環(huán)境民事公益訴訟主體資格分析

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摘要:環(huán)境民事公益訴訟中最基本的問題是原告主體資格制度。目前我國司法實(shí)踐鼓勵且規(guī)范各類主體依法提起環(huán)境民事訴訟，但由于立法的發(fā)展不完善，所以依舊存在許多問題，如主體范圍過于狹窄，有關(guān)組織不好界定，法條可操作性不強(qiáng)。應(yīng)通過法律條文明確地賦予自然人環(huán)境公益訴訟主體的資格，使其在權(quán)利受到侵害之時，有法可依。最新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》賦予了某些社會組織環(huán)境公益訴訟主體資格，但是門檻設(shè)定過高，從而使得能夠符合條件的組織數(shù)量很少。因此可以賦予社會組織多種參與方式，使得社會組織不拘泥于訴訟一種方式，就可以更容易維護(hù)自己的權(quán)利。目前法條規(guī)定較為模糊，應(yīng)在內(nèi)容上盡量做到清晰明了，使其在司法實(shí)踐中更充分地發(fā)揮其作用。

關(guān)鍵詞:環(huán)境侵權(quán);公益訴訟;訴訟主體;適格原告

1分析環(huán)境民事公益訴訟主體在我國的范圍

1.1訴訟主體資格的立法現(xiàn)狀

1.1.1實(shí)體法的規(guī)定

(1)《憲法》。我國《憲法》并沒有將“環(huán)境權(quán)”明確規(guī)定為公民權(quán)利，只是在第二條和第二十六條里，隱約地出現(xiàn)了類似條款。如第二條中提到的:“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”就說明，人民在某種情況下可以根據(jù)自己的需要來維護(hù)自己的“環(huán)境權(quán)”。又如第二十六條內(nèi)容中提到的:“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”說明，“環(huán)境權(quán)”是受到國家及法律保護(hù)的。(2)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》。新《環(huán)保法》明確規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟主體資格。新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定了，因污染環(huán)境而受到利益損害的社會組織的起訴條件。法條明確賦予了那些有條件的社會組織起訴權(quán)。

1.1.2程序法的規(guī)定

環(huán)境公益訴訟主體資格在新修訂的《民事訴訟法》也有規(guī)定。第五十五條明確了人民檢察院的起訴條件:“在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟”。但是，對于該條文中出現(xiàn)的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”這樣的描述難免有些模糊。

1.2司法實(shí)踐

(1)以社會組織作為起訴主體———騰格里沙漠污染事件。2014年9月，隨著媒體的報(bào)道，騰格里沙漠污染事件進(jìn)入了人們的視野。園區(qū)建設(shè)于1999年，該園區(qū)位于騰格里沙漠。很多對環(huán)境有污染的企業(yè)都是化工企業(yè)，其坐落在園區(qū)內(nèi)部。案件出現(xiàn)一二審法院最后與最高法院作出不同判決的這種情況，是因?yàn)槟＠鈨煽傻姆梢?guī)定。不論是一審法院還是二審法院對于綠發(fā)會是否具有民事環(huán)境公益訴訟的資格，單單只是從表面判斷。再審法院對綠發(fā)會進(jìn)行了全面的調(diào)查，不論是該組織的設(shè)立宗旨，還是其往日的業(yè)務(wù)范圍，再到實(shí)際日常的活動情況，都可以肯定綠發(fā)會是擁有訴訟主體的資格的。

(2)以公民作為起訴主體———北大師生訴中石化案。中石油的吉林分公司的101廠發(fā)生了爆炸事件，此次爆炸導(dǎo)致大量的污染物流入松花江，造成生態(tài)破壞。北大的六名師生以自然物為共同原告提起了環(huán)境民事公益訴訟。法院以“原告不適格”為由，拒絕了受理。該案雖然沒有立案，但也促進(jìn)了我國學(xué)界和實(shí)務(wù)界開始對環(huán)境公益訴訟適格原告規(guī)則的反思。(3)以檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體———“石榴崗河污染案”。被告設(shè)立了新中興洗水廠，將大量的污水排到了石榴崗河。為維護(hù)公共環(huán)境安全，保護(hù)公眾利益，廣州市珠海區(qū)人民檢察院特提起訴訟。判決作出后，被告并未上訴，成為第一例在廣東取得圓滿成功的環(huán)境公益訴訟。

2在現(xiàn)實(shí)中確定環(huán)境民事公益訴訟中的主體資格所遇到的困難

2.1以社會組織為主體提起環(huán)境公益訴訟時所遇到的問題

2.1.1入門檻過高

(1)登記注冊限制。界定社會組織的主體資格是根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》里的第五十八條內(nèi)容來看，想要成為向法院提起環(huán)境公益訴訟的適格原告的社會組織，第一個要求就是需要在社區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記。我國各地存在更多的是那些登記等級低、登記在市級以下的民政部門，有可能是新設(shè)立的社會組織，還沒能連續(xù)從事五年以上的環(huán)境保護(hù)工作。他們雖然等級低，但仍然以維護(hù)環(huán)境公共利益為目的和宗旨。但此類社會組織在進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的時候就被卡在了第一個環(huán)節(jié):訴訟主體資格。(2)從事環(huán)保時長限制。根據(jù)法律規(guī)定，適格的原告除了要滿足登記級別標(biāo)準(zhǔn)，還需要滿足五年的年限標(biāo)準(zhǔn)，這種設(shè)置利弊對半。不好的地方是要求從事環(huán)保事業(yè)的時間很長，提出這樣的要求，就很容易使一些社會組織在一開始就被拒絕在門的外面了。

2.1.2業(yè)務(wù)范圍界定的不明確

很多組織其實(shí)是很難從其宗旨、目標(biāo)、口號里看出其是維護(hù)公共利益，很多法官在審判案件的過程中，只是憑著自己多年的辦案經(jīng)驗(yàn)，做出的判斷主觀性色彩較為濃厚，這其實(shí)是不穩(wěn)妥的。

2.1.3支持起訴的錢不夠

社會組織除了遇到上述的問題，它還要滿足很多法律的規(guī)定，真正擁有了提起訴訟的資格后，還有一個現(xiàn)實(shí)因素阻擋了他們訴訟的步伐，就是社會組織沒有足夠的資金去支持自己訴訟。對于資金比較匱乏的社會組織，“錢不夠”也是一個很大的問題。

2.2其他訴訟主體提起環(huán)境公益訴訟的主體資格制度存在如下問題

(1)主體范圍局限性。從現(xiàn)在的已有的法律來看，有幾類主體已經(jīng)明確的可以提起環(huán)境民事公益訴訟，但依舊是以檢察院為主，因?yàn)闄z察院是國家的司法機(jī)關(guān)，代表著國家，擁有著高于其他主體的威信。(2)缺乏行使訴權(quán)的動力。不論是社會組織還是檢察院，往往不是侵害行為的直接承受者，再加上他們由于自身的地位，在提起公益訴訟時就會有很多顧慮。大部分環(huán)境公益訴訟都有著成本較高、時間較長、對專業(yè)性的要求更高，且在實(shí)踐中常常是有損害沒有訴訟的情形。

3我國環(huán)境民事公益訴訟主體的完善

3.1加強(qiáng)立法支撐

(1)憲法。在文章的第一部分，筆者就有提到，我國憲法直至2019年的修改，也沒有增加與環(huán)境民事公益訴訟有關(guān)的具體條文。但放眼望去，當(dāng)今世界范圍內(nèi)很多國家都是通過憲法來確定環(huán)境公益訴訟主體的范圍的。(2)實(shí)體法角度。通過案例收集，我們不難發(fā)現(xiàn)，在司法實(shí)踐中，擁有適格主體資格的檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的占比數(shù)比較大。“在實(shí)體法中其實(shí)沒有出具確定的條文將權(quán)力授權(quán)給這些機(jī)關(guān)。只是通過一些不清晰的詞匯，像‘有關(guān)機(jī)關(guān)’此類詞匯表述。”參與環(huán)境公益訴訟的各個機(jī)關(guān)和部門是很難從中準(zhǔn)確的界定自己的位置。(3)程序法角度。被制定在新《民事訴訟法》中的內(nèi)容，就明確的指出了訴訟主體。是指那些利益因?yàn)榄h(huán)境破壞而受到損失的，根據(jù)法律的規(guī)定，在符合法律的要求下，享有訴訟主體資格的國家機(jī)關(guān)及組織。

3.2確立基本原則

(1)優(yōu)先保護(hù)環(huán)境利益原則。要在有序穩(wěn)定發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上去保護(hù)環(huán)境，目的是想要創(chuàng)造更加舒適的生存環(huán)境，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中可以將保護(hù)環(huán)境一起進(jìn)行。在保護(hù)環(huán)境的過程，還會涉及國家政策、經(jīng)濟(jì)政策、文化政策等多方面。(2)保護(hù)公共利益原則。環(huán)境公益訴訟所保護(hù)的客體是與私人利益相對的公共利益，且是已經(jīng)或者可能處于遭受到破壞的狀態(tài)下。所以在此將“保護(hù)公共利益的原則”納入環(huán)境公益訴訟的基本原則的行列里，也是有其必要性的。(1)禁止濫用權(quán)利原則。節(jié)約司法成本、提高司法效率，這兩點(diǎn)依然是我國環(huán)境公益訴訟關(guān)注的熱點(diǎn)問題。由此可以看出“禁止濫用權(quán)利原則”的存在是有其合理性的。

3.3具體設(shè)想

3.3.1確定主體資格范圍

(1)保障公民訴訟主體資格。社會的整體利益也就是因?yàn)檫@一個個利益群體的集結(jié)而組成的。環(huán)境利益就是在保護(hù)整體利益，這些整體利益也是由個體組成的。順著這個思路推導(dǎo)下去，損害環(huán)境利益的行為其實(shí)就是侵害公民的私權(quán)利，所以公民擁有環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)合情合理。(2)明確相關(guān)機(jī)關(guān)職能。①檢察機(jī)關(guān)的。檢察機(jī)關(guān)相對比個人或者社會團(tuán)體，在資源擁有量上占據(jù)著絕對的優(yōu)勢。所以在環(huán)境公益訴訟中，要抓住這一特點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)面對程序繁瑣、取證困難的案件，應(yīng)該直接提起公訴。②行政機(jī)關(guān)的。筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中擁有訴訟主體資格是有必要的。行政機(jī)關(guān)相對比個人或社會團(tuán)體作為訴訟主體的優(yōu)勢在，不只是保護(hù)環(huán)境，造福子孫那么簡單，其還會帶來一些公民或社會團(tuán)體無法產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。(3)社會組織的。雖然我國賦予了社會團(tuán)體訴訟主體資格，但是對于身份條件設(shè)置了較高的要求:第一，得到的審批必須是市一級政府包括在其之上的相關(guān)部門做出的;第二，要求該組織需要在連續(xù)五年期間一直在做環(huán)保活動，且以此為其核心工作。這么高的門檻是很難使社會團(tuán)體真正地參與到環(huán)境公益訴訟中來的。

3.3.2明確主體資格訴權(quán)順位

(1)公權(quán)力主體。救濟(jì)環(huán)境公共利益是提起環(huán)境公益訴訟最主要的目的，秉著堅(jiān)持專業(yè)的人做專業(yè)的事這個原則，在面對檢察機(jī)關(guān)和行政部門同時提起訴訟的時候，應(yīng)當(dāng)確定行政部門的順序優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)。(2)私權(quán)利主體。當(dāng)多個公民環(huán)境公益訴訟的是，其訴訟內(nèi)容都是圍繞著一個內(nèi)容，其實(shí)是可以一起推出一個或幾個有限的代表進(jìn)行訴訟活動。推選不便時可以協(xié)商解決，協(xié)商解決不成的，可以由人民法院指定。

3.3.3主體資格的限制具體化

對于環(huán)保組織來說，我國的法律已經(jīng)對其做出十分嚴(yán)格的門檻限制，當(dāng)面對行政機(jī)關(guān)不作為或者作為不滿意的時候，建議環(huán)保組織通過書面的方式及時地通知行政機(jī)關(guān)。

4結(jié)語

我們國家的環(huán)境公益訴訟相比西方來說，起步算比較晚的，關(guān)于訴訟主體資格的立法更是相當(dāng)不成熟。在2012年《中華人民共和國民事訴訟法》、2014年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等法律相繼出現(xiàn)后有了一些明顯的進(jìn)步，但是在立法層面還是粗略。

作者：張宇 單位：華北電力大學(xué)