跨界環境損害民事賠償責任分析

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摘要：人類的生存與自然環境息息相關，由跨界環境事故造成的環境污染成為當今世界最為迫切和突出的問題之一。若一國發生大規模的環境污染，則勢必對相鄰地區的經濟發展和居民生命安全造成重大威脅。本文通過闡釋跨界環境損害的相關法律概念，總結國際法上的歸責原則，明確了國際法上的預防義務和賠償責任，并結合我國的發展狀況及特點提出了相應的應對措施。

關鍵詞：國際法；環境損害；民事責任

工業生產的發展和人口急劇增加，逐漸破壞了無數國家和地區的生態環境，在20世紀50年代，其發展成為社會公害，影響著成千上萬人的健康及生命。1930年12月1日至5日，比利時的馬斯河谷工業區由于排放有毒粉塵和氣體，一周內使60多人死亡；20世紀80年代，萊茵河的污染波及法國、德國、荷蘭和瑞士，一系列重大災難跨越國界，嚴重危害人們的健康。在私人主體賠償能力有限的情況下，作為國際法主體，國家有義務避免類似事故發生，并在事故發生后盡量減少損害和進行積極賠償，以保障受害者的權利，彌補其損失。

一、“跨界”與“環境損害”的概念辨析與界定

（一）“跨界”的概念辨析

起初，“跨界”一詞被定義為影響邊界沿線直徑不超過30公里的有限區域。事實上，這是與“邊界地區”相混淆的錯誤定義。因為在實踐中，一些跨界的環境影響可以來自長距離的大氣傳播等污染。《長距離跨界大氣污染公約》在1979年將跨界污染定義為“對一國管轄范圍內的區域發生有害作用的物質來源，全部或部分處于另一國管轄范圍內的區域。”這一定義不僅僅局限于邊界地區，更強調了領土和管轄的概念。1996年，國際法委員會將“跨界損害”定義為，“無論各國是否有共同的邊界，污染源在該國意外的其他國家領土內或管轄內所造成的損害。”1972年《聯合國人類環境宣言》原則21中還強調，“根據國際法原則和《聯合國憲章》，各國有義務確保其國土范圍內的活動，不損害他國環境”。“跨界損害”這一概念的外延其實非常廣泛，它不僅指環境污染跨越國界發生了作用，還指超越國界后對國際區域形成的污染。跨界損害在法律上具有多變的特點，它可能是來源于邊界地區排出的廢氣污染，也有可能是世界范圍運輸的有害物質排放；它可以是故意發生的，也有可能是偶然事故；它可以是國家行為，也可以是私人行為。

（二）“環境損害”的概念辨析

早期環境損害大多是以污染的形式出現的，認為有害后果必須是由引入某種物質或能量造成的，例如從跨界河流中取走大量河水，只要不損害河流本身的水質，則即使給他國環境造成重大影響，也不屬于環境損害的范疇。但是，在人類社會現代化進程中，自然資源開發和利用的強度增加，非“引入”性環境污染愈加常見，以前的概念已趨于過時。1987年，世界環境與發展委員會環境法專家組在報告中擴展了概念的適用范圍，即不再強調污染，代之以環境損害。其將環境損害定義為：“人類直接或間接通過污染物、電離輻射、噪聲、爆炸、振動或其他形式的能量、工廠、泥石流或其他相似手段，對人身健康、生物資源、生態資源、生態系統、物質財產、自然美觀或自然資源和環境的其他合法用途造成的任何損害。”該定義將活動可能造成的環境損害后果也納入其中，充分彌補了之前概念中的不足。關于環境損害的范圍，除了包括因環境受損而造成的對人身和財產的損害外，還包括因預防和防范措施而造成的進一步損害和對環境本身的損害。具體來說：一是對人身的損害。據《世界衛生組織憲章》對健康的定義是“體力上、精神上和社會交往上均處于良好的狀態”。因此，因環境損害導致身體傷害。如喪失生命、身體或精神上受傷害都屬于本范疇。值得注意的是，如何界定累積性損害對人體健康的影響，即損害事件發生到結果的發現經過一個漫長的過程，在因果關系的證明及時效等方面產生了很多難題。這是國際社會需要解決的一個重要問題。二是財產損失，在民法領域主要包括直接損失和間接損失。但在環境污染方面，由于二者之間的界限很難確定，因此國際社會趨于不再界定兩者而是對兩者的損失都進行賠償。1971年，國際油污賠償基金組織依據《國際油污賠償基金公約》成立，并處理了大量索賠案件。從這些案件中可以發現，基金對下列情況予以賠償：在海上或沙灘上進行油污清除的費用；修理在清除工作中損害的道路和路堤所花費的費用；直接依靠在海上或海邊經營獲得收入的人，如漁民和海邊景點經理或飯店老板因油污遭受的經濟損失。可見，這些原則把直接和間接損失都包括在內了。三是環境本身的損害。該種損害往往會由水流或大氣等將損害散布到很大范圍外，因此對環境本身損害的評估是很難的，對其賠償也是個非常難的問題，主要賠償方式是恢復原狀，負擔損害發生前存在的環境狀態所需的所有費用。若已無法恢復原狀，則對實際損害進行金錢或其他方式的賠償。例如1969年《油污損害民事責任公約》以及1984年的議定書，都把對環境的損害賠償限制在實際采取或將要采取的合理復原所要花費的費用。四是因采取預防和防范措施產生的費用。在許多國家的侵權法中，都要求受害者采取措施盡量減輕受害程度。1969年的《油污損害民事責任公約》則把“損害”定義為“實施防范措施所花費的費用及因該措施可能進一步造成的損失”。由于預防措施都是事故發生前采取的，因此很難確定哪些措施是與防止事故發生直接有關的。一般預防措施是得不到補償的。

二、跨界環境損害民事責任的理論基礎及歸責原則

首先，跨界環境損害這一問題是全方位、立體式的，這一特點決定了各國必須進行國際合作，唯有各國通力合作，協調行動才有解決之可能。就自然環境本身而言，大氣污染、土地沙漠化、酸雨等都不可能被限制在一國國境之內，只要一國受到污染，必將影響鄰國，單憑一國的力量想要解決是無能為力的。假設一國脫離全球經濟環境進行反污染措施，那它所花費的費用可能會造成國際貿易畸形，并且在技術方面也要求國際社會共同開展監測研究工作。另一方面，環境問題會加深國際沖突，影響國際安全。國際社會已經認識到環境問題的嚴重性并且尋求采取有效措施，制定國際環境保護法律。近年來，隨著全球性、區域性條約的出臺，對國際經濟和社會發展進程產生了深刻影響。因此，構建跨界環境民事責任理論體系是維護國際政治、經濟秩序的必然要求。其次，洛塔爾?京特林認為，一般國際法中規定了在發生跨界環境損害時，各國有通知義務和進行協商的義務。這說明跨界環境損害案例中的民事責任和傳統國家責任并不完全相互排斥，國家在此領域負有客觀化的注意義務。也就是當違法性不十分明顯時可適用《關于國際法不加禁止的行為所造成的損害性后果的國際責任條款草案》。總之，注意義務客觀化這個理論是跨界環境損害民事責任的基礎，它不僅是實現可持續發展的必要條件，也是國際法制走向現代化的要求。在跨界環境損害案件中，排污者大部分是營利性企業和公司。20世紀中葉以來，幾乎涵蓋國際環境損害公約的所有體系都強調了無過錯責任的使用，包括1963年《國際防止船舶造成污染公約》、1969年《油污責任公約》、1971年《聯合國海洋法公約》等，在國際司法實踐中，適用無過錯責任的案例也居多數。由于環境損害具有長期性、潛伏性、廣泛性的特點，隨著時間的流逝，證據容易滅失，加之損害的發生多是共同作用的結果，且發生地域的跨界性都使得受害人證明致害人的過錯非常困難，因此，規定無過錯責任一來若致害者想要免于承擔責任必須自行舉證其有抗辯事由，二來只要存在損害后果，即可確定行為與之存在的因果關系，行為者就要承擔相應責任。然而，在國際環境損害案件適用中，無過錯責任是一把雙刃劍，它可能會過分加重致害方的責任，造成其由于科學技術的限制舉證不能而使自己承擔本不應該承擔的責任。為了盡量避免這一缺陷，筆者認為要對無過錯責任加以限制。第一，建立完善的無過錯責任免責條款，自然災害、受害人責任、戰爭等原因都是無可厚非的。譬如此次日本核泄漏事件如果完全由于地震導致，則屬于免責范疇。第二，應建立責任保險和基金及適當的賠償限額制度。此舉既能保護受害方權益，又可減輕致害方的負擔。如果有保險擔保，則公司可以通過這種方式應付責任風險，從而取代有害活動。

三、跨界環境損害民事責任機制及責任形式

迄今為止，國際民事賠償責任愈加發達，有關此領域的民事責任公約也更加豐富，尤其在核能領域和海洋油污損害領域已初步形成體系。2006年，國際法委員會通過了基于以往民事責任條約經驗的《損失分配原則草案》，這一草案旨在確保跨界環境損害的受害人能夠得到充分及時的賠償，并保護作為社區資源的環境。其中還規定，若營運人或其他實體所采取的措施不足以提供充分賠償，起源國必須維持有效的國內救濟，應當確保有財政資金可以使用。這一民事責任是國際司法上的責任，因此處理該問題的訴訟可通過兩個途徑，一是國際組織制定的統一國際條約。二是國際司法上的間接調整方法，即通過國家的沖突規范解決。但是，由于各國經濟、文化發展水平不同，很多國家環境保護力度也不夠，因此無法制定一個普遍適用的國際民事公約。另外，在已制定的國際民事公約中，締約國的數量有限，加之締約國對公約的某些條款予以保留時，也需要用傳統沖突規范解決。總之，當跨界環境損害事故發生后，應從兩個方面進行考察：一是在國際公法方面，如果國家在跨界環境損害事故中沒有盡到國際公約中的通知和協助義務，且符合國家責任的構成要件，則需要承擔相應的國家責任。二是在國際私法方面，首先看是否在國際條約規定的范圍之內，如果是，則按照條約內容追究該國的民事責任。否則就按事故所涉國家相應的沖突法規制度追究責任。由此可見，處理此次日本福島核泄漏事件對我國環境造成的損害也可依國際民事賠償責任制度加以解決。

四、應對跨界環境損害問題的幾點建議

在國際法上，國家的排他管轄權要求其于事前采取預防措施，以保障在其一國領土內的外國人權益不受到私人行為的損害，若一國疏于履行此種義務，則需承擔相應的責任。國家跨界環境損害責任求償途徑一般包括：外交求償、國際仲裁求償以及國際私法途徑。據此，判斷國家是否應承擔責任要看是否存在“歸因性”和“不法性”。對此，筆者提出以下建議。

（一）完善跨界環境損害民事責任歸責體系

基于跨界環境損害類型多種多樣，必須建立以無過錯責任為主，以過錯責任、公平責任為輔的跨界環境損害民事責任歸責體系。另外，可以賦予針對跨界環境損害賠償的雙重索賠主體制度。在我國實踐中，當遇到行政主管主體不明確時，確定索賠主體經常有爭議，有時也會發生重復索賠的情況。因此可以引入非政府組織作為索賠主體的資格，這不僅能促進公眾參與、透明度以及公眾環境權等法律理念的創新，還能推進國際環境法的發展。另外，非政府組織在行政機關不作為時，可作為第二索賠主體成為自然權利的代理人，居于中立地位，這也更能體現公益性。

（二）堅持國家環境主權和不損害國外環境原則

我國處理跨界環境損害問題的基本原則是“國家資源開發主權權利和不損害國外環境責任”。以2005年發生的松花江水污染事件為例，污染發生起初僅局限在我國境內，但政府和中石油公司都沒有意識到問題的嚴重性，沒有及時通知俄羅斯。幾天之后，我國政府向俄方通報了污染情況，這說明我國有承擔起該事件的國際責任和盡力將危險降至最低的決心。通過及時溝通，俄方專家進入我國考察，雙方密切配合，聯合監測。中方封堵了污染排放口，并向俄方贈送設備和活性炭等，最終雙方簽署了諒解備忘錄。可見只有勇于承擔責任，積極采取措施并和受害方溝通合作，才能真正降低跨界環境污染帶來的損害。

（三）堅持“共同但有區別責任原則”

共同責任是指所有發展中和發達國家對全球環境保護都負有不可推卸的責任，但不平均分擔。面對發展中國家在經濟和技術相對落后的情況下，有必要采取例如給予財政支持和提供技術培訓的方法促進其技術能力，達到經濟發展與環境的平衡，這有利于發展中國家更好履行預防義務，而發達國家應該率先承擔義務。在處理跨界環境問題時，我國應合理運用這一原則。

（四）完善損失分配機制，保障受害者獲得及時充分賠償

賠償基金的立法規定出現在2000年新修訂的《海洋環境保護法》中，我國應積極磋商爭取早日加入國際環境損害基金組織。此舉可以解決經營者不足以賠償的那部分損失，有利于保障受害方得到充分及時的賠償，雖然需要繳納大量攤款，但是基金是與風險密切相關的，從長遠上講是十分有必要的。另外，責任保險也是對民事損害賠償的補充性制度，可以避免經營者由于環境事故陷入危機。盡管從1991年開始我國大連、沈陽、吉林等城市已成為責任保險的試點，但是投保率卻持續下降并處于停滯狀態。原因是我國使用非強制保險模式，是否投保由經營者決定，并且由于保險費高而賠付率低，使經營者喪失興趣，打擊了受害人想要通過此途徑獲得賠償的信心。另外，我國保險責任只把突發性環境損害造成的賠償責任作為保險標的，忽略了常見的環境損害事故。為了改善這些問題，我國政府應采取強制投保原則，督促經營者保護環境及控制污染的自主性；加大保險范圍，將持續性的空氣污染等常見事故納入其中；規定科學的保險費用，根據不同經營活動劃分不同風險等級，進行風險評估。

五、結語

隨著經濟發展的突飛猛進和各國之間的頻繁交往，環境污染已超越國家和地區的界限，使人類的生存和發展受到日益嚴峻的挑戰，多種多樣的跨界損害形式也使傳統的國家責任理論遭受爭議。但是“不損害國外環境原則”乃是各國處理該問題的基本原則，各國有義務控制、預防和減少本國對他國造成的環境損害。跨界環境損害問題與人類整體發展和命運息息相關，國家對于環境保護的危機感與責任感也在逐漸增強，而各國一般法律與國際環境法卻已無力應對人類世界復雜的社會生態挑戰，《里約環境與發展宣言》指出，人類已認識到“地球的整體性和相互依賴性”，也有學者基于批判性反思思維提出一種新的認知框架，即構建“地球系統法律”。盡管越來越多的學者試圖據此重新構建國際環境法律體系，但這些嘗試大多數是孤立的。因此，各國應積極展開合作，建立一個由各利益相關者共同參加的認知共享體系，加強學科內和跨學科合作研究。人類世界應重新思考全球生態環境治理面臨的挑戰，并采取有效應對措施，將地球作為一個相互交織的整體看待，各國法律體系也應以此為基礎，妥善處理跨國環境損害造成的困境。

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作者：盧燁 單位：寧夏大學法學院