民事公益訴訟范文10篇

（一）幾個代表性國家民事公益訴訟的發展情況

1、美國

美國在羅馬法的基礎上，結合本國國情，繼承和發展了羅馬法的內容，并在1890年通過了《謝爾曼反托拉斯法案》，以限制聯合限制競爭行為和壟斷行為，成為現代公益訴訟的創始國。在其后又頒布了《克萊頓法》限制價格歧視等一系列法律，在健全本國法律的同時，也促進了其他國家民事公益訴訟制度的發展。

美國作為現代民事公益訴訟的創始國，在《謝爾曼法》和《克萊頓法》之后，又制定了保護環境的《清潔水法》。從此，“公民的訴權在美國被視為一項禁止權或強制措施：公民則被視為私人檢察官，與政府的職能相對應而存在，在實施環境法中發揮著重要的作用。”[1]

目前，美國的民事公益訴訟在環境保護、反壟斷、消費者權益保護、中小股東權益保護等方面運用的十分廣泛。提起公益訴訟的主體也具有廣泛性:首先，檢察官大量參與很多涉及公益的民事訴訟；其次，告發人訴訟是在英美法系國家比較流行的一種訴訟形式；最后，值得一提的是，集團訴訟在美國民事公益訴訟體系中占有重要的一席之地。[2]大到檢察院，小到社會的個人，均可以就侵害社會公共利益行為提起訴訟。公益訴訟中訴的利益也由個人利益擴展至國家利益。至此，美國的民事公益訴訟制度達到了相對完善的程度。

2、英國

我國是以公有制為主體的社會主義國家，我國人民所享有的社會公共利益是豐富的、廣泛的。由于各種原因，我國并沒有建立民事公益訴訟制度，但是社會的發展和現實的需要使我國有必要建立民事公益訴訟制度。構建我國的民事公益訴訟制度首先要加快民事公益訴訟的立法。在借鑒各民事公益訴訟制度發達國家的經驗外，還要結合我國的國情，使我國的民事公益訴訟制度立法有一個較高的起點。

（一）構建我國民事公益訴訟制度的依據

1、構建我國民事公益訴訟制度的理論依據

首先，我們從憲法角度上看，在《中華人民共和國憲法》第二條中規定了“中華人民共和國的一切權利屬于人民。”2004年修改憲法的第二十二條中規定“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權，公民的合法的私有財產不受侵犯”第二十四條：憲法第三十三條增加一款，作為第三款：“國家尊重和保障人權。”從憲法的條文中可以看出：我國對于公民的基本權利的保障是廣泛的，構建我國的民事公益訴訟制度恰恰是更大限度的保障我國公民的合法權益，因此，民事公益訴訟的構建是與我國的憲法相統一的。

其次，從法理角度上看，在現代社會的法律是為社會提供一條準繩，以維護社會秩序。無論是社會主義國家的立法還是資本主義國家的立法都是為了保障公民的基本人權，但是中華人民共和國現在的法律似乎難以符合我國公民心理的底線，然而有這么一句話：“存在著就是合理的”法律的設置本來就是一種現行的無可奈何，因為道德管制不了，因為我們現行的人心不古，因為我們生活的只是社會，而不是童話世界。民事公益訴訟制度的構建也正是保護我國人權的一種制度，但是理論界研究了這么多年，我國卻沒有把這項被世界絕大多數國家認可的制度納入我國的立法。

2、構建我國民事公益訴訟制度的現實依據

事訴訟范疇，是一種新型的民事訴訟形式，它的訴訟形式與傳統的民事訴訟存在著很大的差異，這些差異主要體現在訴的利益、既判力理論和當事人理論等方面。

（一）民事公益訴訟和傳統的訴權理論的沖突

傳統訴權理論認為“無利益即無訴權。”一般認為：訴的利益是指當權益受到侵害或者與他人發生糾紛時，需要運用訴訟予以救濟的必要性和時效性。該理論認為，只有直接利益和法律保護的利益才具有訴的利益，才能用民事訴訟的方式予以救濟。而我們講的公共利益并沒有直接利害關系人，這就導致了對于公共利益的損害，無人能擔當民事訴訟原告的局面。

隨著社會的進步和實踐的發展，傳統的訴權理論正在被不斷的修正，當事人的間接利益也逐漸被納入訴之利益的范疇之內。如美國最高法院在1970年處理一服務組織判決中就采取了利益范圍的標準對原告資格加以認定。他們所指的利益范圍標準是指當事人的利益不需要是法律特別規定的或法律特別保護的利益，只要主張處在法律規定或調整的利益范圍以內，在這種利益受到侵害時，就可以請求司法保護。[1]

傳統的訴權理論的前提和基礎是：法律規范構成了立法者為解決種種利益沖突而制定的原則和原理，為了做出一個正義的判決，法官法官必須確立立法者通過某條特定的法律規則所旨在保護的利益。在相互沖突的利益中，法律所傾向保護的利益應當被視為優先的利益。[2]由于法律的滯后性,在現代社會,有很多正當的利益不屬于法律權利的范疇,在實體法沒有規定的情況下,當事人為維護自己的正當權利,往往通過訴訟的方式來維護自己的利益，但是法官通常會以訴權理論來對抗當時人的訴訟權利，導致當時人在自己正當利益受到不法侵害的時候無能為力。

（二）民事公益訴訟和傳統判決既判力理論的沖突

民事公益訴訟制度屬于民事訴訟范疇，是一種新型的民事訴訟形式，它的訴訟形式與傳統的民事訴訟存在著很大的差異，這些差異主要體現在訴的利益、既判力理論和當事人理論等方面。

（一）民事公益訴訟和傳統的訴權理論的沖突

傳統訴權理論認為“無利益即無訴權。”一般認為：訴的利益是指當權益受到侵害或者與他人發生糾紛時，需要運用訴訟予以救濟的必要性和時效性。該理論認為，只有直接利益和法律保護的利益才具有訴的利益，才能用民事訴訟的方式予以救濟。而我們講的公共利益并沒有直接利害關系人，這就導致了對于公共利益的損害，無人能擔當民事訴訟原告的局面。

隨著社會的進步和實踐的發展，傳統的訴權理論正在被不斷的修正，當事人的間接利益也逐漸被納入訴之利益的范疇之內。如美國最高法院在1970年處理一服務組織判決中就采取了利益范圍的標準對原告資格加以認定。他們所指的利益范圍標準是指當事人的利益不需要是法律特別規定的或法律特別保護的利益，只要主張處在法律規定或調整的利益范圍以內，在這種利益受到侵害時，就可以請求司法保護。[1]

傳統的訴權理論的前提和基礎是：法律規范構成了立法者為解決種種利益沖突而制定的原則和原理，為了做出一個正義的判決，法官法官必須確立立法者通過某條特定的法律規則所旨在保護的利益。在相互沖突的利益中，法律所傾向保護的利益應當被視為優先的利益。[2]由于法律的滯后性,在現代社會,有很多正當的利益不屬于法律權利的范疇,在實體法沒有規定的情況下,當事人為維護自己的正當權利,往往通過訴訟的方式來維護自己的利益，但是法官通常會以訴權理論來對抗當時人的訴訟權利，導致當時人在自己正當利益受到不法侵害的時候無能為力。

（二）民事公益訴訟和傳統判決既判力理論的沖突

一、公益訴訟的起源

公益訴訟的歷史源遠流長，早在古羅馬就已經出現，是相對于私益訴訟而言的。公益訴訟是為了保護社會公共利益的訴訟，因此，除法律有特別規定者外，凡羅馬市民均可提起。由于古羅馬當時的政權機構遠沒有近代這樣健全與周密，這樣，僅依靠官吏的力量來維護公共利益顯然是遠遠不夠的，故授權市民代表社會集體利益直接行使公益訴訟。公益訴訟的本質在于市民作為原告代表社會公共利益而非個人利益進行起訴。隨著國家的經濟基礎由自由資本主義向壟斷資本主義的過渡，公益訴訟逐漸被賦予現代意義并引起廣泛關注。隨著科學技術的進步與生產力水平的提高，經濟關系也不斷趨于壟斷化和國際化，這就必然使得某些集團的個人行為在一定程度上會影響到社會的公共利益，公共利益的維護就成為現代法治國家民事訴訟必然面臨的一大問題。公益訴訟產生至今，盡管其在各國的表現形式有所不同，但無論就公益訴訟的起源，還是從現代有關國家確立的公益訴訟制度來看，公益訴訟實際上是一定的主體依據法律規定，針對侵害社會公共利益的行為提出訴訟請求，由法院通過訴訟程序進行審判以維護社會公共利益的一種訴訟法律制度。

二、公益訴訟面臨的理論制度障礙及其克服

首先，我國采二元訴訟理論，包括程序和實體兩個方面。程序意義訴權是指提起訴訟的權利，即起訴權；實體意義的訴權是指原告對被告實體要求獲得滿足的權利，即勝訴權。這種訴權理論認為，訴權的產生和存在與實體權利密切相關，必須是當事人實體權利受到侵害，訴權的主體即當事人必須是與民事糾紛有直接利害關系的人。換言之，只有直接利害關系人才能成為訴權主體，才能將其糾紛引到訴訟程序，才能得到國家法律的公力救濟。19世紀末，由于自由主義國家觀的產生和法治思想的發展，人們逐漸將國家和國民之間的關系視為公法上的權利義務關系，認為國家權力來源于國民，因而國民也就有要求國家給予利用這項制度的公權。德國學者以此為前提，以訴權的觀念為媒介來說明個人和訴訟制度的關系。公法訴權說也由此取代私法訴權說而逐漸成為通說。訴權是基本是人權，是當事人維護自身獨立人格和自由意志所必然擁有的權利，是人權在訴訟法中的體現，也是公民最基本的憲法權利。訴權的“憲法化”是當代憲政發展的趨勢之一。民事訴權屬于公法上的權利，而必然具有平等性和普遍性，無須主體身份的特定性，也無論糾紛是私益還是公益。民眾對公益享受訴權，是開啟民事公益糾紛的公法救濟之門的鑰匙。

其次，傳統當事人理論是從實體法的角度出發去考慮當事人的適格問題，強調訴訟當事人與民事實體權利的同一性。我國學者也普遍認為，當事人是指因民事上的權利義務關系發生糾紛，以自己的名義進行訴訟，并受人們法院裁判拘束的直接厲害關系人。這種直接厲害關系當事人理論在現代法治社會受到越來越多的質疑。隨著社會的發展，許多新紛爭大量出現，這些糾紛往往是圍繞離散性利益、擴散性利益或者是集團性利益的紛爭，或是當事人之間缺乏相互性和對等性的紛爭。當這些紛爭進入訴訟領域，就會表現出極強的公益色彩。這些現代型訴訟超越個人利害關系，即糾紛與當事人之間可能并無直接的利害關系。如何解決這個矛盾，在傳統的當事人理論中無法尋找到答案。于是程序當事人理論應運而生，即所謂的程序當事人是指以自己的名義起訴或應訴，要求人民法院保護其合法民事權利或法律關系的人及其向對方。應包括一切符合訴訟程序要求的起訴和應訴的雙方當事人。”這一理論把非直接當事人也納入了當事人體系，擴大了當事人適格的范圍。

三、我國民事公益訴訟的制度構想

摘要:本文對現行民事公益訴訟管轄的法律規定和司法實踐進行分析，對管轄分散、多重管轄、行政區劃局限等方面存在的問題，指出立法不能適應實踐的原因，提出以行政區劃結合民事公益訴訟案件特點，建立我國集中管轄的設想，以體現民事公益訴訟保障公共利益的司法功能。

關鍵詞:民事公益訴訟;集中管轄;環境資源;自然屬性

在中共十八屆三中、四中全會的決定中將“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”、“設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件”作為全面深化人民法院改革的重要任務。民事公益訴訟案件具有跨行政區劃、專業化、復雜化的特征，以行政區劃作為法院管轄的現行制度，難以適應該類案件的受理、審判等訴訟活動，執行也得不到保障，使得審判沒有發揮應有的司法效果和社會效果。2014年最高人民法院〔2014〕11號文件，①提出對環境資源案件從自然屬性出發，結合當地案件數量，探索跨行政區劃集中管轄審理的要求。各地法院以該規范性文件為依據，結合環境案件特點，開展了積極有效的集中管轄嘗試，形成了“三審合一”、“四審合一”的模式，②為適應各類民事公益訴訟案件集中管轄奠定了基礎。

一、民事公益訴訟集中管轄的價值

對什么是集中管轄，有不同定義：王旭光認為，應由高級人民法院按照三大訴訟法關于指定管轄的規定，集中指定某個中級法院或基層法院管轄本行政轄區或跨行政區的案件。③李雷認為，集中管轄就是一定區域內將某類案件集中由特定一家或幾家法院統一跨行政區劃的一審管轄。④趙衛民認為，集中管轄是將同類案件納入統一司法審判整體中專門審理，以充分發揮司法整體效能的法院管轄的制度。⑤上述定義包含了這樣幾層意思：一是集中管轄是指定管轄的一種表現形式；它與專門管轄有必然的聯系；二是有多個跨行政區劃的案件管轄地；三是案件由一個或幾個審判力量強的特定法院管轄。⑥筆者認為，民事公益訴訟案件的集中管轄是指由最高人民法院指定一定區域內的民事公益訴訟案件集中由審判力量強的某一個或某幾個特定中級人民法院統一管轄的制度。建立集中管轄制度是全面深化人民法院改革的需要，是完善我國司法管轄制度的有效措施，是使民事公益訴訟審判凸顯良好司法與社會效果的需要。第一，現行行政區劃管轄制度難以滿足民事公益訴訟案件的特殊性。《民事訴訟法》第五十五條對民事公益訴訟案件范圍做了規定，⑦因為河流、空氣、森林、山地等生態環境和資源的流動走勢和自然屬性，使得侵害結果地分散在多個地區，以及侵害眾多人合法權益案件的當事人，分跨多個區域是必然的。現行以行政區域劃分管轄法院的模式，未能突出生態的自然屬性，難以滿足眾多當事人請求進入司法程序的要求，從而難以適應民事公益訴訟案件的特殊性。集中管轄將確定多個侵害地域內的一個法院審理，既方便當事人和人民檢察院起訴，也可杜絕法院爭搶或者推諉對案件的受理，從而方便行使審判權。第二，民事公益訴訟案件的審理與執行，因為涉及面廣，需要多方協作與配合，行政區劃確定管轄的模式易造成審判不統一的情形。我國當前的訴訟管轄主要以級別管轄、地域管轄為基本，輔之以指定管轄、專屬管轄和移送管轄。現行《民事訴訟法》和相關司法解釋規定，民事公益訴訟由“侵權行為發生地、損害結果地或者被告住所地的中級以上人民法院管轄”，可以看出，同一被污染江河流經多地時，多個損害結果地法院均可受理案件。出于不同法官對裁判標準掌握的不同，對證據應用和事實認定的審判能力不同，對責任承擔的判斷也會不同，從而使裁判抵觸和矛盾，造成司法不統一。集中管轄是將公益訴訟案件集中一個或少數幾個法院審理，能夠全面協調與案件相關的各方因素，統一應用證據規則，掌握統一的事實判斷標準，從而作出全面可行、公正的判決。第三，民事公益訴訟案件集中管轄可保障法院獨立行使審判權，防御地方保護主義的不當干預。地方經濟的發展往往依靠自身資源優勢和周邊環境，在開發與利用資源時，造成江河、古跡、森林、空氣等毀壞甚至嚴重污染等結果發生。公益訴訟審理所涉及的事實，與林業、水產、文物、交通等行政管理部門的權限與政績有千絲萬縷的關系，此類案件受到地方保護作用而干預司法不可避免，一定程度上會影響人民法院依法獨立行使審判權。實行跨行政區劃集中管轄民事公益訴訟案件，可將審判案件的法院與行政管轄區域分離，盡可能將地方干預的風險降低。第四，集中管轄可使復雜的公益訴訟案件審判專業化、集約化，從而提高和促進案件審判的質量。集約化管理是提高效率與效益的基本取向。集“約”即為節儉司法資源，以降低成本、高效審理為價值取向，集中、統一配置審判力量，使法院集中專業核心力量，以獲得可持續發展的優勢。集中管轄實際上就是將案件性質進行類別化區分，確定特定法院對其進行審判的機制。民事公益訴訟案件集中管轄，就是借審判的類別化達到對司法資源進行相應分配和整合的目的。司法本身是高度專業的國家行為，而民事公益訴訟紛繁復雜，涉訴標的額大、調查手段、鑒定、勘驗、執行等往往涉及法學之外專業知識和技術，對集中管轄公益訴訟案件的法院配備專業審判人員，提供專門化的審判輔助設備和人員，能夠保障案件順利審理和判決執行。現行分散管轄，不能助益于保護公共利益，也不利于司法資源的高效率配置。

二、對現行民事公益訴訟管轄狀態的分析

論文關鍵詞：檢察機關民事公益訴訟必要性可行性

論文內容摘要：我國目前的公益訴訟案件主要有兩個特點：一是個人提起公益訴訟為主，二是公益訴訟多以敗訴為主。因此，探討檢察機關作為提起民事公益訴訟主體的必要性和可行性是一個不容忽視的課題。

從目前新聞媒體報道的公益訴訟案件來看，我國目前的公益訴訟案件主要有兩個特點：一是個人提起公益訴訟為主。二是公益訴訟多以敗訴為主。敗訴原因多為原告主體資格問題，即“不具備本案原告訴訟主體資格”。這就暴露出我國公益訴訟制度的一個最大的漏洞——“對原告的主體資格沒有任何明確的規定”。在以公民個人身份提起公益訴訟的路越走越窄的情況下。為公益訴訟找到一個合適的主體便顯得尤為重要了。筆者認為檢察機關應當是最適合提起公益訴訟的主體。

一、必要性分析

(一)檢察機關對侵犯國有資產的行為提起民事訴訟，能使國有資產置于國家直接保護之下

我國國有資產管理機構、國有資產經營機構依法負有保護國有資產的職責。當國有資產受到侵犯、破壞，尚未構成犯罪時，他們可以作為原告代表全國人民向侵權人起訴，要求侵權人停止侵權行為，賠償損失。但由于當前我國國有資產管理制度還不夠完善。有些國有資產的管理者未能依法履行職責。在此情況下，如果檢察機關能作為國家利益代表人對侵犯國有資產的行為提起民事訴訟，就可以使國有資產置于國家直接保護之下，這對我國國有資產的保護將起到積極作用。然而我國現行法律還沒有賦予檢察機關提起民事訴訟的職能，對此，我們除了完善國有資產管理制度外，另一項必要的措施就是擴大檢察機關的職能，使之有權代表國家，對侵犯國有資產的行為提起民事訴訟，使國有資產得到充分保護。事實上，我國已有個別地方檢察機關為制止國有資產的流失而主動代表國家提起民事訴訟。例如，1998年，河南省新野縣人民檢察院的檢察官們就代表國家，以原告身份提起民事訴訟，成功地制止了一次國有資產流失，這在我國是一個創舉，其意義非同小可。但它畢竟超越了現行法律所規定的檢察機關的職權范圍。因此，我們應盡快修改有關法律規定，使檢察機關的這類法律監督活動有法可依，名正言順。

摘要:環境民事公益訴訟中最基本的問題是原告主體資格制度。目前我國司法實踐鼓勵且規范各類主體依法提起環境民事訴訟，但由于立法的發展不完善，所以依舊存在許多問題，如主體范圍過于狹窄，有關組織不好界定，法條可操作性不強。應通過法律條文明確地賦予自然人環境公益訴訟主體的資格，使其在權利受到侵害之時，有法可依。最新修訂的《中華人民共和國環境保護法》賦予了某些社會組織環境公益訴訟主體資格，但是門檻設定過高，從而使得能夠符合條件的組織數量很少。因此可以賦予社會組織多種參與方式，使得社會組織不拘泥于訴訟一種方式，就可以更容易維護自己的權利。目前法條規定較為模糊，應在內容上盡量做到清晰明了，使其在司法實踐中更充分地發揮其作用。

關鍵詞:環境侵權;公益訴訟;訴訟主體;適格原告

1分析環境民事公益訴訟主體在我國的范圍

1.1訴訟主體資格的立法現狀

1.1.1實體法的規定

(1)《憲法》。我國《憲法》并沒有將“環境權”明確規定為公民權利，只是在第二條和第二十六條里，隱約地出現了類似條款。如第二條中提到的:“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”就說明，人民在某種情況下可以根據自己的需要來維護自己的“環境權”。又如第二十六條內容中提到的:“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”說明，“環境權”是受到國家及法律保護的。(2)《中華人民共和國環境保護法》。新《環保法》明確規定了環境民事公益訴訟主體資格。新《中華人民共和國環境保護法》第五十八條規定了，因污染環境而受到利益損害的社會組織的起訴條件。法條明確賦予了那些有條件的社會組織起訴權。

一、當前民事行政公益訴訟中存在的問題

（一）案源缺乏，制約了該項工作的開展。民事、行政公益訴訟是檢察機關的一項新職責，社會各界不了解；另外，由于該項工作辦理的案件涉及的國家利益和社會公共利益，不涉及個人利益，因此，接到該方面的舉報較少。目前，辦理民事行政公益訴訟案件基本上是檢察人員從工作中發現，而工作中發現很有限，造成了公益訴訟案件案源較少的狀況。（二）行政公益訴訟缺乏相關部門的理解和支持，辦案阻力較大。在調查取證過程中，需要行政機關的配合，出現有配合不順暢的問題；有些行政機關的領導甚至認為檢察機關的監督是找茬，特別是國家投資的重點項目建設領域，一旦檢察機關發現其中存在不作為或者濫用職權的情況，介入調查，會被誤認為阻撓項目建設的進行，引起有關方面的誤解，給檢察機關的工作造成很大的被動。（三）公益訴訟案件取證難、固定證據難，提起公益訴訟案件數量少。一是許多行政單位對檢察機關的監督存在抵觸情緒，不配合檢察機關取證，影響了監督工作的正常開展。二是收集證據難。公益訴訟案件的辦理需要侵害公益的事實、造成的后果以及侵害行為與造成后果的因果關系，這些證據真正收集起來卻比較難。三是對造成損害的鑒定和賠償數額的確定比較難。一方面，由于損害鑒定和賠償數額的確定專業性比較強，鑒定人員一般都是涉案機構同行業的人員，難以作出客觀公允的鑒定意見；另一方面，也存在著鑒定程序復雜、周期長、鑒定成本高、鑒定費承擔主體不明的問題，在很大程度上影響了案件的辦理，導致出現了公益訴訟案件成案率低的問題。（四）督促履行職責檢察建議取得的實效與應當達到的監督效果之間有一定的差距。在辦理行政公益訴訟過程中發出督促履行職責檢察建議不少，雖然件件有回復，但真正落到實處的只占三分之一左右，許多被監督單位對檢察建議并沒有引起足夠的重視，只是落實在文字上，并沒有真正去落實，取得實際效果的不多。（五）公益訴訟判決和執行難，取得的實效與提起公益訴訟的期望有很大的差距。一是判決難。行政公益訴訟針對的是行政機關，在判決過程中往往有來自各方面的壓力，影響了順利判決。二是執行難。雖然有關司法解釋規定“人民檢察院提起公益訴訟案件判決、裁定發生法律效力，被告不履行的，人民法院應當移送執行”，但對被告是否履行、被告的履行是否達到訴訟的要求應當由哪個機關進行監督沒有明確的規定，容易使判決流于形式，達不到公益訴訟應有的效果。

二、原因分析

（一）檢察機關從事民事行政公益訴訟工作的人員數量和業務素質不能適應工作發展的需要。1．在人員配置方面，不能適應工作的需要。長期以來，由于受歷史和制度的影響，在人員配置方面，基層檢察院民事行政檢察部門基本上長期處于“二人轉”即：一個科長一個兵或者處于“三人抬”即：一個科長一個兵，外加一個臨時工的狀況，人員的配置與承擔的對法院民事審判監督和行政審判監督的繁重任務極不相稱。檢察機關承擔公益訴訟工作后，工作任務大大加重。雖然監察委員會改革后，許多基層院充實了民事行政檢察部門的人員，但還有部分檢察院由于全院警力不足等問題,民行部門人員配置不強，大多數基層院沒有設立專門的行政檢察部門，由于同時承擔民事行政訴訟監督、執行監督、審判活動違法監督以及公益訴訟工作，由于警力不足，往往顧此失彼，難以做好民事行政公益訴訟工作。2．人員的業務素質遠遠不能適應工作的發展要求。長期以來受檢察機關“大刑事小民事行政”的影響，民行干警穩定性不強，公益訴訟又是一個全新的領域，專業性極強，檢察干警在短時期很難掌握，檢察干警整體業務能力和履行監督職責的要求相比有較大的差距。3．民事、行政公益訴訟尚處于探索階段，檢察干警存在著工作經驗不足的問題。公益訴訟工作尚處于探索階段，辦案數量少，沒有形成成熟的辦案經驗，基層檢察院普遍經驗不足。在具體的辦案過程中，諸如如何獲取充足的案源、如何贏得理解、支持和配合、如何獲取證據、固定證據、如何出庭、判決后如何執行到位，如何取得良好的社會效果，檢察人員經驗不足。（二）法律規定不明確，缺乏可操作性，影響了民事、行政檢察。工作的開展一是法律沒有明確賦予檢察機關行政執法監督權，導致行政機關對檢察機關的監督工作不配合。提起公益訴訟的前提是必須查明事實，在實踐中有些行政執法機關認為法律沒有規定，檢察機關進行行政執法監督就是多管閑事，對工作不予配合。二是沒有規定對公益訴訟工作的調查取證不配合的制裁措施，導致取證困難重重，影響了案件的辦理。三是檢察建議剛性不足，影響了監督的效果。現有的法律對檢察建議的效力無強制約束力的規定，檢察建議作為公益訴訟訴前程序，無法達到應有的監督效果。

三、加強和改進公益訴訟工作的建議

（一）講政治、顧大局，堅持黨的絕對領導，贏得黨委支持。檢察機關是國家的法律監督機關和司法機關，講政治是第一位要求。要積極向黨委匯報檢察機關開展公益訴訟工作的目的、意義，重大事項要及時向同級黨委請示匯報，贏得黨委理解和支持。要顧大局，把公益訴訟工作放在黨和國家的大局中去謀劃，緊緊圍繞國家重大戰略實施、地方黨委政府的工作重點開展工作，服務經濟社會發展大局。（二）樹立雙贏多贏共贏的監督理念，加強溝通協調，爭取同級政府和被監督單位的理解和支持。辦理公益訴訟案件中，要加強與被監督對象的溝通，講清楚雙方目標是一致的，有著共同的價值追求，只是工作上的分工不同、職能不同，最終目的是為了維護社會公平正義，從而消除誤解，達成共識，取得理解支持，建立監督者與被監督者良性、積極關系，形成維護社會公平正義的合力。各級政府是行政機關的管理機構，要向同級政府匯報檢察機關開展行政執法監督的目的意義，爭取支持，為行政檢察工作的開展營造良好的外部環境。（三）自覺接受人大監督，爭取人大支持。檢察機關在開展公益訴訟工作中，要自覺將民事行政公益訴訟工作置于人大的監督之下，主動向人大匯報檢察機關開展民事行政公益訴訟工作的重大決策和部署；對于重大的民事行政公益訴訟案件要及時向人大匯報，爭取理解和支持；對于工作中遇到的困難和阻力，及時向人大匯報，爭取人大支持，增強監督效果。（四）加強與紀委監察委協作配合，提升檢察監督效果檢察機關要與紀委監察委加強協作配合，建立公益訴訟案件線索雙向移送反饋機制，紀委監察委在查辦職務違法和職務犯罪案件中，發現公益訴訟案件線索的，移交檢察機關辦理；檢察機關在辦理公益訴訟案件和刑事案件中發現職務違法和職務犯罪案件線索的，移送紀委監察委處理，形成公益訴訟工作合力，提高監督的效果。（五）加強與人民法院的協作配合，解決公益訴訟判決難和執行難的問題。要與人民法院建立長效工作機制，規范公益訴訟案件的辦理。起訴前，共同就訴訟的相關事宜進行商討；開庭后，及時溝通，力爭達成共識，確保順利判決；判決后，要及時督促相關部門落實判決內容，對于不落實判決內容的，及時督促人民法院執行，以取得實實在在的效果。（六）強化自身素質，積極作為，大膽作為，打出監督聲威。一要配齊配強民事行政檢察人員。要把業務能力強、經驗豐富的檢察干警配置到民行部門工作，條件許可的，成立行政檢察部門，以解決精力分散、顧此失彼的問題。二要加強學習，向素質要戰斗力。向書本學，向實踐學，爭取盡快適應工作。三要積極作為，大膽作為。對于不作為的，依法提出督促履行職責檢察建議；行政機關起訴有困難的，可以支持起訴；行政機關不依法履行職責的，依法向人民法院提起行政公益訴訟。對于發現的職務犯罪案件線索，依法移送紀委監察委處理；涉嫌其他刑事犯罪的，移交公安部門處理。

近期，山西省法院審結了兩起由檢察院提起的民事訴訟，一例是河津市中醫院未經市國有資產管理局的同意評估而擅自轉讓辦公用房及設施，為保護國有財產，檢察院積極主動代表國家提起訴訟；另一例是國有企業鄉寧縣煤運公司在代替被保證人履行債務之后，怠于行使對被保證人的追償權，檢察院為追回國有的財產而提起訴訟。毫無疑問，檢察院為保護國有財產而主動提起訴訟，這種做法是值得肯定的，也應當提倡。特別是在我國當前國有資產流失非常嚴重的情況下，為保護國有資產起到了良好作用。但問題是：檢察院提起這樣的民事訴訟沒有足夠的法律依據。

我國《民事訴訟法》第一百零八條規定，提起民事訴訟的原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人或者其他組織。據此，國有財產的民事訴訟保護，也只能由其主管的企業或組織及其主管部門來起訴，人民檢察院沒有這種訴權。但是，如果這些企業或其主管部門怠于保護國有資產或者私吞國有資產，應該由誰來監督呢？現實是，我們對國有資產的流失幾乎束手無策。而只能在國有財產被揮霍流失之后，才由檢察機關來追究負責人的刑事責任或者追究其行政責任，這種事后追究責任的做法對于保護國有資產是相當不利的。因此，建立以人民檢察院提起訴訟為主的公益訴訟制度是必要的。

公益訴訟是指非利害關系人的組織和個人對于違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院起訴，由法院追究違法者的法律責任的活動。公益訴訟起源于羅馬法。現代的公益訴訟的創始國是美國。美國的公益訴訟制度體現在以下幾部法律中：《反欺詐政府法》規定任何公民個人或者公司在發現有人欺騙美國政府，索取錢財后，有權以美國政府的名義控告違約的一方，并在勝訴之后分享一部分罰金；《謝爾曼反托拉斯法》規定對于違反反托拉斯法令的公司、司法部門、聯邦政府、團體乃至個人都可以提起訴訟，后來的《克萊頓法》對《反托拉斯法》進行了補充，增加了訴權的主體；在環境保護法中，公民可依法對違法排污者或者未履行法定義務的聯邦環保局提起訴訟，要求排污者消除污染，賠償遭受污染損害公民的損失。同樣，德國、英國都規定公益訴訟制度。外國的理論和經驗表明，建立我國的公益訴訟制度是可行的。從現實來看，建立公益訴訟制度是十分必要的，也是一項緊迫的任務。

那么，應建立怎樣的公益訴訟制度呢？我們認為，首先，要吸收外國的經驗，其次，應立足于我國的現狀，解決[我國現階段存在的問題，即如何保障國有資產不致流失。因此，我國的公益訴訟制度應包括以下內容：

一、公益訴訟制度的保護范圍。凡是涉及到危害國家利益和其他公共利益的行為，無利害關系的組織和公民都可以提起民事訴訟來保護這種利益。這包括違反不正當競爭法的行為，違反環境保護法的行為，當然一個最重要的內容就是保護國有資產。

二、提起公益訴訟的主體范圍。我們認為，應賦予所有知情國家和公共利益遭受到侵害的組織和個人提起訴訟的權利。但應注意的是，賦予公民這個訴權，知情的公民不一定會提起訴訟，因為許多人都會明哲保身而不愿訴訟。這樣對保護國有資產顯然不利，所以賦予一個專門機構以責任的形式來保護國有資產是必要的，而這人民檢察院似乎是最合適的。因此，檢察院應該成為提起公益訴訟的當然主體。