民事糾紛調解申請書范文

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關鍵詞：社區物業；管理方法；糾紛處理

Abstract: community property management process can occur in all kinds of disputes, these disputes have administrative, civil and criminal. Such as the construction unit and the realty management enterprise of disputes, realty service contract dispute, the old and new property management enterprise the authority the disputes, the owners' committee and property management enterprise of disputes, property management enterprise misappropriate the special maintenance funds, property management enterprise beating village owner of injury, administrative departments have to face how to property management for industry management of new questions. Therefore this paper mainly how to deal with these disputes, and put forward effective method.

Keywords: community property; Management methods; Dispute process

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：

一、社區物業管理糾紛的基本類型

1、社區物業管理民事糾紛社區物業管理民事糾紛是發生在社區平等主體之間的、涉及物業管理內容的民事糾紛，如物業管理企業未按合同約定提供相應的物業管理服務而引發的糾紛；業主未按合同約定繳納物業服務費用而引發的糾紛；物業管理企業與業主或業主委員會之間因物業服務合同的訂立、履行、違約而形成的糾紛；業主的相鄰權受到侵犯而引發的糾紛；建設單位與物業管理企業在交接過程中發生的糾紛等。

2、社區物業管理行政糾紛物業管理行政糾紛是發生在不平等的行政主體與行政相對人之間有關物業管理的糾紛，如物業管理企業與物業管理行政主管部門之間的糾紛；業主委員會與物業管理行政主管部門之間的糾紛等。為了建立和諧文明的社區，在物業管理上，必須采用行之有效的措施來調節這些糾紛，一般來說，社區物業管理民事糾紛的解決方式有協商、調解、仲裁、訴訟四種，以下將著重這幾種常見的糾紛處理方法進行論述分析。

二、社區物業管理民事糾紛的協商和調解方法

1、社區物業管理民事糾紛的協商方法

所謂物業管理糾紛的協商，是指糾紛當事人在糾紛發生后，本著平等互利、協商一致的原則，對各方已發生的糾紛進行解決的方式。這種方式不需要第三人或其他任何部門的介入，有利于節約成本；同時，這種處理方式建立在各方協商一致的基礎上，有利于修復糾紛各方的關系，使之長期友好相處，從而有利于從根本上解決糾紛。這種方式通常是首先采用且效果最好的方式。

2、社區物業管理民事糾紛的調解

物業管理糾紛的調解，是指糾紛各方當事人在第三方的主持下，根據各方的意思提出一個解決方案，經各方同意并執行，從而解決糾紛的方式。物業管理民事糾紛的調解包括民事調解和行政調解，前者是在非官方的第三人的主持下進行的；而后者則是在官方的主持下進行的。物業管理糾紛行政調解的行政機關是房地產行政主管部門，但是，如當事人一方對物業管理民事糾紛的調解結果反悔時，此調解不具有法律強制執行力。

【案例分析】：某市“花園城”是20世紀80年代入住的老住宅區，由于當時設計的遺留問題，原設計首層架空層并作為商鋪出租，現部分商鋪送貨車輛夜間進出、裝卸貨物產生的噪聲和小區車位少導致道路擁擠堵車鳴笛現象，影響小區住戶的正常生活，引起業主強烈投訴，針對這一問題，管理處經理組織管理層人員，召開了研討會并制訂了限期整改方案。經過分析發現導致噪聲有以下原因：

① 個別車主素質低下(外來車輛居多)，亂鳴笛；

② 小區商鋪送貨車輛早出晚歸及裝卸貨產生的噪聲；

③道路不暢通，出現暫時堵車現象。

管理處根據導致噪聲的原因制訂以下整改方案：

① 由車管員向小區月卡車主上門發放“溫馨提示”，宣傳進入小區請勿鳴笛，避免噪聲發出。

② 外來車輛進入小區時，進口處車管員發放“進入小區，車輛慢行，請勿鳴笛”的溫馨提示卡，并對進入小區的臨時停車進行登記。

③ 對首層有貨車的商鋪，由經理出面溝通，與商鋪協商在小區內的進出和上下貨時間上達成一致，要求管理人員嚴格按照所規定的時間放行。

④ 加強首層護衛員巡邏力度，及時疏散和引導車輛，確保道路暢通，對違規鳴笛和裝卸貨物的車輛及時制止并對進入小區鳴笛的車主進行記錄車牌在案，如有三次以上鳴笛現象的車輛將通知車主不讓其車輛進入小區。

⑤ 在小區內加大宣傳力度，增設標識、掛橫幅。同時嚴格控制外來車輛進入(特殊車輛除外)，把車輛進入小區相關規定納入《小區公共秩序管理規定》中。使廣大業主住戶共同遵守并監督。

【案情結果】花園城管理處一方面制訂并實施控制車場噪聲整改方案，另外與相關業主進行耐心細致的解釋與溝通，最終得到了廣大住戶和業主委員會的大力支持與肯定，目前小區車輛鳴笛等噪聲比以前有很大改觀，晚上也清靜了。

【案情點評】此案例充分說明了社區管理中的某些問題是完全可以通過調解的方式加以解決的，只要管理者勇敢地面對問題，本著為業主著想的基本立場，以務實的工作態度制訂并實施整改方案且與相關業主進行耐心細致的解釋與溝通，就一定能取得良好的管理效果。長城一花園管理處的做法值得其他社區物業管理者學習。

三、社區物業管理民事糾紛的仲裁與訴訟方法

1、糾紛仲裁方法

(1)物業管理民事糾紛仲裁的概念物業管理民事糾紛的仲裁是指物業管理糾紛當事人在爭議發生前或爭議發生后，根據仲裁條款或仲裁協議，把物業管理糾紛交給仲裁機構，由仲裁機構居中裁決的活動。

(2)物業管理民事糾紛仲裁的特點

①自愿性：物業管理糾紛當事人的自愿性是仲裁最突出的特點。物業管理糾紛仲裁以各方當事人自愿為前提，即當事人之間的糾紛是否提交仲裁、交與誰仲裁、仲裁庭如何組成、由誰組成，以及仲裁的審理方式、開庭形式等都是在當事人自愿的基礎上，由當事人各方協商確定。

②靈活性：由于物業管理糾紛仲裁充分體現當事人的意思，仲裁中的諸多具體程序都是由當事人協商確定與選擇的，因此，與訴訟相比，仲裁程序更加靈活。

③快捷性：物業管理糾紛仲裁實行一裁終局制，仲裁裁決一經仲裁庭作出即發生法律效力。物業管理糾紛當事人可以以這種方式迅速解決糾紛。

④保密性：物業管理糾紛仲裁以不公開審理為原則。有關的仲裁法律和仲裁規則也同時規定了仲裁員及仲裁秘書人員的保密義務，仲裁表現出極強的保密性。

⑤強制性：仲裁機構雖為民間機構，沒有強制執行的權力。但法律規定，仲裁裁決生效后，當事方不執行仲裁裁決的，另外一方通過法院申請強制執行，使得仲裁裁決也具有強制的執行力。

(3)物業管理民事糾紛仲裁協議應包括的內容物業管理民事糾紛仲裁協議，是指各方當事人自愿將他們之間已發生的或可能發生的糾紛提交仲裁解決的協議。仲裁協議是仲裁解決的前提條件，沒有仲裁協議，就不存在有效的仲裁。

物業管理糾紛仲裁協議一般應包括以下三個內容：

①請求仲裁的意思表示。仲裁協議中請求仲裁的意思表示應當是具體、明確、肯定的。

②仲裁事項，即當事人提交仲裁的具體糾紛的事項。

③選定的仲裁委員會：社區物業管理糾紛當事人選定的仲裁委員會應當明確、具體。如可以在物業服務合同中寫明“在本合同履行時如發生爭議，雙方應協商解決，雙方不能協商解決的，提交××市仲裁委員會仲裁”。

(4)物業管理糾紛仲裁的程序

①一方當事人向選定的仲裁委員會提交仲裁申請書。

②仲裁委員會于收到申請后5日內決定立案或不立案。

③立案后在規定期限內將仲裁規則和仲裁員名冊送申請人，并將仲裁申請書副本和仲裁規則、仲裁員名冊送達被申請人。

④被申請人在規定期限內答辯。雙方按名冊選定仲裁員。

普通程序審理時由3名仲裁員組成，雙方各選1名仲裁員，仲裁委員會指定1名任首席仲裁員；案情簡單、爭議標的小的，可以適用簡易程序，由1名仲裁員審理。⑤開庭，庭審調查質證、辯論、提議調解。⑥制作調解書或調解不成時制作裁決書。⑦當事人向人民法院申請執行。與司法審判的兩審終審制不同，仲裁實行一裁終局制度。

2、社區物業管理糾紛的民事訴訟方法

(1)物業管理糾紛民事訴訟的概念物業管理民事訴訟，是指人民法院在物業管理糾紛當事人和其他訴訟參與人的參加下，以審理、判決、執行等方式解決物業管理民事糾紛的活動。

(2)物業管理糾紛民事訴訟的特征與協商、調解、仲裁這些訴訟外的解決物業管理糾紛的方式相比，物業管理糾紛民事訴訟有如下特征。

但是一般來說，對于時態不嚴重的社區糾紛管理，常常通過協商、調解和仲裁來進行解決，在迫不得已的情況下，才會采用民事訴訟的方法。

綜上所述，在構建和諧社會的今天，要科學合理地管理好社區物業，就要有法可依，有章可循，根據有效的處理糾紛的方法來維持社區的良好秩序，這樣才能保證社區的安全、文明與和諧。

參考文獻：

[1]王綱．湖南省物業管理糾紛透析及對策研究 [J] ．改革與開放2010(8)

[2]于軍峰．淺析物業管理糾紛的原因 [J]．硅谷2009(16)

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充分發揮人民調解工作優勢，創新交通事故損害賠償調解工作機制，最大限度地緩解公交警基礎警力不足與受理交通事故案件多的矛盾，及時化解交通事故損害賠償糾紛，維護事故各方當事人合法權益，促進社會和諧穩定。

二、工作原則

（一）調解法定原則。交通事故損害賠償人民調解工作必須嚴格按照法律法規以及相關規范性文件要求,由依法設立的人民調解機構負責。

（二）自愿選擇原則。交通事故損害賠償人民調解工作必須建立在事故各方當事人自愿選擇的基礎上，不得強制進行。交通事故損害賠償案件符合人民調解機構受理的，事故各方當事人可以首選人民調解，辦案單位及辦案民警有責任勸導各方當事人申請人民調解。

（三）化解矛盾原則。交通事故損害賠償人民調解工作必須以化解社會矛盾為出發點，及時調處因交通事故損害賠償引發的民事糾紛。人民調解機構及其工作人員應在交通事故損害賠償人民調解工作中主動與公交警部門、保險部門和人民法院聯動，努力做到交通事故損害賠償調解工作便民、高效。

三、組織領導

為加強全市交通事故損害賠償人民調解工作的組織領導，市司法局、市公局、市保險行業協會聯合成立市道路交通事故損害賠償人民調解工作領導小組。市司法局分管領導任組長、市公局交警支隊分管領導和市保險行業協會會長任副組長，辦公室設在市公局交警支隊，交警支隊分管領導兼辦公室主任。各區相應成立道路交通事故損害賠償人民調解委員會，司法行政部門和公交警部門可邀請區人民政府分管領導兼任委員會主任。各區交通事故人民調解委員會應適當設立“交通事故人民調解工作室（站）”，配備專兼職調解員，具體負責各轄區內的交通事故人民調解工作。

各縣（市）道路交通事故損害賠償人民調解工作，由各縣（市）人民政府要按照市委辦公室、市政府辦公室《關于轉發市綜治辦、市公局關于進一步加強社會治防控體系建設的實施意見的通知》和本通知精神具體落實。

四、案件受理

（一）簡易程序處理的道路交通事故，當事人在收到簡易程序事故認定后，可在管轄的交通事故人民調解工作室（站）申請

人民調解。

（二）一般程序處理的道路交通事故，當事人在收到的道路交通事故責任認定書生效后，可在管轄的交通事故人民調解工作室（站）申請人民調解。涉及人員受傷的交通事故須待傷員救治

終結后申請人民調解。

（三）經公交警部門調查后，無法認定事故責任的道路交通事故案件，當事人可持公交警部門出具的事故證明，在管轄

內的交通事故人民調解工作室（站）申請人民調解。

（四）逃逸道路交通事故如涉及第三方民事賠償責任的，當事人收到的事故責任認定書生效后，可在管轄的交通事故人民調

解工作室（站）申請人民調解。

五、賠償調解

（一）簡易程序處理的交通事故損害賠償調解，交通事故人民調解工作室（站）自受理之日起10日內調解結束。

（二）一般程序處理的交通事故損害賠償調解，交通事故人民調解工作室（站）自受理之日起30日內調解結束。

（三）疑難、復雜的交通事故損害賠償調解，交通事故人民調解工作室（站）在征得辦案單位領導同意后，可邀請辦案民警參加調解；辦案單位也可視情指派辦案民警主動介入損害賠償調解。

（四）涉及保險賠付額度較大的交通事故損害賠償案件時，調解員應提前通知理賠保險機構派員以第三人的身份參加。

六、工作制度

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【內容提要】 加強人民調解工作與法院調解工作的溝通和銜接，是當前進一步發展和開拓人民調解工作的時代要求。本文試圖對人民調解工作與法院調解工作的銜接的方式、方法做粗淺的探討，詳細論述人民調解協議書與法院調解書效力的銜接問題。筆者認為，在當前的實際情況下，應著力提升人民調解協議書的約束力，實現人民調解協議書與法院調解書的效力銜接，從而進一步降低調解成本，提高調解成功率，更充分地發揮維護社會穩定的“第一道防線”作用。

【關 鍵 詞】 人民調解  法院調解  銜接 

 

調解是各國解決民事糾紛的三大制度之一，尤其是在我國，人民調解委員會主持的人民調解在處理居民之間的民事糾紛中占有重要地位。這不僅在于我國傳統法律文化中講究和諧精神與協調一致[1]，人們有“厭訴”心理，發生糾紛時往往更多地求助于調解；而且從現實的層面上，調解不僅有利于人民內部矛盾的迅速解決，并且有利于減輕法院的訴累。

然而，人民調解委員會主持下達成的調解協議書沒有法律上的強制約束力，一方當事人一旦反悔，調解協議書就成為一紙空文，這不僅是對社會資源的一種巨大浪費。無疑，這樣的制度不僅是不公平的，特別是與當下社會要求建立一個信用社會是背道而馳的，十分不利于建立一個良性的市場經濟體制與環境。

因此，人民調解工作與法院調解工作加強溝通協調，采取優勢互補，是發展人民調解工作的時代要求，是拓寬和完善調解制度的積極路徑。

一、人民調解與法院調解的關系

（一）二者作為調解的共性

1、非對抗性和平協商，有利于減少當事人的對抗，和平解決糾紛。

2、程序簡便快速，減少解決糾紛的時間和成本。

3、可以適當參考援引地方習慣、道德、人情等社會規范，緩和法律與本土實際情況的矛盾，做到合情、合理。

4、在法律法規規定不明確的情況下，合理快捷解決糾紛。

5、維護社會穩定，培養公眾誠信的道德觀，增加社會凝聚力，緩和社會轉型過程的矛盾和沖突。

6、調解的非對抗性和數額上的讓步有利于義務人自覺履行義務，高效、徹底的解決糾紛。

（二）人民調解的優勢（相對于法院調解而言）

1、人民調解的程序更為簡便、快速且不收費，可就地就近解決糾紛，大大減少當事人的時間和成本。

2、人民調解方式靈活，更易促成雙方當事人的和解。

3、參與人民調解主體的廣泛性，可利用的促成和解的資源的多樣性，如親情、鄉情、人情等，均可促成和解的達成。

（三）人民調解的缺陷（相對于法院調解而言）

1、多數調解人員文化程度偏低，法律政策和業務水平欠缺，不能適應當前調解工作的需要。

2、調解有時缺乏規范性和專業性，不能做到依法調解，難以讓雙方當事人心服口服。

3、由于調解協議不具有強制執行力，使得糾紛解決有時不具有徹底性。

二、二者銜接的重要性和必要性

隨著改革和發展的不斷深入，人們的思想觀念、價值觀念和相互之間的利益關系發生很大變化，各種矛盾突出、多發、復雜。面對新時期出現的大量人民內部矛盾，我們應當加強人民調解與法院調解的銜接，進一步提高人民調解的成功率，降低投入人民調解的成本，迅速、徹底地把矛盾消滅在基層，解決在萌芽狀態，以適應當前市場經濟發展的快節奏，真正達到人民調解與法院調解工作的良性互動，從而提高大調解的公信力，開創人民調解工作的新局面。

我們應以黨的十六大精神、“三個代表”重要思想和科學的發展觀為指導，通過多種形式，組織司法干警與法院工作人員認真學習并深刻認識當前人民調解和法院調解銜接的理論實質，尤其是學習最高法院《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》以及實施意見，澄清模糊思想觀念，進一步提高對人民調解工作重要性的認識。堅持從新形勢下社會矛盾糾紛的特點出發，積極推動二者的有效銜接、“本土資源”和“法律資源”的充分整合、相互支持的工作機制的形成，將法律的正確適用與化解矛盾、促進社會穩定結合起來，進一步強化法院的糾紛解決功能。從堅持司法為民宗旨、落實公正與效率主題的高度，進一步消除影響法院調解、人民調解指導工作的主客觀制約因素，重視發揮調解程序簡約、成本較低、便于執行的優勢和人民調解信息靈、反應快、情況明的優勢，力求案件審理的法律效果與社會效果的有機統一。

三、二者銜接的條文依據

《人民調解工作若干規定》第38條規定：“對當事人因對方不履行調解協議或者達成協議后又反悔，起訴到人民法院的民事案件，原承辦該糾紛調解的人民調解委員會應當配合人民法院對該案件的審判工作。”

《人民調解工作若干規定》第39條第2款規定：“各級司法行政機關在指導工作中，應當加強與人民與人民法院的協調與配合。”

另外，《中華人民共和國民事訴訟法》和《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議書的民事案件的若干規定》等法律、法規和司法解釋中均有類似的規定。這些法律條文實質上反映了人民調解與法院調解工作溝通、銜接的必要性和可行性，是二者銜接的制度要求。

四、二者銜接的路徑選擇

成立依托法庭指導組織機構的人民調解工作指導委員會，將指導人民調解工作納入全年目標管理考核責任制，制定工作實施方案和計劃，定期就大調解工作進行業務研討和培訓，以人民法庭為依托，促進訴訟調解與大調解機制形成良性互動格局。同時完善制度，形成規范、系統、經常的指導人民調解工作機制。

    （一）實行人民調解指導員制度

指定基層法院相關業務庭及人民法庭審判經驗豐富的業務骨干擔任各鄉鎮調處中心和人民調解委員會的人民調解指導員，實行定人、定崗、定點。人民調解指導員與調處中心和人民調解委員會建立正常的工作聯系，以增長法律知識、強化調解技巧、提升調解藝術為主要內容對人民調解員進行業務培訓，就人民調解工作具有指導性作用的案件，不定期邀請人民調解員旁聽案件審理，同時聘請有一定實踐經驗的人民調解員作為人民陪審員審理簡易案件，提高人民調解員的法律素養和業務技能。

（二）建立聯席會議制度

通過定期、不定期召開與司法行政機關、調處中心和人民調解委員會聯席會議，基層人民調解員座談會等形式，通報一個地區或階段大調解工作的開展情況和較為突出的矛盾糾紛，共同分析探討，總結經驗教訓，研究方案對策，超前制定調解措施和工作方案，增強工作的預見性；及時了解基層調解工作開展情況和典型案例，提出指導意見，提高指導工作的針對性和有效性。

    （三）提升人民調解協議書的法律約束力

     1、人民調解協議書的法律效力問題

“調解書具有合同的法律效力。如果一方當事人違約，另一方當事人可以尋求新途徑解決爭議。”[2] 另一方當事人向法院起訴后，法院應認定調解協議書具有合同（契約）的效力，應判定不履行調解協議書的一方當事人承擔違約的法律責任，除非不履行調解協議書的一方當事人提出證據證明調解協議書。

為什么人民調解協議書具有合同（契約）的效力呢？人民調解委員會和社區矛盾調解中心調解的范圍僅為民事性糾紛，屬于私法的范圍。而私法以私人平等和自治為基本理念，[3] 意思自治的真諦在于尊重選擇，其基本點則是自主參與和自己責任。調解協議書是當事人在平等和自愿的前提下簽訂的，雖然雙方可能都做出了讓步，犧牲了自己在糾紛發生時要求的部分利益，然而他們最終發現，“只有與對手彼此都接受雙方同意的約束，即契約，才是唯一現實的選擇，”[4] 這正是當事人自主參與的結果。在市場經濟條件下，市民尊奉私法自治理念去參與生活，必須把理性判斷作為交往的前提。自主參與者對于參與所導致的結果負擔責任，即自己責任，這是自主參與的必然邏輯。如果當事方不履行調解協議，意即當事方存在過錯，根據意思自治理念，有過錯的加害人必須對加害行為負責，即過錯責任。既然我國的《民法通則》承認意思自治原則[5]，作為國家司法機關的人民法院有何理由不尊重當事人自治的結果呢？

    人民法院在訴訟中認定人民調解協議書具有合同的效力，同時也符合程序法的規定。《中華人民共和國民事訴訟法》第16條第2款規定：“人民調解委員會依照法律規定，根據自愿原則進行調解。當事人對調解達成的協議應當履行……”在此法律規定，當事人應當履行調解協議，在人民調解協議書的效力問題上法律做出的是強行性規定，當事人沒有履行或是不履行自由選擇權，反言之，當事人不履行調解協議就要承擔法律責任。該款隨即規定：“當事人……反悔的，可以向人民法院起訴。”該規定并沒有說，當事人因反悔而不履行調解協議不需要承擔法律責任，從條文規定中也推導不出這樣的意思。反過來，如果認為推出這樣的意思，顯然與該條文的前半句“當事人對調解達成的協議應當履行”是矛盾的，立法者不可能在同一條文中做出相反的意思。該條規定只是賦予當事人在不履行調解協議時除人民調解委員會調解之外的另一解決爭議的新途徑，即訴訟。法律賦予當事人的是起訴權，而不是勝訴權。在此情況下，無論是反悔方起訴，還是對方起訴，在民事實體法上，反悔方都要承擔不履行協議的法律責任，除非法院認定調解協議無效。[6]

     2、人民調解協議書與法院調解書的效力銜接

通過第一部分的論述，我們解決了人民調解協議書的基礎效力問題，然而人民調解委員會和社區矛盾調解中心主持下達成的調解協議書沒有法律上的強制執行力，一方當事人違約，另一方當事人不能以此為依據申請法院強制執行。這對于社會資源來說是一種浪費，同時也不利于樹立人民調解的威信，這樣大量的標的小、社會影響不大的民間糾紛將會涌到法院去解決，勢必增加人民法院的訴累。

    在我國的民事訴訟法及仲裁法中都有調解制度的規定，而法院調解書與判決書具有同等法律效力，具有給付內容的法院調解書具有強制執行力。為賦予人民調解協議書以法律強制效力，我們設想，把人民調解協議書與法院調解書銜接起來，即人民法院可以應當事人的申請，按照一定的法律程序，根據人民調解協議書的內容制作調解書，該調解書即具有法院調解書的法律效力，當事人可以以此申請強制執行。實行這種銜接制度，不僅具有現實上的重大意義，而且具有法理上的可行性。

    仲裁制度為我們進行調解銜接提供了參考藍本。《中國國際經濟貿易仲裁委員會仲裁規則（2000年）》第48條規定，當事人在仲裁委員會之外通過調解達成和解協議，可以憑當事人達成的仲裁協議和他們的和解協議，請求仲裁委員會指定一名獨任仲裁員，按照和解協議的內容作出仲裁裁決書。新仲裁規則的規定可有效保證和解書具有強制執行力。在我們設想的調解銜接制度中，人民調解委會員主持達成的人民調解協議書可視為此處的“和解協議”，法院可參照該條仲裁規則，作出法院調解書。

    從法理上講，法院調解是民事訴訟活動的一部分。進行民事訴訟活動必須存在民事訴訟法律關系，而一個民事訴訟法律關系的產生前提是一個“訴”的提起。因此，要想使人民調解進入到法院調解，首先必須構造一個“訴”。訴的要素有三個，即當事人、訴訟標的、訴的理由。[7] 人民調解當事人向人民法院申請確認人民調解協議書的法律效力，具備了訴的三個要素：（1）訴的當事人分為起訴一方與被訴一方。提出申請的一方可視為起訴方，被申請方則為被起訴方，雙方都申請時可視為訴與反訴的合并；（2）訴訟標的，該訴為確認之訴，確認的客體為當事人之間具有人民調解協議書規定的權利義務關系；（3）訴的理由，即訴的依據，此處是人民調解協議書。訴的提起要具備兩個要件：一是由當事人提出；二是向法院提出。根據前面所述，人民調解協議書當事人向人民法院申請，具備了訴提起的兩個要件。至此，一個完整的“訴”形成了。

    具備了“訴”的要素與提起要件后，還需要有人民法院的受理，才能產生民事訴訟法律關系。人民法院受理人民調解協議書當事人的申請，可依據民事訴訟的主管與管轄的一般原則。在主管方面，人民調解委員會和社區矛盾調解中心受理的民間糾紛基本上都屬民事訴訟的適用范圍。在管轄方面，級別上一律應由基層人民法院管轄；地域上應由人民調解委員會或社區矛盾調解中心所在地人民法院管轄。

    3、人民法院審理人民調解協議書的程序

    人民法院對人民調解協議書的審理，在遵循民事訴訟的基本原則和基本制度的前提下，主要適用法院調解制度的規定，適用簡易程序進行，并可以借鑒仲裁法的一些做法，使原則性與靈活性相結合。本部分就審理程序進行簡略論述。

    （1）法院受理的根據。主要有兩個條件：一是有效的調解協議書；二是當事人的申請書。有效的調解協議書，應是在人民調解委員會或社區矛盾調解中心主持下，依據當事人自愿、合法原則達成的書面協議。[8] 在形式要件上，協議書應采用司法行政部門印制的統一格式，由糾紛當事人和人民調解員的簽名，加蓋人民調解委員會和社區矛盾調解中心的印章。當事人的申請，可以是一方申請，另一方同意；也可以是雙方達成申請協議，共同申請。當事人可以直接向法院申請，也可以委托社區矛盾調解中心向法院提交申請。

     （2）法院審理的方式。法院受理后，依簡易程序由審判員一人獨任審理。人民調解委員會或社區矛盾調解中心應將案件的案卷材料和有關證據移送法院。法院以書面審理為原則[9]，如果審判員認為有必要時，可以通知當事人或證人到庭進行詢問，以核清事實。獨任庭可以通知調解人到庭或以其他方式詢問案件情況，調解人應如實回答。法院審理期限，應比一般簡易程序要短，一般的應在15日內審結，復雜的可延長至一個月。

    （3）法院審理的結果。法院對人民調解協議書的審理結果可能有幾種情形：一是，一般情況下，經過審理，獨任庭認為人民調解協議書協議內容清楚、合法的，應依據人民調解協議書的內容制作法院調解書，要求雙方當事人要調解書上簽字，加蓋人民法院印章。二是，如果獨任庭認為人民調解協議書協議內容不清或者違法或者有欺詐、強迫等情形的，應認定協議書無效。在雙方當事人愿意再行調解的情況下，可以主持當事人達成新的協議，并以此制作調解書。三是，如果在獨任庭制作調解書前，當事人雙方撤回申請的，應裁定撤銷案件；一方當事人撤回申請或不同意法院調解的，另一方當事人堅持不撤回申請的，應駁回申請，告知不撤回一方可以另行起訴。法院受理起訴后，在審理時人民調解協議書具有合同的效力。

    4、人民調解協議書適用證據規則問題

    2002年4月1日開始施行的《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第67條規定：“在訴訟中，當事人為達成調解協議或者和解的目的作出妥協所涉及的對案件事實的認可，不得在其后的訴訟中作為對其不利的證據。”人民調解協議的效力是否與這一規定發生沖突呢？我們認為，不發生沖突。

    第67條的規定是針對法院主持的調解或當事人庭外和解而作出的，其目的是消除當事人害怕在調解或和解中因承認案件事實而在其后訴訟中給自己帶來不利的顧慮，鼓勵當事人在調解或和解中作出讓步，從而促進調解或和解協議的達成。從條文的規定，我們可以看出，這項證據規則只對達不成調解協議的情況下才適用，如果雙方當事人在法院的主持下達成調解協議，一般情況下不適用該項證據規定，除非當事人根據我國《民事訴訟法》第180條[10]的規定提起再審。因為當事人一旦簽收了法院制作的調解書，調解書即具備了法律效力，本案已經結束，不存在“其后的訴訟”，第67條證據規定失去適用條件。當事人要按照調解書的內容履行義務，當事人由于妥協而產生的對己不利的后果一旦列為調解書的內容，當事人同樣必須履行。

    人民調解委員會或社區矛盾調處中心主持下進行調解與法院主持調解同樣適用第67條證據規則。在人民調解過程中，當事人為達成調解協議作出妥協所涉及的對案件事實的認可，同樣不能在訴訟中作為對其不利的證據。但是當事人之間一旦達成協議，簽訂人民調解協議書后，人民調解協議書就具備了合同的法律效力，當事人則不能就人民調解協議書的內容在訴訟中引用第67條證據規則，除非當事人證明人民調解協議書無效。如果人民法院根據人民調解協議書的內容，審核后制作法院調解書，則適用法院調解書的效力，如前段的分析，一般也不再適用第67條證據規則。

    值得一提的是，涉及調解協議糾紛的案件，進入訴訟程序后，一方當事人申請人民調解員作為證人就相關事實作證，其申請應否準許以及人民調解員的證言效力。

根據《民事訴訟法》第70條的規定，凡是知道案件情況的單位和個人，都有義務出庭作證。然而鑒于人民調解員身份的特殊性，就此問題，筆者認為應明確規定對一方當事人的此種申請，人民法院不予準許。人民調解員作為調處糾紛的中立第三方，公平、公正的處理糾紛，不應作為任何一方的證人出庭作證，否則會極大影響大調解的公正性和公平性，不利于大調解工作的順利開展。在審理過程中，就案件事實確需人民調解員作出澄清說明的，由人民法院依職權向人民調解員調查取證，人民調解員的證言效力一般高于其他證人的效力，因其本質上是中立的第三方，與當事人均無利害關系，且法律素養比較高，更能忠于事實，忠于法律，維護法律的尊嚴。

 

參考文獻：

[1] 詳見趙震江主編：《法律社會學》，北京大學出版社1998年版，第419頁。

[2] 黃進、張麗英主編：《國際法·國際私法·國際經濟法》，法律出版社2001年版，第167頁。

[3] 張俊浩主編：《民法學原理》，中國政法大學出版社1997年版，第4頁。

[4] 同上，第22頁。

[5] 《中華人民共和國民法通則》第4條規定“民事活動應當遵循自愿……原則。”詳細闡釋參見彭萬林主編：《民法學》，中國政法大學出版社1994年版，第35－37頁。

[6] 此處法院認定調解協議無效并不應是隨意的，而是應依照民事法律行為無效與可撤銷制度（《中華人民共和國民法通則》第58、59條、《合同法》第52、54條），并參照人民法院對仲裁裁決的審核制度（《中華人民共和國仲裁法》第58條）來進行。

[7] 參見陳桂明、宋英輝主編：《訴訟法與律師制度》，法律出版社2001年版，第155頁。

[8] 《上海市人民調解工作指導委員會關于加強人民調解工作的若干規定》第30條第1款規定：“人民調解協議書的內容由糾紛當事人約定，一般應包括下以下條款：（一）糾紛當事人基本情況；（二）爭議事項；（三）協議內容。”

篇4

    關鍵詞:行政復議 簡易程序

    《中華人民共和國行政復議法》對行政復議機關處理案件只規定了普通程序,對確保案件辦理的公正,確實起到了很好的作用。但也要看到,對行政復議案件不論難易緩急一律適用普通程序審理,在一定程度上浪費了行政資源,也增加了當事人行政復議的負累。為解決這個問題,國務院《全面推進依法行政實施綱要》提出要完善行政復議制度,探索建立簡易程序。因此,在行政復議制度中設置簡易程序,已經成為行政復議制度建設的現實課題。本文對簡易程序的概念、設置的可行性做一些分析,并就完善我國行政復議簡易程序提出一些建議,以期拋磚引玉。

    一、簡易程序的概念

    民事訴訟最早采用現代的簡易程序,刑事訴訟在審判程序中引入了簡易程序,目前也有不少學者對行政訴訟制度提出構建簡易程序的觀點。

    關于簡易程序,各國的立法不盡相同,理論上更是眾說紛紜,即使是以程序引領實體自居的西方國家,也能找到諸多簡易程序的痕跡。《布萊克法律辭典》對簡易程序的解釋為:以相對快速、簡單的方式解決爭議或處理案件的沒有陪審團的程序。 《美國法律辭典》對簡易程序的解釋是:使一些特定的法律問題可以快捷地得到解決的簡化程序。簡易程序采用審理的普通形式,但是它簡略,根據簡化的程序規則進行。其釋義中作了進一步說明:簡易程序試圖迅速而簡易地解決法律問題,簡易程序沒有統一形式。 2000年出版的由青年律師國際聯合會組織編寫的《簡易程序》一書,內容涉及到英國、德國、法國、奧地利等25個國家的簡易程序。書內介紹,在法國,簡易程序被稱作“緊急審理程序”,包括各種形式的緊急或簡易化的救濟。但是,各國學者對簡易程序的理解上有其相同點,即凡是不包括與普通審理相同的步驟時,該程序便是簡易的。

    在我國,關于簡易程序的概念尚停留在民事訴訟領域。《法學大辭典》對此解釋是:簡易程序,是“基層人民法院和它派出的法庭審理簡單的民事案件所適用的程序。”但我們注意到正在起草的《行政復議法實施條例》,已將簡易程序納入了行政復議制度設置范疇。簡易程序,可表述為,是法律救濟機關審理特定的救濟事項所適用的一種簡便易行的法律救濟程序。

    二、行政復議中設置簡易程序的可行性

    (一)行政復議案件自身的特點,使簡易程序的設置具有可行性

    行政復議受案范圍廣、法律關系眾多,不同案件復雜程度不一、難易有別。對簡單的復議案件,如一律適用普通程序,通過嚴格的普通程序規定來查明事實,而后一步一步作出評判,有時實屬多余。因此,行政復議的審查程序也應有簡易和普通之分,這也符合矛盾的特殊性原理,即具體問題具體分析、具體處理。

    (二)設置簡易程序是行政復議實踐的要求

    行政復議案件,如果不區別不同情況,一律照既定普通程序辦理,在實踐中有時效率不高,造成人、財、物的浪費,使行政爭議雙方對復議程序感到厭倦,行政復議人員也感覺是個累贅。現實中,很多基層復議機關辦理復議事項的工作機構配置跟不上行政復議程序設置要求,人少事多。為此,不少地方的復議工作人員希望對一些簡單的案件能適用簡便易行的程序進行處理。

    (三)簡易程序是追求公正與效率的必然要求

    行政復議法頒布實施以來,全國行政復議案件居高不下,而行政復議人力資源卻相對有限。在這種情況下,要進一步提高行政復議效率,就必須從行政復議經濟的角度出發,運用程序分流原理,針對不同類型案件,創設不同的行政復議程序。其中,簡易程序通過對復議組織、復議準備工作、審理方式、送達等方面的簡化,使整個案件的處理所耗費的時間、人力、物力大為減少,從而在整體上能夠提高行政效率。可以說,無論是哪一方當事人均有希望盡快從行政爭議中解脫出來,及早獲得正義、公正的基本需求,而簡易程序恰恰通過對審理程序、審理期限的縮短,使案件得以及時處理,滿足了當事人的這一需求。對追求公正而言,行政復議中設置簡易程序是對普通程序的輔助,它可以使有限的行政復議人力資源更多的用于普通程序審理案件,有助于普通程序所追求的程序公正目標的實現。同時,簡易程序本身并非排斥公正,更不是以犧牲公正為代價。

    三、我國行政復議創設簡易程序的思考

    創設簡易程序已成為當今世界各國行政法發展的趨勢。結合國外立法經驗,參照訴訟簡易程序的改革方向,我國行政復議制度的完善和發展,可吸收類似英國行政裁判所的積極因素。在這次《行政復議法實施條例》的立法中,行政復議設置簡易程序在內容上還不夠豐滿。我們認為,發揮簡易程序在行政復議中應有作用,應以單個章節系統規范簡易程序的框架內容,形成有中國特色的行政復議簡易程序制度。

    (一)我國行政復議簡易程序應體現以下特點

    簡易程序的操作應由行政復議人員一人獨任主持進行,體現便捷、效率的特點。

    一是申請方式簡便。申請人提出申請可以書面形式也可以口頭形式。申請人在書寫行政復議申請書有困難和不便時,可以口頭申請,即由行政復議機構工作人員制作筆錄,并由申請人簽名或蓋章。

    二是受理方式簡便。如果經行政復議機構審查,認為符合行政復議申請條件的,可以當即受理,而不須經行政復議機關進行審查。

    三是通知行政復議參與人方式簡便。通知申請人、被申請人、第三人、證人或有關人員時,可以采用電話、口頭、捎信、廣播電視等方式進行傳喚、通知,可以不受普通程序中有關時間的限制。

    四是審理組織單一。實行行政復議員一人獨任審理制,而不必組成審理小組或行政復議委員會審查討論。

    五是審查程序簡便。審查方式以書面審查為主,也可以通知當事人到場了解情況,聽取意見;也可以主持協調,進行復議調解;也可以雙方自行和解或協議方式。

    六是作出行政復議結果的審批程序簡化。簡化行政復議在行政機關和行政機構內的審批環節。

    (二)行政復議簡易程序的法律要素

    行政復議簡易程序的法律要素,至少應包括以下幾方面:

    1.關于簡易程序的適用范圍。我們認為下列案件可考慮適用簡易程序審理,如在審查過程中發現案情復雜,需要轉為普通程序審查的,可以轉為普通程序進行審查:①行政機關適用簡易程序的行政程序作出具體行政行為的案件。②行政機關處以罰款,其數額不大或未達到聽證標準的案件。③行政機關征收稅費數額不大或未達到聽證標準的案件。④行政機關不作為的案件。⑤行政爭議雙方協議按簡易程序辦理的案件。⑥其它可以適用簡易程序審查的案件。

    2.關于簡易程序的啟動。是否適用簡易程序審查可由申請人自愿、自主的選擇;在復議過程中,如簡易程序不利于申請人,申請人有權放棄適用簡易程序而選擇普通程序。

    3.賦予行政復議人員更多的程序審查權。如案件受理權、調查取證權、協調權、調解權、復議決定建議權、在特殊情況的當場處理權等。

    4.關于對行政復議的監督。通過建立多重的、有效的檢查監督制度,確保案件在簡化行政復議程序的同時保證行政復議的質量。

    (三) 簡易程序審查的模式構想

    簡易程序審查模式沒有統一的模式,在實踐中通常有書面審查、當場復議、和解、調解四種。

    1.書面審查。行政復議機關在審查行政復議案件時,僅就案件的書面材料進行審查的模式。這是行政復議的主要審查方式,其本身實質就是簡易程序。

    2.當場復議。當場復議,是指行政復議機關在行政爭議現場,對行政管理相對人就雙方權利義務關系明確、事實清楚、爭議不大的當場處理不服的投訴,當場作出行政復議決定的一種審查模式。適用簡易程序審理的范圍包括:①行政機關適用當場處理的行政程序作出具體行政行為的案件。②在行政復議機關的監督活動中發現的,行政機關沒有正當理由的行政不作為的案件。③行政爭議事實清楚、爭議不大的,不及時處理會引發矛盾沖突嚴重的案件。

    3.和解。行政復議和解,是指在行政復議中,雙方當事人在自愿協商、互諒互讓的基礎上,就生效法律文書確定的權利義務關系達成協議,從而結束行政復議程序。

    我國的行政復議應確立在行政復議期間行政爭議雙方自行和解或允許雙方協商在非行政復議機關的主持人主持下的和解制度。我國正處社會矛盾突顯期,要充分發揮一切有利穩定、有利團結的社會力量,除復議、仲裁、訴訟等法律救濟途徑外,要重視各種化解糾紛力量的作用,依法確認雙方意思表示的和解協議,將行政復議制度與其他機制有機地結合起來。這些主持人包括有關的國家機關、黨派、自治組織、基層調解組織、申請人所在單位或律師。達成協議后,申請人和被申請人可以隨時提請行政復議機構確認和解協議的效力。

    4.調解。行政復議調解,是行政調解的一種,是簡易程序中可賦予行政復議人員主持調解的職權,確認行政復議調解行為的法律效力。當事人不履行生效的行政復議調解書的,行政機關依法強制執行,或者申請人民法院強制執行。

篇5

關鍵詞：民事審判再審程序、民事審判再審程序的啟動、啟動再審程序的事由

依照通常的定義，再審程序（如無特別說明，本文以下所稱再審程序皆為民事審判再審程序）即審判監督程序，是指人民法院對已經發生法律效力的判決、裁定，發現確有錯誤，依法對案件進行再審的程序⑴。在民事審判中具有十分重要的地位，對保障當事人的訴訟權利和實體權利，提高審判質量和法官素質等，起到突出的作用。現行民事訴訟法關于民事再審程序啟動的主體、事由、程序等規定缺乏科學性，或者規定的原則性較強，在操作上具有不規范性和隨意性，實踐中在人民法院、人民檢察院和當事人之間存在三方都不滿意的情況。所以，對再審程序及其實踐中具體做法做必要的研究，對今后民事訴訟法的修改和完善，以及對民事審判實踐的指導等，都將大有裨益。而再審啟動程序的規范與完善是再審程序改革的關鍵，因此筆者根據民事訴訟法的原理、參照國外再審程序啟動的有關規定，擬就修正和完善我國民事再審程序的啟動發表管見，以供商榷。

對再審程序啟動有關法律規定的分析

再審程序是為了糾正已發生法律效力判決、裁定中的錯誤而專門設置的一種程序。我國民訴法規定的再審程序盡管對糾正確有錯誤的判決、裁定和保護當事人的合法權益發揮了積極的作用，但該程序在實踐中發揮的作用還遠未達到令人滿意的程度。一是盡管民訴法為發動再審程序設計了三種方式，即根據當事人的申請、由法院自行發動、通過檢察機關提出抗訴，但實際效果似乎不夠大，仍有不少明顯存在錯誤的裁判無法通過再審獲得糾正；二是裁判的穩定性和權威性因不斷再審而受到嚴重破壞⑵。正因為如此，一方面人民群眾對此深感不滿，以至于希望求助于訴訟制度以外的途徑來加強對審判活動的監督；另一方面，一些案件三番五次地進行再審，裁判不停地被更改，訴訟成了無底的黑洞，這種不斷改變的裁判給民事訴訟制度造成的損害不亞于不公正的裁判，它不僅鼓勵敗訴方通過纏訟來逃避應當承擔的民事責任，又嚴重損害了法院裁判乃至法律本身的權威。造成我國民事再審程序動作效果不佳的原因是多方面的，既有設置程序的指導思想偏頗的問題，又有具體規定不盡合理或者不夠明確的問題，需要從各個方面進行分析，力求修正和完善民事再審程序的啟動。

再審程序立法思想的分析。我國民事審判監督程序是建立在“實事求是、有錯必糾”的理論之上的，而并不重視終審判決的穩定性和終局性，尤其是忽略了程序的及時終結性，具體表現在：1、對再審的次數沒有限制，可以對生效判決，裁定進行無次數限制的再審；根據民訴法第179條規定，只要有新證據足以原判決、裁定的，或者原判決、裁定認定事實的主要證據不足的，即可再審，從而使當事人只要發現了新的證據即可要求再審，甚至可以在一、二審中故意隱瞞證據，將之留待兩審終審后利用該證據啟動再審程序。由于“實事求是、有錯必糾”原則的絕對化、擴大化、造成了一些案件出現多次數再審，根本不符合程序的及時終結性原則，一方面損害了司法的權威，造成了司法資源的嚴重浪費，違背效益原則，不利于裁判的既定力和穩定性；另一方面，這種拖延無法實現程序的正義和實體的正義，不利于保護當事人的合法權益。法諺有云“法忌遲延”、“遲來的正義非正義”。這就說明了程序的遲延對當事人利益造成的重大損害。還要看到如果程序遲延將會使糾紛不能得到及時解決，可能釀成更大的糾紛和矛盾，影響社會的秩序與安定⑶。

再審程序啟動主體的分析。從現行法律規定來看，引起再審程序啟動的途徑主要有三種：

當事人申請再審。根據民訴法第178條規定，再審可以由當事人發動，一方面它充分尊重了當事人的處分權，另一方面允許當事人提起再審，使當事人的訴權獲得了充分的法律保障。但是關于當事人申請再審，目前仍缺乏明確的程序規定：1、關于法院對當事人申請后進行審查的期限沒有明確的規定；2、關于法院審查當事人的再審申請并做出答復的期限沒有明確的規定；3、當事人應當向哪一級法院申請再審不明確；4、法院針對當事人的再審申請如何進行審查沒有明確規定。由于沒有從程序上進行規范，不能引起人民法院的高度得視，使問題得到及時解決，當事人的合法權益仍沒有得到有效保護。

人民法院依職權決定再審。根據民訴法第177條規定，人民法院可以依職權決定再審。在民事訴訟中由法院自己做出監督，是不符合民事關系的性質和審判規律的⑷。關于發動再審程序的主體和程序，兩大法系都規定必須由當事人來發動。民事關系本質上是當事人在法律規定的范圍內自由行使權利的領域，應當充分貫徹私法自治的原則，對當事人未提出再審申請的案件，法院原則上不應當進行干預。因為法院依職權決定再審存在以下問題：1、法院院長工作繁忙，無暇顧及所有案件，再則“尚未提起再審程序進行再審，何以知道原判決、裁定確有錯誤？怎么能對當事人申請再審的依據和理由‘審查屬實，’？顯然這是‘先定后審’的表現”⑸；2、如果當事人未申請再審而法院強行依職權再審，則是對當事人處分權的侵犯，因為存在“贏了官司更輸錢”的情況，這種損失由誰來承擔？3、法院依職權提起再審的案件，基本上都是因為當事人的反映，既然已經規定了當事申請再審救濟途徑，法院依職權再審就沒有必要了；最后，法院依職權決定再審也違背了訴審分離原則。所以，應當將法院依職權進行的再審歸入當事人申請再審。

人民檢察院依職權提起抗訴引起再審程序的啟動。根據民訴法第185條規定，檢察機關可以對法院已經生效的判決，裁定提出抗訴，從而啟動再審程序。筆者認為，既然在民事訴訟中應當充分尊重當事人的意思自治，充分保障當事人的處分權，那么人民檢察院依自己的職權強行介入個人領域，有悖私權處分原則，不利于裁判的穩定性。甚至有學者提出“檢察機關民事抗訴權伊始，即暴露出許多無法解決的矛盾，所以廢除民事抗訴權是一種明智的選擇”⑹。當事人申訴的情況除外。

再審程序啟動事由的分析。對于我國現行法律對再審事由的規定，學者普遍認為存在缺陷，有必要進行重構。“改造再審制度的關鍵之所在是將民事訴訟法規定的再審理由予以合理化和明細化。這也是完善再審制度的當務之急。”⑺筆者贊同此種意見。以民事訴訟法的規定為例，其缺陷主要在以下幾個方面：

1、規定過于原則，缺乏可操作性。現行民訴法第179條對當事人申請再審的情形規定了五種事由，第185條對檢察院抗訴的情形規定了四種事由，兩條規定基本相同，均是原則性規定。至于第177條關于法院依職權啟動再審程序的事由，則更籠統的只有“確有錯誤”四字。與之相比，德、日等大陸法系國家的規定則要具體明確得多。如日本民訴法規定的再審事由有十種：（1）作出判決的法院沒有依據法律的規定組成審判組織；（2）依據法律不得參與裁判的審判官參與裁判；（3）對于法定權、訴訟權或對于人進行訴訟行為缺乏必要的授權；（4）參與裁判的審判官，犯有與案件有關職務上的罪行；（5）依據他人在刑事上應處罰的行為而自認或妨礙當事人提出可以影響判決的攻擊或防御方法；（6）作為判決證據的文書或其他物證，是出于偽造或變造；（7）以證人、鑒定人、翻譯或經宣誓的當事人或法定人的虛偽陳述作為證據；（8）作為判決基礎的民事或刑事判決及其他裁判或行政處分被以后的裁判或行政處分變更；（9）對判決有影響的重要事項在判決時被遺漏；（10）被申訴的判決與以前的確定判決有抵觸。通過比較不難發現，現行民訴法關于再審事由的規定過于籠統，勢必給適用帶來困惑。

2、表現出明顯的“重實體輕程序”傾向。人民法院違反法定程序的，只有“可能影響案件正確判決、裁定的”才能申請再審。這里的影響案件正確判決、裁定，顯然是指影響案件實體上的判決、裁定。如果實體上的判決、裁定正確，即使案件嚴重違反法定程序也不能成為啟動再審程序的理由。這是典型的“重實體、輕程序”的表現，與現代法學理論公認的程序具有獨立價值的理念相悖。

3、現行規定多有遺漏。例如，無權審判的法官參與了審判；當事人在訴訟中被剝奪了辯論權；作為判決、裁定依據的主要證據是虛假的等等。對再審事由做完善的列舉是確保再審程序有效運行的前提，我國民訴法的現行規定離“完善”的標準尚有差距，再審實踐中當事人抱怨“申訴難”，與遺漏了應當作為再審事由的諸多事項不無關聯。

完善民事再審程序啟動的立法思考

立法指導思想的修正。有些學者認為，我國現行再審程序構筑的價值是基于“實事求是、有錯必糾”原則。應當說將實事求是作為我們黨的思想路線無疑是非常正確的，但是將實事求是這一哲學上的理性原則直接應用到某一學科領域，不過是一種形而上學唯物主義反映論的體現。尤其是將實事求是、有錯必糾聯系起來，作為再審程序的指導思想，而不考慮民事訴訟自身的特點，則必然會產生片面性⑻。筆者贊同上述觀點，現行民訴法的相關規定確實反映了這一指導思想，只要有新的證據、新的事實出現，已生效的裁判隨時都有可能被重新審理，甚至形成無限再審的局面。“實事求是、有錯必糾”這一原則在民事訴訟領域中的適用，要受制于這樣幾個因素：1、民事糾紛解決的時限性。民事訴訟活動是對過去的事件進行證明并作出判斷的一個過程。嚴格依照法定程序徹底、完整地重現案件“原貌”雖然是一種最為理想的狀態，但是訴訟是要受到一定的時間、空間、證明方法、主體的認識能力、解決成本等多方面因素的制約，不可能無休止地去苛求所謂“客觀真實”，而將民事權利義務關系長期處于不確定狀態，這將嚴重危及整個社會的穩定與發展。2、民事判決是基于在一定時間內、一定的場合里所形成的訴訟資料的基礎上所作的判斷。這種訴訟資料是裁判賴以作出的基礎。應具有程序的約束力，無重大瑕疵不得隨意變更。3、對于訴訟成本的考慮。在訴訟中，變無限再審為有限再審，符合正義，效力和秩序的要求，樹立司法權威。

確定“再審之訴”的方向。再審程序的啟動，作為一項獨具特色的訴訟活動，需要程序保障，必須按照法定程序進行，以確保實體和程序正義。然而如前所述，我國法律目前對此缺乏規定，或者說規定缺乏科學性、原則性較強，可操作性較差，實務中問題較為突出。正如學者指出“我國再審程序反映出很大的內部運作特征，不規范的地方較多，特別是再審程序的立案審查階段，透明度、規范性都較差。”⑼其弊端主要反映在：1、法院對再審事由的審查不公開，不具有透明性，違背了程序公開的一般原則。由于審查的不公開，導致了審查程序的神秘和灰色，容易滋生司法腐敗。2、由于程序的非法定化，必然使審查程序不能統一和規范，給當事人的申訴造成困難，使錯誤的判決、裁定不能得到有效的糾正。3、既然民訴法給了當事人申訴權，就要求法院在審查申訴時有一個符合正義基本要求的程序。程序公開、充分陳述、程序法定等正義要求就應當在申訴審查中得到體現。如果沒有一整套完善和公開的“在陽光下”的申訴審查制度，一旦做出再審決定，并停止原判決的執行，也難以讓被申訴的當事人接受。4、民訴法規定的人民法院、人民檢察院作為再審程序啟動的主體，這違背了民訴法“不告不理”原則。鑒于此，學者們普遍認為，要改變這一狀況，有必要借鑒德、日等大陸法系國家，建立再審之訴制度，取代現行審判實踐中的申訴復查制度，認為“將來再修訂民訴法時，有必要將申請再審改為再審之訴，并對再審之訴的與受理的程序作出具體明確的規定，從而使當事人在再審程序中的訴權實在化，也使法院對再審之訴的受理規范化”⑽。

在大陸法系國家，再審程序是由再審之訴引起的，當事人提起再審之訴是發動再審的唯一途徑。有學者認為，“再審系指終局判決確定之后，發現具有訴訟程序方面的重大瑕疵，或者該判決的基礎材料中存在異常的不完善現象時，當事人以此為理由，例外地請求廢棄該確定判決重新審理該案的聲明不服方法。”⑾再審之訴具有雙重目的性，首先是要求撤銷原判決，其次請求法院按照人提出的實體方面的主張，做出有利于其的判決。由于再審之訴的主要目的是撤銷原判決，再審之訴的性質是變更之訴。相對于原來的訴訟程序而言，再審程序是一個新的訴訟程序，所以當事人要求再審須以提訟的方式進行，這就是稱之為“再審之訴”的原因所在。

對于申請再審，雖然我國民訴理論認為它已與申訴具有質的區別，它已不再是民利而是訴訟權利，是當事人的訴權在再審程序中的體現。但是由于民訴法對申請再審的規定過于簡單，很難說我國的申請再審就是再審之訴，至少不是規范意義上的再審之訴。由于當事人向法院提出的只是“申請”而不是“訴”，并且是在訴訟程序已終結之后提出來的申請，客觀存在沒有具體的受理程序，沒有時限限制，不能引起法院足夠的重視，當事人申請再審的權利就不可能象訴權那樣受到充分的保障。因此，由于傳統的“訴”的理論的規范性，將再審作為一個“訴”來規范，程序保障要完備得多。這樣既有利于當事人申請再審權利的訴權化，又便于法院啟動再審程序的規范化，從而為再審啟動提供有效的程序保障，解決當前再審啟動中的種種程序問題。這恐怕就是學者們主張以“再審之訴”取代“申訴或者申請再審”的原因所在。

將現行再審啟動中的申訴或者申請再審改造為再審之訴，借以規范再審程序，從長遠觀點看，不失為一個正確的選擇。但是此項改造，必須有賴于民訴法的大幅修改，將是一個漸進的過程。而司法實踐中對再審啟動進行程序性規范的要求十分迫切。因此，從國情出發，本著充分利用本土資源的指導思想，對現行申請再審制度加以檢討，對其中實踐證明行之有效，且符合再審程序改革方向的做法，通過司法解釋等形式加以規范化、制度化，形成獨具特色中國式再審啟動程序。筆者認為，主要要從以下幾個方面入手：1、明確其再審立案的性質。長期以來，再審程序處于立審不分的狀態，隨著審判方式改革的不斷深化，立審分立作為法院內部分工制衡的一項基本原則確定下來，再審程序同樣面臨立審分立的問題。再審啟動程序是審查當事人的申請再審或申訴材料，決定是否受理的過程。從方法和手段來看，符合立案審查的特征。再審案件以此為起點進入實體審理，本文主要對再審案件的啟動進行闡述，對案件的實體審理不作贅述。現行申訴復查制度是作為啟動再審程序實際運作的，再審啟動、申訴復查與再審立案的過程是統一的，因此有必要盡快以司法解釋的形式進行明確，所謂“名正則言順”，明確申訴復查的再審立案性質后，可以適用法律對立案的程序規定來規范申訴復查的程序。2、推行審查聽證制度。申訴復查聽證制度是由合議庭成員共同組織案件各方當事人到場，用最簡便的形式聽取當事人申訴與抗辯的爭議焦點，以此來決定復查結果的迅捷復查方式⑿。3、對審查的程式做出規定。（1）形式審查，主要包括再審申請書或申訴狀、申訴時限、申訴主體資格等；（2）實質審查，即是否存在再審事由；（3）宣示審查結果，無論書面還是聽證審查，均應公開宣示審查結果，并說明理由。

受理事由規定的具體化。再審程序不同于一、二審程序，它既不是民事案件審理的一級程序，也不是審理裁決民事爭議的一種程序，而是一種特殊的救濟程序。一、二審的啟動是基于當事人行使其權和上訴權，權直接源于當事人的訴權，上訴權源于程序基本保障權。為了維護和保障當事人的訴權，保障和實現公民、法人受公正裁判的基本權利，一、二審程序的啟動都不要求有既存的事實理由。即使要求有理由，這種理由也是一種以當事人主觀判斷為轉移的理由，法院在啟動一、二審程序時，并不對這些理由進行實質性的審查。與此不同，再審程序作為一種特殊的糾錯和救濟程序。是在一般救濟手段即一審或者二審終結后，對已發生法律效力，但仍有錯誤的民事裁決加以糾正的程序，即可以通過撤銷已經生效裁決，以再次審理來保障民事爭議解決的公正性。由于對已生效裁決的否定，這就意味著將破壞已經穩定的法律關系，導致所謂通過裁決的訴訟終結實際上并不存在。因此，為了保持法律裁決的穩定性和權威性，作為一種事后的補救程序，就要求該程序的啟動應有嚴格的限制，這種限制就是法律規定的再審程序啟動的事由。再審事由是法院審查是否啟動再審程序的理由和根據，是打開再審程序之門的“鑰匙”⒀。再審事由在理論上是一種客觀存在的事實，不以申訴人和法官的意志或主觀判斷為轉移，法院只有經過實質性審查，查明確有再審事由后，才能啟動再審程序。因此，從深層次原因上講，啟動再審程序以具備再審事由為前提，旨在限制再審程序的啟動，是為了在實現再審程序追求實體和程序正義的目的與保障生效裁決穩定性，以及爭議解決效率性之間求得一種平衡。

鑒于前面對我國民訴法關于再審程序啟動事由規定缺陷的分析，從再審程序的目的和有效運作制度的要求出發，借鑒國外立法先例，結合我國的司法實踐，筆者認為我國的民事再審程序啟動的事由可作如下規定：

篇6

第一條為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。

第二條公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法。

第三條依照本法履行行政復議職責的行政機關是行政復議機關。行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項，履行下列職責：

（一）受理行政復議申請；

（二）向有關組織和人員調查取證，查閱文件和資料；

（三）審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬訂行政復議決定；

（四）處理或者轉送對本法第七條所列有關規定的審查申請；

（五）對行政機關違反本法規定的行為依照規定的權限和程序提出處理建議；

（六）辦理因不服行政復議決定提起行政訴訟的應訴事項；

（七）法律、法規規定的其他職責。

第四條行政復議機關履行行政復議職責，應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規的正確實施。

第五條公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規定行政復議決定為最終裁決的除外。

第二章行政復議范圍

第六條有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：

（一）對行政機關作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留等行政處罰決定不服的；

（二）對行政機關作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等行政強制措施決定不服的；

（三）對行政機關作出的有關許可證、執照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；

（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；

（五）認為行政機關侵犯合法的經營自的；

（六）認為行政機關變更或者廢止農業承包合同，侵犯其合法權益的；

（七）認為行政機關違法集資、征收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；

（八）認為符合法定條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的；

（九）申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的；

（十）申請行政機關依法發放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關沒有依法發放的；

（十一）認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。

第七條公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請：

（一）國務院部門的規定；

（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；

（三）鄉、鎮人民政府的規定。

前款所列規定不含國務院部、委員會規章和地方人民政府規章。規章的審查依照法律、行政法規辦理。

第八條不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關法律、行政法規的規定提出申訴。

不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提訟。

第三章行政復議申請

第九條公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。

因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。

第十條依照本法申請行政復議的公民、法人或者其他組織是申請人。

有權申請行政復議的公民死亡的，其近親屬可以申請行政復議。有權申請行政復議的公民為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，其法定人可以代為申請行政復議。有權申請行政復議的法人或者其他組織終止的，承受其權利的法人或者其他組織可以申請行政復議。

同申請行政復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復議。

公民、法人或者其他組織對行政機關的具體行政行為不服申請行政復議的，作出具體行政行為的行政機關是被申請人。

申請人、第三人可以委托人代為參加行政復議。

第十一條申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間。

第十二條對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。

對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議。

第十三條對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復議。

對省、自治區人民政府依法設立的派出機關所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關申請行政復議。

第十四條對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規定作出最終裁決。

第十五條對本法第十二條、第十三條、第十四條規定以外的其他行政機關、組織的具體行政行為不服的，按照下列規定申請行政復議：

（一）對縣級以上地方人民政府依法設立的派出機關的具體行政行為不服的，向設立該派出機關的人民政府申請行政復議；

（二）對政府工作部門依法設立的派出機構依照法律、法規或者規章規定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設立該派出機構的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復議；

（三）對法律、法規授權的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務院部門申請行政復議；

（四）對兩個或者兩個以上行政機關以共同的名義作出的具體行政行為不服的，向其共同上一級行政機關申請行政復議；

（五）對被撤銷的行政機關在撤銷前所作出的具體行政行為不服的，向繼續行使其職權的行政機關的上一級行政機關申請行政復議。

有前款所列情形之一的，申請人也可以向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本法第十八條的規定辦理。

第十六條公民、法人或者其他組織申請行政復議，行政復議機關已經依法受理的，或者法律、法規規定應當先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復議期限內不得向人民法院提起行政訴訟。

公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經依法受理的，不得申請行政復議。

第四章行政復議受理

第十七條行政復議機關收到行政復議申請后，應當在五日內進行審查，對不符合本法規定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規定，但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。

除前款規定外，行政復議申請自行政復議機關負責法制工作的機構收到之日起即為受理。

第十八條依照本法第十五條第二款的規定接受行政復議申請的縣級地方人民政府，對依照本法第十五條第一款的規定屬于其他行政復議機關受理的行政復議申請，應當自接到該行政復議申請之日起七日內，轉送有關行政復議機關，并告知申請人。接受轉送的行政復議機關應當依照本法第十七條的規定辦理。

第十九條法律、法規規定應當先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。

第二十條公民、法人或者其他組織依法提出行政復議申請，行政復議機關無正當理由不予受理的，上級行政機關應當責令其受理；必要時，上級行政機關也可以直接受理。

第二十一條行政復議期間具體行政行為不停止執行；但是，有下列情形之一的，可以停止執行：

（一）被申請人認為需要停止執行的；

（二）行政復議機關認為需要停止執行的；

（三）申請人申請停止執行，行政復議機關認為其要求合理，決定停止執行的；

（四）法律規定停止執行的。

第五章行政復議決定

第二十二條行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。

第二十三條行政復議機關負責法制工作的機構應當自行政復議申請受理之日起七日內，將行政復議申請書副本或者行政復議申請筆錄復印件發送被申請人。被申請人應當自收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起十日內，提出書面答復，并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料。

申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，行政復議機關不得拒絕。

第二十四條在行政復議過程中，被申請人不得自行向申請人和其他有關組織或者個人收集證據。

第二十五條行政復議決定作出前，申請人要求撤回行政復議申請的，經說明理由，可以撤回；撤回行政復議申請的，行政復議終止。

第二十六條申請人在申請行政復議時，一并提出對本法第七條所列有關規定的審查申請的，行政復議機關對該規定有權處理的，應當在三十日內依法處理；無權處理的，應當在七日內按照法定程序轉送有權處理的行政機關依法處理，有權處理的行政機關應當在六十日內依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。

第二十七條行政復議機關在對被申請人作出的具體行政行為進行審查時，認為其依據不合法，本機關有權處理的，應當在三十日內依法處理；無權處理的，應當在七日內按照法定程序轉送有權處理的國家機關依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。

第二十八條行政復議機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經行政復議機關的負責人同意或者集體討論通過后，按照下列規定作出行政復議決定：

（一）具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當的，決定維持；

（二）被申請人不履行法定職責的，決定其在一定期限內履行；

（三）具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為：

1．主要事實不清、證據不足的；

2．適用依據錯誤的；

3．違反法定程序的；

4．超越或者的；

5．具體行政行為明顯不當的。

（四）被申請人不按照本法第二十三條的規定提出書面答復、提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料的，視為該具體行政行為沒有證據、依據，決定撤銷該具體行政行為。

行政復議機關責令被申請人重新作出具體行政行為的，被申請人不得以同一的事實和理由作出與原具體行政行為相同或者基本相同的具體行政行為。

第二十九條申請人在申請行政復議時可以一并提出行政賠償請求，行政復議機關對符合國家賠償法的有關規定應當給予賠償的，在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認具體行政行為違法時，應當同時決定被申請人依法給予賠償。

申請人在申請行政復議時沒有提出行政賠償請求的，行政復議機關在依法決定撤銷或者變更罰款，撤銷違法集資、沒收財物、征收財物、攤派費用以及對財產的查封、扣押、凍結等具體行政行為時，應當同時責令被申請人返還財產，解除對財產的查封、扣押、凍結措施，或者賠償相應的價款。

第三十條公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。

第三十一條行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定；但是法律規定的行政復議期限少于六十日的除外。情況復雜，不能在規定期限內作出行政復議決定的，經行政復議機關的負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過三十日。

行政復議機關作出行政復議決定，應當制作行政復議決定書，并加蓋印章。

行政復議決定書一經送達，即發生法律效力。

第三十二條被申請人應當履行行政復議決定。

被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的，行政復議機關或者有關上級行政機關應當責令其限期履行。

第三十三條申請人逾期不又不履行行政復議決定的，或者不履行最終裁決的行政復議決定的，按照下列規定分別處理：

（一）維持具體行政行為的行政復議決定，由作出具體行政行為的行政機關依法強制執行，或者申請人民法院強制執行；

（二）變更具體行政行為的行政復議決定，由行政復議機關依法強制執行，或者申請人民法院強制執行。

第六章法律責任

第三十四條行政復議機關違反本法規定，無正當理由不予受理依法提出的行政復議申請或者不按照規定轉送行政復議申請的，或者在法定期限內不作出行政復議決定的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經責令受理仍不受理或者不按照規定轉送行政復議申請，造成嚴重后果的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。

第三十五條行政復議機關工作人員在行政復議活動中，或者有其他瀆職、失職行為的，依法給予警告、記過、記大過的行政處分；情節嚴重的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十六條被申請人違反本法規定，不提出書面答復或者不提交作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，或者阻撓、變相阻撓公民、法人或者其他組織依法申請行政復議的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；進行報復陷害的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十七條被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經責令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。

第三十八條行政復議機關負責法制工作的機構發現有無正當理由不予受理行政復議申請、不按照規定期限作出行政復議決定、、對申請人打擊報復或者不履行行政復議決定等情形的，應當向有關行政機關提出建議，有關行政機關應當依照本法和有關法律、行政法規的規定作出處理。

第七章附則

第三十九條行政復議機關受理行政復議申請，不得向申請人收取任何費用。行政復議活動所需經費，應當列入本機關的行政經費，由本級財政予以保障。

第四十條行政復議期間的計算和行政復議文書的送達，依照民事訴訟法關于期間、送達的規定執行。

本法關于行政復議期間有關“五日”、“七日”的規定是指工作日，不含節假日。

第四十一條外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國境內申請行政復議，適用本法。

篇7

《行政復議法》是在《行政復議條例》基礎上修改而成的。它既對近十年來行政復議實踐進行了總結和完善，也在行政監督與救濟方面進行了有益的嘗試和突破。與復議條例相比較，行政復議法在四個方面取得了新進展和新突破：行政復議原則更加全面、準確；行政復議范圍明顯擴大；行政復議程序更加便民、公正、合理；進一步強化行政復議的法律責任。這些進展和突破對進一步完善行政復議制度，改革行政訴訟制度都具有極其重要的意義。

關鍵詞行政復議法行政復議條例行政監督救濟制度新突破

1999年4月29日，九屆人大常委會第9次會議審議通過了《中華人民共和國行政復議法》。該法是在1990年國務院頒布的《行政復議條例》基礎上修改而成的。它既對近十年來行政復議實踐進行了總結和完善，也在行政監督與救濟方面進行了有益的嘗試和突破。為了全面了解這部法律的新意和特色，本文擬就行政復議法與復議條例相比較取得的新進展和新突破作一探討。

一、行政復議原則更加全面、準確

根據《行政復議條例》的規定，理論界通常將行政復議的基本原則概括為合法、及時、準確、便民原則，合法性與適當性審查原則，不適用調解原則。①《行政復議法》對《行政復議條例》確定的復議原則進行了增刪與調整，確定為合法、公正、公開、及時、便民原則，有錯必糾原則，保障法律、法規實施原則，救濟原則（司法最終原則）。很明顯，《行政復議法》刪去了準確原則，合法性與適當性審查原則，不適用調解原則，增加了公正、公開、有錯必糾、保障法律法規實施以及司法最終原則。這一變化不僅反映出立法技術水平的進一步提高，而且也強調了公正、公開、有錯必糾等原則在行政復議制度中的重要地位。

首先，過去《行政復議條例》確定的"準確原則"的內容實際上已經包含在"合法原則"中，復議活動力求準確是合法原則中認定事實清楚、證據確鑿的題中應有之意，故無需再確定"準確原則"。

其次，合法性與適當審查原則的內容已在《行政復議法》第1條立法目的和第28條行政復議決定的條款中說明，況且它只是復議機關審理復議案件，作出復議決定時需遵循的準則，故在復議基本原則中亦無需單獨列明。所以，《行政復議法》刪除了該原則。

再次，不適用調解原則曾被視為一項獨立的復議原則，列于《行政復議條例》第8條，但根據復議機關依法復議、職權法定的要求，如果《行政復議法》未授予復議機關調解的職權，就意味著復議機關只能按《行政復議法》規定作出有限的幾種復議決定，當然不能進行調解，也不能以調解結案。更何況行政復議法和原來的行政復議條例都允許復訴申請人撤回復議申請，故而，將此項禁止性原則刪除也在情理之中。

值得注意的是，《行政復議法》刪除以上原則并不意味著上述原則表達的內容也一同被取消，而這些原則的基本含義已經明白或暗含在其他原則和法律條文中，無須單獨列出。這一變化體現了立法者在運用立法技術方面的成熟與凝練，避免了重復與拖沓。

除刪除幾項原則外，《行政復議法》還增加了幾項原則，從行政復議制度的需要看，這是必要可行的。

首先，增加了"公正原則"。公正原則是指復議機關在行使復議權時應公正地對待復議雙方當事人，不能有所偏擔。公正原則是行政法中普遍適用的原則。隨著行政立法范圍的擴展，越來越多的行政立法將公正原則確定為行政機關行使職權的根本原則，如《行政處罰法》就有規定。《行政復議法》之所以增加該項原則，其原因在于，行政復議與其他行政司法活動一樣，除堅持合法原則上，還必須公允、合理、無偏私，特別在行政自由裁量權較大的情況下，必須公正復議，只有做到這一點，才能夠保證復議制度真正取信于民，發揮其監督與救濟的作用。

其次，行政復義法新規定了"公開原則"。所謂公開是指行政復議活動應當公開進行。從復議案件的受理、審理、決定都應公之于眾，使當事人和社會各界，包括媒體充分了解行政復議活動的具體情況，避免暗籍操作導致腐敗與不公正，增強公眾對行政復議的信任度。《行政復議法》之所以增加該項原則還在于此前的《行政處罰法》已經規定了該原則，近年來執法司法實踐中強調審判公開、檢務公平、政務公開的呼聲也日益高漲，使得公開原則成為行政程序中普通適用的原則。

再次，行政復議法還增加規定了"有錯必糾原則"。有錯必糾是指復議機關發現原行政機關行政行為錯誤違法的，必須及時予以糾正。有權機關發現復議機關及復議人員在行政復議中有違法違紀行為的，也必須及時糾正。防止違法行政、濫用復議權現象的發生，保證行政復議制度發揮其應有的作用。

此外，行政復議法還增加了一項"保障法律法規實施原則"。該原則要求行政復議活動不僅要糾正違法不當的具體行政行為，且要保障和監督行政機關行使職權，使有關的法律法規得到忠實的執行和落實。

最后，行政復議法增加的"司法最終原則"，亦稱"救濟原則"，它是指行政復議活動是行政機關內部層級監督與救濟的重要方式之一，但不是最終的救濟方式。當事人對行政復議決定不服的，除法律規定的例外情況，均可以向人民法院提起行政訴訟，人民法院經審理后作出的終審為發生法律效力的最終決定。該原則是確定行政復議與行政訴訟關系的重要準則。

綜上，《行政復議法》規定的行政復議基本原則與《行政復議條例》相比，內容更加全面，重點更加突出，表達方式則顯得十分凝煉，充分反映了行政復議固有的特點和作用，是對行政復議活動所遵循的基本準則的高度概括和抽象。

二、行政復議范圍明顯擴大

《行政復議法》與《行政復議條例》相比，最突出的一個特點就是明顯擴大了行政復議的范圍。根據《行政復議條例》不能受理的或立法未明確規定可以受理的行政復議案件，依照《行政復議法》可進入行政復議范圍。行政復議法是通過兩種方式擴大行政復議范圍的：一是擴大復議機關受理的行政行為的范圍；包括具體行政行為和抽象行政行為；二是擴大行政復議法所保護的公民、法人或其他組織的權利范圍。

（一）進入行政復議范圍的具體行政行為明顯擴大

《行政復議條例》將復議機關受理的行政爭議案件列舉為九項，其中主要包括因行政處罰，行政強制措施，侵犯經營自行為，拒發許可證執照，拒不履行法定義務，拒不發放撫恤金，違法要求履行義務，其他侵犯人身權、財產權的具體行政行為引發的爭議。同時，又列舉了復議機關不予受理的四項行政行為引起的爭議。《行政復議法》與《行政復議條例》相比，擴大了行政復議范圍，主要表現在增加了幾類可以申請行政復議的具體行政行為，擴張解釋了幾類可以申請復議的具體行政行為。《行政復議》擴充解釋或增加的具體行政行為是：1.將行政處罰行為種類按《行政處罰法》作了擴充解釋，增加了警告、沒收違法所得、暫扣許可證、執照和幾類處罰行為；2.增加了一條關于行政機關變更、中止、撤銷許可證、執照、資質證、資格證引發的爭議屬于行政復議范圍的規定；3.增加了行政確權行為屬于行政復議范圍的規定；4.增加了行政機關變更或者廢止農業承包合同行為屬于行政復議范圍的規定；5.增加了行政機關沒有發放有關費用屬于行政復議范圍的規定。這里有關費用包括社會保險金、最低生活保障費等；6.增加了對其他具體行政行為侵犯合法權益可以申請行政復議的規定。很明顯按照《行政復議條例》的規定，對于上述行為是不能申請復議或未明確規定可以申請復議的，《行政復議法》將它們明確納入行政復議范圍是一個十分顯著的變化，它將行政復議的監督和救濟范圍大大擴展了。

與此同時，《行政復議法》又進一步限制了復議機關不予受理的事項。《行政復議條例》規定復議機關不予受理的事項為四項，包括行政機關制定法規、規章及其他規范性文件的抽象行政行為；行政機關對工作人員的獎懲、任免決定等內部行政行為；行政機關對民事糾紛的仲裁調解或處理行為；國防外交等國家行為。《行政復議法》將四項不屬于復議范圍的事項修改為兩項，并規定了救濟途徑，即對行政機關行為處分及其他人事處理決定可依法申訴，對行政機關對民事糾紛的調解或其他處理，可依法申請仲裁或向法院。很顯然，《行政復議法》取消了對抽象行政行為和國家行為不能申請行政復議的限制，從另外一個角度擴展了行政復議的范圍。

（二）《行政復議法》啟動了對抽象行政行為的監督審查權

《行政復議法》的頒布，標志著我國行政監督救濟制度進入了一個新發展階段，特別是關于抽象行政行為的審查制度，對于加強和完善我國行政監督救濟制度具有重要而深遠的意義。

抽象行政行為是行政機關針對非特定人制定的，對后發生法律效力并具有反復適用性和普遍約束力的規范性文件。②由于實施抽象行政行為的主體廣、層次多，上至國務院各部委，下至鄉鎮政府都有權制定各類效力不一的"紅頭文件"，因此，在實際生活中它們具有重要影響，是很多行政機關的執法依據。與此同時，由于行政機關實施抽象行政行為的程序少、監督弱，也帶來了一系列群眾反映強烈的問題，一些行政機關利用抽象行政行為亂收費、亂罰款、不僅嚴重破壞了法制統一，也損害了國家和公民個人的利益，成為人們深惡痛絕的"三亂"之源。其影響之大，涉及面之廣，令人觸目驚心。然而，長久以來，我國對此類文件監督卻十分薄弱，現行的備案審查制度遠遠起不到有效的監督作用。相應地，因此類文件遭受損害取得救濟也十分有限。這一現象嚴重影響了我國依法行政進程，破壞了法制的統一，已經到了非解決不可的時候。這次行政復議法規定，公民法人或其他組織在對具體行政行為申請復議時，如果認為具體行政行為所依據的規定（除國務院行政法規、部門、地方政府規章之外的各級行政機關的規范性文件）違法的，可以一并提出審查申請。復議機關有權處理的必須在30天內處理，無權處理的必須在7日以內轉送有關部門，有權機關必須在60日內處理完畢。與以往《行政復議條例》及有關法律相比，這一規具有較強的操作性和實用性。首先，它直接賦予相對人對抽象行政行為要求審查的申請權，這種申請不同于申訴，也不同于建議,它能夠產生一定的法律后果.即導致復議機關在規定期限內受理與轉送該申請,審查并處理被申請的規定。解決了困擾我們多年的對抽象行政行為監督無法啟動的難題。其次，它從法律上明確了復議機關或有權機關的審查職責。這一職責不同于或其他方式，而是必須在一定期限審查處理抽象行政行為的義務。不履行義務即構成失職，須承擔一定的法律責任。最后，通過這種方式監督的抽象行政行為范圍十分廣泛，幾乎襄括了除行政法規與規章以外的所有抽象行政行為，特別是將部委規章以外的規定也納入審查范圍，具有十分重要的意義。可以毫不夸張地說，行政復議法的這項規定，開了對抽象行政行為實施個案法定監督的先河，為今后行政訴訟制度的改革探索出一條新路。

當然，行政復議法的這項規定引發了一些新的問題，有待復議實踐的進一步完善。特別是復議機關對抽象行政行為審查決定的性質及可訴性等問題仍需仔細研究。比如，國務院各部門及省政府的規定與規章應如何區別？復議機關和其他有權機關審查處理違法抽象行政

行為應適用什么程度，當事人又如何參與表達意見？復議機關撤銷了某項抽象行政行為，是否意味著行政機關依據該抽象行為對其他人實施的具體行政行為也違法？如何糾正？因此遭受損失的能否要求賠償？對復議機關或其他有權機關作出的有關抽象行政行為的結論有異議應如何處理？能否對此提訟？所有這些問題，都是行政復議法實施前需要明確解釋和研究的，正確處理好這些問題，必將有利地貫徹落實行政復議法關于審查抽象行政行為的規定，有利于遏制行政機關亂發文件的違法行為，真正發揮行政復議制度的監督與救濟作用。

筆者認為《行政復議法》規定的復議機關或其他有權機關對負擔行政行為的審查不同于對具體行政行為的審查，嚴格地講，它不是一種行政復議活動，而是由行政復議引發的對抽象行政行為的審查活動。所以，行政復議機關審查抽象行政行為的程序也不同于對具體行政行為的審查程序。但為了使這種審查活動不走過場，還應保證當事人書面或口頭陳述辯論的權利，提供證據的權利，同時也應要求抽象行政行為的實施機關承擔舉證責任，證明其行為的合法性。復議機關經審查認為抽象行政行為違法或不適當的，有權予以撤銷或改變。如果某項抽象行政行為被撤銷，那么依據該抽象行政行為作出的具體行政行為也會因違法而被撤銷，但依據該抽象行政行為對其他人所作的具體行政行為并不會因此而自動撤銷，仍需當事人通過行政復議或訴訟方式確認具體行為違法，相應地，當事人因此遭受的損害也不可能自動得到賠償，仍需通過國家賠償程序獲得救濟。行政復議機關對抽象行政行為的處理結論不同于普通的行政復議決定，不能簡單地將其視為具體行政行為，必須視處理的結論的具體情況而定。如果該處理結論是維持原抽象行政行為，當事人則應當繼續對依據該抽象行政行為作出的具體行政行為尋求行政訴訟救濟，不宜直接對復議機關或有權機關作出的有關抽象行政行為的審查結論提訟。換句話說，此類處理結

論不具有可訴性。如果復議機關撤銷或改變了抽象行政行為，則依據該抽象行政行為所作的具體行政行為必然被撤銷或改變。通常情況下當事人自然不會對此結果再提訟。即使，也只是對具體行政行為提訟。

（三）受行政復議制度保護和救濟的權利范圍進一步擴大

《行政復議法》與《行政復議條例》相比，它所保護的權利范圍進一步擴大。過去《行政復議條例》所保護的權利限于法定的人身權和財產權。該項內容體現在《行政復議條例》第9條第8項規定中,即公民、法人或者其他組織"認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的"，有權申請行政復議。對于人身權、財產權以外的其他權利遭受侵害的，《行政復議條例》沒有明確規定可以申請復議，這就意味著此類權利不受復議制度的保護。很顯然，這是《行政復議條例》與《行政訴訟法》共同的一個缺陷。這次《行政復議法》一改《行政復議條例》的規定,將"人身權，財產權"概念擴大為"合法權益"，合法權益的范圍顯然要比"人身權、財產權"范圍大許多，除了人身權、財產權外，還包括其他權益。

《行政復議法》第6條第1

款第11款規定，公民、法人或其他組織"認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的，"有權申請行政復議。這是一項概括性條款，也是兜底式條款。這是因為前面10類復議事項是采用列舉方式規定的，這種列舉并不是在同一個概念層次上的，因而不可能周延，也不可能窮盡，所以必須有一項兜底條款才能夠將所有侵犯相對人合法權益的具體行政行為納入行政復議范圍。

該項規定中的"其他合法權益"是指除上述10項行為侵犯公民、法人或其他組織的人身權、財產權外，還包括其他受法律保護的合法權益，如勞動權、受教育權、休息權、環境權、程序權（聽證權）。知情權、出版、言論、集會、結社、等政治性權利。如果行政機關的具體行政行為侵犯了公民、法人或者其他組織受法律保護的這些合法權益的，相對人也有申請行政復議權利。與《行政復議條例》相比，《行政復議法》規定的行政復議范圍明顯擴大。體現在這項概括性條款上的就是用"合法權益"概念取代了過去"人身權、財產權"概念。應該說，這是一個重要的變化，且有相當深遠的意義。

除了這項概括性條款外，《行政復議法》列舉的關于申請行政復議的行政行為的規定也體現了權利擴大的特點。例如，《行政復議法》第6條第1款第3項規定，公司、法人或者其他組織"對行政機關作出的有關許可證、執照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的，"有權申請行政復議。由于許可證、執照、資質證、資格證等證書不僅涉及到公民法人的人身權、財產權，還可能涉及公民法人的其他合法權益，如出版權、受教育權，所以允許對于此類行為不服申請行政復議還可以保護人身權。財產權以外的其他合法權益，《行政復議法》第6條第1款第9項規定，公民、法人或者其他組織"申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的，有權申請行政復議。也就是說，受教育權也在行政復議制度保護范圍之內。

三、行政復議程序更加理民、公正、合理

《行政復議法》不同于《行政復議條例》的另一個重要方面就是行政復議程序的變化。具體表現在：

（一）申請行政復議的期限延長

《行政復議法》第9條規定申請行政復議的期限為60日，自知道該具體行政行為之日起算。如遇有不可抗力或其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。這與《行政復議條例》規定的15日相比，延長了45日。而且申請時效中斷后繼續計算的規定取消了行政復議機關的決定權，使得復議申請人申請復議的期限更加合理。

尤其值得注意的是，行政復議法不僅對法律未規定申請復議期限時情況作了規定，而且對現有法律規定短于60日期限的情況作了新的規定，即行政復議申請期限短于60日的按60日計算。如《治安管理處罰條例》規定的原申請期限是5日，按照《行政復議法》今后要按60日計算。

（二）申請行政復議的方式增加了口頭申請

《行政復議法》第11條規定，"申請人申請行政復議，可以書面

申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況。行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間。"允許申請人口頭申請行政復議是《行政復議法》新增加的，體現了行政復議的民主、公開

、便于原則。

（三）行政復議的管轄規定更加全面和靈活

《行政復議法》取消了《行政復議條例》復議管轄一章，本著便民、公正的原則對原來比較復雜的管轄規定作了修改和調整。第一，確定了選擇申請復議的管轄原則，即允許申請人選擇復議機關。對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，可向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可向上一級主管部門申請行政復議。第二，確立了垂直領導的行政機關及國家安全機關行政復議實行"條條復議"的原則，即對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關及安全機關具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議。第三，明確了行署的復議機關地位，規定對省，自治區人民政府依法設立的派出機關所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關申請行政復議。第四。增加規定了國務院在行政復議中的最終裁決權。《行政復議條例》規定對省級政府及國務院部委具體行政行為不服的向原機關申請復議。這次《行政復議法》規定，對省級政府及部委行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務院申請裁決，國務院作出的裁決為最終裁決。在這次《行政復議法》的審議中，"有些常委委員和部門、地方、專家提出，由本機關復議自己作出的具體行政行為，從法律制度上說不夠合理，也不利于充分保護公民法人和其他組織的合法權益。因此，主張可以考慮，申請人對國務院有關部門或者省級人民政府的具體行政行為不服的，可以向人民法院提訟，也可以向國務院申請行政復議。如果向國務院申請行政復議，國務院作出的行政復議決定為終局決定，不再向人民法院提訟"。③最終立法機關采納了上述意見，確立了國務院受理對省部級行政復議決定的裁決申請體制，強化了國務院對國務院各部委及省級行政機關的監督。第五，增加了縣級地方人民政府在受理復議申請時的轉送義務。由于行政復議機關設置較復雜，復議權限不盡一致，容易出現復議申請人投訴無門或找不到相應復議機關的情形，為方便復議申請人，《行政復議法》專門規定了縣級地方人民政府接受復議申請并轉送有關復議機關，告知申請人的義務。這是《行政復議條例》所沒有的。《行政復議法》第15條第2款規定"有前款所列情

形之一的，（即遇有派出機關、派出機構、授權組織作出具體行政行為或共同作出具體行政行為，或作出行政行為的機關被撤銷的情形）申請人也可以向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本法第十八條的規定辦理。"第18條規定"依照本法第十五條第二款的規定接受行政復議申請的縣級地方人民政府，……應當自接到該行政復議申請之日起七日內，轉送有關行政復議機關，并告知申請人。接受轉送的行政復議機關應當依照本法第十六條的規定辦理。"

（四）縮短了行政復議機關受理案件時的審查期限

《行政復議法》規定："行政復議機關收到行政復議申請后，應當在五日內進行審查，對不符合本法規定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規定，但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。"該規定與《行政復議條例》相比，將原來復議機關在受理階段進行的形式要件審查期限，由10天縮短為5天。增加了復議機關書面告知申請人審查結果的義務。由于提出復議申請的方式由過去的書面式改為書面、口頭均可，所以在受理階段，取消了復議機關對不符合形式要件申請書發還申請人要求限期補正的一系列規定，增加了行政復議機關受理復議申請的法定義務，方便了復議申請人。

（五）解決了復議機關不受理或不答復的情況下，申請人的訴權問題

按照《行政復議條例》及實踐中的做法，法律要求訴訟前必須先申請復議的，申請人必須先提出復議申請，而復議機關在復議期限不復議或不予答復的，申請人只能要求上級機關或法律、法規規定的機關責令其受理或答復，如復議機關拒不受理或不答復，上級機關能否直接受理，或在復議期滿后能否直接？是針對復議機關不作為？還是針對原具體行政行為？這些問題在實踐中都不甚明了，有時甚至出現爭議。《行政復議法》規定，對于上述幾種情況，行政復議機關無正當理由不予受理的，上級行政機關應當責令其受理，必要時，上級行政機關也可以直接受理。公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日或者行政復議期滿之日起15日內，依法向人民法院。這一規定對于防止復議機關或法院規避法律，保障公民訴權，都具有重要作用。

（六）進一步明確了行政復議案件的審理方式

《行政復議法》將行政復議審理方式明確為兩大類：一是書面審，二是言詞審理。前一種是《行政復議條例》已經規定了的，而后一種則是《行政復議法》進一步明確的。《行政復議條例》規定"行政復議實行書面復議制度，但復議機關認為有必要時，可以采取其他方式審理復議案件。"至于何種方式，條例未曾明確。實踐中通常采用庭審方式，由"雙方當事人到場說明問題，表達各自意見。"④行政復議將原來不甚明確的復議審查方式界定為，行政復議機構"可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請和第三人的意見。"也就是說，復議機關應申請人的要求或認為有必要時，必須組織類似《行政處罰法》規定的聽證會,調查情況,聽取各方當事人的意見.這一方式不同于書面審查,它允許當事人通過言詞辯論的方式直接陳述自己的意見和理由,提供有關證據,促使行政復議機關作出更為公正的決定。有趣的是,我國臺灣省新修改的《訴愿法》也在書面

審理言詞審理,說明該種審理方式的重要性。⑤

（七）行政復議的證據制度也有所變化

《行政復議法》針對復議實踐中舉證責任不明確，復議機關剝奪或忽視申請人查閱證據權利，被申請人違法補正等現象，對行政復議的證據制度做了更明確的規定。

首先，重申行政復議中的舉證責任由被申請人承擔。明確被申請人的舉證范圍和舉證責任，規定"被申請人應當自收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起十日內，提出書面答復，并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料。"被申請人不提出書面答復，提交當初作出具體行政行為的證據、依據、和其他有關材料的視為該具體行政行為沒有證據、依據，可予撤銷。而《行政復議條例》沒有要求被申請人提交作出具體行政行為的"依據"，也沒有不舉證承擔敗訴責任的條款。

其次，增加了申請人第三人的在復議過程中的查征權。《行政復議法》第23條第2款規定："申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復，作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，行政復議機關不得拒絕。"也就是說，遇有申請人或第三人向復議機關查閱有關證據材料情形的，復議機關必須保障這項權利，不得拒絕。

最后，增加了被申請人不得在復議時取證的義務。《行政復議法》第24條明確規定："行政復議過程中，被申請人不得自行向申請人和其他有關組織或者個人收集證據。"原來《行政復議條例》沒有此限制，但實踐中經常發生被申請人違反"先取證，后裁決"原則，在復議過程中向申請人或其他人收集證據的現象，這種做法不僅給申請人造成了壓力，也不利于復議機關判斷具體行政行為的合法性，是一種典型的程序違法行為。《行政復議法》借鑒了《行政訴訟法》關于被告不得在訴訟期間自行向證人或原告取證的規定，對被申請人在復議期間的收集證據行為作出了限制，明確了用此類方法取得的證據無效的證據原則。

（八）增加規定了復議機關和有權機關審查抽象行政行為的程序

在程序上，《行政復議法》與《行政復議條例》另一個重要的不同之處在于：規定了行政復議機關和有權機關審查抽象行政行為的程序。盡管這一程序是簡單的期限規定，但仍不失為一項重要變化。《行政復議法》第26條，第27條規定，申請人申請復議，一并提出對抽象行政行為的審查申請的，行政復議機關對該規定有權處理的，應當在30日內依法處理，無權處理的，應當在7日內按照法定程序轉送有權處理的行政機關依法處理，有權處理的行政機關應當在60日內依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。如復議機關審查具體行政行為時認為具體行政行為依據不合法的，也照此程序處理。

（九）增加了行政復議最終裁決的規定

關于行政復議機關作出的土地等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定能否成為最終裁決的問題，《行政復議法》起草過程中爭議頗大。最初的草案規定，"行政機關對確認土地、礦藏等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定，當事人不得向人民法院提起行政訴訟。"審議時，有些常委會組成人員和地方、部門、專家提出，"草案規定對自然資源確權的行政復議決定為終局裁決，難以有力保障公民、法人和其他組織的合法權益。"因此，法律委員會建議將這一條修改為，對上述行政復議決定不服的，"可以向作出該決定的

行政復議機關的上級行政機關提出申訴，或者依法向人民法院提訟。"此后，又有地方和部門提出，"對土地等自然資源確權的行政復議決定是否可以提訟的問題不宜作簡單規定，因為有一些確權是根據國務院或者省級人民政府對行政區劃的勘定、調整或者是對土地的征用而引起的，根據憲法和土地管理法的規定，對行政區域勘定、調整和對土地征用的權限屬于國務院和省級人民政府。對于這類確權問題，法律可以規定行政復議決定為終局決定。"⑥因此，《行政復議法》第30條最終規定，"根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。"

此外，《行政復議法》還規定了國務院依申請對省部級行政復議決定審查后，有權作出最終裁決，這也是《行政復議條例》未規定的。對于以上兩類最終裁決均不能提訟。

四、進一步強化行政復議的法律責任

《行政復議法》在法律責任的規定上也有很多新的變化。

首先，《行政復議法》增加規定了行政復議機關的法律責任，即按照行政復議法的規定，行政復議機關無正當理由拒不受理復議申請或不按規定轉送復議申請的，或在法定期限內不作出復議決定的，均需承擔法律責任。承擔的方式為對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。這一規定明確了復議機關的具體法律責任，對于監督復議機關及時受理轉送復議申請，作出復方決定都具有重要意義。

其次，進一步明確了行政復議機關工作人員在行政復議活動中的法律責任。雖然《行政復議條例》對此也作了規定，但只是籠統地規定對于失職、的，復議機關或有關部門應當批評教育或者給予行政處分。《行政復議法》明確規定了行政復

議機關工作人員違法情節及相應的行政處分。

最后，增加了行政復議被申請人承擔法律責任的情況，明確了行政處分的種類。按照《行政復議條例》規定，復議被申請人承擔法律責任的情形只有一種，即"拒絕履行復議決定的，復議機關可以直接或者建議有關部門對其法定代表人給予行政處分。"《行政復議法》在總結近十年實踐經驗基礎上，明確規定了復議被申請人承擔責任的各種情形，即包括：被申請人不提出書面答復或者不提交作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料；或者阻撓，變相阻撓公民、法人或者其他組織依法申請行政復議的。對被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的，對直接責任的主管人員和其他責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經責令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。

與《行政復議條例》相比，《行政復議法》在監督與救濟制度方面的突破與創新遠不止上述四個方面，由于偏幅所限，只能評介至此。值得注意的是，盡管《行政復議法》尚未將十年來行政復議理論與實踐成果全部吸收進去，在復議范圍及最終復議裁決的設置方面，以及過于簡化程序有可能弱化復議功能等方面仍有不盡人意之處。但與《行政復議條例》相比，已經有了不小的進步。特別是擴大行政復議范圍，啟動對抽象行政行為的監督機制，增加行政復議公正、便民程序，加強行政復議法律責任的新規定，對于進一步完善行政復議制度，改革

行政訴訟制度都具有極其重要的意義。

①④國務院法制局編：《行政復議條例釋義》，中國法制出版社1991年版，第14～21頁；第100頁。

②馬懷德：《將抽象行政行為納入行政復議范圍》，載《中國法學》1998年第2期。

③⑥應松年主編:《中華人民共和國行政復議法講話》，中國方正出版社1999年版，第240頁；第239頁；第243頁。

⑤吳庚：《行政爭訟法論》，三民書局1999年初版，第20頁。