完善我國失業保險論文

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一、建立失業保險法律制度的原則

歷史上，英國是第一個強制推行失業保險制度的國家。1911年12月16日，英國正式批準實施《國民保險法》，其中包括失業保險條款，從而產生了世界上第一個全國范圍內強制性的失業保險制度。19世紀末20世紀初，經濟學家發現經濟周期性波動與就業波動之間的關聯，證明了經濟危機可以導致大規模失業。并認識到，保護勞動者和創造就業可以成為經濟發展的推動力，因而開始倡導為失業者提供制度化支持。失業保險法律制度歷經了百年的變遷，各國對其進行了一系列的改革和完善，該制度的建立主要基于以下原則：

（一）保障勞動就業權原則

根據《世界人權公約》，每個人作為社會成員應當享有的基本權利，包括人的平等權、生存權和發展權。2004年，我國憲法修正案將“國家尊重和保障人權”確定為憲法的基本原則，保障勞動者人權問題已成為我國現代法治社會的基本價值觀。《世界人權宣言》第23條規定：“每個人都享有工作、自由選擇職業、公正和滿足的工作條件，以及得到保護免遭失業的權利。”該條中所涉及的是勞動就業權，即具有勞動權利能力與勞動行為能力并有就業愿望的公民依法享有從事有勞動報酬的職業的權利。該權利是我國勞動者作為公民應該享有的基本人權，是實現其生存權和發展權的前提和基礎。而保障勞動者的勞動就業權是實現其生存權法學論壇應優先考慮的問題，失業保險法律制度必須考慮人們的最低生存保障的問題。平等權和發展權應當是每個勞動者自主地促進社會的經濟、社會、文化、政治方面的共同發展，并且平等地參與體面勞動，享受社會發展成果的權利。因此，國家必須通過一系列措施促進勞動者實現就業，通過建立失業保險法律制度，保障所有勞動者包括失業者和已就業者的勞動就業權，尤其是要為失業者提供再就業的機會和職業發展創造前提條件。這是《就業促進法》在社會保險法領域的貫徹落實。

（二）國家、社會和個人共同責任原則

在現代社會，隨著經濟的高速發展，人口的急劇增多，就業壓力日益加大，全體社會成員都承受著失業的風險。風險產生的原因很大程度上是由社會因素所導致的，該風險可稱之為社會風險。對于社會風險所造成的消極后果，完全由社會成員個人來承擔是不公平的，也是無法承擔的。這就要求多方共同分擔責任，因此產生了共同責任原則。2008年，由美國次貸危機引發的金融危機席卷全球后，各國失業問題都比較嚴重，各國政府的經濟政策均致力于解決就業問題，這是國家保障公民生存權和實現社會公平的的重要舉措。英國著名哲學家霍布斯認為：“國家的職責是為公民創造條件，使他們能夠依靠自身努力獲得充分公民效率所需要的一切。國家的義務不是為公民提供食物，給他們房子住或衣服穿。國家的義務是創造這樣一些經濟條件，使身心沒有缺陷的正常人能通過有用的勞動使他們自己和他的家庭有食物吃，有房子住和有衣物穿。”［2］（p80）因此，國家建立失業保險法律制度以促進失業者就業為目標，通過國家、社會及個人三方出資共同設立保險基金，既能保障失業者的基本生活需要，又能促進他們實現就業，從失業保險法律制度的角度構建就業促進的長效機制。

（三）兼顧公平與效率原則

在較早建立失業保險法律制度的發達國家，制度實行初期及其后相當長的一個時期，更多強調的是保障失業人員的基本生活需要，以至于保護水平越來越高，甚至出現保護過度的狀況，失業者的收入與就業者的收入相差無幾，因此出現了主觀失業的“懶漢”失業者。20世紀70年代中期以后特別是80年代，由于石油危機影響導致失業率攀升，發達國家才意識到問題的嚴重性。因此對失業保險制度進行改革，擺脫以往那種不斷提高保護水平為基本目標的傳統做法，消除實施過度保護和過高福利政策所導致的負面影響。這種高福利政策體現了形式上的公平，卻犧牲了經濟效率。［3］（p414）公平與效率是相輔相成的，沒有效率，公平就失去了物質基礎。失業保險法律制度是在注重公平的同時也應強調效率，用制度去激活失業者的就業愿望和就業能力。因此，公平與效率始終是市場經濟所追求的目標。

二、失業保險制度的獨有特征

我們探討失業保險制度的完善，除了要認識其建立的原則基礎之外，還要準確分析該制度的獨有特征。關于失業保險法律制度的獨有特征，筆者認為具體表現在如下方面：

（一）預防性

發達國家最初建立的失業保險法律制度是用于事后救濟。但由于在實施高福利政策過程中出現一些弊端，因此對該制度進行了改革，制度屬性也發生了變化，由消極救濟轉為積極的事先預防，更注重的是預防失業的發生，有效發揮該制度在促進就業方面的功能，從而保護勞動者尤其是就業困難人員的勞動就業權。

（二）救助性

市場競爭機制是通過優勝劣汰實現資源的優化配置。在人力資源市場中，勞動者之間形成一種勞動力的競爭關系，不具備用人單位所要求的勞動技能和良好綜合素質的勞動者必然會被市場機制所淘汰，進入失業大軍的行列。此外一些高校畢業生由于專業需求市場的飽和，出現“畢業就等于失業”的狀況。這些失業人員在失業后沒有穩定的經濟來源，家庭生活陷入困境。所以，建立失業保險法律制度，向失業人員發放失業保險金，從而維持其生存需要，救助其家庭生活。

（三）穩定性

失業保險法律制度的穩定性包括兩方面的內涵：一方面是指社會的穩定，即該制度屬于社會保障法律體系的重要組成部分，與其他社會保險制度共同構成社會安全體系。失業保險基金為失業者提供基本生活保障，消除失業者的不安全感，穩定其家庭生活，防止出現社會動蕩，從而有利于維護社會的穩定和正常的社會秩序。另一方面是指經濟的穩定。失業保險基金的籌集和保險金的發放可以緩解失業對整個國家經濟所帶來的沖擊和震動，具有抑制經濟波動的功能，從而有利于減輕經濟波動的劇烈程度。

（四）調節性

在市場經濟條件下，由于誠實勞動中付出努力和勤勞程度、就業狀況、個人稟賦和能力、社會要素占有的狀況、機遇等諸多因素造成社會成員之間的收入差距和貧富懸殊。在改革開放后，我國區域、城鄉、行業以及群體之間的收入差距不斷擴大，分配格局失衡導致部分社會財富向少數人集中，收入差距已經超過基尼系數警戒“紅線”，由此帶來了一系列的社會問題。失業保險法律制度是通過向失業者提供物質幫助來調節和縮小社會成員之間的貧富差距，通過勞動力的合理配置促進經濟的高效、穩健運行。

（五）時限性

失業保險法律制度有雙重功能，不僅保障失業者的基本生活需要，而且具有促進失業者通過人力資源市場實現就業的功能。因此為有效發揮失業保險的作用，失業者就不可能無期限地領取失業保險金。失業保險待遇有一定時間期間限制，失業者只能在一定的法定期限內領取失業保險金，超過這一期限，即使其仍處于失業狀態，也不得再享受失業保險待遇。比如我國規定失業者領取失業保險金的最長期限為24個月。

三、國外失業保險制度的比較與借鑒

從比較法的角度來看，失業保險制度已經成為世界各國普遍建立的一種法律制度，尤其是在歐美等發達國家，失業保險制度已經比較完善和成熟，多數國家制定了單獨的法律。如前所述，英國是第一個建立強制性失業保險制度的國家。根據英國失業保險法，失業對于每個有正常工作能力的被保險人來說只能是暫時的問題，而不是長期的問題，失業保險津貼是幫助工人渡過短期失業，而不是供給他全部的生活費用，更不是供給他以往的全部工資收入，失業保險只適用于那些不可避免的季節性失業及周期性失業的工業部門工人。1995年《求職人員法》是英國現行的失業保險法律。該法實行的是社會保險與社會救助雙重失業保險制度，適用于所有符合條件的失業求職人員，失業者在失業后經歷3天的等待期（自愿保險人員等待期為30天）后可以領取最長不超過26周的失業保險津貼。失業保險基金的來源是被保險人、雇主和國家三方按比例承擔。美國在“羅斯福新政”時期建立了社會保障制度，制度內容主要包括社會保險、社會救助和社會福利三大部分。失業保險制度是美國職業保障體系中建立最早、覆蓋面最廣的一項重要的社會保障措施。1935年美國國會通過的《社會保障法案》及1937年美國各州相繼通過的失業救濟法是失業保險的法律依據。按照上述法令的規定，美國所有符合條件的企業和個人必須無條件地參加政府舉辦的失業保險。與其他發達國家相比，美國政府提供的是有限的失業保險援助，不僅期限短，而且金額少。1996年的改革又壓縮了規模，其目的在于迫使失業者積極尋找工作，重新就業。由于美國失業保險費給付標準較低，為了不使失業者及其家庭的基本生活受到嚴重影響，還實行了企業補充失業津貼，這是對法定失業保險的較好補充。［4］1927年德國頒布了《失業介紹法和失業保險法》。1951年建立了由社會保險機構、雇主和投保人三方共同管理的社會保障經營制度，1956年對《失業保險法》作了一定的補充和修改。1969年又頒布了《勞動促進法》和《職業培訓法》，1974年頒布了《失業救濟條例》，1987年又對《勞動促進法》進行了修改。從而建立起了一個比較全面的、系統的失業保險制度。德國失業保險屬于國家性的強制保險，其保障的對象基本采用國際標準，即凡是能夠工作、可以工作，并且確實在尋找工作而不能得到適當職業，致使沒有工資收入的人也可成為失業保險對象，其覆蓋范圍廣泛。德國失業保險制度側重于促進就業功能，該制度中不僅有職業培訓、職業咨詢、職業介紹等服務的積極促進就業措施，而且在失業保險享受資格條件、領取標準和期限等都有對失業者積極尋找再就業的壓力機制。［5］二戰后，日本于1947年制定了《職業安定法》和《失業保險法》。20世紀60年代日本經濟進入高速發展時期，1966年頒布了就業促進基本法《雇用對策法》，1971年制定了《關于促進中老年勞動者就業的特別措施法》，1974年底日本對原有的《失業保險法》進行了徹底修改，更名為《雇用保險法》，有名的“就業促迸三事業”即始于此。［6］日本失業保險法注重發揮失業補助金的就業促進功能。失業保險制度建立的根本目的是通過保險金保障失業者的生存需要，促使失業者參與人才市場競爭，重新獲得就業機會。國外失業保險制度自20世紀初形成至今，已有100多年的發展歷史，期間經歷了從初期以強調保障失業者基本生活需要為主到保障失業者基本生活的同時積極促進再就業的制度轉變。從上個世紀70年代以來，各國為減輕失業壓力，相繼改革完善了失業保險制度。從總體上降低失業保障整體水平，實施積極的失業保護政策，建立在確保失業人員基本生活的前提下充分發揮促進再就業功能的新制度。一些主要發達國家普遍采取嚴格限制失業保險金申領資格、縮短津貼給付期限等做法，既消除了部分失業者對失業保險金的依賴心理和“主觀”失業現象，又減輕了政府財政負擔，從而達到促使失業者積極尋找工作，盡快實現就業的目的。國外主要發達國家的失業保險制度都是根據本國國情制定的，在具體內容上有各自特點，但最重要的一點是，失業保險法律制度多數是由立法機關通過國家法律的形式加以規定，并制定相關的配套制度，以保證該項法律的實施，這種做法值得我們借鑒。

四、建議制定《失業保險法》

從我國現行法律來看，保障失業者基本生活，規范失業保險的法律是《社會保險法》和《失業保險條例》。2010年10月28日《社會保險法》的頒布，標志我國進入了依法實行社會保障的時代，該法突顯了政府責任，彌補了我國社會保險法律體系的空白。但是該法存在過多的授權性條款，加大了執法的難度和不確定性，有些失業保險條款規定過于粗疏，欠缺可操作性。而1999年施行的《失業保險條例》屬于國務院頒布的行政法規，在效力層次上不高，立法技術性不強，在條例中對就業促進功能的規定過于原則，同時也缺乏完善的基金管理制度、監督機制和法律責任等，另外國家又沒有制定相應的配套規定或細則。以至于在失業保險法律制度實施過程中出現失業保險費征繳難度大，監督管理混亂，失業保險基金被侵吞、挪用等現象嚴重，有一部分社會成員和用人單位不愿參加失業保險；各方利益相互沖突，這就不可避免地陷入執法困境。因此，筆者建議，有必要單獨制定《失業保險法》，主要理由如下：

（一）將失業保險制度單獨立法，有利于貫徹落實科學發展觀，維護社會的和諧穩定

黨的“十七大”報告中指出，科學發展觀的核心是以人為本。“以人為本”具體落實在勞動法領域中，體現在促進就業方面，就是以勞動者為本。報告深刻指出：“建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系是堅持立黨為公、執政為民的具體體現，是推動科學發展、促進社會和諧的重要工作，是保增長、保民生、保穩定的重要任務，也是國家長治久安的重要條件。”因此，筆者認為，順應社會需要，單獨制定《失業保險法》，對失業保險作出較全面的制度安排和科學設計，突出就業導向原則，將黨中央建立健全社會保障體系的重大決策和戰略部署轉化為根本性、穩定性的國家法律制度，從而構建以預防失業、保障生活、促進就業的新型失業保險法律制度，對于構建社會主義和諧社會將發揮著重要作用。

（二）將失業保險制度單獨立法，提高其法律位階，為行政法規和行政規章等下位法的制定提供依據

專門制定《失業保險法》，一方面，將以控制失業率為目標，以控制失業調控為手段的失業預警制度在該法中作出明確規定。我國《就業促進法》明確規定，縣級以上人民政府建立失業預警制度，對可能出現的較大規模的失業，實施預防、調節和控制。失業預警制度是我國政府促進就業和治理失業長效機制中的一項重要制度。在《失業保險法》中全面系統地對失業預警制度進行規范，為國家實施宏觀調控政策和積極就業政策提供法律依據。另一方面，在該法中建立失業保險金監測制度，強化并細化保險金的監督制約機制，進一步增強監管的有效性，在一定程度上對防止失業保險基金流失和保證基金的安全將發揮法律保障作用。總之，通過立法確立與失業保險相關的法律制度，并建立和完善一些配套法規規章，以保障該法中所規范制度的有效執行。

（三）將失業保險制度單獨立法，有利于進一步拓寬失業保險的覆蓋范圍

現行《失業保險條例》第2條規定：“城鎮企業事業單位、城鎮企業事業單位職工依照本條例的規定，繳納失業保險費。城鎮企業事業單位失業人員依照本條例的規定，享受失業保險待遇。本條所稱城鎮企業，是指國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業。”第6條規定：“城鎮企業事業招用的農民合同制工人不繳納失業保險費”。條例的適用范圍未覆蓋鄉鎮企業職工、城市農民工。因此從嚴格意義上說，應將其稱為城鎮失業保險。《社會保險法》規定的失業保險制度覆蓋了所有用人單位及其職工，在立法上有較大進步，但是還不夠全面。失業保險是以追求社會公平正義為目標的一項法律制度，所以應當體現每個社會成員平等獲得基本生活保障和平等享有社會發展成果的權利。因此必須建立適用于保障更多勞動者的失業保險制度，才能真正體現該制度建立的初衷。在現實社會，城鎮個體經濟蓬勃發展，自由職業者群體不斷涌現，促進了我國產業結構的調整，拓寬了就業門路，為社會創造了更多的財富。將城鎮個體勞動者和自由職業者納入《失業保險法》的范疇，在他們遭遇失業風險時國家和社會給予一定物質幫助，可以最大限度地反映社會的進步。另外，國家公務員以及社會團體專職人員目前完全被排除在國家統一的失業保險制度之外，這種做法不適應當前我國經濟體制和政治體制改革的需要。隨著體制改革的深入，公務員與非公務員之間，不同就業群體之間的流動將更加頻繁，公務員或社會團體專職人員同樣面臨著失業的風險，一旦失業，也失去了基本生活來源。筆者認為，在市場經濟下，為促進勞動力之間的合理流動，有必要將公務員及社會團體專職人員等群體納入到國家統一的失業保險制度中。因此，應當單獨制定《失業保險法》，進一步擴大失業保險的覆蓋面，將現行《社會保險法》中不足之處予以完善。

（四）將失業保險制度單獨立法，與就業援助立法一起形成聯動的促進就業法律機制

失業保險和就業援助具有互補性，兩者必須緊密結合。失業保險既是社會保障體系的重要組成部分，又是培育人力資源市場、建立市場就業援助機制的重要條件。要保證能夠長期維持市場運行所需要的勞動力結構，必須建立起失業保險制度使從生產領域游離出來的失業人員得到必要的保障，以適應市場經濟對勞動力的需求。［7］（p442）通過有針對性的就業服務和公益性崗位援助等途徑，促進失業人員再就業。單獨制定《失業保險法》，使失業保險法律制度和就業援助法律制度緊密銜接，配合聯動，共同作為就業促進法律機制的重要組成部分，才能更好地體現失業保險的立法宗旨，有效發揮其失業救助和促進再就業的功能，從而實現減少失業，擴大就業和維護社會和諧穩定的目標。

（五）將失業保險制度單獨立法，有利于社會保障法律體系的建立

從法理上而言，《失業保險法》與《勞動法》應當是子法與母法的關系，下位法與上位法的關系，《勞動法》作為基本法，其效力高于《失業保險法》。《勞動法》對失業保險僅作了非常原則的規定，根據后法優于先法的原則，《失業保險法》不僅可以細化、補充《勞動法》的現有規定，而且可以有選擇性地突破《勞動法》。《失業保險法》與《就業促進法》的重合在于失業保險的促進再就業功能。《失業保險法》與《社會保險法》的重合在于失業保險的體制、管理、監督等規定，但《失業保險法》的規定更加具體，對《社會保險法》進行了補充，對其不完善之處進行了修改。《失業保險法》與《勞動合同法》的重合在于勞動合同訂立后，用人單位應當為建立勞動關系的勞動者繳納失業保險及相關權利義務規定。《失業保險法》與《勞動爭議調解仲裁法》的重合在于因失業保險發生爭議的解決問題，前者是實體法，后者是程序法。總之，通過專門立法，做好失業保險制度與其它法律制度的協調銜接，與《勞動法》、《就業促進法》、《社會保險法》、《勞動合同法》和《勞動爭議調解仲裁法》等一起構成我國社會保障法律體系框架，有利于促使社會保障制度進一步法制化、規范化。

作者：黃蕾周模順工作單位：上饒師范學院