貧困人口退出及法律激勵分析

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摘要:貧困人口退出作為脫貧攻堅的最后一環，正面臨“被脫貧”及“消極脫貧”交互影響下產生的異化風險，需要借由法律激勵的制度創新以推進其命令控制范式的轉換。以近年來中央和地方有關文件為統計對象，分析現有法律激勵制度的不足，探尋增加貧困人口預期權益、包含多元客體、具有“契約特性”、注重外在激勵的貧困人口退出法律激勵路徑，以引導貧困人口在自主退出的基礎上助力扶貧事業的順利完成。

關鍵詞:貧困人口退出;法律激勵;命令控制范式

貧困是人類社會的古老現象，反貧困卻是現代社會的產物。黨的十八大以來，以為核心的黨中央把脫貧攻堅作為關乎黨和國家政治方向、根本制度和發展道路的大事來抓，脫貧攻堅工作在我國取得了決定性進展，譜寫了人類反貧困史上的輝煌篇章。基于政治倫理，幫扶貧困是國家需要履行的法定義務。隨著國家觀念的演變，國家義務對應的內容亦包含各類公共利益，相應地，人也不再是單一的個人或團體，而是共同體的全部成員。①這就要求國家在幫扶的同時應以一定的行為助其脫貧，減輕非貧困階層在內的全部社會成員的負擔。建立貧困退出機制即是國家完成這一附隨義務的表現。對此，2016年4月的《中共中央辦公廳與國務院辦公廳關于建立貧困退出機制的意見》(下稱中央意見)責令地方政府建立貧困人口、貧困村和貧困縣的退出機制，其中村、縣退出以貧困發生率為主要衡量標準②，使得貧困人口退出成為整個機制的基礎與核心。作為扶貧攻堅的最后一環，貧困退出制度的良好構建不僅關系著業已取得的脫貧成績，更與后脫貧攻堅時代返貧風險的預防息息相關，因此具有高度的研究價值。學界對貧困退出的關注始于近年，且形成了價值頗高的系列性研究。但和反貧困機制中其他領域獲得的成果相比，貧困人口退出的專屬研究仍顯薄弱。③對最具基礎地位的貧困人口退出制度及法律問題的研究更是稀少。其中，對于退出制度的整體設計，劉司可的系列研究通過收集與整理基層調研材料，認為貧困人口退出存在程序不健全，動態管理薄弱，扶貧資源分配不精準，返貧預防機制尚未建立等一系列問題，并提出規范扶貧動態管理，建立正向激勵機制，重視返貧風險預防，引入社會力量等對策建議④;王志章、黃明珠基于英國反貧困經驗的總結，強調貧困人口退出過程的公開性與民主性，提出采用貧困漸退機制，降低返貧風險①;鄭海瑞認為貧困人口退出制度的完善需要優化退出指標體系、嚴格退出程序、強化宣傳教育、注重正負激勵結合以及提升退出人口生計可持續發展能力②。對于退出人口的識別，侯莎莎基于以公共價值為基礎的政府績效治理理論，提出貧困人口退出標準的完善應當綜合考慮價值體系、指標體系、組織體系、技術支撐體系與績效環境體系五個方面③;而陳成文與陳建平從精準扶貧“契合度”偏差的角度，指出退出標準應走向多元化與具體化的必要性，認為在“兩保障”領域應當擴展消費清單、考慮家庭規模效應并明確“三保障”的具體邊界④。對于退出責任的探討，檀學文在區分實際脫貧、政策兜底與未脫貧三種退出結果的基礎上，指出由縣黨委及政府作為基層退出責任主體，統籌劃分貧困人口退出工作。⑤對于退出主動性的建設，李壯、陳書平在介紹西方貧困發生理論中的社會結構解釋路徑與社會文化解釋路徑后，認為貧困文化理論難以解釋我國貧困人口退出中的“等靠要”現象，并以非均衡治理的視角重新解讀，提出了豐富貧困識別標準、加強貧困戶組織度、發展農村集體經濟與提高扶貧工作隊伍素質的建議。⑥縱觀上述研究，對于貧困人口退出制度的整體設計已經較為完善，“嚴格程序”“防范返貧”“標準多元”“激勵優先”等已經成為共識。但在具體現實問題的解決與制度建設方面仍顯不足，具有可填補的研究空白。同時，現有研究均忽視了相關法律規范的收集與整理，未能概括出規范意義上的貧困人口退出范式，也無法完整體現政府這一扶貧與脫貧責任主體在貧困人口退出中所發揮的現實作用。我國貧困問題因制度而生，⑦反貧困問題也必將因制度而去。為此，本文通過有關理論與中央及地方各省市相關法律規范的梳理，總結貧困人口退出亂象產生的深層次原因，并指出制度優化的突破口，借以革新貧困退出機制的法律規則形態，增添機制整體的長效性，以保障脫貧質量，全面防范脫貧攻堅期后規模化的返貧風險。

一、貧困人口退出的問題檢視

(一)“消極脫貧”現象及其理論根源“消極脫貧”描述的是經過國家扶助已實質滿足脫貧條件的人群，基于享受政策優待的依賴性而拒絕退出貧困范圍的行為。在貧困退出的語境中，“消極脫貧”源于貧困戶的“惰性思維”。如廣東省民政廳官方網站刊發的文章曾稱:“……(某些貧困人口)總認為當個貧困戶，得到黨和政府的物質幫助和資金救助就無比光榮，得到政府的關愛就可以衣食無憂，甚至一些貧困戶產生了惰性思想。”精準扶貧規制體系屬于一種再分配性制度，對于工作激勵產生的扭曲作用小于傳統的稅收手段，從而更適合于縮減社會中的貧富差距。⑧但作為一種福利政策，其“獎懶”的副作用始終存在，“消極脫貧”思維的滋生亦不可避免。在經濟學上，可以通過“經濟人”假設對“消極脫貧”予以理論溯源。“經濟人”理論假定人是被工具理性指引的，是被未來預期的報酬拉動的。⑨立足扶貧領域，貧困戶出于對自身利益最大化的追求，在脫貧決策前會反復進行利益衡量，只有在內心確信退出后所獲收益大于既有利益時，才會選擇主動退出，擺脫貧困身份。受制于主客觀等諸多方面的原因，現階段退出后的貧困戶并無有力的政策保障，相比原貧困身份所帶來的全方位照顧，脫貧后的生活充滿風險。無論選擇務農、務工或是經商，貧困戶都將不同程度地面臨市場競爭所伴隨的優勝劣汰，投入的勞動力及其他資本難以獲得足額回報。因此，在貧困戶看來，選擇退出極有可能得不償失。換言之，貧困戶拒絕脫離貧困身份的一個深層原因是其在幫扶的確定性與市場的不確定性中選擇了前者。故而，只有通過制度創新為退出后的貧困戶增加確定收益，才能影響既有的決策過程，促使其決定積極脫貧。遺憾的是，這種利益訴求并沒有在貧困退出機制的設計中獲得重視與適當回應。恰恰相反，對于這類人群的不信任，使得我國在貧困退出中采取了使之弱化同時強化救濟者的做法———命令控制范式的規制體系。(二)“被脫貧”現象及其制度根源與“消極脫貧”相對的一個概念是“被脫貧”。隨著扶貧攻堅步入尾聲，“被脫貧”現象近年來常見于新聞報道。以山東省濟南市為例，當地的電視問政節目披露，居于山區的68歲孤寡老人除耕種一畝土地外再無其他收入，卻在2017年被取消了低保及其他扶助政策。該地政府部門以老人尚有勞動能力作解釋，將其納入“脫貧群體”。在山西省太原市做扶貧工作調研時曾強調:“……脫貧過程必須扎實，脫貧結果必須真實……扶貧標準不能隨意降低，決不能搞數字脫貧、虛假脫貧。”中央的三令五申可以反證類似問題在地方絕不罕見。以貧困人口并未實際達到脫貧標準卻被地方政府從建檔立卡系統中注銷為標志的各種形式的“被脫貧”行為不僅浪費了國家扶貧資源，而且侵害了有關群體的權益，為后脫貧攻堅時代鞏固扶貧成果留下了嚴重隱患。通過對我國中央與各省份相關規范文件的分析，①可以發現，政府貫穿貧困人口退出機制的啟動、實施、核查全過程，其中，政府在6個省份中擔任退出機制啟動主體，在13個省份中占據退出過程中的主導地位，并在14個省份中負責退出結果核查工作。而村級組織在12個省份中擔任退出啟動主體，在6個省份中占據退出過程中的主導主體，但不參與退出結果的核查。第三方機構則在1個省份中負責退出結果核查工作。貧困人口未能在退出過程中獲得任何主導地位。同時，中央及各省在貧困人口退出機制中規定的權利因素主要集中于貧困戶對退出的“同意審查”及其對退出結果的申訴與核查參與。只有黑龍江省考慮到貧困戶否認退出的情形并在退出過程中賦予貧困戶抗辯權利。至于對退出人口的權利救濟制度，則未見規定。因此，能夠認為我國貧困人口退出制度始終秉持著公權力發揮決定性作用的命令控制范式，其主要特點包括:各地貧困人口的退出由政府或村級組織啟動;退出過程由政府或村級組織主導，②退出人口僅有配合的義務而無實際抗辯的權利;退出結果主要由政府核查，③少數運用第三方機構核驗退出效果，退出人口無明定申訴權利。由上觀之，命令控制范式下的貧困人口退出機制，公權力一方④頗具壓制性，擁有所有權力，并穿透式地行使;貧困戶權利稀少且被架空，僅有配合義務，甚至淪為被支配的境地。具體而言，首先，我國貧困人口退出機制的啟動主體無一例外均為公權力一方，這使得貧困戶對退出的“同意審查”淪為虛置———或出于不知情、或出于被欺騙甚至被強制———先動的公權力一方在這一階段保持著對退出人口的制度壓制，使其僅有同意的權利。有省份考慮到貧困戶不予同意的情形，卻以“一并提交評議”對之⑤;有省份甚至突破中央意見要求的“民主評議推選退出名單”，將其異化為領導干部組成的“評議小組”⑥。可見，該階段貧困戶自身的退出意愿難以導地位，擁有多項權力;而貧困戶重要的抗辯權利則不多見，即使規定了“貧困戶提出異議”，也僅以“由‘村兩委’、駐村工作隊和第一書記組織村民代表再次入戶核查”對之①。如政府及村級組織在啟動階段有所失誤，退出過程中貧困戶無力抵抗、糾正，公權力一方也可能基于主導地位予以強勢推進。最后，在退出結果的核查中，政府發揮壟斷性的權力，第三方機構參與力度不足。且核查方式多為“公告”“備案”等，其能否起到應有的審核作用，在政府利益上下一體的體制中仍然存疑;并且該階段貧困戶的參與方式實際上僅有對公告內容進行申訴一種，是一種對政府核查結果的再核查，并鮮有省份明文規定了申訴權，能夠想見這種既無法定權利支撐又無實際參與的監督難以改變退出結果。(三)救濟者面臨的雙重困境在“消極脫貧”與“被脫貧”的交互影響下，身為救濟者的公權力一方陷入兩難境地。若針對“被脫貧”，弱化公權力，減少政府及村級組織的主導作用，且信賴扶助對象，賦予其啟動主體、過程主導主體及結果核查主體的地位等舉措，則“消極脫貧”現象有可能泛濫，退出將在數量上銳減;若針對“消極脫貧”，繼續秉持命令控制范式的退出機制，必然有更多的“被脫貧”問題發生，退出將有嚴重質量缺陷。由此，為使脫貧工作及時、合格地完成，突破“質”與“量”的耦合困境，必須在后續的制度構建中同時考慮“消極脫貧”與“被脫貧”雙重因素。很大程度上，我國選擇具有一定強制色彩的貧困退出機制，主要是源于對西方福利國家問題的檢視。二戰后，西方國家在社會政策領域普遍奉行“再分配主義”，為國內的弱勢群體、邊緣人群提供普惠性的社會保護。為了取悅選民，各國右翼政黨主張減少國家干預、降低稅負，但不敢主張大幅降低福利水平;左翼政黨則主張增加福利、促進社會平等，但對增稅十分謹慎。由此，兩種嚴重的問題同時產生，一是政府財政開支遞增，社會經濟負擔過重;二是因為社會信息機制、識別機制具有或多或少的局限性，部分無需救助的社會成員因缺乏勞動意愿也成為了救助對象，福利欺詐出現，福利依賴與敗德現象日趨嚴重。②如果貧困人口像福利國家中的民眾一樣，對救助政策產生依賴，喪失勞動積極性，萌生遠超“需求”的“需要”，輕則阻礙脫貧攻堅任務按期完成，重則導致“國家經濟系統”侵蝕、“大眾忠誠”無法長期維持、政府行政理性不斷降低等后果。③因此，我國決策層對扶助對象采取了一種“不信任”的態度，對其貧困與否、接受救助與否、脫離貧困與否等問題代為決定，盡量避免“懶人階層”，也就是“消極脫貧”人群的出現。基于此，既然命令控制范式的退出機制是“被脫貧”現象的成因，那么消滅“被脫貧”必然要求范式轉變;但該范式的合理性在于抵御“消極脫貧”進一步擴大，促成其消解的前提是對這類現象的控制。所以，解決“消極脫貧”是杜絕“被脫貧”的必要條件，必須在后續的制度建設中優先考慮。

二、法律激勵路徑的提出

在2017年考察山西時，對脫貧攻堅工作特別提出“要加大內生動力培育力度……教育和引導貧困群眾通過自己的辛勤勞動脫貧致富”④。可見，脫貧工作應倚重“教育、引導”，而非強制脫貧。法律激勵制度承載的就是這種“教育、引導”功能。所謂激勵，就是通過設計適當的外部獎勵形式和工作環境，以一定的行為規范和懲罰性措施，借助信息溝通，來激發、引導、保持和規劃組織人員的行為，以有效實現組織及其成員個人目標的系統活動。⑤因此，對貧困人口退出的法律激勵就是基于貧富均衡發展的社會可接受性，設計和選擇賦權、增收、減負等法律規范和制度工具，激發、引導和規范貧困人口走出貧困，以妥善完成脫貧攻堅任務。扶貧領域中的法律激勵致力于塑造具有“權利”氛圍的脫貧態勢，以法律制度的形式對民眾及政府等有利于貧困退出的行為予以肯定，既提升整體扶貧工作在脫貧攻堅期內的有效性，亦保障扶貧成果在后脫貧攻堅時代的穩定性。值得注意的是，將法律激勵作為解決貧困人口退出難題的主要手段并非是鼓勵決策者在眾多制度工具中任意取舍，而是因為其能夠基于范式轉換的深層邏輯解決“消極脫貧”與“被脫貧”的雙重困境。(一)法律激勵的優越性西方在經歷過“福利國家危機”后逐漸認識到，對弱者實行救助的社會政策應當考慮“逆向激勵”效應，因為人性中的惰性、搭便車傾向是難以消除的;實行社會保護，需要注重構建激勵性的措施。①換言之，相較于命令控制式的行為模式，法律激勵內含引導、教育的邏輯，具有“更容易為主體所認同、接受和服從的天然優勢”②。從“消極脫貧”現象的理論根源來看，貧困戶的“經濟人”利己本性要求其在放棄的“扶助收益”與獲得的“脫貧獎勵”之間對比，在得不償失的情況下，貧困戶自然不會做出主動申請脫貧的決策。面對這種局面，法律激勵對于激勵受體而言，恰意味著特定利益的添加，并且這種添加的利益為受體所專有，③因此非常適合用于調整貧困戶內心的天平，通過追加各類退出后可享受的確定性收益，使其在經濟人的理性衡量中逐漸倒向積極退出的一側。由此，法律激勵可以在源頭上解決“消極脫貧”的問題，并為退出機制的范式轉變創造條件，漸進式地建構以貧困戶為主體、具備充足權利氛圍的貧困人口退出機制。(二)貧困退出法律激勵制度現狀在中央意見的引導下，④各地文件或多或少都提及“正向激勵”內容，其中14個省份將貧困人口作為激勵受體，同時這些省份全部將激勵手段限定為“維持原有扶助政策不變”;另有8個省份明確了激勵持續時間，其中2個省份明確持續至2020年，6個省份明確持續至攻堅期結束。綜上所述，各省幾乎都是將中央意見的有關內容翻版至地方文件中，即使有所改變也未有結果意義上的發展，這說明我國貧困人口退出法律激勵制度存在明顯缺陷。以貧困戶“經濟人”角度來看，其在脫貧后所獲獎勵至多為2020年或攻堅期結束前享有原扶助政策不變。這和保持貧困身份所得利益基本持平。再加上其間復雜的手續及政策風險引發的不信任，在貧困戶的衡量中，脫貧行為的成本是高于收益的。因而，貧困戶基于經濟人的有限理性很難在現有政策條件下作出自主脫貧的決策。若能彌補現有不足，構建出充分保障和實現貧困人口權益、增加其預期利益、滿足其美好生活期盼的法律激勵制度，就可以消除其退出顧慮，激發其脫貧意愿，形成貧困戶積極脫貧、主動申請的圖景，進而為貧困人口獲得退出過程的啟動主體、主導主體以及核查主體地位奠定基礎，為我國貧困人口退出機制的范式轉換提供可行性，并最終解決“被脫貧”現象，幫助扶貧事業得以保質保量地完成。三、貧困人口退出法律激勵的路徑探尋法律對個體控制中的重要部分，就是激勵個體合法行為的發生。⑤法律激勵的功能與目的在于通過法律，對有利于貧困人口主動申請、積極脫貧的行為予以肯定評價，增加其退出后的預期利益，從而引導貧困人口積極脫貧，解決當下的退出難題。為尋求法律激勵的長效性，理應將已有政策轉化為法律文本，通過法律形式的表達以及立法程序的梳理滌除其中不科學的成分。⑥同時，因扶貧攻堅任務的緊迫性，貧困人口主動退出已成為社會發展亟待支持和鼓勵的情形，需要較大的激勵效果與社會效益，因此應當制定法律激勵的專有規范性法律文件，⑦形塑一套有著合理差別的貧困人口退出法律激勵范式框架。(一)增加貧困人口預期權益我國現有的貧困人口退出法律激勵存在著明顯的效果缺陷，即沒有充足的獎勵使貧困戶果斷選擇退出。賦予其預期權益，增加貧困戶的可得收益是法律激勵的重中之重，對此可以構建“減損———增收”的雙重激勵策略。一方面，法律應努力減少退出中貧困戶面臨的財產、權益損失，比如規定保留貧困人口的低保、社保待遇，將各地文件中已表明的“在攻堅期結束前貧困戶享有原有政策、待遇不變”轉化為法律規范;同時分類處理各地扶貧時分配的牲畜、山林、土地以及生產工具，對分發給貧困戶的個人財產予以確權，對集體財產加強管理等。另一方面，應立法增加貧困戶在退出后的可得收益，如要求各地政府以行政給付手段分發獎勵金、獎品，將許多地區出臺的“獎勵金”政策體系化，遏制貧困短視性造成的法律激勵短效性;或是通過賦權、賦益的手段給予貧困人口在土地、信貸、創業、稅收方面的各項優越權益，及時構建更為長效的扶貧機制。(二)容納多元客體扶貧事業的參與主體并不單一，貧困人口退出的法律激勵也呈現多元情境，其客體包括:達到實質脫貧標準的貧困戶主動向有關部門報告情況，申請退出的行為，可稱之為自主退出行為;政府及村級組織以政策法規、村規民約等規范性文件和具體行政及自治手段推進貧困戶主動退出的行為，可稱之為引導退出行為;第三方機構，如企業、非營利組織、高校等，以各類方式帶動貧困戶作出主動退出決定的行為，可稱之為協助退出行為。1．自主退出行為對貧困戶自身行為的激勵是法律激勵的基礎。為解決時下難題，必須使貧困戶積極脫貧主動退出。在激勵過程中，法律要注重“精準實施、正負結合”，構建識別功能機制。依貧困人口的脫貧意愿，可以將之分為兩類，一是出于經濟人本性，憂懼退出成本高于收益的人群;二是因為精神貧困，完全“等靠要”的人群。①對于前者，應當借由法律施加正向激勵，以各類獎勵誘使其做出積極脫貧的決策;對于后者，法律應當規定負向激勵條款，如逐步縮減其所獲扶助的額度，或要求基層干部對之予以批評、教育等，以促使其轉變思想，盡快跟上自主退出的隊伍。2．引導退出行為對政府及村級組織行為的激勵是法律激勵的核心。作為法律激勵的實施者，同時又是扶貧事業的領導者、責任的承擔者，政府部門以制度安排確保其執行激勵頗具意義。在這一過程中，法律激勵應當奉行“指標控制與依法行政的雙重治理”②，充分發揮前者的激勵功能，要求將法律激勵的制定、實施和效果核驗具體化為各項指標，納入地方政府的人事考核與政績考核體系;同時依賴后者規范過程的作用，規定、完善法律激勵的各項程序，培養權力的謙抑品格，防范權力失控導致法律激勵異化為某種“強制—獎勵”的路徑，為整體的制度實施提供穩定預期。3．協助退出行為對第三方機構行為的激勵是法律激勵的重要著力點。所謂第三方機構，就是獨立于這一過程的各類社會組織。其在扶貧工作中或者發揮獨立性優勢，對政府的扶貧績效予以審核，或者發揮社會資本的長處，直接步入扶貧工作。基于扶貧活動明顯的“正外部性”，參與扶貧意味著高投入、低回報，甚至無回報，因此我國社會主體目前參與的積極性不強。③貧困退出仍是扶貧活動的關鍵一環，第三方機構可以在其中以財物捐贈、崗位提供、思想教育等方式引導貧困戶積極脫貧，對于這類協助行為，法律也應當予以激勵、提供獎勵，以緩解扶貧活動“正外部性”，提高第三方機構參與意愿。(三)具有“契約特性”以各類正向利益引導行為主動合法合規，是人們對法律激勵寄予的期待。但激勵主體與激勵受體所處立場、環境不同，其利益和價值訴求亦有差異。傳統的激勵觀念忽視受體之所需，僅注重激勵主體的意志，因此可能出現激勵手段與對象訴求的錯配，無法起到引導、鼓勵作用，貧困人口退出領域也不例外。對此，法律可對各方施以“契約式激勵”④，在傳統激勵手段的基礎上，建立民主協商機制，摒棄過去政府只注重自身意志的“管理型激勵”理念，使各方受體能夠充分反映意愿與訴求，進而實現激勵規則與激勵需求相協調，提高激勵效果。“契約式激勵”基于激勵契約而存在。所謂激勵契約，是激勵主體與激勵受體按其自由意愿分階段形成的特種契約。⑤其與一般契約同樣遵循契約自由原則，但在形成方式上以“分階段”為特征。第一階段，激勵主體制定并要約。要約向激勵受體提供，但激勵受體在此階段不特定，可以是個人亦可以是團體，可以是自然人也可以是法人、非法人組織等，例如公安機關的帶有獎金的通緝令。第二階段，激勵受體作出符合要約要求的行為，并向激勵主體提出受激勵的申請。此時，雙方的激勵契約正式形成。⑤為使契約特性嵌入法律激勵，應在制度構建中注重如下要點。1．契約自由，杜絕強制激勵是與強制、懲戒相對應的一種法律功能，法律激勵理應在尊重受體行為自由的基礎上發揮功效。首先，法律必須確認激勵受體的締約自由，貧困人口應當享有是否做出脫貧決定，是否進行脫貧申請的自由，且不受干擾。第三方機構必須享有是否協助貧困戶退出的決策權利，不受地方政府強制。同時，法律不得對激勵受體的身份作過多限制，必須尊重任何個人及第三方機構締結激勵契約的權利。如在貧困戶中，戶主及家庭成員不分男女，都有積極脫貧、主動退出、申請獎勵的權利。第三方機構無論所有制成分，無論規模及法定形式，都可以幫扶貧困，助力退出。最后，法律不應當規定激勵受體具體的行為方式，必須尊重其行為自由，如貧困人口可以選擇創業脫貧，也可以選擇進城務工脫貧，還可以選擇政策扶助脫貧，等等。第三方機構可以為主動退出的貧困戶提供資金支持，也可以為其提供就業崗位、職業技能培訓等等。法律應當規定地方政府和村兩委為受體的選擇提供良好環境和各類支持———如信息咨詢、稅收優惠、平臺對接等服務———的義務，而不可賦予其強制貧困人口按照“規劃”“計劃”要求行動的權力。如各地頻現的強制全村規模化種植作物，強制員工捐款、購買農產品的做法就是無視契約自由的表現。①為保證激勵受體自愿從事合規行為，使法律激勵實施的全程保持引導性、非強制性，不異化為某種“強制———獎勵”的路徑，政府必須保持協商姿態，建立常設的多方溝通機構，充分放權給基層組織，做到以法律制度承載權利，保障脫貧自由、脫貧自主。2．嚴守契約，誠實信用在貧困退出中，時常發生激勵契約得不到嚴守，脫貧獎勵不予兌現的情形，②極大影響了法律激勵的功能實現和脫貧質量。依據私法理論，這類現象可以看作是私益與他益進而與公益的沖突，背后的原因是當事人心中的惡意與契約自由的結合，意圖規避契約中的義務。因此“要有防范性的原則以便當事人在利用合同自由原則行事而發生與該原則不符之結果時能對該結果加以修正”③。這一防范性原則就是“誠實信用”。為調和貧困退出中多方的利益矛盾，保證激勵契約發揮功效，需要按照誠實信用原則，從激勵契約形成的兩個階段，分析激勵法律關系雙方在這一過程中的行為模式。針對第一階段，法律應當載明脫貧標準、有關程序與要求，且限制激勵主體隨意撤銷、更改的權力。朝令夕改在降低公信力的同時，也嚴重損耗著激勵受體的熱情與信心。針對第二階段，法律應當規定有責任條款，以確保激勵主體言而有信，及時兌現獎勵，否則將面臨受體的追訴與索賠;與主體不同，法律應當允許激勵受體在任何一個階段毀約。即使已經提交脫貧申請，仍然可以撤回，并表示退出激勵法律關系。④要求法律激勵與契約精神相融，勢必引發貧困人口退出機制固有的公法價值與契約自由、誠實信用體現的私法價值相互碰撞，并借此瓦解前者秉持的命令控制范式。同時，契約自由支持人們以契約實現自身意志，可在貧困退出的法律激勵中為貧困人口及第三方機構能力的發揮提供廣闊空間。誠實信用以社會為本位，呼吁人們在尊重他人權益的基礎上追求自由，可在貧困人口退出的法律激勵中確保參與各方的利益實現。二者互為邊界，形成合力，可以有效控制法律激勵的異化風險。(四)注重“外在激勵”第三方機構掌握著豐富的經濟資源與社會資本，為扶貧工作貢獻力量的同時也面臨著自身結構引發的悖論。在組織目標上，第三方機構沒有幫扶貧困的法定義務，是否參與扶貧均屬自由。在決策過程中，第三方機構需要足夠收益以克服扶貧活動的正外部性，否則將否定扶貧目標。兩種層次間的沖突終將引發大量第三發機構的行動困境。為此，法律應當對之實施激勵，增添其協助貧困人口積極退出的意愿與能力。備受推崇的“激勵保健因素”理論(又稱赫茨伯格雙因素理論)將激勵分為外在激勵(又稱保健因素)與內在激勵(又稱激勵因素)兩部分。其中，外在激勵包括政策環境、工資薪酬、人際關系及工作條件等因素;內在激勵則來源于工作內容與工作結果，具體分為成就、贊賞、責任、進步等內容。傳統的行為科學普遍沿用費雷德利克•赫茨伯格教授的結論，認為外在激勵因素的缺失會導致人們不滿意，但其供給最多只能維持人們“不會不滿意”，實現“零激勵狀態”。只有內在激勵的供給才能真正激發人們工作中的責任感、積極性與創新力。①但情境化的實證研究表明，不同人文及國別背景下，外在激勵對人們行為的影響存在顯著區別。有研究對浙商的政治參與行為統計分析，得出其參政的核心目標仍是擴大自身企業，且在各類激勵因素中，制度激勵最為有效。②這實然地揭示了中國以企業為代表的營利性組織從事非商業行為時，最大的關懷仍是自身經濟利益。同時以制度改善為代表的外部激勵發揮著關鍵作用。另有研究發現，在中國情境下，外在激勵相較于內在激勵對于激發個體創新發揮著更重要的作用，創新的內在動機并不會被外在激勵“擠出”，反而受到其正向影響，有效促進個體的創新行為。③就消弭協助貧困戶退出行為的正外部性而言，對第三方機構以頒發“光榮證”④等方式實施內在激勵，是措施功能與問題屬性的錯配，難以扭轉其面臨的高投入、低產出甚至無產出的局面。法律應當仿照此前對扶貧企業實施物質獎勵、資金補貼的方式⑤，將成功協助貧困人口退出的第三方機構納入外部激勵對象，以增強其協助意愿，提升其助力貧困退出的能力。就激發第三方機構的創新而言，外在激勵更有助益，這對扶貧攻堅意義重大。目前鄉村地區貧困人口的致貧原因或是因為強壯勞動力缺失，或是因為生存在條件惡劣的集中連片貧困地區⑥，無法在短時間內擺脫貧困，傳統手段已經很難發力⑦。如何協助貧困戶圓滿脫貧、主動退出亟需豐富的創新能力。因此必須在法律中增添協助退出行為的外在激勵條款，以經濟獎勵、制度環境優化等措施正向影響其創新的內在動機，創造具有轉型性意義的協助退出手段，不舍質量地完成扶貧攻堅任務。“約束”消極行為，進而發展到“激發”積極行為，人們由被動接受控制進而到積極參與，這不能不說是法律規范的極大進步。同時，這也從一個側面反映了社會的進步。⑧精準扶貧并非是“扶貧運動”，而是一次貼合貧困發生根源的社會綜合治理，以法律激勵而非法律懲戒、法律控制為手段，可以體現我國在反貧困領域的現代化反思。作為一項規制工具，法律激勵面對“消極脫貧”現象，可以提出具有效果的方法體系，為我國貧困人口退出的范式轉變創造可能性，并最終克服貧困人口退出難題。

作者:王懷勇 王鶴翔 單位:西南政法大學