完善中國碳排放交易立法論文

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中國碳排放交易立法現狀

中國也是《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的締約國之一，但中國的碳排放交易立法明顯滯后。（一）缺乏統一的碳排放交易立法中國目前關于碳交易的立法極其匱乏，僅有的立法是2011年國家發改委頒布實施的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》、《溫室氣體自愿減排交易審定與核證指南》。《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》主要規定了溫室氣體自愿減排交易應遵循的基本原則、主管部門、參與主體、管理方式等內容。國家對溫室氣體自愿減排交易采取備案管理方式。包括自愿減排項目管理、項目減排量管理、減排量交易、審定與核證管理等四項主要內容，確立了備案制度和核證自愿減排量等（CCER）。《溫室氣體自愿減排交易審定與核證指南》主要規定了溫室氣體自愿減排交易審定與核證工作的原則、程序和要求。審定機構應按照規定的程序進行審定，主要步驟包括合同簽訂、審定準備、項目設計文件公示、文件評審、現場訪問、審定報告的編寫及內部評審、審定報告的交付等七個步驟。核證機構應按照規定的程序進行核證，主要步驟包括合同簽訂、核證準備、監測報告公示、文件評審、現場訪問、核證報告的編寫及內部評審、核證報告的交付等七個步驟。中國的碳交易立法層次低，這些碳交易立法目前都屬于部門規章，缺乏全國統一適用的碳排放交易法。由于采用備案方式，政府主管重點在審定與核證管理，忽視了交易規則、交易條件、交易效果等規制碳排放權交易的重要內容。（二）碳交易立法操作性不足，不利于碳排放交易的實施當前中國的碳排放交易主要限于自愿減排，所交易的減排量基于具體項目。缺乏法律強制性的自愿減排，使得企業缺乏積極性去實施碳排放交易，進而無助于碳排放交易立法的完善。比如，中國的碳排放交易立法中始終沒有明確碳交易主體如何獲取合法的碳排放權，碳排放交易實踐中往往根據政策和政府計劃完成碳排放權的無償性初始分配，即政府相關管理機構依據交易主體的歷史數據來對其進行碳排放權配額的無償分配，歷史數據通常包括交易主體過去的能源投入、能源產出及廢氣的排放量，這種分配方法容易造成交易主體間的“歧視性分配”現象和交易主體為了獲得更多的無償初始配額而向碳排放權的分配者進行賄賂等“尋租”行為[1]。（三）碳排放交易立法監督不到位碳排放交易是涉及全體公民切身利益的大事業，僅僅依靠政府主導遠遠不夠，但中國在碳排放交易立法中，明顯缺乏公眾參與、信息公開、社會監管，社會團體參與不足，這是造成中國碳排放交易立法滯后發展的一個重要原因。比如，中國僅有的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》中沒有對公眾參與碳排放交易的監督做出規制，雖然在第8條規定，“在每個備案完成后的10個工作日內，國家主管部門通過公布相關信息和提供國家登記薄查詢，引導參與自愿減排交易的相關各方，對具有公信力的自愿減排量進行交易。”但該條規定顯然不是從公眾參與的角度進行信息公開，而是為了完成交易。

歐盟碳排放交易立法對中國的啟示和借鑒

（一）盡快制定全國統一的碳排放交易立法歐盟的碳排放交易立法首先是在歐盟范圍內統一適用的。歐盟在2003年制定并頒布了碳排放交易指令（Directive2003/87/EC），該指令是歐盟碳排放交易的基礎立法，此后，根據碳排放交易法實施中出現的問題，歐盟陸續制定了一系列指令、規定和決議。如2009年12月的“確定有碳泄漏重大風險的企業名單的決議”，2010年1月的“修正2003碳排放交易指令附錄一列舉的航空企業名單以及在2006年1月1日或之后每個航空經營者的指定主管國家名單的規定”，2010年11月的“關于溫室氣體削減配額拍賣的時間、管理和其他方面的規定”等。中國應該盡快制定碳排放交易的全國統一示范立法，該立法應包含碳排放交易的主要內容，并形成全國統一的碳排放交易法體系。（二）總結經驗，制定和修改詳細的實施細則歐盟碳交易立法非常嚴謹，注重法律的連續性和配套實施，注重法律術語的準確性和適用性。比如，2003年《碳排放交易指令》明確該指令的立法目的是以符合成本效益和經濟可行的的方式促進溫室氣體減排，并進一步明確該指令無偏見地適用于1996年第61號指令（限制溫室氣體排放的指令）的任何要求。該指令對相關術語進行了準確界定。如所謂“配額”是指在指定期間排放一噸的二氧化碳當量，而該當量只有在為滿足本指令的要求時才是有效的，并且該當量根據指令是可以交易的。所謂“設施”是指一個靜止的技術設備，附錄一所列出的行為和其他直接相關的行為與該設備有直接的聯系，而該行為會對排放和污染產生影響。中國的碳排放交易立法注重程序規制，比如對碳排放交易的審核，規定“核證機構應按照規定的程序進行核證”，但對于獲得核證的條件并沒有詳細地規定，僅僅只規定一些原則性的條件。如對“核證機構應通過現場訪問來確認項目活動所有的物理設施是否按照備案的項目設計文件安裝，項目業主是否按照項目設計文件實施項目”。但如何進行現場訪問卻沒有規定。應在碳排放交易立法中迅速完善實體性規定，注重法律的可操作性和適用性，針對實施中出現的問題，及時出臺實施細則，細化技術性規范。（三）強化碳排放交易的信息公開、公眾參與和社會監督歐盟在其碳排放交易立法中普遍確立了信息公開、公眾參與的內容。如2003年《碳排放交易指令》第17條規定“：有關的決議信息應該公開，包括與碳排放交易配額分配有關的，以及與排放許可證規定的和政府持有的排放報告有關的。”2004年修正指令進一步規定了該條規定。2009年《提高和擴展溫室氣體排放交易機制的指令》第15a條則規定：“成員國和歐委會應確保所有的決議和報告，包括碳排放配額數量和分配，以及對碳排放的監測、報告和核查，能夠立即無歧視地以一種有序的方式披露。”中國要建立自己的碳排放權交易機制就必須建立碳排放信息披露制度，要求參與主體都積極、主動地對碳排放信息在行政主管部門登記、披露和報告[2]。碳排放交易是否完成規定的減排量，是否達成自愿減排的目標，不能只靠政府和企業決定，還需要社會監管和公眾參與。中國應在相關立法中明確規定公眾有權獲取碳排放交易信息，賦予公眾監督權，發揮社會監管作用，以監督企業是否切實完成減排目標，對沒有完成減排目標的企業，可以訴諸法律或者訴求行政監管。

本文作者：謝偉工作單位：廣東商學院