貧困人口范文10篇

隨著經濟社會的發展，農民人均收入不斷提高，但總體上農民的收入還處于不平衡狀態，在涌現了一批富裕戶的同時，處于貧困線邊緣的農戶也逐年增加，每年都有一定的農戶因各種原因淪為貧困戶。據統計，**年長豐村貧困農戶比**年增加4戶，**年比**年增加6戶。為深入分析這一問題，本人利用擔任長豐村農村工作指導員的機會，就長豐村貧困農戶致貧成因及對策措施進行了調研。

一、長豐村農民收入概況

**年底，長豐村總戶數563戶，人口1949人，其中18周歲以下452人，18周歲至60周歲的1105人，60周歲以上的392人。近幾年，全村第二產業發展較快，第三產業發育較好，現有各類企業35家，家庭加工戶159家，其中紡織機戶117戶，臺數1010臺，務工人員688人，從事交通運輸及各類三產人員有129人。在經濟快速發展進程中，出現了一批十萬元戶、百萬元戶，甚至千萬元戶，但同時，全村仍有40戶75人處于溫飽線以下，其中享受最低生活保障的有27戶43人，每年需要鎮村給予救濟的有10戶23人，年人均收入在3600元以下的還有3戶9人。

二、長豐村貧困人口特點

一是老年人居多。長豐村貧困人口中，60周歲以上老年人有37人，占貧困人口的49.3%。二是文盲半文盲居多。貧困人口中除在學人員外，初中文化的只有1人，其余都是文盲或半文盲。三是從業結構單一。貧困人口中除1戶搞些三產外，其余都是從事農業勞動。四是缺乏和喪失勞力者居多。在長豐村貧困人口中，因殘喪失勞力的有10戶，因病喪失勞力的有6戶，其余為獨個老人。

三、長豐村貧困人口成因分析

隨著經濟社會的發展，農民人均收入不斷提高，但總體上農民的收入還處于不平衡狀態，在涌現了一批富裕戶的同時，處于貧困線邊緣的農戶也逐年增加，每年都有一定的農戶因各種原因淪為貧困戶。據統計，**年長豐村貧困農戶比**年增加4戶，**年比**年增加6戶。為深入分析這一問題，本人利用擔任長豐村農村工作指導員的機會，就長豐村貧困農戶致貧成因及對策措施進行了調研。

一、長豐村農民收入概況

**年底，長豐村總戶數563戶，人口1949人，其中18周歲以下452人，18周歲至60周歲的1105人，60周歲以上的392人。近幾年，全村第二產業發展較快，第三產業發育較好，現有各類企業35家，家庭加工戶159家，其中紡織機戶117戶，臺數1010臺，務工人員688人，從事交通運輸及各類三產人員有129人。在經濟快速發展進程中，出現了一批十萬元戶、百萬元戶，甚至千萬元戶，但同時，全村仍有40戶75人處于溫飽線以下，其中享受最低生活保障的有27戶43人，每年需要鎮村給予救濟的有10戶23人，年人均收入在3600元以下的還有3戶9人。

二、長豐村貧困人口特點

一是老年人居多。長豐村貧困人口中，60周歲以上老年人有37人，占貧困人口的49.3%。二是文盲半文盲居多。貧困人口中除在學人員外，初中文化的只有1人，其余都是文盲或半文盲。三是從業結構單一。貧困人口中除1戶搞些三產外，其余都是從事農業勞動。四是缺乏和喪失勞力者居多。在長豐村貧困人口中，因殘喪失勞力的有10戶，因病喪失勞力的有6戶，其余為獨個老人。

三、長豐村貧困人口成因分析

為了切實做好農村貧困人口減貧工作。我縣堅持以上級有關文件精神為指導，通過改善貧困人口生產生活條件，發展扶持農村特色產業項目，積極開展農村勞動力技能培訓，努力實現貧困農戶脫貧致富。現將減貧工作情況匯報如下：

一、基本情況

今年全國要減少農村貧困人口1000萬人以上，省要完成9萬名貧困人口的減貧任務，其中，省下達給我縣的減貧指標任務是5040人。

截止目前，我縣完成了新一輪扶貧開發建檔立卡工作，精準識別貧困人口8665戶36022人。經過全縣各鄉鎮、各部門的共同努力，采取積極有效的措施，共鎖定2014年減貧對象5442人。

二、主要措施

（一）加強組織領導。縣委、縣政府高度重視減貧工作，提上黨政議程，召開專題會議統一安排部署減貧工作。及時成立了以分管農業副縣長擔任組長的減貧工作領導小組，領導小組下設辦公室，具體統籌、協調、督促落實農村貧困人口減貧工作。通過制定出臺《自治縣2014年減少貧困人口工作實施方案》，及時將減貧指標層層分解，切實做到減貧任務落實到村，到戶。

2014年1月26日，赴內蒙古調研看望慰問各族干部群眾時強調:“我們黨員干部都要有這樣一個意識：只要有一家一戶乃至一個人沒有解決基本生活問題，我們就不能安之若泰；只要群眾對幸福生活的憧憬還沒有變成現實，我們就要毫不懈怠團結帶領群眾一起奮斗。”

一、做好孤寡老弱貧困人口扶貧工作的重大意義

近幾年以來，孤寡老弱的貧困人群備受關注各地政府也采取了多種措施來實現其脫貧。“2015年11月23日中共中央政治局召開會議強調到2020年通過產業扶持、轉移就業、易地搬遷、教育支持、醫療救助、等措施解決5000萬左右貧困人口脫貧。”在東西部扶貧協作談會也指出，“扶貧開發到了攻克最后堡壘的階段，所面對的多數是貧中之貧、困中之困，需要以更大的決心、更明確的思路、更精準的舉措抓工作。要堅持時間服從質量，科學確定脫貧時間，不搞層層加碼。要真扶貧、扶真貧、真脫貧。”我們都很清楚中西部一些省份（直轄市、自治區）貧困人口較多，貧困狀況較為嚴峻，精準識別與扶貧難度更大，尤其是農村孤寡老弱貧困人口。可見，對于我們能否如期完成全面建成小康社會目標，孤寡老弱群體的脫貧、精準扶貧的工作的重要性就凸現出來，對于我們整體目標實現也將會具有戰略意義。盡管我國脫貧扶貧的效果總體上保持了良好的發展勢頭，我國貧困人口大量的減少，貧困地區面貌也發生顯著變化。但是針對農村孤寡老弱貧困人口仍然存在一些問題，脫貧任務依然嚴峻。

二、孤寡老弱貧困人口的基本現狀

貧困問題在全世界都是普遍存在的，貧困問題能夠在社會生產生活中產生也存在一定的必然性。那么貧困是如何定義的呢？劉豪興教授認為貧困是一個歷史、地域的綜合性概念，是指人們收入、生活差距的相對狀態。英國社會學家比德•湯森認為“當個人、家庭和社會集團缺乏必要的資源，不易獲取食物、參加活動、擁有公認的居住和生活條件，并且被排除在一般的居住條件、社會習慣和活動之外時，即為貧困。”[1]在貧困人口中，有一類特殊困難的群體，即孤寡老弱者，作為精準扶貧的重要目標，其生活狀況及其轉變直接關系著脫貧攻堅工作的成敗。本文關于孤寡老弱的界定是：一是無兒無女，獨身一人，年齡一般在45歲以上，身體狀態較差，甚至身患慢性病、肺病或其他疾病等；二是空巢老人，年齡多為55歲以上，多為一人在家或者是兩位老人，親人看望次數少時間少；三是身體殘疾，比如視力有問題，耳聾，啞巴等群體。為了調查孤寡老弱人口的生活狀況以及扶貧工作的效果，我們組織研究生成立課題小組，專赴皖南山區某縣實地調查，掌握了大量的第一手資料。該縣地處安徽省東南方向，長江三角洲西邊，皖、蘇、浙三省的交界處。調查小組包括帶隊老師一行十人，八人組成4支小分隊。我們小分隊走訪了該縣的54戶貧困戶，切實了解他們的生活狀態，到底有沒有脫貧，生活是不是到達了國家規定的最低標準。通過走訪這些貧困戶發現，基本都是孤寡老弱的貧困人口。其生活中基本的狀況比較差。具體表現如下：（一）居住條件臟亂差、環境惡劣。絕大部分的孤寡老弱貧困人群居住在上世紀七八十年代修建的土坯房里面，居住條件差設施不足，因身體健康原因無法改善，導致住宿環境惡劣；因經濟原因無力修建房屋，導致無房可住。有些孤寡老弱貧困人口居住在村委會以前的破房子里面，上面的瓦片破碎，零零散散的大小窟窿。有些享受國家危房政策進行了重新修建，但面積狹小僅夠老人居住。如果這個問題解決不好，老人們的衣食住行就難以得到妥善的安排。（二）經濟收入低。該縣耕地面積少，種植面積多為山地，以傳統生產方式為主，經濟效益不高。孤寡老弱群體自給自足的自然經濟成分較重，種植作物普遍以山竹為主。在收入方面，主要來源是出售掃把，因手工速度慢和交通不便，產量較少，價格較低。在走訪中，身體素質好的老人以此謀生，而身體素質差的老人并無此收入來源。如果不從根本上改變經濟發展的方式，給再多的補貼、實施再多的優惠政策也是無濟于事的。貧窮依舊貧窮，只有徹底的改變人們對小農經濟的陳舊觀念，才能從根本上走向脫貧致富的道路。（三）養老基礎公益設施薄弱。通過走訪貧困戶的過程之中，我們發現，農村現有的養老機構如養老院、福利院以及敬老院等公益機構存在著設施不健全、管理不善、運行狀況不佳，沒有發揮應有的作用，以至于形同虛設，同時浪費了財政資金。另一方面，這些養老公益機構和設施數量較少，隨著孤寡老弱群體年齡的逐漸增大，可能會陷入既沒有后代的照顧，又沒有養老送終場所的境地，這將帶來較大的社會問題。（四）幫扶措施缺少針對性。部分幫扶責任人制定的幫扶措施單一，主要是低保、五保等資金。幫扶方式主要是物質支援，缺少對孤寡老弱的精神幫扶。有些孤寡老弱人群在物質生活已經得到滿足之后，缺少在感情和心靈撫慰，產生孤獨感。在幫扶的內容上，重形式輕能力，沒有針對孤寡老弱群體特點實行有針對性地扶持工作，特別是自食其力能力的幫扶。如有些技術特長、民間手藝的人員，缺少原料來源和市場營銷，有些技術難題無法自我解決，需要幫扶人員提供支持。如果幫扶沒有針對孤寡老弱群體的實際情況執行，難以從根本上解決問題，更難以達到脫貧的目標。所以幫扶干部要做更細致的工作，懂得精準扶貧，研究貧困情況和貧困原因等。這就需要幫扶干部有創造性的扶貧，切身體會貧困戶的實際情況，制定相應的對策，做到靈活脫貧。

三、孤寡老弱貧困人口問題的原因分析

按照洮督辦﹝2018﹞6號文件要求，現將市城鎮特殊貧困人口救助工作開展情況匯報如下：

一、工作開展基本情況。

（一）城鎮特殊貧困人口調查核實情況。

按照洮辦發【2017】29號文件要求，各街道辦、鎮于2017年12月19日—2017年12月25日采取“一進二看三算四比五記錄”的五部識別法進行入戶調查。。

（二）責任落實情況。

按照洮辦發【2017】29號文件要求，經過研究，在城鎮特殊貧困人口救助方面，市政府辦負責綜合協調工作；市扶貧辦負責指導精準識別人口、審核把關、動態調整等工作；市委宣傳部負責宣傳、發放救學補助資金工作；市財政局負責籌措就醫、救學補助資金工作；市教育局負責特困學生信息核實工作；市民政局負責民政醫療救助、報銷工作；市衛計局負責對患有大病的特困人口信息審核、協調指導四家定點醫院做好特困人口治療、報銷工作；市醫療保險經辦中心負責特困人口住院、就醫、報銷工作；各街道辦、鎮負責特困人口的精準識別、建檔立卡、動態調整工作；市監察局、市審計局、市督查指揮中心負責對特困人口的認定、資金使用、政策落實進行專項監督檢查工作。

摘要：在精準扶貧背景下，本文以黑龍江省農村貧困人口醫療救助制度為研究對象，通過分析黑龍江省農村貧困人口醫療救助制度，總結出黑龍江省農村貧困人口醫療救助存在著救助范圍窄、救助水平低、救助內容重治輕防、救助程序復雜等問題，從而提出擴大醫療救助范圍、提高醫療救助標準、簡化醫療救助程序、醫療救助內容向門診和疾病預防拓展等完善對策。

關鍵詞：農村貧困人口；醫療救助；制度創新

為了進一步解決貧困問題，2013年主席提出了精準扶貧思想，國家開始全面實施精準扶貧戰略。實施醫療衛生扶貧是精準扶貧戰略的重要組成部分，當前農村居民“因病致貧、因病返貧”的現象時有發生，有效防止和杜絕“因病致貧、因病返貧”是精準扶貧的關鍵。農村居民看病難、看病貴的問題仍然嚴重，尤其是對于那些經濟能力較差的貧困農民來說，任何一種突發性疾病、慢性病或重特大疾病，都可能導致因病致貧、因病返貧。為了貫徹實施我國精準扶貧戰略，針對貧困人口的醫療救助制度理應得到足夠的重視，尤其是在經濟基礎較差、貧困人口較多的農村。

一、完善農村貧困人口醫療救助制度的必要性

（一）醫療救助可以切實解決病貧循環問題。經過多年扶貧工作，我國貧困人口總數逐年降低，但是仍存在著7000多萬的貧困人口，貧困發生率仍高達7.2%。因病致貧的大約占我國總體貧困人口的1/3。疾病是造成貧困的主要原因，一個家庭中如果有長期患病或者患有大病的人口存在，那么這個家庭就非常容易陷入貧困。他們無力承擔超出經濟能力之外的醫療費用，這也就造成病貧交加的惡性循環。貧困人口對于醫療救助需求很大，因為醫療救助使貧困群體既可以享受醫療服務，又能夠降低其生活上的經濟壓力，防止病貧惡性循環情況發生。（二）醫療救助可以彌補新型農村合作醫療的不足。我國在廣大農村地區都推行了新型農村合作醫療制度。這項制度為生存在農村地區的人口提供了有效的醫療保障。當老百姓因患病支出醫療費用時，給予醫療費用的報銷，降低了農村貧困人口的醫療費用負擔。然而，新農合保障力度十分不足，患病人口經新農合報銷部分醫療費用之后，其自負部分的醫療費用對他們來說仍無力支付。我國出臺的醫療救助制度在新農合補助的基礎上，對報銷后的剩余部分進行救助，這就大大減輕了農民的負擔。（三）醫療救助是對社會保障體系的完善。醫療救助有效地降低了農村貧困人民的醫療費用，使其得到及時有效的治療，因此醫療救助的實施在緩解農村貧困人民的醫療費用壓力的同時還對我國的社會保障體系起到了完善作用。疾病是導致貧困的最重要原因，生活在貧困線以下的農村貧困人口，尤其是農村五保戶，他們沒有經濟來源，只能依靠政府來維持自己的基本生活。當這部分人患病后，醫療救助可以確保其得到有效救治。因此，我國的醫療救助提高了我國的社會保障水平，使農民生活得更加幸福。

二、黑龍江省農村貧困人口醫療救助制度存在的問題

根據省以及市扶貧工作辦公室關于做好減少貧困人口工作通知的精神，結合我鎮2016年扶貧開發工作實際情況，特制定本工作方案。

一、指導思想

以科學發展觀為指導，深入貫徹落實十八大提出的深入推進新農村建設和扶貧開發，全面改善農村生產生活條件,實現扶貧對象大幅減少的扶貧開發工作要求，按照“統籌規劃，突出重點，完善機制，整合資金，綜合推進”的工作思路，突出農業增效和農民增收兩大重點，努力改變我鎮貧困地區經濟、社會、文化等方面的落后狀況，消除貧困，改善民生，為打造田園城市，構建幸福而努力。

二、減貧任務分解

根據2016年我鎮建檔立卡貧困人口1347人，計劃減貧人數382人。

三、減貧工作措施

為做好我鄉扶持農村貧困人口工作，幫助困難群眾脫貧致富，根據省市相關要求，結合本鄉實際情況，特制訂本實施方案。

一、加強組織領導

鄉上成立由鄉長任組長，副鄉長任副組長，鄉民政所、財政所、黨政辦相關人員為成員的鄉扶持農村貧困人口工作領導小組。

二、明確目標任務

全鄉2014年共扶持259名農村貧困人口。2014年5月1日起，全鄉扶持農村貧困人口工作全面實施，2014年11月30日全面完成。

三、工作進度安排

摘要:貧困人口退出作為脫貧攻堅的最后一環，正面臨“被脫貧”及“消極脫貧”交互影響下產生的異化風險，需要借由法律激勵的制度創新以推進其命令控制范式的轉換。以近年來中央和地方有關文件為統計對象，分析現有法律激勵制度的不足，探尋增加貧困人口預期權益、包含多元客體、具有“契約特性”、注重外在激勵的貧困人口退出法律激勵路徑，以引導貧困人口在自主退出的基礎上助力扶貧事業的順利完成。

關鍵詞:貧困人口退出;法律激勵;命令控制范式

貧困是人類社會的古老現象，反貧困卻是現代社會的產物。黨的十八大以來，以為核心的黨中央把脫貧攻堅作為關乎黨和國家政治方向、根本制度和發展道路的大事來抓，脫貧攻堅工作在我國取得了決定性進展，譜寫了人類反貧困史上的輝煌篇章。基于政治倫理，幫扶貧困是國家需要履行的法定義務。隨著國家觀念的演變，國家義務對應的內容亦包含各類公共利益，相應地，人也不再是單一的個人或團體，而是共同體的全部成員。①這就要求國家在幫扶的同時應以一定的行為助其脫貧，減輕非貧困階層在內的全部社會成員的負擔。建立貧困退出機制即是國家完成這一附隨義務的表現。對此，2016年4月的《中共中央辦公廳與國務院辦公廳關于建立貧困退出機制的意見》(下稱中央意見)責令地方政府建立貧困人口、貧困村和貧困縣的退出機制，其中村、縣退出以貧困發生率為主要衡量標準②，使得貧困人口退出成為整個機制的基礎與核心。作為扶貧攻堅的最后一環，貧困退出制度的良好構建不僅關系著業已取得的脫貧成績，更與后脫貧攻堅時代返貧風險的預防息息相關，因此具有高度的研究價值。學界對貧困退出的關注始于近年，且形成了價值頗高的系列性研究。但和反貧困機制中其他領域獲得的成果相比，貧困人口退出的專屬研究仍顯薄弱。③對最具基礎地位的貧困人口退出制度及法律問題的研究更是稀少。其中，對于退出制度的整體設計，劉司可的系列研究通過收集與整理基層調研材料，認為貧困人口退出存在程序不健全，動態管理薄弱，扶貧資源分配不精準，返貧預防機制尚未建立等一系列問題，并提出規范扶貧動態管理，建立正向激勵機制，重視返貧風險預防，引入社會力量等對策建議④;王志章、黃明珠基于英國反貧困經驗的總結，強調貧困人口退出過程的公開性與民主性，提出采用貧困漸退機制，降低返貧風險①;鄭海瑞認為貧困人口退出制度的完善需要優化退出指標體系、嚴格退出程序、強化宣傳教育、注重正負激勵結合以及提升退出人口生計可持續發展能力②。對于退出人口的識別，侯莎莎基于以公共價值為基礎的政府績效治理理論，提出貧困人口退出標準的完善應當綜合考慮價值體系、指標體系、組織體系、技術支撐體系與績效環境體系五個方面③;而陳成文與陳建平從精準扶貧“契合度”偏差的角度，指出退出標準應走向多元化與具體化的必要性，認為在“兩保障”領域應當擴展消費清單、考慮家庭規模效應并明確“三保障”的具體邊界④。對于退出責任的探討，檀學文在區分實際脫貧、政策兜底與未脫貧三種退出結果的基礎上，指出由縣黨委及政府作為基層退出責任主體，統籌劃分貧困人口退出工作。⑤對于退出主動性的建設，李壯、陳書平在介紹西方貧困發生理論中的社會結構解釋路徑與社會文化解釋路徑后，認為貧困文化理論難以解釋我國貧困人口退出中的“等靠要”現象，并以非均衡治理的視角重新解讀，提出了豐富貧困識別標準、加強貧困戶組織度、發展農村集體經濟與提高扶貧工作隊伍素質的建議。⑥縱觀上述研究，對于貧困人口退出制度的整體設計已經較為完善，“嚴格程序”“防范返貧”“標準多元”“激勵優先”等已經成為共識。但在具體現實問題的解決與制度建設方面仍顯不足，具有可填補的研究空白。同時，現有研究均忽視了相關法律規范的收集與整理，未能概括出規范意義上的貧困人口退出范式，也無法完整體現政府這一扶貧與脫貧責任主體在貧困人口退出中所發揮的現實作用。我國貧困問題因制度而生，⑦反貧困問題也必將因制度而去。為此，本文通過有關理論與中央及地方各省市相關法律規范的梳理，總結貧困人口退出亂象產生的深層次原因，并指出制度優化的突破口，借以革新貧困退出機制的法律規則形態，增添機制整體的長效性，以保障脫貧質量，全面防范脫貧攻堅期后規模化的返貧風險。

一、貧困人口退出的問題檢視

(一)“消極脫貧”現象及其理論根源“消極脫貧”描述的是經過國家扶助已實質滿足脫貧條件的人群，基于享受政策優待的依賴性而拒絕退出貧困范圍的行為。在貧困退出的語境中，“消極脫貧”源于貧困戶的“惰性思維”。如廣東省民政廳官方網站刊發的文章曾稱:“……(某些貧困人口)總認為當個貧困戶，得到黨和政府的物質幫助和資金救助就無比光榮，得到政府的關愛就可以衣食無憂，甚至一些貧困戶產生了惰性思想。”精準扶貧規制體系屬于一種再分配性制度，對于工作激勵產生的扭曲作用小于傳統的稅收手段，從而更適合于縮減社會中的貧富差距。⑧但作為一種福利政策，其“獎懶”的副作用始終存在，“消極脫貧”思維的滋生亦不可避免。在經濟學上，可以通過“經濟人”假設對“消極脫貧”予以理論溯源。“經濟人”理論假定人是被工具理性指引的，是被未來預期的報酬拉動的。⑨立足扶貧領域，貧困戶出于對自身利益最大化的追求，在脫貧決策前會反復進行利益衡量，只有在內心確信退出后所獲收益大于既有利益時，才會選擇主動退出，擺脫貧困身份。受制于主客觀等諸多方面的原因，現階段退出后的貧困戶并無有力的政策保障，相比原貧困身份所帶來的全方位照顧，脫貧后的生活充滿風險。無論選擇務農、務工或是經商，貧困戶都將不同程度地面臨市場競爭所伴隨的優勝劣汰，投入的勞動力及其他資本難以獲得足額回報。因此，在貧困戶看來，選擇退出極有可能得不償失。換言之，貧困戶拒絕脫離貧困身份的一個深層原因是其在幫扶的確定性與市場的不確定性中選擇了前者。故而，只有通過制度創新為退出后的貧困戶增加確定收益，才能影響既有的決策過程，促使其決定積極脫貧。遺憾的是，這種利益訴求并沒有在貧困退出機制的設計中獲得重視與適當回應。恰恰相反，對于這類人群的不信任，使得我國在貧困退出中采取了使之弱化同時強化救濟者的做法———命令控制范式的規制體系。(二)“被脫貧”現象及其制度根源與“消極脫貧”相對的一個概念是“被脫貧”。隨著扶貧攻堅步入尾聲，“被脫貧”現象近年來常見于新聞報道。以山東省濟南市為例，當地的電視問政節目披露，居于山區的68歲孤寡老人除耕種一畝土地外再無其他收入，卻在2017年被取消了低保及其他扶助政策。該地政府部門以老人尚有勞動能力作解釋，將其納入“脫貧群體”。在山西省太原市做扶貧工作調研時曾強調:“……脫貧過程必須扎實，脫貧結果必須真實……扶貧標準不能隨意降低，決不能搞數字脫貧、虛假脫貧。”中央的三令五申可以反證類似問題在地方絕不罕見。以貧困人口并未實際達到脫貧標準卻被地方政府從建檔立卡系統中注銷為標志的各種形式的“被脫貧”行為不僅浪費了國家扶貧資源，而且侵害了有關群體的權益，為后脫貧攻堅時代鞏固扶貧成果留下了嚴重隱患。通過對我國中央與各省份相關規范文件的分析，①可以發現，政府貫穿貧困人口退出機制的啟動、實施、核查全過程，其中，政府在6個省份中擔任退出機制啟動主體，在13個省份中占據退出過程中的主導地位，并在14個省份中負責退出結果核查工作。而村級組織在12個省份中擔任退出啟動主體，在6個省份中占據退出過程中的主導主體，但不參與退出結果的核查。第三方機構則在1個省份中負責退出結果核查工作。貧困人口未能在退出過程中獲得任何主導地位。同時，中央及各省在貧困人口退出機制中規定的權利因素主要集中于貧困戶對退出的“同意審查”及其對退出結果的申訴與核查參與。只有黑龍江省考慮到貧困戶否認退出的情形并在退出過程中賦予貧困戶抗辯權利。至于對退出人口的權利救濟制度，則未見規定。因此，能夠認為我國貧困人口退出制度始終秉持著公權力發揮決定性作用的命令控制范式，其主要特點包括:各地貧困人口的退出由政府或村級組織啟動;退出過程由政府或村級組織主導，②退出人口僅有配合的義務而無實際抗辯的權利;退出結果主要由政府核查，③少數運用第三方機構核驗退出效果，退出人口無明定申訴權利。由上觀之，命令控制范式下的貧困人口退出機制，公權力一方④頗具壓制性，擁有所有權力，并穿透式地行使;貧困戶權利稀少且被架空，僅有配合義務，甚至淪為被支配的境地。具體而言，首先，我國貧困人口退出機制的啟動主體無一例外均為公權力一方，這使得貧困戶對退出的“同意審查”淪為虛置———或出于不知情、或出于被欺騙甚至被強制———先動的公權力一方在這一階段保持著對退出人口的制度壓制，使其僅有同意的權利。有省份考慮到貧困戶不予同意的情形，卻以“一并提交評議”對之⑤;有省份甚至突破中央意見要求的“民主評議推選退出名單”，將其異化為領導干部組成的“評議小組”⑥。可見，該階段貧困戶自身的退出意愿難以導地位，擁有多項權力;而貧困戶重要的抗辯權利則不多見，即使規定了“貧困戶提出異議”，也僅以“由‘村兩委’、駐村工作隊和第一書記組織村民代表再次入戶核查”對之①。如政府及村級組織在啟動階段有所失誤，退出過程中貧困戶無力抵抗、糾正，公權力一方也可能基于主導地位予以強勢推進。最后，在退出結果的核查中，政府發揮壟斷性的權力，第三方機構參與力度不足。且核查方式多為“公告”“備案”等，其能否起到應有的審核作用，在政府利益上下一體的體制中仍然存疑;并且該階段貧困戶的參與方式實際上僅有對公告內容進行申訴一種，是一種對政府核查結果的再核查，并鮮有省份明文規定了申訴權，能夠想見這種既無法定權利支撐又無實際參與的監督難以改變退出結果。(三)救濟者面臨的雙重困境在“消極脫貧”與“被脫貧”的交互影響下，身為救濟者的公權力一方陷入兩難境地。若針對“被脫貧”，弱化公權力，減少政府及村級組織的主導作用，且信賴扶助對象，賦予其啟動主體、過程主導主體及結果核查主體的地位等舉措，則“消極脫貧”現象有可能泛濫，退出將在數量上銳減;若針對“消極脫貧”，繼續秉持命令控制范式的退出機制，必然有更多的“被脫貧”問題發生，退出將有嚴重質量缺陷。由此，為使脫貧工作及時、合格地完成，突破“質”與“量”的耦合困境，必須在后續的制度構建中同時考慮“消極脫貧”與“被脫貧”雙重因素。很大程度上，我國選擇具有一定強制色彩的貧困退出機制，主要是源于對西方福利國家問題的檢視。二戰后，西方國家在社會政策領域普遍奉行“再分配主義”，為國內的弱勢群體、邊緣人群提供普惠性的社會保護。為了取悅選民，各國右翼政黨主張減少國家干預、降低稅負，但不敢主張大幅降低福利水平;左翼政黨則主張增加福利、促進社會平等，但對增稅十分謹慎。由此，兩種嚴重的問題同時產生，一是政府財政開支遞增，社會經濟負擔過重;二是因為社會信息機制、識別機制具有或多或少的局限性，部分無需救助的社會成員因缺乏勞動意愿也成為了救助對象，福利欺詐出現，福利依賴與敗德現象日趨嚴重。②如果貧困人口像福利國家中的民眾一樣，對救助政策產生依賴，喪失勞動積極性，萌生遠超“需求”的“需要”，輕則阻礙脫貧攻堅任務按期完成，重則導致“國家經濟系統”侵蝕、“大眾忠誠”無法長期維持、政府行政理性不斷降低等后果。③因此，我國決策層對扶助對象采取了一種“不信任”的態度，對其貧困與否、接受救助與否、脫離貧困與否等問題代為決定，盡量避免“懶人階層”，也就是“消極脫貧”人群的出現。基于此，既然命令控制范式的退出機制是“被脫貧”現象的成因，那么消滅“被脫貧”必然要求范式轉變;但該范式的合理性在于抵御“消極脫貧”進一步擴大，促成其消解的前提是對這類現象的控制。所以，解決“消極脫貧”是杜絕“被脫貧”的必要條件，必須在后續的制度建設中優先考慮。

二、法律激勵路徑的提出

根據官方公布的數字，截止2005年9月底，中國城市共有貧困人口2186萬人；[1]截至2004年底，中國農村共有絕對貧困人口2610萬人，[2]以及近6000萬低收入人口。城鄉貧困人口在構成、致貧原因等方面并不相同。在城市，下崗、失業、困難企業職工，以及上述人員的家屬構成了貧困人口的主體，經濟和社會結構調整是導致這部分人陷入貧困的主要原因；在農村，自然條件因素和個性因素同時對貧困起作用。上述城鄉貧困人口的差別與城鄉二元社會結構不無關系，與這一社會結構同樣關系密切的還有城市和農村各自獨立的社會制度，醫療保障制度也不例外。

一、城鄉貧困人口的衛生服務利用和醫療保障覆蓋

1.衛生服務利用之比較

2003年全國第三次衛生服務調查的數據顯示[3]了城市不同收入居民的健康和衛生服務利用情況。按照收入五等分法劃分，從最低收入的1/5家庭到最高收入的1/5家庭(從左到右)，兩周患病率呈上升趨勢，但是差別并不明顯(不過值得注意的是，該調查數據的來源是“居民自我報告”，如果考慮到收入不同的被調查者對患病的主觀判斷因素在內，結果可能略有不同)；然而，從因病臥床率的數據來看，收入最低的1/5家庭卻遠高于其他收入的家庭；同時低收入人口的未住院率和未就診比例均遠遠高于其他人口(見表1)。

表12003年城市不同收入居民健康和醫療服務利用情況

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