教育行政學(xué)的思想解析

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本文作者：吳濤工作單位：浙江大學(xué)

通觀李建勛的教育行政研究可以發(fā)現(xiàn)，兩次赴美留學(xué)的所學(xué)所感，對(duì)李建勛教育行政學(xué)思想的形成，產(chǎn)生了一定的影響。第一次留學(xué)美國期間，李建勛曾兩次參觀美國全國教育會(huì)議，會(huì)后感觸良多。雖然也有針對(duì)美國教育行政的“省自為政，中央無統(tǒng)轄之權(quán)”［3］(P3)而提出的批評(píng)，但更多的還是對(duì)美國全國教育會(huì)的民主化、專門化和專業(yè)化等特點(diǎn)所表現(xiàn)出的贊譽(yù)之情。對(duì)于“美國全國教育會(huì)，內(nèi)分三十余部，每部有若干委員會(huì)，每委員會(huì)有專家若干人”，“自蒙小教員以至于各省教育科長及中央學(xué)務(wù)局長，均為教育會(huì)會(huì)員，……一問題之發(fā)生也，經(jīng)該會(huì)議決及公眾認(rèn)可后，即可見諸實(shí)行”［4］(P32－P33)等情形，李建勛十分贊賞，并且認(rèn)為這些正是中國教育聯(lián)合會(huì)所缺乏和亟待完善的。盡管只是參觀和旁聽，但李建勛在這兩次美國全國教育會(huì)議中所收獲的，卻絕不僅僅是兩篇參觀記而已，其集權(quán)化、民主化和專業(yè)化的教育行政學(xué)思想的形成，實(shí)是導(dǎo)源于此。1921年回到國內(nèi)以后，李建勛在北京高師講授教育行政學(xué)課程的同時(shí)，繼續(xù)思考著中國的教育行政問題。一次在平民教育社的講演中，李建勛總結(jié)了中國當(dāng)時(shí)教育行政的五個(gè)重大且急需解決的問題，即教育法律問題、民意機(jī)關(guān)問題，調(diào)濟(jì)人才問題、促進(jìn)專業(yè)問題和學(xué)款分擔(dān)問題。通過對(duì)這五大問題的分析和總結(jié)，李建勛的教育行政學(xué)思想開始初步形成。在教育法律問題上，李建勛認(rèn)為，“民治國，憲法上一定要有教育法律，所有教育部應(yīng)做的事，和總長、廳長、視學(xué)等應(yīng)做的事，統(tǒng)統(tǒng)用明文規(guī)定出來”，“教育法律定了出來，人民即可執(zhí)之以為促進(jìn)教育的鞭策。”在民意機(jī)關(guān)問題上，李建勛認(rèn)為，“中國教育的機(jī)關(guān)，即使不能完全由民意組織，也要有一部分民意。使人人有合作的機(jī)會(huì)，人人有作事的興味，民治精神，方能發(fā)展，辦事成績，方能優(yōu)良。”在調(diào)濟(jì)人才問題上，李建勛認(rèn)為，“作事任勞的人，反比高坐堂皇的人薪水減少，這是極不公平的”，因而主張“提高勸學(xué)所長及視覺資格，以高師卒業(yè)以上為限，增加勸學(xué)所長及視學(xué)薪水，使他們安心盡力”。在促進(jìn)專業(yè)問題上，李建勛認(rèn)為，應(yīng)通過薪金制度、休養(yǎng)制度、職業(yè)保護(hù)令等經(jīng)濟(jì)手段和夏期講習(xí)會(huì)、半工半讀、參觀旅行等學(xué)業(yè)手段來培養(yǎng)和造就教育專業(yè)人才，促進(jìn)教育行政的專業(yè)化。在學(xué)款分擔(dān)問題上，李建勛認(rèn)為，“地方對(duì)于教育，僅須擔(dān)任建筑及設(shè)備費(fèi)。其他費(fèi)用如教員薪金、年功加俸等則由中央與各省供給之。即使不能完全擔(dān)負(fù)，至少亦必?fù)?dān)任其一部分乃有指揮之權(quán)，而使各地得平均發(fā)展之勢(shì)。”［3］(P13－P14)從李建勛在上述五個(gè)問題上的觀點(diǎn)和主張可知，強(qiáng)調(diào)教育立法和民意教育機(jī)關(guān)，主張調(diào)濟(jì)人才和促進(jìn)專業(yè)發(fā)展，正是其追求教育行政的民主化和專業(yè)化的體現(xiàn);而提出由中央和各省與地方共同分擔(dān)學(xué)款，以保證各省與中央同時(shí)享有對(duì)地方教育的指揮之權(quán)的主張，也在一定程度上體現(xiàn)了李建勛的教育行政集權(quán)化思想。李建勛教育行政集權(quán)化、民主化和專業(yè)化的思想，在他第二次留學(xué)美國期間所撰寫的《直隸省教育行政組織之改革案》①中，得到了更為明確而具體的表述。這份改革案乃是“斟酌吾國之國體、民情，及參考美國由百余年經(jīng)驗(yàn)所得之理論及事實(shí)而成”，其討論的重點(diǎn)即為“省集權(quán)、民治制及專業(yè)化之教育行政組織”三個(gè)方面。［5］(P1)李建勛在改革案中一針見血地指出了中國教育行政的三大弊端:其一，“中國幅員闊大，各省需要未必盡同，若強(qiáng)為集權(quán)而劃一之，中央有鞭長莫及之勢(shì)，地方受削足適履之苦”;其二，“國號(hào)共和，政權(quán)民治，若專靠官吏，則民意弗屬，教育難期長足進(jìn)步”;其三，教育行政機(jī)關(guān)為各種教育活動(dòng)之原動(dòng)力，倘非專家主持其間，進(jìn)行則若無指引。”［5］(P1)中央對(duì)教育的集權(quán)而劃一，正表明各省無教育立法與行政的實(shí)權(quán);而專靠官吏，缺乏民眾同情，且無教育專家主持其間，乃是由于未能構(gòu)建保障民意的教育法律并缺乏對(duì)教育專業(yè)人才應(yīng)有的重視。基于上述認(rèn)識(shí)，李建勛在對(duì)比了中美兩國教育行政狀況之后，便提出了各省應(yīng)“組織一種教育行政機(jī)關(guān)，包有董事會(huì)以事立法，及教育專家之教育廳長以司行政”［5］(P17)的改革主張，并給出了改革現(xiàn)行教育行政制度的具體方案。他認(rèn)為，省教育董事會(huì)應(yīng)由省長和全省公民共同選任，以無黨派及行政職務(wù)的著名教育家及有名望之人物任之，教育廳長則由省教育董事會(huì)任命，以品行端正、有博士學(xué)位(或得學(xué)士學(xué)位后復(fù)受三年教育訓(xùn)練)及從事教育事業(yè)三年以上者任之;省教育董事會(huì)任期應(yīng)定為14年，教育廳長任期雖不固定，但“第一年后留任者，其后四年不得更動(dòng)”，以避免教育廳長任期“以教育總長及省長之喜怒為轉(zhuǎn)移”［5］(P9);省教育董事會(huì)具有立法、任命、監(jiān)督和管理等職權(quán)，教育廳長為省教育董事會(huì)及教育廳之行政首長，教育廳長之下分設(shè)教育廳各股(包括教育研究股)，由“有教育訓(xùn)練之人員組織之”［5］(P34)，以實(shí)現(xiàn)其作為專業(yè)領(lǐng)袖(制定并執(zhí)行教育政策，對(duì)各級(jí)各類學(xué)校工作進(jìn)行監(jiān)督，討論、考察教育需要及促進(jìn)教育活動(dòng)之方法，增進(jìn)教育專業(yè)興味)及法律(制定及解釋教育規(guī)程，提出新法案或更改現(xiàn)行法案，受理學(xué)校控訴)、統(tǒng)屬(監(jiān)督考試，訂定課程，制定教科書及參考書一覽表，審核各級(jí)各類學(xué)校)、合作(與省立各廳及地方機(jī)關(guān)合作)的職能。通過上述改革主張可以看出，第一，李建勛所主張的省集權(quán)，即是指省教育行政機(jī)關(guān)應(yīng)在行政權(quán)和立法權(quán)上保持一定的獨(dú)立性與穩(wěn)定性，以更好地滿足教育發(fā)展的不同需要，并在一定程度上防止教育系統(tǒng)為不良政治所牽制影響。第二，李建勛所倡導(dǎo)的民治制，即是指通過選任代表的方式，使各方都能夠?qū)嶋H參與教育行政，并由此形成一種積極的同情，促進(jìn)教育行政的民主化。第三，李建勛所強(qiáng)調(diào)的專業(yè)化，即是指以專門化為前提，將紛繁復(fù)雜的教育事務(wù)分歸各科，再由品行端正、受過一定程度教育訓(xùn)練的專業(yè)人員進(jìn)行管理。隨著直隸省教育行政組織改革案的提出，李建勛集權(quán)化、民主化、專業(yè)化的教育行政學(xué)思想已經(jīng)基本形成。

李建勛在對(duì)中國教育行政的改革和整頓做出頗多理論貢獻(xiàn)的同時(shí)，也在學(xué)校管理方面進(jìn)行了較為深入的研究，并且其教育行政學(xué)思想也同樣體現(xiàn)在學(xué)校管理方面的研究當(dāng)中。1927年，李建勛應(yīng)邀到香山慈幼院為師范生進(jìn)行講演，講演的內(nèi)容經(jīng)人記錄后，以“小學(xué)教育行政概要”為題由香山慈幼院整理出版。《小學(xué)教育行政概要》(下文簡稱《概要》)一書，乃“綜合東西各國之學(xué)制，而參以本國各學(xué)校之所經(jīng)驗(yàn)”［6］(P2)而成，是體現(xiàn)李建勛學(xué)校管理思想的代表作之一。在《概要》一書中，李建勛首先對(duì)中國小學(xué)教育的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并在分析之后指出，無論是就數(shù)量還是質(zhì)量而言，“中國小學(xué)教育，均甚幼稚，改良之道，非從小學(xué)教育行政入手不可。”［6］(P10)一直視教育行政為教育活動(dòng)原動(dòng)力的李建勛，提出由行政入手而改良小學(xué)教育的主張，正是其“原動(dòng)力”思想的自然延伸。為了便于分析和說明，李建勛在《概要》一書中，將小學(xué)教育行政分為外部行政和內(nèi)部行政兩個(gè)方面。外部行政重點(diǎn)探討學(xué)校外部行政，即縣、自治區(qū)、學(xué)區(qū)與學(xué)校的行政關(guān)系，內(nèi)部行政才真正涉及學(xué)校內(nèi)部的行政管理。在外部行政方面，李建勛以國民及高小學(xué)校令為綱目，對(duì)縣、自治區(qū)、學(xué)區(qū)與各學(xué)校在教育行政上的關(guān)系，進(jìn)行了分析和說明。對(duì)于體現(xiàn)在各學(xué)校令中的“縣知事握教育行政全權(quán)，勸學(xué)所或教育局等于虛設(shè)”的狀況，李建勛持否定和批判的態(tài)度。他所肯定和支持的，是由作為專業(yè)人員群體的縣教育局統(tǒng)轄縣內(nèi)教育行政和各學(xué)校的管理事務(wù)。對(duì)于某些重要問題(如教師的任免或教材的選定等)，可經(jīng)教育局長上報(bào)縣知事，或由教育局長召集各校校長會(huì)議以作決定;縣屬各自治區(qū)內(nèi)應(yīng)按所分學(xué)區(qū)推選學(xué)務(wù)委員，由縣知事任命，以輔助區(qū)董分管自治區(qū)內(nèi)不同學(xué)區(qū)的各個(gè)學(xué)校。一縣的教育行政事務(wù)，應(yīng)由教育局這一專業(yè)部門來總其責(zé)，并由區(qū)董、學(xué)務(wù)委員、各校校長和教師等共同參與管理，而不是由總攬全縣事務(wù)的縣知事獨(dú)掌大權(quán)。這樣的觀點(diǎn)所體現(xiàn)的，正是李建勛教育行政集權(quán)化、民主化和專業(yè)化的思想，只不過此時(shí)李建勛基于集權(quán)化思想所主張的，是縣教育行政機(jī)關(guān)應(yīng)保持一定的獨(dú)立性和權(quán)威性。在內(nèi)部行政方面，李建勛認(rèn)為，有六條原則應(yīng)該切實(shí)地注意和遵守:第一，“教師可參與行政事宜”，以實(shí)現(xiàn)“校務(wù)分掌”;第二，“校長之時(shí)間，須用于最關(guān)重要之事項(xiàng)，其例行公事，則分配于他人”;第三，全校行政組織須“責(zé)專而保有聯(lián)合關(guān)系，權(quán)集而不失合作精神”;第四，“每一行政單位之職權(quán)，須規(guī)定清楚”;第五，“為解決重要問題起見，可設(shè)各種委員會(huì)，以專責(zé)成”;第六，“學(xué)生自治會(huì)之設(shè)立”，“應(yīng)采漸進(jìn)主義”，“應(yīng)于設(shè)立該會(huì)之宗旨相符。”［6］(P19－P21)這六條原則的提出，同樣體現(xiàn)了李建勛教育行政集權(quán)化、民主化和專業(yè)化的思想。將這六條歸結(jié)起來，其核心僅為一條，即“責(zé)專而保有聯(lián)合關(guān)系，權(quán)集而不失合作精神”。首先，“責(zé)專”即是指職責(zé)的專門化，而李建勛所強(qiáng)調(diào)的教育行政專業(yè)化，正是以專門化為基礎(chǔ)和前提的。其次，李建勛主張教師和學(xué)生可以同校長和管理人員一起參與學(xué)校行政事務(wù)，并且希望他們之間能保持聯(lián)合，不失合作，這正是其教育行政民主化思想的體現(xiàn)。其三，“權(quán)集”正反映了李建勛的集權(quán)化思想，意指校長之下的各個(gè)部門保持其工作的獨(dú)立性。李建勛曾在探討學(xué)校組織制度時(shí)，表達(dá)過他對(duì)獨(dú)裁和集議的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，獨(dú)裁和集議是各有利弊的，前者雖有可令“辦事敏捷，責(zé)專事舉”的優(yōu)點(diǎn)，卻“易于偏執(zhí)，難期合作”，而后者雖可“集思廣益”，體現(xiàn)“合作精神”，但卻容易產(chǎn)生“辦事遲鈍，責(zé)任不專”的問題。［6］(P23－P24)于是，李建勛主張，“事務(wù)不妨分開辦理”，而“最末執(zhí)行仍由校長負(fù)責(zé)。”［6］(P24)在提出了小學(xué)教育行政的六條原則之后，李建勛又表達(dá)了對(duì)小學(xué)行政組織的看法。他認(rèn)為，合理且高效的小學(xué)行政組織，應(yīng)是校長之下分設(shè)訓(xùn)育、教務(wù)和事務(wù)三部，每部的常規(guī)事務(wù)由部主任辦理，如遇重要問題，則召開一部會(huì)議，由部主任擔(dān)任會(huì)議主席，如遇與兩部或三部都相關(guān)的問題，則召開二部會(huì)議或聯(lián)合會(huì)議，由校長擔(dān)任會(huì)議主席。這樣的組織系統(tǒng)，既使權(quán)力責(zé)任得到了集中，又體現(xiàn)了民主的精神，同時(shí)還保證了教育行政的專門化。

李建勛的集權(quán)化、民主化和專業(yè)化的教育行政思想，十分明顯地受到了美國的影響。然而，對(duì)于美國的經(jīng)驗(yàn)，李建勛并非只是單純的模仿，而是采取了批判揚(yáng)棄的態(tài)度。他雖然認(rèn)為中國各省的教育行政應(yīng)該保持強(qiáng)有力的集中制度，但是，對(duì)于美國教育行政的各省分權(quán)，他也并非完全贊同，而是認(rèn)為“其教育行政漸由分權(quán)而變?yōu)榧瘷?quán)，教育制度漸由分歧而趨于劃一也必矣。”［3］(P4)因此，他并不主張廢除中央的教育部，只是主張對(duì)教育部的職權(quán)進(jìn)行一定的限制［3］(P169)。同時(shí)，李建勛的教育行政思想還是不斷發(fā)展和深化的。1929年重回北師大任教后，李建勛對(duì)地方教育行政問題展開研究，并撰寫了《地方教育行政之理論及其實(shí)施》(1930年)一文。在這篇文章中，他不但提出了教育行政機(jī)關(guān)的第五項(xiàng)職能———會(huì)商，而且還提出教育行政機(jī)關(guān)應(yīng)分設(shè)二部的構(gòu)想。會(huì)商的職能是指教育行政機(jī)關(guān)可以設(shè)立協(xié)商委員會(huì)，以了解各個(gè)層面上的教育工作者的經(jīng)驗(yàn)，作為其推行教育政策的參考;而分設(shè)二部則指教育行政機(jī)關(guān)既應(yīng)設(shè)置負(fù)責(zé)執(zhí)行的部門，又應(yīng)設(shè)置負(fù)責(zé)建議的部門。李建勛試圖通過會(huì)商和分設(shè)二部的辦法，讓教育理論學(xué)者、教育技術(shù)專家及各級(jí)各類學(xué)校的校長、教師共同參與教育行政工作，正是其早期的教育行政民主化思想的延續(xù)和發(fā)展。另外，在這篇文章中，李建勛還提出了科學(xué)化、專業(yè)化和人才主義等教育行政機(jī)關(guān)的工作原則。他認(rèn)為，其一，科學(xué)化的教育行政，應(yīng)包含調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和理論分析等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)均應(yīng)由專業(yè)化的教育行政人員來完成;其二，專業(yè)化的教育行政人員，不但要具有端正的人品、受過專業(yè)的訓(xùn)練，還要有忠誠的信仰、犧牲的精神，以及毅力和恒心;其三，只有尊重并重用專業(yè)化的教育人才，教育行政機(jī)關(guān)的整頓才有可能實(shí)現(xiàn)，中國的教育事業(yè)才有可能取得更好的發(fā)展。此時(shí)李建勛對(duì)教育行政人員的專業(yè)化要求主要還是“質(zhì)”上的，至1941年，李建勛在他的《論教育行政之改進(jìn)》一文中，更進(jìn)一步地提出了“量”的要求。他認(rèn)為，欲使教育行政機(jī)關(guān)“充分發(fā)揮其效能，非得有受過專業(yè)訓(xùn)練者主持之不可”，而“理想的教育行政人員至少須有百分之九十為大學(xué)卒業(yè)者，且大部分為學(xué)教育者。”［7］由如上觀點(diǎn)可知，李建勛教育行政專業(yè)化的思想，也是在不斷深化和完善的。李建勛的教育行政學(xué)思想，多體現(xiàn)在他的改革建議和具體主張之中，并沒有形成系統(tǒng)的理論。然而，作為早期的教育行政學(xué)者，他不但對(duì)教育行政極為重視，將教育行政機(jī)關(guān)比作“頭腦”，視教育行政為一切教育活動(dòng)的原動(dòng)力，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)要保持教育行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，而且還主張各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)均應(yīng)設(shè)置具有代表性和權(quán)威性的民意機(jī)關(guān)，使包括教育行政人員、教育家、學(xué)校校長、教師及學(xué)生等在內(nèi)的不同層面的人，都可以參與教育行政和學(xué)校管理，同時(shí)他還認(rèn)為，專門的教育行政人員，應(yīng)由教育學(xué)方面的專業(yè)人才充任，以實(shí)現(xiàn)教育行政的科學(xué)化和高效化。李建勛的這些思想，對(duì)民國時(shí)期的教育行政，乃至整個(gè)教育事業(yè)的改革與發(fā)展，產(chǎn)生了積極的推動(dòng)和促進(jìn)作用，也十分值得我國當(dāng)前的教育管理者們?nèi)シ此己徒梃b。