完善城市化進程中農(nóng)村養(yǎng)老保障機制

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隨著我國城市化速度的加快，大量的農(nóng)民離開農(nóng)村、離開土地向城市以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移，從而對農(nóng)村傳統(tǒng)的土地以及家庭養(yǎng)老模式帶來極大的沖擊，而這些加入到城市化行列的農(nóng)民以及家庭成員的養(yǎng)老問題迫切需要研究以及拿出有效的措施給予解決，這是他們的民生問題，也是黨和政府加快推進以改善民生為重點的社會建設所要解決“老有所養(yǎng)”的重大問題。

我國農(nóng)村的養(yǎng)老一直是在小農(nóng)經(jīng)濟條件下形成的以土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老為核心的養(yǎng)老模式，然而，隨著社會轉型和城市化的推進，促使城鄉(xiāng)的社會流動空前加快，大批農(nóng)民離開（失去）土地、離開家庭來到城市從事非農(nóng)職業(yè)。由于市場和政策的原因，進城的農(nóng)民養(yǎng)老問題還沒有得到很好地解決，主要體現(xiàn)在：失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題和農(nóng)村子女進城務工“空巢家庭”的養(yǎng)老問題。

首先，失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題對傳統(tǒng)的土地養(yǎng)老模式提出了巨大的挑戰(zhàn)。在傳統(tǒng)社會，土地是農(nóng)民的生活來源，也是農(nóng)民的養(yǎng)老保障。城市化進程中，一個新的社會群體――失地農(nóng)民由此而生。從1990年至今，失地農(nóng)民已經(jīng)遠遠超過4000萬人。這些“失地農(nóng)民”已經(jīng)失去了原來的土地保障，因此，他們不等同于傳統(tǒng)意義上的“農(nóng)民”，但是，又沒有享受市民待遇，特別是失地農(nóng)民的社會保障問題沒有很好地得到解決，而以養(yǎng)老保障最為緊迫。

其次，隨著城市化的不斷推進，青壯年農(nóng)民大量流向城市，農(nóng)村“空巢家庭”對傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式提出挑戰(zhàn)。據(jù)有關部門統(tǒng)計，目前我國進城務工農(nóng)民已超過1.3億人。留守的父母則成為空巢家庭，其經(jīng)濟來源、生活照料以及精神、心理慰藉都在一定程度上存在著問題。

城市化是我國現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢，截至*年末，我國城鎮(zhèn)人口的比重已經(jīng)達到44%。中國在本世紀50年代要全面實現(xiàn)現(xiàn)代化，屆時，中國的城市化率也將提高到75%左右。這就意味著從現(xiàn)在開始，我國城市化率將以每年一個百分點的速度增長，即每年將有1300萬農(nóng)村人口離開土地、離開農(nóng)村轉移到城市。因此，要從戰(zhàn)略的高度、從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度出發(fā)考慮農(nóng)村的養(yǎng)老問題。

失地農(nóng)民養(yǎng)老方式的積極探索

對于失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，顯然不能以土地養(yǎng)老的方式來解決，必須探索新的養(yǎng)老方式，各地在這方面都有了一些經(jīng)驗，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，完善“以土地換保障”政策，建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度。“以土地換保障”是指從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保障制度。我國城市化是政府主導下的城市化，對農(nóng)民來說，失去土地是被動的，政府有責任為失地農(nóng)民建立社會保障制度，但由于目前經(jīng)濟發(fā)展水平較低，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度資金單靠國家財政撥款是行不通的，因此，應由政府、集體和個人三方共同分擔責任。集體出資部分主要來源于以下兩方面:一是征地過程中村集體經(jīng)濟組織獲得的部分土地補償費。二是鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)的收益，包括集體資產(chǎn)改制中收回的價值形態(tài)的資產(chǎn)及股權收益、租賃收益等。個人出資部分主要來源于土地補償款、安置補助費、青苗補助費等征地補償所得和農(nóng)民的日常經(jīng)濟積累。這種籌資模式符合當前實際，具有一定的可操作性，因而成為許多地方失地農(nóng)民養(yǎng)老保險普遍采用的模式。

第二，直接納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系，納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系。失地農(nóng)民是不同于“農(nóng)民”(純粹意義上的農(nóng)民)又有別于城市居民的邊緣性群體。他們已經(jīng)不再享有土地保障，也不能和城市居民一樣享有最低生活保障。因此，在農(nóng)民失去其最基本的生活保障――土地之后，就應該將其轉為城市居民，納入城市居民社會保障體系，和城市居民一樣享受最低生活保障。從根本上解除農(nóng)民對失去土地后養(yǎng)老問題的擔憂，可以很大程度減少因養(yǎng)老問題產(chǎn)生的城市化阻力。同時，“失地農(nóng)民”最終要納入城市居民范疇，為他們提供養(yǎng)老保障，有利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的順利接軌，鋪通建立城鄉(xiāng)一體化基本養(yǎng)老保障制度的道路。

第三，繼續(xù)納入農(nóng)村養(yǎng)老保險體系。在經(jīng)濟比較發(fā)達的部分農(nóng)村地區(qū)，如果其養(yǎng)老保險條件比較完善，該失地農(nóng)民在土地被征用之前，已經(jīng)參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的，經(jīng)失地農(nóng)民的同意，可以將其繼續(xù)納入原來的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系中。

農(nóng)村“空巢家庭”的養(yǎng)老問題

無論從傳統(tǒng)還是現(xiàn)行的法律規(guī)定，在中國農(nóng)村，家庭養(yǎng)老仍為最主要的養(yǎng)老方式，農(nóng)村老人的老年生活在相當大的程度上仍要依靠子女。但這種延續(xù)了幾千年的家庭養(yǎng)老在當前城市化的進程中遭到了挑戰(zhàn)。城市化給我國農(nóng)村帶來的“空巢家庭”在養(yǎng)老方面已經(jīng)不能援用傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式。

從長遠來看，要加快推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，逐步實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老的社會化。“空巢”老人不能再依賴家庭養(yǎng)老，必須更多地借助于國家、社區(qū)的力量。社會化的養(yǎng)老方式是與現(xiàn)代化社會相適應的、能有效地分散風險的制度。目前我國農(nóng)村老人養(yǎng)老還在很大程度上依賴于家庭贍養(yǎng)，而子女的外出務工往往并不能帶來良好的經(jīng)濟援助、生活照料和精神慰藉，這就意味著留守的空巢老人如果單純依賴家庭養(yǎng)老則有著比較大的風險和不可預見性。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險在全國試推行十多年來，盡管目前大部分地區(qū)都遇到不少困難，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，只要我們不斷總結經(jīng)驗教訓、結合農(nóng)村實際，加以不斷調整和完善，對于解決農(nóng)村空巢家庭的養(yǎng)老問題將是一個有效的制度保證。

加強農(nóng)村社區(qū)引導，發(fā)揮社區(qū)為空巢老人提供日常生活照料和精神慰藉的作用。《中華人民共和國老年人權益保障法》第三十五條規(guī)定：“發(fā)展社區(qū)服務，逐步建立適應老年人需要的生活服務、文化體育服務、疾病護理與康復等服務設施與網(wǎng)點。鼓勵和支持社會志愿者為老年人服務。”在我國目前二元社會結構依然存在，政府一時難以承擔農(nóng)村養(yǎng)老保障的龐大費用，而農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障功能弱化的形勢下，社區(qū)養(yǎng)老服務是可能推行的較好的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障過渡形式。一方面，可以促進家庭保障功能的社會化；另一方面，能夠作為“社會保障體系、城鄉(xiāng)整合”的橋梁，為建立統(tǒng)一的社會保障體系莫定基礎。老年人生活在社區(qū)，對社區(qū)具有地緣上的歸屬感、參與感，并有心理上的認同，容易接受社區(qū)提供的日常衣、食、住、行等生活料理、定期體檢、醫(yī)療保健服務、健身娛樂活動、精神心理健康活動、應急服務等各種養(yǎng)老服務。這些都可以在廣大農(nóng)村推廣。

挖掘農(nóng)村社區(qū)的互助潛力。中國的農(nóng)村社區(qū)正如費孝通所言，是“一個‘熟悉’的社會，一個沒有陌生人的社會”。同村的鄰里交往頻繁，人際關系比較密切。這種基于血緣和地緣關系自然形成的社區(qū)具有很強的凝聚力，社區(qū)成員能夠較好地被動員起來實行養(yǎng)老互助，實現(xiàn)養(yǎng)老資源的優(yōu)化配置和合理利用，所以在空巢老人的經(jīng)濟互助、生活照料和減少孤獨感方面均能發(fā)揮巨大的積極作用。

應該看到，我國城市化的繼續(xù)推進是不可逆轉的發(fā)展趨勢。農(nóng)民失去土地、離開農(nóng)村的速度還會加快，農(nóng)村“空巢家庭”的數(shù)量還將繼續(xù)增多，幫助失地農(nóng)民和農(nóng)村空巢老人解決養(yǎng)老問題，使他們老有所養(yǎng)，是中國城市化健康發(fā)展的需要，也是中國應對人口老齡化挑戰(zhàn)的一項重要任務，對于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、科學發(fā)展與構建和諧社會都具有重大的意義。