償性質；稅收具有嚴格的強制性，而收費具有靈活性。我國的收費狀況復雜而且混亂，因此“費”改“稅”是我國財政體制改革的一項重要內容。但不是所有的費都可以改為稅收，社會保險費改稅需要解決以下問題：

（一）社會保險制度模式決定著社會保險籌資模式。

普遍待遇型保障，與稅收的無償性、固定性、公益性和非對稱性特點相適應，一般選擇采取征稅方式來籌集資金?，F收現付模式的社會保險制度，既可以采取征費方式也可以采取征稅方式籌集社會保險基金。因此，如果我國要改變社會保險籌資模式，就應當先研究社會保險制度模式的選擇，確立普遍待遇型與現收現付型社會保險制度。

（二）采用個人強制儲蓄方式來解決個人帳戶問題。

社會保險費個人帳戶的特定受益性是制約社會保險費改稅的瓶頸。我國現行的社會保險制度為統帳結合方式，即社會統籌和個人帳戶相結合。由于社會保險是政府主導行為，只能從大眾角度出發，注重保障社會大多數成員的利益，因此其保障水平比較低，僅滿足人們最基本的生活需求。可以通過征收社會保險稅來籌集社會統籌資金，滿足人們最基本的生活需求；以個人強制儲蓄方式來代替個人帳戶積累。個人使用身份證統一編碼，每個人在銀行有“強制統籌儲蓄保險賬號”，不論在哪里被雇傭，強制儲蓄保險金被自動地劃入這個賬號之下。被授權的商業銀行在國家監督和管理下，接受這個強制儲蓄資金管理的業務，保障這個資金的安全。國家對個人強制儲蓄不僅不征收任何稅收，而且在通貨膨脹的時候，還要給予保值處理。

（三）國民經濟發展狀態制約著社會保險籌資方式

如果經濟發展滯緩，大批企業生存十分困難，費改稅不僅不能收到好的效果，反而會損害社會保險制度籌資的強制性與政府的權威性。社會保險制度的基本目的在于解除職工的后顧之憂、維護社會穩定，如果因社會保險資金強制征收造成大批企業破產等，國家就需要考慮社會風險的承受程度；如果經濟發展態勢良好，用征稅的方式能有效地實現資金籌集的目標。因此，選擇經濟發展速度快的時期推行社會保險費改稅，能收到預期效果。

（四）社會保險制度安排影響著社會保險籌資方式。

社會保險稅要求社會保險制度安排一體化，而社會保險費則可以根據不同的制度安排來征集社會保險資金，對社會保險費對統籌層次的要求也不如社會保險稅。我國目前的客觀情況距離實行一體化的社會保險制度還有一定差距，存在著各項社會保險參保人群不統一，社會保險制度是針對不同群體設計不同的制度等問題，需要向一體化目標努力。此外，要將養老、失業、醫療、工傷、生育等保險統籌到省級乃至全國的層次，銜接不同地區的社會保險待遇。

（五）國家的財政調控能力制約著社會保險籌資方式。

如果國家財政實力雄厚，財政調控能力強，通過征稅方式將社會保險資金統一納入國家財政范疇則具有可控性；反之，如果國家財政實力薄弱，財政調控能力弱，一旦將社會保險資金作為稅收并納入財政范疇，則完全可能給國家財政帶來巨大的壓力與沖擊。因此，應選擇國家財力積累雄厚，財政調控能力強的時期，適時推進社會保險費改稅。

此外，中央政府與地方政府社會保障職責的劃分、現有社會保險制度與其他社會保障制度的銜接，以及目前社會保險制度統籌層次低、不同階層的利益分歧大等問題，均是社會保險費改稅需要解決的。

四、開征社會保險稅的必然性

（一）社會主義市場經濟發展的內在要求

市場經濟的內在要求是所有社會經營主體在平等條件下公平競爭,通過公平競爭促進經濟和社會的發展。社會保障制度的建立，則是社會主義市場經濟體制不可或缺的必要條件。為了市場經濟的健康發展，為了保證從業人員的利益、促進從業人員的合理流動，為了維持社會的穩定，它需要國家、生產經營主體、職工個人均承擔一定的社會責任和義務。這種責任和義務應當是公平和對等的。但由于目前我國社會保險費征收方式的強制力不足，造成了不同經營主體在承擔社會義務上的不同。依法參保繳費的企業和不按規定參保繳費、甚至完全游離于社會保險之外的企業相比，經營成本和利潤會有很大差別，形成不公平競爭，與市場經濟的內在要求不符。只有以社會保險費改稅，才能確保所有經營主體在同等條件的下公平競爭，促進勞動力的合理流動。

（二）構建和諧社會的基本前提

構建和諧社會的基本前提就是要保證所有社會成員各盡所能，各得其所，安居樂業。社會保障制度的基本宗旨就是要保證職工群眾的基本生活，并幫助所有參保人員化解因失業、疾病、傷殘和喪失勞動能力而帶來的各種風險，因而它是構建和諧社會的基本條件。目前我國社會約有7億多從業人員，參保離退休人員4621萬人萬離退休人員，未來5—10年每年又將新增就業人口1000萬人以上，今后十年的城鎮失業率預計將達到10%以上，失業人口將在2000萬左右。我國的社會保障工作正面臨巨大的壓力和挑戰，稍有不慎，就有可能激化社會成員之間的矛盾，影響社會的穩定。目前，征收社會保險費的做法使相當一部分從業人員不能享有社會保障制度所帶來的利益，這是構建和諧社會的潛在威脅。只有開征社會保險稅，才能通過稅收的剛性確保廣大從業人員享受社會保障的權益，從而保證整個社會的和諧發展。

（三）增強社會保險基金籌集強制性

以社會保險稅取代社會保險費，由稅務部門組織征收，將使我國的社會保險基金征收更加具有法律保障。與社會保險費相比，社會保險稅的剛性將會使社?；鸬幕I集力度得到進一步增強。從目前全國19個省市地稅機關征收社會保險費的實踐看，無論是征管力度還是征收效果都有較大提高因此，開征社會保險稅，能夠發揮稅務部門的征管優勢，有利于增強社會保險基金的籌集力度，確保收入的持續穩定增長。

（四）開征社會保險稅的條件己具備

前文己述，社會保險稅的開征需要一定的社會經濟條件，需要選擇適當時機推進社會保險費改稅。從我國目前的情況看，這種經濟條件是基本具備的。改革開放以后，特別是近十年來，我國經濟平穩、高速發展，經濟增長連續多年達到8%左右，據國家統計局的核算結果顯示，按可比價格計算，2006國內生產總值209407億元，比上年增長10.7%。2002-2006年國內生產總值增長速度均超過9%。2001年至2005全國財政收入由16384億元增至31628億元，年均增長超過20%。2006年，全國財政收入39343.62億元比2005年增加7694.33億元，增長24.3%。我國經濟的快速發展，綜合國力的日益增強，將為社會保險稅的開征提供財力支持。

五、社會保險稅稅制構想

納稅人。我國境內各類企事業單位職工、外資企業的中方人員、自由職業者包括個體工商戶均為社會保險稅的納稅義務人。考慮到我國城鄉二元結構的特點，農村收入水平低，負擔能力有限，近期內，暫不把農民列入納稅人行列?？蛇x擇部分收入較高的農村地區作為試點，待時機成熟，再因地制宜，逐步將其納入社會保險稅的征稅范圍。

征稅對象與計稅依據。我國社會保險稅應以納稅義務人的工資工薪收入或實際收入以及自謀職業者純收入為征稅對象。包括企業支付給職工的工資總額，各類職工的實際現金收入與非現金收入，以及私營業主、城鎮自由職業者和個體工商戶的凈收入。對納稅人除工薪收入以外的其他收入如：資本利得、股息利得、利啟、收入均不計人課稅基數；征稅對象扣除必要的抵扣項目后的余額即為社會保險稅的計稅依據。鑒于社會保險稅是權利與義務對等、?？顚Ｓ玫囊环N特定目的稅，原則上不應予以減免稅。

社會保險稅稅目和稅率。參照國際慣例，結合我國現行社會統籌項目，考慮到目前社會保障的重點，建議在統一的社會保險稅制體系下，分設養老保險、失業保險和醫療保險生育、工傷保險等五個項目。社會保險稅稅率的確定既要滿足社會保障支出的需要，又要考慮到目前企業與個人的負擔能力，并且不宜與當前各項繳費率水平相差過多，以便于制度轉換與銜接。我國作為一個發展中國家，目前社會保障水平還不宜過高，具體稅率應根據我國現階段居民平均支出水平測算養老金和失業金等支出的需要，并參照現階段各地區、部門統籌這幾項社會保險費實際情況，綜合計算確定。建議我國社會保險稅采取分項比例稅率。

社會保險稅征收管理。社會保險稅宜確定為地方稅，實行屬地征收的方法，由地方稅務局征收管理，稅收收入經地方財政按時足額轉到社會保障機構，?？顚Ｓ?。采用“申報納稅”和“源泉扣繳”相結合的征繳辦法。對于各類企事業單位納稅人可實行自行申報的辦法；對于在職職工可由企業在支付工資、薪金時實行代扣代繳；而對于自由職業者則由業戶通過一些中介組織會計師、律師事務所等的幫助進行申報納稅。