完善質量保證金體系管理旅游行業論文

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編者按：本文主要從質量保證金制度上升為行政法規的必要性；旅游行政管理部門可以依法就保證金賠償問題作出處理；關于質量保證金制度立法和執法中應注意的問題三個方面進行論述。其中，主要包括：建立質量保證金制度的主要目的就是為了提高旅行社的服務質量、旅行社預收旅行費用款項較大，涉及的旅游者數量較多，社會影響面廣、行政機關對民事糾紛的處理又稱專門行政裁決、旅游行政管理部門除了依法行使職權，對行政管理相對人旅行社實行管理、旅行社和旅游者之間的權益糾紛有其特殊性、我國旅游業的發展，具有不可低估的作用、管理行政相對人的行為，在性質上是完全不同的等，具體請詳見。

國家旅游局根據國務院的決定，了《旅行社質量保證金暫行規定》和《旅行社質量保證金暫行規定實施細則》。這兩個國家旅游局令的頒布，標志著旅行社質量保證金制度已經被上升為國務院的部門規章。質量保證金制度的建立，對旅行社服務質量的提高和旅游者合法權益的保護將起到積極的促進作用。質量保證金制度本身也將在實踐過程中得到進一步完善和發展，從而成為旅行社行業管理的一個行之有效的管理手段.

一、質量保證金制度上升為行政法規的必要性

建立質量保證金制度的主要目的就是為了提高旅行社的服務質量，保護旅游者的合法權益。在旅行社和旅游者之間，相對于其它消費者而言，旅游者的合法權益更容易受到損害。這是由于旅行社業務經營特點決定的：第一，旅行社為旅游者提供的服務是一種無形商品，旅行社預先向旅游者收取費用，往往在較長時間后才向旅游者提供服務，具有遠期交易的特點。在國際和國內的旅行社，都存在著利用遠期交易的特點預收大量費用，然后攜巨款逃匿的現象，或者利用預收的費用從事股票、期貨貿易等風險極大的交易活動，使得旅游者的權益得不到保障。第二，旅游者只有在消費后，才能判定旅行社提供的服務是否符合約定，一旦旅游者的權益受到損害，又不像消費物質商品那樣，及時得到保修、保換或退賠，由此產生的權益糾紛極難解決。第三，大多數中小旅行社由于投資少，辦公地址和辦公設備都是租賃的，一旦發生損害旅游者權益的事情，旅行社自身幾乎沒有賠償的能力。

由于旅行社預收旅行費用款項較大，涉及的旅游者數量較多，社會影響面廣，一旦出現問題，不僅防礙旅行社自身的發展，而且損害了旅游者的合法權益，影響社會的穩定。因此，世界上旅游發達國家普遍采用質量保證金制度來保護旅游者的利益。如日本在《旅行業法》和《旅行業法實施要領》中對旅行社質量保證金繳納的數額、繳納的程序、保證金的退換、繼承等都作了非常具體的規定。泰國《旅游業暨導游法》中規定，旅行社應以現金、泰國政府公債或由泰國政府擔保本金與利息的國營企業債券等方式繳納保證金。我國臺灣的《旅行業管理規則》中規定經營旅行社應首先向交通部觀光局申請籌設，依法辦妥公司設立登記后，符合條件者，經核準并交納旅行社保證金、注冊費后，發給旅行社執照，方可營業。為了進一步強化質量保證金制度，在今年通過的《旅行社管理規則修正案》中又將保證金的數額提高了。此外，法國、英國、澳大利亞、比利時、韓國和西班牙等國也實行了旅行社質量保證金制度。這些國家都把質量保證金制度上升為法律或者法規，以法的形式來規范旅行社的經營秩序，保護旅游者的合法權益，加強對旅行社的行業管理和監督，取到了很好的效果。

隨著我國旅游業的發展，出現了入境旅游，出境旅游和國內旅游相并存的新趨勢。由于旅行社營業范圍的擴大和組團業務的增多，旅行社本身所承擔的風險更大，更容易出現侵犯旅游者權益的問題，尤其是國內旅游和出境旅游，一個旅游團往往涉及數十萬元的費用，一旦出現問題，旅游者的合法權益很難得到保護。為了切實保護旅游者的合法權益，提高旅行社的服務質量，使質量保證金制度行之有效，在實際操作中有法規依據，使質量保證金制度真正成為行業管理的強有力的手段，有必要將質量保證金制度上升為行政法規，在正在制定的《旅行社管理條例》中作出相應的規定。

二、旅游行政管理部門可以依法就保證金賠償問題作出處理

《旅行社質量保證金暫行規定》第六條規定，“各級旅游行政管理部門在規定的權限內，依據有關法律、法規和程序，做出支付保證金賠償的決定”。有人認為，此條規定與現行法律相抵觸，旅游行政管理部門無權就旅行社對旅游者的權益損害作出賠償決定，因為旅行社和旅游者是平等的民事主體，二者之間的糾紛屬于民事糾紛。作為侵權人，旅行社應承擔什么樣的民事賠償責任，應由司法程序來決定，即由人民法院通過審理后裁定。作為行政機關，旅游行政管理部門只能有權依法對違法的旅行社實施行政處罰，包括對旅行社作出警告、罰款、停業整頓和吊銷“旅行社業務經營許可證”等處罰，而不能就旅行社和旅游者之間的權益糾紛作出裁決。

實際上，按照我國現行法律規定，行政機關除了在行使行政職權的過程中直接管理行政相對人外，許多時候還必須以第二人的身份來對民事糾紛進行處理。行政機關對民事糾紛的處理又稱專門行政裁決。依據現行法律、法規的規定，行政機關處理民事糾紛主要有：對林木、林地權屬爭議的處理；對土地權屬爭議的處理；對水事糾紛的處理；對草原權屬爭議的處理；對水面、淮涂權屬爭議的處理。此外，專利法、郵政法、食品衛生法、藥品管理法、海洋環境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法、環保法、醫療事故處理辦法、商標法和獸藥管理條例等法律、法規，都規定了行政機關對民事糾紛的處理。例如，《商標法》第三十九條規定，對侵犯注冊商標權的，被侵權人可以向侵權人所在地的縣級以上工商行政管理部門請求處理，有關工商行政管理部門有權責令侵權人立即停止侵權行為，賠償被侵權人的損失。當事人不服的，可以在收到處理通知十五日內，向人民法院起訴；期滿不起訴，又不履行的，由有關工商行政管理部門申請人民法院強制執行。《食品衛生法》第三十九條、第四十條規定，違法造成食物中毒事故或者其它食源性疾患的，受害人有權要求賠償損失。損害賠償要求由縣以上衛生行政部門處理。縣以上衛生行政部門有責任受理，并依據法律的規定作出損害賠償的行政裁決。當事人不服裁決的，可以向人民法院起訴。

因此，依據我國的立法例，行政機關可以就法律、法規規定的部分民事糾紛實施行政裁決，這是通過行政法律程序對部分民事糾紛實行的法律保護，是快捷、合理地解決部分民事糾紛的有效方式，也是我國司法程序的必要補充。可見，旅游行政管理部門除了依法行使職權，對行政管理相對人旅行社實行管理外，完全可以以第二人的身份來對旅行社和旅游者之間的權益糾紛作出專門行政裁決。

三、關于質量保證金制度立法和執法中應注意的問題

雖然行政機關可以依法就部分民事糾紛實行行政裁決，但行政裁決本身是否具有法律效力，還得有具體的法律、法規加以規定。從現行法律看，有兩種情況：第一，有的法律、法規規定行政裁決具有強制約束力。如《中華人民共和國專利法》規定，國務院專利行政管理機關作出具體的行政裁決后，當事人對處理決定不服的，可以在規定的期限內向人民法院提起訴訟，期滿不起訴又不履行的，由作出處理決定的管理機關申請人民法院強制執行。第二，有的法律、法規規定行政裁決不具有強制約束力。如《中華人民共和國藥品管理法》規定，當事人雙方如果認為衛生行政管理部門所作的處理決定公平合理，可以接受，雙方就共同履行；如果一方當事人對裁決不服的，可以向人民法院起訴，請求人民法院作出裁定，人民法院作出的維持原處理決定或者撤銷原處理決定的裁定具有法律效力，雙方當事人都應當執行。

針對一般民事糾紛而言，旅行社和旅游者之間的權益糾紛有其特殊性：第一，從單個旅游者權益損害來看，往往賠償數額較小，國家目前尚未制定小額賠償法，人民法院受理有困難。第二，隨著國內旅游的興起，一些旅行社只注重眼前利益，往往以損害旅游者利益，降低服務質量標準為代價，來獲取利潤，使得國內旅游者的合法權益極易受到損害。如果不及時處理好這些權益糾紛，容易給社會造成不安定因素。第三，海外來華旅游者只有在其接受有關服務之后，才能判定其權益是否受到損害。如果讓其回國后，有關權益糾紛仍然得不到解決的話，就會在海外給我國旅游業造成很大的負面效應。因此，由旅游行政管理部門出面，處理旅行社和旅游者之間的權益糾紛，作出具有強制約束力的專門行政裁決，不僅能及時、有效地解決問題，保護消費者的權益，而且對維護我國旅游業的聲譽，促進我國旅游業的發展，具有不可低估的作用。

在質量保證金制度的立法和執法過程中，應當注意五個問題：第一，有權就旅行社侵犯旅游者權益作出賠償決定的機關，應該是行政法規規定的地、州、市級以上的旅游行政管理部門，地、州、市以下的旅游行政管理部門和其它任何行政機關都無權作出處理決定。第二，旅游行政管理部門作出的處理決定是一次性的，當事人不服，可以在規定的期限內向人民法院起訴，如果既不向法院起訴又不履行的話，作出處理決定的旅游行政管理部門可以申請人民法院強制執行。第三，對旅游行政管理部門作出的行政裁決不服的，不能申請行政復議，因為這種由行政機關來處理民事糾紛的行為，與行政機關管理行政相對人的行為，在性質上是完全不同的，因此，《行政復議條例》第十條規定，公民、法人和其它組織對民事糾紛的仲裁、調解或者處理不服的，不能適用行政復議的有關規定。第四，當事人請求行政機關出面處理后，對行政裁決不服的，應將對方當事人作為被告，而不應將作出處理決定的旅游行政管理部門作為被告。第五，旅游行政管理部門就旅游者和旅行社之間的權益糾紛所作的行政裁決，與它管理行政相對人旅行社時所作的行政處罰是兩個不同的概念。前者是以類似司法機關的第二人的身份來裁決民事糾紛，后者是以行政管理者的身份依法對旅行社施以行政處罰，并不牽涉到旅游者。因此，在實際操作中要加以區別。