民事公益訴訟案件管轄分析

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摘要:本文對現行民事公益訴訟管轄的法律規定和司法實踐進行分析，對管轄分散、多重管轄、行政區劃局限等方面存在的問題，指出立法不能適應實踐的原因，提出以行政區劃結合民事公益訴訟案件特點，建立我國集中管轄的設想，以體現民事公益訴訟保障公共利益的司法功能。

關鍵詞:民事公益訴訟;集中管轄;環境資源;自然屬性

在中共十八屆三中、四中全會的決定中將“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”、“設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件”作為全面深化人民法院改革的重要任務。民事公益訴訟案件具有跨行政區劃、專業化、復雜化的特征，以行政區劃作為法院管轄的現行制度，難以適應該類案件的受理、審判等訴訟活動，執行也得不到保障，使得審判沒有發揮應有的司法效果和社會效果。2014年最高人民法院〔2014〕11號文件，①提出對環境資源案件從自然屬性出發，結合當地案件數量，探索跨行政區劃集中管轄審理的要求。各地法院以該規范性文件為依據，結合環境案件特點，開展了積極有效的集中管轄嘗試，形成了“三審合一”、“四審合一”的模式，②為適應各類民事公益訴訟案件集中管轄奠定了基礎。

一、民事公益訴訟集中管轄的價值

對什么是集中管轄，有不同定義：王旭光認為，應由高級人民法院按照三大訴訟法關于指定管轄的規定，集中指定某個中級法院或基層法院管轄本行政轄區或跨行政區的案件。③李雷認為，集中管轄就是一定區域內將某類案件集中由特定一家或幾家法院統一跨行政區劃的一審管轄。④趙衛民認為，集中管轄是將同類案件納入統一司法審判整體中專門審理，以充分發揮司法整體效能的法院管轄的制度。⑤上述定義包含了這樣幾層意思：一是集中管轄是指定管轄的一種表現形式；它與專門管轄有必然的聯系；二是有多個跨行政區劃的案件管轄地；三是案件由一個或幾個審判力量強的特定法院管轄。⑥筆者認為，民事公益訴訟案件的集中管轄是指由最高人民法院指定一定區域內的民事公益訴訟案件集中由審判力量強的某一個或某幾個特定中級人民法院統一管轄的制度。建立集中管轄制度是全面深化人民法院改革的需要，是完善我國司法管轄制度的有效措施，是使民事公益訴訟審判凸顯良好司法與社會效果的需要。第一，現行行政區劃管轄制度難以滿足民事公益訴訟案件的特殊性。《民事訴訟法》第五十五條對民事公益訴訟案件范圍做了規定，⑦因為河流、空氣、森林、山地等生態環境和資源的流動走勢和自然屬性，使得侵害結果地分散在多個地區，以及侵害眾多人合法權益案件的當事人，分跨多個區域是必然的。現行以行政區域劃分管轄法院的模式，未能突出生態的自然屬性，難以滿足眾多當事人請求進入司法程序的要求，從而難以適應民事公益訴訟案件的特殊性。集中管轄將確定多個侵害地域內的一個法院審理，既方便當事人和人民檢察院起訴，也可杜絕法院爭搶或者推諉對案件的受理，從而方便行使審判權。第二，民事公益訴訟案件的審理與執行，因為涉及面廣，需要多方協作與配合，行政區劃確定管轄的模式易造成審判不統一的情形。我國當前的訴訟管轄主要以級別管轄、地域管轄為基本，輔之以指定管轄、專屬管轄和移送管轄。現行《民事訴訟法》和相關司法解釋規定，民事公益訴訟由“侵權行為發生地、損害結果地或者被告住所地的中級以上人民法院管轄”，可以看出，同一被污染江河流經多地時，多個損害結果地法院均可受理案件。出于不同法官對裁判標準掌握的不同，對證據應用和事實認定的審判能力不同，對責任承擔的判斷也會不同，從而使裁判抵觸和矛盾，造成司法不統一。集中管轄是將公益訴訟案件集中一個或少數幾個法院審理，能夠全面協調與案件相關的各方因素，統一應用證據規則，掌握統一的事實判斷標準，從而作出全面可行、公正的判決。第三，民事公益訴訟案件集中管轄可保障法院獨立行使審判權，防御地方保護主義的不當干預。地方經濟的發展往往依靠自身資源優勢和周邊環境，在開發與利用資源時，造成江河、古跡、森林、空氣等毀壞甚至嚴重污染等結果發生。公益訴訟審理所涉及的事實，與林業、水產、文物、交通等行政管理部門的權限與政績有千絲萬縷的關系，此類案件受到地方保護作用而干預司法不可避免，一定程度上會影響人民法院依法獨立行使審判權。實行跨行政區劃集中管轄民事公益訴訟案件，可將審判案件的法院與行政管轄區域分離，盡可能將地方干預的風險降低。第四，集中管轄可使復雜的公益訴訟案件審判專業化、集約化，從而提高和促進案件審判的質量。集約化管理是提高效率與效益的基本取向。集“約”即為節儉司法資源，以降低成本、高效審理為價值取向，集中、統一配置審判力量，使法院集中專業核心力量，以獲得可持續發展的優勢。集中管轄實際上就是將案件性質進行類別化區分，確定特定法院對其進行審判的機制。民事公益訴訟案件集中管轄，就是借審判的類別化達到對司法資源進行相應分配和整合的目的。司法本身是高度專業的國家行為，而民事公益訴訟紛繁復雜，涉訴標的額大、調查手段、鑒定、勘驗、執行等往往涉及法學之外專業知識和技術，對集中管轄公益訴訟案件的法院配備專業審判人員，提供專門化的審判輔助設備和人員，能夠保障案件順利審理和判決執行。現行分散管轄，不能助益于保護公共利益，也不利于司法資源的高效率配置。

二、對現行民事公益訴訟管轄狀態的分析

歸納《民事訴訟法》、最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋對民事公益訴訟案件的一審管轄規定可以看出，⑧一審法院管轄的種類為：第一，侵權行為地、損害結果地或者被告住所地中級人民法院管轄。第二，污染發生地、損害結果地或者采取預防污染措施地海事法院管轄。第三，經高級人民法院批準交由基層人民法院審理。第四，共同的上級人民法院指定管轄（跨省案件則由最高人民法院指定管轄）。人民檢察院對民事公益訴訟案件起訴管轄的種類為：第一，（分、州）人民檢察院管轄。第二，報請其上一級人民檢察院批準后可將案件交下級人民檢察院辦理。由此歸納我國民事公益訴訟法院管轄的特點是：1．地方各級人民法院均可受理第一審民事公益訴訟案件。2．海事法院可受理第一審民事公益訴訟案件。3．通過上級人民法院、檢察院的指定管轄而使原受理法院和起訴檢察院的管轄權轉移。在我國有單獨的民事公益訴訟案件、刑事附帶民事公益訴訟案件、行政附帶民事公益訴訟案件三種類型。結合現行立法與近年來司法實踐中民事公益訴訟典型案例，⑨民事公益訴訟案件的管轄存在一些問題：1．地方各級人民法院均可受理第一審民事公益訴訟案件，并未按照“三結合原則”或者以標的額劃分級別管轄，呈現無序狀態。受制于行政區劃確定司法管轄模式，凡案件涉及到侵權行為地、損害結果地的諸個法院均有管轄權，勢必形成“全覆蓋”態勢。⑩因民事公益訴訟案件所涉及的內在屬性包含科學性、技術性、專門性等比較專業的知識，諸法院為了審理民事公益訴訟案件，勢必配備相應數量的法官從事審判，在目前審判工作較繁重、人員有限的情況下，實難做到專業化審理。2．現行法律沒有對指定管轄的依據作出明確規定，權衡侵權行為地、損害結果地、被告住所地與最終確定管轄法院的關系時，究竟以什么為依據不明確，既非對侵權行為的方式、持續時間的考量，也非對損害結果大小的考量，更沒有對法官審判能力和將來案件執行可能性進行考量，使得指定管轄帶有任意性。3．管轄權向下轉移，易造成民事公益訴訟案件審理障礙。現行法律允許人民檢察院報請其上一級人民檢察院批準后將其有管轄權的案件交下級人民檢察院辦理；中級人民法院可以在報請高級人民法院批準后，裁定將本院管轄的第一審環境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理。《民事訴訟法》第三十八條規定，上級人民法院認為“確有必要”的，可將本院管轄的第一審民事案件交下級人民法院審理，但應當報請其上級人民法院批準。《民事訴訟法》及其司法解釋并未對“確有必要”做出明確的界定。管轄權向下轉移，實際造成公益訴訟由基層人民法院審理的情形，這與公益訴訟案件由中級人民法院管轄的規定是矛盾的。同時《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》中也規定了經上一級人民檢察院批準，人民檢察院也可將案件交下級人民檢察院辦理。湖北省高級人民法院（2017）鄂民轄43號民事裁定書，將原由漢江中級人民法院受理民事公益訴訟案件裁定由黃陂區人民法院審理的做法，實際造成漢江人民檢察分院提起民事公益訴訟的障礙，由此漢江人民檢察分院須將案件交下級檢察院即黃陂區人民檢察院辦理，否則不符合法定訴訟主體。人民檢察院、人民法院根據各自情況而轉移起訴或受理管轄權，造成人民法院與人民檢察院對民事公益訴訟案件起訴與審理的不對應，審理不暢。

三、建立民事公益訴訟集中管轄的設想

人民檢察院自2015年至2017年開展公益訴訟試點工作，我國公益訴訟的審判力量和司法資源得到充實，根據現行民事公益訴訟案件的共性特征，進行審判機構專門化、審判人員專業化的改革已經成為司法實踐的需要。第一，兼顧現行政區劃管轄制度與環境資源的自然屬性，依法確定集中管轄。在各類民事公益訴訟案件中，環境公益訴訟案件從數量上和社會影響力上都需要司法力量特別予以關注。因此，根據江河、空氣、山脈、森林分布跨行政區域的自然屬性，結合現行司法管轄的行政區劃特點，凡發生在同行政區域內的民事公益訴訟案件，由最高人民法院根據法院與“江河、空氣、山脈、森林”等關聯程度量、人口密集程度等衡量關聯度大小，綜合分析后確定一個或幾個中級人民法院集中管轄。第二，省內轄區以專門法院優先原則設置集中管轄法院。我國專門人民法院是按照各自業務或地域特點設置的，而非按照行政區劃設置。特別是海事法院、鐵路法院、森林法院以案件性質來確定管轄的特點更加明顯。以海事法院為例，主要設置在海事、海商案件發生較多的港口城市，因案件訴訟標的流動而涉及面廣、專業技術性強等特點，決定了海事案件適用特殊地域管轄，才能更加科學高效地解決海事糾紛，保護各方當事人的合法權益。因鐵路法院已納入國家司法體系，故在設置海事法院和鐵路中級法院轄區時，可將民事公益訴訟案件由其集中管轄。在將林業法院、農墾法院納入國家司法統一管理體系的改革時，可考慮設置林區中級法院，集中管轄民事公益訴訟案件。第三，以設置最高人民法院巡回法庭的省市為基礎，由其所在地區的高級人民法院管轄跨省轄區的一審民事公益訴訟案件。污染環境、破壞資源和生態損害案件從行為和后果的關聯性看，跨多地區是該類案件的顯著特點，這與河流、空氣的流動，及山脈、森林、草原的自然生長屬性有關，于是形成了民事公益訴訟案件跨區域性的特點。為了與現行法院設置保持一致，可將廣州、沈陽、南京、鄭州、重慶、西安6個市所在的高級人民法院設置為審理跨省轄區的民事公益訴訟集中管轄法院，受理跨省轄區的一審民事公益訴訟案件。根據《最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規定》，對“不服高級人民法院作出的第一審行政或者民商事判決、裁定提起上訴的案件”由巡回法庭受理，設置在上述6個城市，也便于當事人及人民檢察院提出上訴。第四，取消人民檢察院與人民法院對民事公益訴訟案件的管轄權向下轉移。人民檢察院提起民事公益訴訟對維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益具有重要意義，具有不同于其他民事公益訴訟適格主體的特殊地位。在目前缺乏適格公益組織或者其意愿、動力和行動能力均不足的情況下，人民法院應當切實保障人民檢察院行使訴權，湖北省高級人民法院（2017）鄂民轄43號民事裁定書所致管轄權向下轉移，實際上不利于人民檢察院及時、有效地維護公共利益，致使人民檢察院為起訴所做的諸多前期工作不能有效發揮作用，導致司法資源浪費。由公益組織提起的公益訴訟，因為管轄權轉移并不影響起訴主體變更，因此，應當規定凡人民檢察院提起的民事公益訴訟，人民法院不得向下轉移管轄權。第五，民事公益訴訟案件的執行統一由集中管轄的中級法院執行。民事公益訴訟案件的特殊性要求審理法官應當具備特別的審判業務能力，同時，生態環境的修復與恢復具有專門的技術與科學要求，決定了對民事公益訴訟案件的執行不同于傳統的民事案件。基于環境公共利益保護的目的，集中管轄的法院應當配備相應的專業人員，勝任恢復環境原貌、正確使用環境損害賠償金、追蹤執行評估等業務。因此，無論刑事附帶民事公益訴訟或是行政附帶民事公益訴訟的執行，都應集中管轄，一方面因為有專業的執行人員可提高執行效果，另一方面，也可使司法資源優化配置，更好地發揮執行效能。2016年最高人民法院《關于為京津冀協同發展提供司法服務和保障的意見》、2017年上海市高級人民法院《關于開展跨行政區劃民商事案件集中管轄改革試點的公告》，對特定地區開展保護環境和生態的一審公益訴訟案件建立集中管轄制度進行有益嘗試，在實踐中積累了一定經驗。因此，從環境生態因素的自然屬性出發，創建我國民事公益訴訟案件集中管轄定能實現法律效果與社會效果的有機統一。

作者:李軍 單位:西北政法大學民商法學院