水排污權(quán)交易的設計和發(fā)展論文

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水排污權(quán)交易的主體是自然人、法人、政府、環(huán)保組織等社會組織。美國水排污權(quán)交易的主體主要有美國環(huán)保署（EPA）和州政府（許可當局等），點源污染企業(yè)，非點源污染企業(yè)，中介經(jīng)紀人以及其他組織（如環(huán)保組織、流域組織等）。NPDES對于交易參與方的角色做了如下描述：（1）EPA或者州政府通過管理方案，推動各個企業(yè)之間的交易，并建立標準來規(guī)定交易在哪里和以什么樣的形式發(fā)生。此外還負有監(jiān)督責任。（2）許可當局的參加至關重要。負責書寫和發(fā)放NPDES許可的人員必須保證，水質(zhì)交易條款與NPDES方案的貫徹執(zhí)行和執(zhí)行框架是一致的。（3）點源污染企業(yè)可能是最受激勵去尋找交易機會的實體。若是達不到許可排放限制，他們將面臨嚴重后果，而當處理成本過高時，他們參與交易則會帶來經(jīng)濟上的利益。（4）非點源企業(yè)選擇去參加交易的原因可能是對于自愿參與污染物控制所帶來的經(jīng)濟激勵。（5）一些水質(zhì)交易方案設計經(jīng)紀人作為交易的第三方實體，主要負責匹配買方和賣方以簡化交易和降低交易參與方的交易成本。（6）由于可以將其作為一種實現(xiàn)流域環(huán)境效益的輔助方式，流域機構(gòu)和環(huán)保組織也可能參與交易。在美國，交易內(nèi)容是將受損水體和未受損水體分開考慮的。因此，交易情況可以分為兩類：第一類針對于受損水體，實行TMDLs（TotalMaximumDailyLoads，最大日負荷總量，是指在滿足水質(zhì)標準的條件下，水體能夠接受的某種污染物的最大日負荷量）計劃；第二類針對于未受損的水體，交易必須維持目前的水質(zhì)標準。具體來說，EPA支持以下情形中所形成的交易：（1）對于受損水體來說，將一個潛在的TMDLs計劃發(fā)展成適合受損水體運用的可行方案，該交易的目的是為了滿足主體交易的需要或改善當前的水質(zhì)，并最終能減少水污染物排放量。（2）對于未受損水體來說，目的在于維持未受損水體的水質(zhì)標準和保證水質(zhì)不會退化（尤其是當一個地區(qū)出現(xiàn)了新的排污企業(yè)或者現(xiàn)存企業(yè)增加了排污量）的交易。但是，以下情形中出現(xiàn)的交易應該禁止：（1）由于污染控制的最低標準是NPDES基于技術對特定的工業(yè)排污者所規(guī)定的污染排放限制，而技術又受到具體的科學水平等因素限制，因而最低標準也存在一定的誤差。因此企業(yè)交易的動機僅僅是滿足污染控制的最低要求的交易將被禁止。（2）交易的目的主要是為了提高水質(zhì)，如果交易使得同一個流域的特定區(qū)域污染負荷超過EPA規(guī)定的水質(zhì)標準，該類交易也將被禁止。EPA的交易政策闡明了哪些污染物適合于水質(zhì)交易。除了總氮、總磷和沉積物以外還有其他的污染物，比如溫度，基于個案可能適合交易；交易政策也支持兩個與需氧相關的不同的污染物參數(shù)交叉污染的交易（cross-pollutanttradingparametersrelatedtooxygende-mand）。但是，除了極少數(shù)的先前案例之外，交易政策不支持PBTs（persistentbioaccumulativetoxicants,持續(xù)的生物聚積性毒物）的交易。從20世紀70年代中期開始，美國等發(fā)達國家把排污權(quán)的初次分配逐漸從無償轉(zhuǎn)向有償（通過拍賣、獎勵等方式），還出臺了排污權(quán)交易政策，意欲使排污指標像商品一樣在市場上流轉(zhuǎn)。從20世紀70年代到90年代初為美國污染物排放權(quán)交易的第一階段，在該階段，排污權(quán)交易只在美國部分地區(qū)進行，而且交易量少，補償價格要比預計的低，并沒有取得預期的效果。從90年代初至今為第二階段，有了在第一階段多種排污權(quán)交易制度實踐的積累，美國政府逐步放開了行政干預力度，使得交易權(quán)在市場上更具有一般商品的特征，在市場上的流動也更加自由，排污權(quán)市場逐漸活躍了起來，后來由于出于不同目的的投資者、投機者、環(huán)保主義者的加入，也使得該市場的參與主體多樣起來。

我國水排污權(quán)交易制度的設計和發(fā)展

早期，我國的上海地區(qū)曾經(jīng)做過探索：1985年上海在黃浦江上游實行了總量控制和許可證制度，1987年實行了排污交易。1988年國家環(huán)保局（現(xiàn)為環(huán)保部）頒布的《水污染物排放許可證管理辦法》第21條規(guī)定：“水污染物排放指標可以在本地區(qū)的排污單位間相互調(diào)劑”。與此同時，地方上也根據(jù)自己的實際情況，制定出了相關的法規(guī)，如1985年上海市為了保證居民自來水的水體質(zhì)量，頒布了《上海市黃浦江上游水源保護條例》，劃定了從淀山湖到龍華港、面積為1058平方公里的上游水源保護區(qū)，規(guī)定新建項目增加的排污量必須控制在保護區(qū)允許的排污總量指標之內(nèi)，總量指標可以經(jīng)環(huán)保部門同意在企業(yè)之間有條件地調(diào)劑余缺、互相轉(zhuǎn)讓[8]。這一規(guī)定，類似于美國在水排污權(quán)交易市場的建立初期實行的“氣泡（Bubble）”政策。但是，由于地方法規(guī)受到區(qū)域特征等條件的限制，很難成為國家層面的法律。關于水排污權(quán)交易，我國目前還沒有一部獨立的法律，對于主體的界定一般由地方政府自主決定，如杭州將COD交易的市場主體定為經(jīng)市環(huán)保局核準進行主要污染物排放權(quán)交易的排污單位，以及經(jīng)市環(huán)保局委托從事公共資源排放權(quán)交易、儲備、回購等工作的杭州產(chǎn)權(quán)投資有限公司[9]。在水排污權(quán)交易中的客體是排放權(quán)，該排放權(quán)有兩個顯著的特點，其一是商品性，排放權(quán)的產(chǎn)生之初雖然是為了賦予企業(yè)排放污染物的權(quán)利，但是在水排污權(quán)交易中，該項權(quán)利已經(jīng)被商品化，而在市場經(jīng)濟越發(fā)達的國家或者地區(qū)，其商品化程度越高；其二是多余的排放權(quán)，因為只有多余出來的排放權(quán)才能實際用來交易，否則排放權(quán)只能用來行使排放水污染物這一基本功能。水排污權(quán)交易的內(nèi)容主要包括：區(qū)域水環(huán)境容量、排污總量、排污權(quán)初始分配和可進行交易的排放權(quán)量的確定；水排污權(quán)交易的原則和模式、價格和交易程序；監(jiān)督和調(diào)控力度[10]。其中容量控制、水污染排放權(quán)交易的原則和模式以及監(jiān)督較為重要。容量控制是實行排污權(quán)交易的前提條件，控制的目標可以針對某個水域，也可以針對流域的一部分。容量控制目標的制定必須以實現(xiàn)流域的水環(huán)境功能或提高水環(huán)境質(zhì)量為目標。在制定容量控制目標過程中，應對現(xiàn)有所有污染源的污染情況、流域的水力特點、區(qū)域特點等有充分的了解[11]。由于水排污權(quán)的一般商品特征，其交易原則包括一般市場交易原則，同時又由于水的特殊性導致的水排污權(quán)這個商品的特殊性，因此“總量控制原則”也應被列入法律[12]。目前列入我國國家污染物總量控制計劃中的污染物質(zhì)總共有9種，實踐中有水排污權(quán)交易的化學需氧量（COD），其它幾種還未有涉及，說明涉及到交易的排放權(quán)的種類還很少。但是水排污權(quán)的客體是會隨著經(jīng)濟技術、法律的發(fā)展而不斷擴張的[13]。我國完整意義上的排污權(quán)交易是1999年由美國環(huán)保協(xié)會引入的，至今經(jīng)歷了三個階段，第一階段確定為首批試點城市的是南通與本溪；第二階段從2002年開始，由國家環(huán)?？偩趾兔绹h(huán)保協(xié)會開始在江蘇、山東、河南、上海、天津等地進行試點，該階段的特點是針對同一家集團下屬的企業(yè)進行多地試點；目前試驗已經(jīng)進入了第三階段，該階段的特征是從第二階段試點地區(qū)的點狀分布轉(zhuǎn)向了上海市、浙江省、江蘇省的長三角區(qū)域。在我國多階段、多地區(qū)的試點中，取得過一些效果，以上海和太湖為例，自1985年至今，我國上海市陸續(xù)在黃浦江上游實行總量控制和排污許可制度，1987年實行了排污權(quán)交易，即黃浦江流域水排污權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。1987—2004年交易37筆，涉及60多家企業(yè)，交易價格也從每日每公斤COD0.7萬～0.8萬元上升至1.5萬～2.0萬元，并淘汰了一些經(jīng)濟效益差、污染嚴重的企業(yè)[14]。盡管目前全國各地建立了多個環(huán)境交易所和交易中心，但實際上并沒有多少是企業(yè)自發(fā)的市場交易行為。很多環(huán)境交易所建立多年以來，連一單排放交易都沒有。因此，總體而言，我國發(fā)展排污權(quán)交易困難重重。

水排污權(quán)交易在我國發(fā)展中存在的問題

我國現(xiàn)階段，無論是在水排污權(quán)交易市場建立的理論分析上還是在各地方試點之處，運用的都是總量―交易模式[15]?？v觀一些水排污權(quán)交易市場相對發(fā)展比較成熟的國家，我國要建立以市場為主導的排污權(quán)交易市場存在的問題如下。盡管在我國排污權(quán)交易的試點已進行了數(shù)年，但至今還沒有制定出全國統(tǒng)一的相關法規(guī)。國家現(xiàn)行的《水污染防治法》等雖已提到了排污總量控制及排污許可證制度，但尚無相配套的排污權(quán)交易制度。部分地區(qū)根據(jù)當?shù)貤l件，制定了一些區(qū)域性的排污權(quán)交易條例，如《上海市環(huán)境保護條例》中提到了可以進行排污指標的有償轉(zhuǎn)讓，但無具體的操作規(guī)范；另外，我國現(xiàn)行法律中對企業(yè)的罰責過低，使得某些企業(yè)寧愿受罰，也不愿購買排污權(quán)或者治理。在我國，排污權(quán)的概念對大多數(shù)人來說還很陌生，無論是個人還是企業(yè)，均有意識或無意識地把生產(chǎn)中的污染物向自然界排放。從這種行為看來，人們向自然界排放污染物的權(quán)利與生俱來，如同是自然而然的事情。因此很多市民不理解排污權(quán)需要購買這一行為。此外，我國企業(yè)對排污權(quán)的了解程度非常低，很多企業(yè)的態(tài)度也比較消極。一個完善的交易市場需要具備幾項基本條件，例如交易方式的多樣化、交易規(guī)則的完備化、相關服務的流程化等。對于排污權(quán)交易市場來說，其還處于起步階段，是一種新興的市場。此外，我國摸索階段的排污權(quán)交易市場的主體主要是部分排污企業(yè)，盡管在多年的實踐和調(diào)研中，政府已經(jīng)積累了不少建立排污權(quán)市場的經(jīng)驗，但是對于現(xiàn)狀來說還遠遠不夠。雖然國內(nèi)各地建立了多個環(huán)境交易所和交易中心，但實際上并沒有多少企業(yè)自發(fā)地進行市場交易，針對這一問題，政府采取的多是運用行政手段擠壓市場空間。然而，這種交易不具備廣泛性，沒有流動性，沒有市場，達不到任何效果。政府行政手段的使用與市場本身存在的規(guī)則抵消了相互的正面效應，導致了多重標準、多重管制、多個路徑，也造成了制度的不配套、不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一，最終致使交易無法展開。除此之外，現(xiàn)階段我國要建立水排污權(quán)交易市場還存在市場需求不足、地方保護主義、排污企業(yè)存在尋租行為、企業(yè)對于排放權(quán)的“惜售”行為、地方政府對于排污權(quán)交易與在當?shù)嘏盼鄣年P系的認識上有偏差等問題。

綜合考慮我國當前的市場經(jīng)濟發(fā)展程度，關于水排污權(quán)交易的法律法規(guī)的健全程度、公眾對于環(huán)保和排污權(quán)概念的認識、政府行政手段放寬的力度，以及市場的完備性等條件，我國現(xiàn)階段應該實行的是以行政手段為主導、市場力量為輔助的方式，使得總量控制下的削減排污的目的得以實現(xiàn)。通過這一方式，可以充分利用現(xiàn)有的各地方政府以及其他相關的環(huán)保組織的力量，例如政府部門可以采取投資污水處理基礎設施和交易信息系統(tǒng)建設、建立政策激勵機制以促使買賣雙方參與交易、引導成立各類中介組織并激發(fā)其作用等舉措，來降低交易費用，促使更多的企業(yè)來參與交易。在市場經(jīng)濟充分發(fā)達以及公眾對于環(huán)保和排污權(quán)的認識加深以后，再逐步開展和健全以市場經(jīng)濟為主導的水排污權(quán)交易市場。

本文作者：劉明劉燕石亞應力文劉平養(yǎng)戴星翼漢京超工作單位：復旦大學