完善農(nóng)村金融的政策建議

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一、我國農(nóng)村金融面臨的困境分析

1.農(nóng)村金融組織難以滿足三農(nóng)要求?

近年來,出于自身經(jīng)濟效益的考慮,國有商業(yè)銀行更加注重集約化經(jīng)營,縣域內(nèi)的國有商業(yè)銀行機構大量撤并。另一方面,隨著農(nóng)村行政管理體制改革,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施撤并,設在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信用社及農(nóng)業(yè)銀行營業(yè)所也發(fā)生同方向變動,從而使有限的金融機構難以滿足農(nóng)村多元化、分散性的金融需求。而且,農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行過分強調(diào)風險防范,實行貸款責任終身追究制,嚴重挫傷了信貸員的放貸積極性。他們?yōu)闇p輕責任追究,實行嚴格審批程序和審批條件,人為設置貸款障礙,拉長信貸決策鏈條,制約了三農(nóng)對資金的要求。

2.農(nóng)村金融組織體系定位不明確,缺乏分工協(xié)作?

目前我國的農(nóng)村金融組織體系雖然比較健全,但服務面窄,其職能還遠遠沒有充分發(fā)揮出來,農(nóng)村金融服務領域仍有許多盲點。國有商業(yè)銀行的分支機構逐步退出了農(nóng)村服務領域,政策性金融機構僅僅圍繞糧棉油收購做文章,沒有體現(xiàn)出政策性金融機構在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的導向作用,也沒有體現(xiàn)出政府對弱勢產(chǎn)業(yè)的重視,農(nóng)業(yè)基礎性設施建設少有金融機構問津,弱勢群體特別是貧困人口的信貸需求得不到支持。以支持三農(nóng)為己任的農(nóng)村信用社因歷史包袱沉重,甚至相當一部分社已資不抵債,加之結算手段落后,吸儲能力不足,很難真正發(fā)揮好為三農(nóng)服務的主力軍作用。

3.農(nóng)村金融組織產(chǎn)權不清,內(nèi)部治理結構殘缺不全

農(nóng)村信用社的內(nèi)部治理結構粗糙,“社員代表大會、監(jiān)事會、理事會”形同虛設,經(jīng)理人控制現(xiàn)象嚴重,三會成員也主要由農(nóng)信社主任與上級部門任命,或由他們提名,再經(jīng)過社員代表大會選舉這一程序。而農(nóng)業(yè)銀行雖為國有獨資產(chǎn)權模式,但所有者缺位問題嚴重,缺乏真正對國有資產(chǎn)負責的持股主體,并且單一產(chǎn)權制下的法人治理結構容易造成政企不分,政府過多干預,責權利不明,董事會、監(jiān)事會難以發(fā)揮作用,同樣存在內(nèi)部人控制現(xiàn)象。

4.農(nóng)村金融組織缺乏良好的經(jīng)營環(huán)境

農(nóng)村經(jīng)濟落后,再加上經(jīng)常受到自然災害的影響,許多地區(qū)農(nóng)民生活貧困,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不景氣,破產(chǎn)倒閉現(xiàn)象嚴重影響了農(nóng)村金融組織的正常業(yè)務開展。而地方政府為出政績,支持不該支持的行業(yè)或企業(yè),當貸款難以收回時,政府甚至鼓勵企業(yè)逃廢債務。對于民間金融機構,政府也沒有進行引導、監(jiān)管,而是不允許其存在,喪失合法地位的民間金融機構只能轉為“地下金融”方式,資金緊張的農(nóng)民在一定程度上又依賴于這種“地下金融”,導致高利貸盛行,一方面制約了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,另一方面又嚴重擾亂了農(nóng)村金融秩序。

此外,在推進工業(yè)化和現(xiàn)代化的過程中,農(nóng)村的金融需求已經(jīng)突破了“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)”和“自給自足”的局限,農(nóng)村金融的需求層次也呈現(xiàn)多元化的趨勢,與此相應的對金融機構、金融機制、金融工具和金融服務的需求顯然也是不相同的。因此,在加入WTO和逐步完善社會主義市場經(jīng)濟體制的背景下,農(nóng)村金融服務不能依靠單一主體(信用社)的壟斷供給,農(nóng)村金融不能被排除在市場主體多元化的進程之外。

二、明確和加強政府在農(nóng)村金融體系中的地位和作用

農(nóng)村金融體系的發(fā)展和完善離不開政府的扶持,農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè),但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風險、低收益,很難引進商業(yè)銀行資金的支持,所以,迫切需要政府的介入。從各國的經(jīng)驗看,農(nóng)村金融建設離不開政府的財政投入和政策支持,各國政府一般都制定了一系列扶持農(nóng)村金融發(fā)展的政策和措施:一是農(nóng)業(yè)保護政策等軟公共產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)是天然的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),面臨著自然和市場雙重風險,因此,不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家,政府都很重視對農(nóng)業(yè)的保護,制定了許多農(nóng)業(yè)保護政策,如政府補貼、農(nóng)業(yè)保險制度等。二是農(nóng)業(yè)基礎設施方面的公共產(chǎn)品,包括交通運輸、電力設施、水利工程、治理農(nóng)業(yè)污染等。農(nóng)產(chǎn)品流通基礎設施也是農(nóng)業(yè)基礎設施的組成部分,主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)民生活需要物資的供應和農(nóng)產(chǎn)品銷售和服務的各種設施,如貯存技術和設施。三是農(nóng)業(yè)社會化服務方面的公共產(chǎn)品,包括農(nóng)業(yè)信息、中介服務、農(nóng)業(yè)氣象預測預報等。此外,建立完善的農(nóng)產(chǎn)品市場也是極為重要的。通過完善農(nóng)產(chǎn)品市場加工、儲藏、保鮮、監(jiān)測、檢驗等配套設施,建立起信息系統(tǒng)、質(zhì)量檢測檢驗系統(tǒng)、電子結算系統(tǒng)等,完善農(nóng)產(chǎn)品市場行情信息網(wǎng)和供求信息網(wǎng),完善市場信息收集與制度,提高農(nóng)產(chǎn)品市場設施水平,強化服務功能并消除農(nóng)產(chǎn)品供需雙方的信息不對稱。

加強這些公共產(chǎn)品的建設是從根本上提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素生產(chǎn)率的有效措施,而且也是加入WTO之后對農(nóng)業(yè)保護的可行選擇。針對我國人多地少、人均農(nóng)業(yè)資源匱乏、農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模較小、農(nóng)村基礎設施薄弱等特點,我國政府更應把加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施建設、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件作為重點。因此,我們要借鑒國外先進經(jīng)驗,繼續(xù)抓好大型水利工程、農(nóng)村能源、電力、生態(tài)環(huán)境改善等建設;加強農(nóng)村通訊、信息、市場、城鎮(zhèn)化建設,構建農(nóng)業(yè)發(fā)展的良好平臺;對于可市場化運作的項目,國家應采取措施積極引導社會投資,并在稅收、信貸等方面予以優(yōu)惠。

2006年公布的中央“一號文件”明確表示,允許并鼓勵私有資本、外資參股鄉(xiāng)村社區(qū)金融機構;文件還對農(nóng)村金融改革進行了全面部署,提出十余項重要舉措。這意味著中國農(nóng)村金融體制將出現(xiàn)重大突破,鑒于此,筆者提出完善農(nóng)村金融的幾點政策建議。

三、完善農(nóng)村金融的政策建議

(一)強化政策性金融的支農(nóng)作用

政策性金融是世界各國普遍運用的基本符合世貿(mào)組織協(xié)議要求的重要支持手段。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應該重新定位,真正發(fā)揮政策性銀行的作用。國家應整合對農(nóng)村的資金投入,區(qū)分國家必須的財政投入和國家予以補償?shù)呢斦度搿r(nóng)村的公共道路、重大的生態(tài)環(huán)境建設工程、農(nóng)業(yè)的基礎科學研究建設等可以由中央和地方財政無償投入,除此之外,中央財政和省級財政應列出一部分預算用于補償性財政支出,即向有政策性金融業(yè)務的機構提供貼息資金和呆賬損失的彌補,用少量的財政補貼引導社會資金流向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要突破單純依靠央行再貸款支持的路徑,通過發(fā)行債券,逐步轉向資本市場直接融資。

(二)培養(yǎng)和提高農(nóng)民的信用觀念,完善農(nóng)戶自身的貸款條件

農(nóng)戶的信用觀念差是影響農(nóng)戶貸款取得的重要原因。當然改變農(nóng)戶信用觀念并非一朝一夕的事情,需要金融部門、法律部門、政府部門的共同努力來實現(xiàn)。通過對農(nóng)產(chǎn)貸款進行商業(yè)化管理,逐步培養(yǎng)農(nóng)戶的信用意識。此外,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風險大、農(nóng)戶收益水平低,也是限制農(nóng)戶取得貸款的主要原因。因此,必須對農(nóng)業(yè)的稅收政策、對外貿(mào)易政策、農(nóng)產(chǎn)品流通體制等多方面進行配套改革,使農(nóng)民的收入水平相對提高,使農(nóng)業(yè)經(jīng)營者可以獲得平均利潤,使土地所有者能夠獲得地租收入。

(三)農(nóng)村信用社的組織形式應多元化

我國農(nóng)村幅員遼闊,各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展極不平衡,只要堅持了為三農(nóng)服務的方向,農(nóng)村信用社的組織形式可以因地制宜地多樣化。首先,貧困地區(qū)的農(nóng)信社可暫時轉為政策性銀行,作為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的基層網(wǎng)點,等待時機成熟,再采取合作金融方式;其次,經(jīng)濟發(fā)展水平一般的廣大農(nóng)村地區(qū),取消縣鄉(xiāng)兩級法人制,實行縣級統(tǒng)一法人,減少管理層次,劃清責權,提高抗風險能力;再次,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村信用社可參照江蘇江陰、常熟、張家港的做法,轉變?yōu)檗r(nóng)村商業(yè)銀行。同時,加強信用社的內(nèi)部管理,主要是解決兩大問題:第一,明晰產(chǎn)權,完善法人治理結構。增資擴股,充實資本金,發(fā)揮“社員代表大會、理事會、監(jiān)事會”的有效職能。重視社員代表大會行使其職權的獨立性;分設理事長與信用社主任,杜絕內(nèi)部人控制現(xiàn)象;監(jiān)事會不能流于形式,幫助完善貸款審查、財務審計、管理層及員工行為監(jiān)察、風險防范等內(nèi)控制度。第二,加強職工素質(zhì)建設,重視人才培養(yǎng),定期開展在崗培訓。干部選拔上,要堅持公開、公平、公正原則,并且對外廣納賢才,改善內(nèi)部人才結構。

(四)規(guī)范和發(fā)展民間金融組織

目前農(nóng)村正規(guī)的金融機構,從組織形式上看,由于政策性銀行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍未設分支機構,國有商業(yè)銀行又從縣域經(jīng)濟中大幅度撤退,使農(nóng)村信用社成了農(nóng)村金融市場事實上的壟斷者。農(nóng)村金融市場缺乏適度的競爭,沒有競爭的市場必然是一個沒有活力、低效率的市場,這也是農(nóng)村金融市場發(fā)展滯后的又一重要原因。各種形式的農(nóng)村民間金融組織的存在是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的必然需要,強行取締將違背經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。因此,應承認這些體制外金融組織的合法地位,使其從地下轉為公開,并為之發(fā)展創(chuàng)造條件,由于民間金融組織無國家信用保證,在與正式金融組織競爭中處于不利地位,可考慮給予民間金融機構一定的利率浮動權,允許在一定限度內(nèi)上浮存款利率,吸收資金。同時加強監(jiān)管,杜絕任何非法集資、高息攬存及高利貸行為,走規(guī)范發(fā)展道路。此外,放寬市場準入政策,鼓勵支持農(nóng)民自發(fā)建立合作金融組織及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè),組建中小型農(nóng)村商業(yè)銀行,解決資金緊張問題,增加農(nóng)村金融市場競爭主體。

(五)建立健全農(nóng)業(yè)保險制度和風險補償機制

農(nóng)業(yè)保險是我國農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的有效保證,使農(nóng)民遇到風險時,仍能安然度日,并使生產(chǎn)得以迅速恢復。可借鑒國外先進經(jīng)驗,組建專門的政策性農(nóng)業(yè)保險機構,實行低費率、高補貼政策,專門辦理農(nóng)業(yè)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險。至于自然災害的風險,損失可由國家、集體、農(nóng)戶三方共同承擔。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高后,對財產(chǎn)保險、人身保險、證券、信托等各項金融服務的需求增加,現(xiàn)有的各家保險公司、證券公司、信托公司應根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村實際發(fā)展情況,逐步深入農(nóng)村,設立分支機構營業(yè)網(wǎng)點,提供多樣化的金融工具,豐富農(nóng)村金融市場。