企業土地管理制度范文

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關鍵詞：鐵路建設；土地管理；土地資源；企業制度

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）12-00-01

近年來，由于人們對經濟價值的過分追求，因此對土地資源造成了嚴重的破壞，土地資源現狀不容樂觀。其中鐵路建設工程對于土地資源的破壞尤其嚴重，如不進行及時有效的管理，我國的土地資源將面臨嚴重的威脅。

一、鐵路土地管理中的問題

1.法律意識淡薄，土地浪費嚴重

國家為了規范鐵路用地，確保土地資源的安全，已經結合我國的國情對鐵路施工的土地利用進行系統的法律規定。但是受到多重因素的制約和影響，土地浪費現象沒有得到緩解。首先，對于相關法律概念的宣傳教育工作不到位，法律文件在出臺之后沒有進行相應的普法教育，人們不能意識到自身的違法行為；其次，受到經濟利益的驅使，鐵路承建單位，擅自將用作鐵路建設的土地資源另作他用；最后，鐵路沿線的居民，為了搶占用地，常在鐵路附近私自搭建民房或進行開墾，這種做法一方面給鐵路的運行帶來安全隱患，同時也不利于國家的整體鐵路規劃。

2.監督機制不完善，執法人員素質低

為了規范土地資源的利用，國家下設了專門的土地資源管理部門，但是由于認識不足，現有的土地資源管理機制極其不完善，管理措施落實不到位，管理職責不明確，常出現假公濟私以及無人管理等現象。此外，由于沒有相對較為嚴格的人員引進制度，土地管理的內部人員多為沒有實際工作經驗和管理能力的閑散人員，不能有效的對土地資源進行管理，同時出于自身利益的考慮，利用職權，。同時，執法監督的力度也不夠，對于出現的違規操作和嚴重的土地浪費現象，監管部門常常視而不見，監督機構沒有充分的發揮其應用的職責。監督機制不完善，執法人員綜合素質低，給國家的鐵路建設帶來重大的安全隱患，同時也攪亂了國土資源管理，浪費了國家的財政開支。

3.管理機制不健全，各部門責任不清

國土資源和國家的鐵路建設本屬于國家宏觀調控的范疇，但是隨著市場經濟的不斷發展，現代企業的管理制度已經開始逐漸滲透進來，并引進了科學的市場管理機制，鐵路運輸已經屬于獨立的企業部門，但是由于管理理念沒有及時的更新，管理人員認識不夠等現象，使得目前的鐵路建設工作存在政企不分的現象。國家的宏觀調控不能更好的適應市場經濟的要求，同時也不能夠對市場經濟的基本情況做出科學及時的反映。目前，對于投資建設的鐵路建設施工工程，國家都會組織獨立的部門進行管理，該部門既要落實中央的基本文件，又要與地方政府進行溝通，同時需要了解企業的運營基本狀況，一個部門分管多項事務，最終導致各項事務疏于管理，腐敗現象頻發，嚴重后果制約了鐵路建設施工的質量。

二、完善鐵路土地管理體制的對策

1.加強法制教育，保護鐵路土地資源

（1）增強監管人員的法制素養

對現有的鐵路施工建設土地利用監管部門的內部人員進行定期的業務培訓，增強監管人員的責任意識，端正其工作態度，提高其業務能力，使其能夠充分利用手中的監督職能，對違法違規操作進行系統的監督和管理。同時定期對監管人員進行業務能力考核，多次考核不及格的工作人員可以適當的調離崗位，以提高監督團隊的整體質量。

（2）加強土地使用法規的宣傳

國家的宣傳管理部門應該對現有的國家土地法律法規進行及時的宣傳和教育工作，充分利用現有的多樣的信息媒介，例如電視、新聞、廣播、網絡等，同時組織專業的普法教育隊伍，對鐵路沿線的重點區域進行集中的普法知識講座，使老百姓真正對國家的法律法規能夠了解，明白哪些行為時利國利民的是國家允許范圍之內的，哪些行為是違背國家的基本規定，需要接受法律的制裁的，以此來規范群眾的行為做法，為鐵路沿線的土地利用創造一個和諧的氛圍。

2.完善管理機制，合理規劃鐵路用地

（1）建立有效的監督機制

一個完善的管理機制要求管理系統內部的各個子系統之間加強配合、有效溝通，互相監督。鐵道部要對各個鐵路局的土地管理機構加以明確，并設立單獨部門，專門負責土地管理工作，各個鐵路局也要根據所管轄地區鐵路用地的特殊性進行管理，聘用專業人員進行鐵路土地的管理工作，形成鐵路管理的新體制。

（2）提高土地利用率

為了提高鐵路土地的利用率，鐵路部門應該注意加強鐵路土地的綜合運用，例如，因為鐵路用地的沿線一般會有較多的空地，相關的部門可以在這些地方栽種一些花草樹木等，一方面綠化了環境，美化了鐵路沿線的風景，一方面樹木花草的種植可以有效的防止水土流失，同時也防止了其他的個人或者單位非法占用鐵路用地，進而保證了整個鐵路運輸系統的安全通暢。

（3）加強土地規劃管理

只有充分了解了國家鐵路用地的長遠規劃，才會避免因只看到短期效益，而造成的國家資源浪費的現象。土鐵路用地的規劃部門也要提高自己的責任意識，真正做到合理利用國家的土地資源，從長遠角度入手，合理規劃，制定最優的規劃方案，并及時交由鐵路土地管理部門，并適當聽取合理意見，兩者相互配合，不斷改善我們鐵路用地的結構，調整想階段存在的不合理用地，在堅持資源可持續利用的前提下，充分挖掘鐵路用地的經濟價值。

綜上所述，在現有的市場經濟前提之下，鐵路土地管理工作也需要逐漸融入進去，在國家的宏觀法律法規的監督和指導下，切實引進競爭等市場經濟機制，加強鐵路土地管理法律的普及工作，完善鐵路土地管理制度，提高鐵路土地管理質量，確保鐵路土地能夠合理科學的被利用起來，維護國家的長治久安。

參考文獻：

[1]高祥.鐵路用地租金由誰買單？[J].城市開發，2007（12）.

[2]武淑梅.鐵路用地的特性與管理方式[J].資源導刊，2010（07）.

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1.前言

土地管理制度是國家為了使土地資源得到最大化的利用、科學合理的調整土地管理而制定管理制度，是一個國家合理使用土地資源的準則與規范。土地管理是政府機構通過行政手段、法律等方式對單位、社會團體的土地資源進行管理的一個過程。

2.中國土地管理制度的現狀分析

我國的土地管理制度主要有占地補償制度、土地登記制度、保護耕地制度、用途管理制度等。現階段，我國土地方面的主要法律有《土地管理法》，是規范我國土地管理制度的基礎性法律，為國內建立土地管理制度起到很大的支撐作用。但目前我國土地管理制度仍然存在一定的問題，主要表現在農村和城市兩個方面。

2.1農村土地管理制度方面

2.1.1土地管理制度中的執法問題執法問題是目前國內土地管制度中十分關鍵性的問題，目前，隨著經濟的飛速發展，政府為了發展市場經濟，提升在市場上的競爭力，對法律法規的重視程度不夠，對行政方面的執法力度不夠嚴格，沒有按照法律法規的要求和標準行使相應的權利和履行相應的義務，以至于造成執法混亂的局面。

2.1.2制度立法方面的問題突出近年來，在國內的土地管理制度方面，各個地方的政府有權對土地實行征收管理，進而制定相對應的征地補償機制。但在真正的土地管理工作中，各個地方政府即是土地政策的制定者，同時又是政策的協調者與執行者。盡管很多地方政府的土地所有權歸村小組所有，但在實際的土地工作中，村小組已經沒有對土地管理的權限，最終難以保障土地被征收者的經濟利益。

2.2城市土地管理制度方面

2.2.1缺乏相應的地價機制隨著經濟市場的不斷發展，土地市場逐漸被政府壟斷，并且國內的地價制度沒有得到足夠的完善，缺乏動態的土地調整機制，很難準確的調整基準地價，造成土地制度管理難以適應經濟市場的價格波動，導致相關的土地征收部門征收的地價比市場價格要低的多。

2.2.2缺乏完善的土地產權制度《土地管理法》只明確指出，土地歸國家所有，任何單位與個人無權占有，土地資源的使用權由國務院代為行使，地方政府沒有權利進行干涉。但是，在實際的土地管理過程中，地方政府可以轉讓土地使用權，并從中獲取相應的利潤，掌握著真正的土地權使用職能。

2.2.3土地征地制度不合理在《土地管理法》中明確規定了，土地歸國家所有，直接由國家實施管理，政府想要征用土地時，國家會給被征收地者相應的經濟補償，但是，在“公共利益”沒有明確的情況之下，部分地方政府濫用自己的職權，在征地時，完全沒有考慮到經濟市場的發展情況，并且地方征收的土地補償非常低，這就造成在各個地方征收土地的過程中，經常會出現“釘子戶”的情況，導致土地征地制度出現不合理。

3.完善我國土地管理制度的具體措施

3.1完善土地的管理制度

我國要想加強土地管理措施，就必須要進一步完善土地管理制度，建立合理土地管理制度，政府部門要以土地市場為核心，增強各個部門之間的合作和交流，并制定相應的土地管理法。我國的土地轉讓是通過土地協議來開展實施，各個地方的土地交易中心將交易中心的流程簡化，這樣開發商能夠依靠土地合同直接向政府部門領取相應的審批手續，方便了交易商與政府部門的土地管理工作，同時實現土地資源的優化配置，從而構建良好的土地管理制度。

3.2優化我國的土地規劃體系

政府部門在構建我國的土地管理制度時，必須先優化土地規劃體系，加大對土地執法監督的力度，要學會科學、有效的規劃土地，并加強土地規劃制度的約束性，在滿足社會對土地需求的同時，結合經濟市場的發展規律，嚴格的執行監管機制。同時，要考慮到群眾的經濟利益，土地管理制度同時要結合國內經濟發展的狀況，規劃合理、科學的土地使用方法。此外，國家要加大對土地規劃體系的執法力度，增強執法者的監督工作，使土地執法能夠高效的實施，進一步建健全、完善土地規劃系統。

3.3完善土地權利體系

相應的部門在進行土地管理過程中，要不斷健全土地權利體系，進而約束地方政府的征地行為。國家要保證群眾的土地產權清晰、權責明確，必須要保障國家的土地財產權益。但是，在我國目前的土地管理體制中，對農村土地產權并沒有明確的規定。在一些實際的土地管理過程中，部分地方政府和企業都一直征占農民的土地，導致很多土地濫用、浪費的現象出現，對農民的經濟有一定的影響，因此，國家要不斷健全土地權利體系，合理規劃土地資源。

3.4改革土地財政稅收

我國應該對相應的稅收管理單位實施績效考核，監督政府部門在保護人們的土地資源的同時，也能夠提高土地資源的利用率，進而保障人們的經濟利益，建立全新的土地財政制度，保障土地財政制度的可持續性發展，避免出現閑置的土地。

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隨著國家國有土地有償使用制度的實施，特別是土地資產呈現不斷增值的趨勢，土地資產己成為投資者和經營管理者必須重視的內容。然而，電力企業的存量土地管理與經營水平低下，違法違章用地、閑置浪費情況、及閑置土地的復墾率低等情況時有存在，因此有必要對電力企業土地資產的經營進行研究，尋找適合于電力企業的經營方法或模式，使得土地資產的每一項權能都能參與經營，獲取經營效益。

一、電力企業土地資產管理存在的問題

（一）土地來源和所有權關系復雜。土地自身具有較強的復雜性和特殊性。不同取得方式，其價值和處置方式完全不同。每一種方式所獲得土地的所有權權屬各不相同，取得土地所支付的成本和費用也不一樣，土地資產記賬方式存在很大差異。對于不同來源的國有土地，國家有不同的政策和管理規定，土地稅收也存在很大的不同。從土地用途看，未經土地行政主管部門批準，不得自行轉換土地用途。從土地政策管理看，土地實行分級屬地化管理，除了國家層面頒布的法律法規外，各省市也可制定相應的土地管理制度，土地政策種類多、管理分散。所有這些，都給企業實行土地資產的統一管理、評價分級和處置流轉等帶來了很大的困難。

（二）土地變性問題突出，違法違章用地現象嚴重。電力用地大多根據劃撥用地范圍以劃撥方式取得，而在電力用地的使用過程存在與其它劃撥用地相類似的違法違章用地現象。主要表現在劃撥土地擅自改變用途、劃撥土地擅自轉讓出租、擅自占用劃撥土地進行經營性房地產開發、！劃撥用地目錄"以外建設項目未辦理有償使用土地手續、非法占用土地進行各類建設（無用地手續）、擅自與村鄉簽訂協議圈占集體土地以及擅自占用集體土地進行房地產開發等。

（三）土地利用和再利用效率不高，電力開發后土地廢棄問題嚴重。現階段，電力企業土地資源利用單一化，以及土地廢棄問題。由于只注重架線，征地等，而不重視土地的復墾還田，被開采的土地長期處于荒廢狀態。大多數情況下，當對土地進行電力開采后，沒有進一步利用土地，致使土地利用的單一化以及閑置荒廢問題相當嚴重。

（四）征地矛盾突出，土地糾紛嚴重。電力設施用地屬建設用地，需要大量占用電力所在地新增建設用地指標，由于國家每年下達各地的新增建設用地指標非常有限，導致地方政府給予電力設施用地的新增建設用地指標非常有限，造成大量電力設施用地難以完善用地審批手續；另一方面，通過劃撥方式供地，企業無需繳納土地出讓金，而征地過程的各項補償當地政府必須嚴格按照國家規定?？顚Ｓ?，各項稅收的上繳也難以反哺于當地政府。因此電力所在地政府對電力用地的支持力度不夠，導致征地矛盾十分突出。此外，由于電力所在地方村民整體素質及企業自身等問題的存在，導致電力野外生產場所外圍很容易發生土地糾紛。電力田企業土地糾紛起因復雜，有其不確定性，概括來講包括施工權爭奪引發糾紛；土地補償款挪用、截留引發糾紛；企業施工、補償遺留問題引發糾紛；村民無理取鬧故意引發糾紛等。大量土地糾紛的存在，很大程度上影響到了電力正常的生產秩序，嚴重者甚至可能導致停產。

二、加強電力企業土地資產管理的措施

（一）樹立土地資產管理新觀念。土地是企業重要的生產資料和企業資產的重要組成部分，要改變土地僅僅是生產經營場所的片面認識，樹立土地資產意識。電力企業公司及所屬各企業要充分認識到土地資產在企業生產經營的重要地位和作用，摒棄過去的舊觀念，提高對土地資產管理工作的重視程度，加大管理力度，保持積極的工作態度，徹底改變過去在土地資產管理上的被動局面，使電力企業公司及所屬各企業土地資產管理觀念得以根本轉變。

（二）搞好土地資產管理的基礎工作。電力企業自開發建設以來，積累了大量的土地檔案資料，而且隨著電力企業建設的發展，各種資料逐年增加。這些資料是實施土地經營管理的基礎，是維護電力土地權益、服務電力建設的重要依據。為了保護和利用好土地檔案資料，一方面實行嚴格的檔案資料管理制度、資料查閱履行備案登記程序，落實管理責任，做到用后及時歸檔入庫，確保檔案資料安全完好。另一方面建設并逐年完善土地管理信息系統，將包括土地證在內的各種信息錄入數據庫，實現遠程用戶對宗地基本信息的查詢功能，使得電力企業具備地籍管理聯網運行的能力。

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【關鍵詞】油田；土地；資產管理；問題；措施

土地是人類賴以生存的最重要的自然資源，是經濟社會可持續發展的重要保障。十分珍惜并合理利用好每一寸土地，切實保護耕地，是我國的一項基本國策。油田企業屬于礦產開采企業，對土地的依賴性很大，占用土地點多面廣量大，使用土地的情況和性質復雜，每年需要新增大量的建設用地。所以，油田企業要切實加強對土地資產的管理。

一、油田在土地資產管理方面存在的問題分析

1、土地資產家底不清，管理水平相對較差。有的單位土地資產管理意識不強，對土地資產管理工作的重視不夠，管理制度及機構不健全，管理人員缺乏；土地管理資料分散，歸檔不及時，有的在機構變動時移交手續不規范，遺失土地歷史資料。

2、法律意識淡薄，存在違法違規現象。有些油田單位擅自改變土地用途，搞商品房經營開發；有些單位不辦任何手續就把變更用途后的土地和商品房出租或轉讓，成為非法用地。還有一些油田單位沒有進行土地確權登記，合法權益得不到法律的有效保護。

3、土地資產的利用效率低，存在閑置或荒蕪現象。有些單位對土地資產疏于管理，導致土地資產閑置浪費。有的由于缺少科學論證，盲目上項目搞工程，造成許多工程項目征用的土地一直閑置。有的后勤農業生產單位，部分農田荒蕪，造成了土地的閑置。

二、油田企業加強土地資產管理應采取的措施

土地是油田企業非常重要的生產資料，是企業資產的重要組成部分。要切實提高思想認識，深刻意識到土地資產管理重要性，切實采取有效措施，真正重視和加強土地資產管理，在保護中開發，在開發中保護，不斷提高土地資源利用效率，推動油田企業干部職工真正樹立土地資產管理觀念，使石油企業員工真正懂得珍惜愛護并利用好每一寸土地的重大意義。建立健全完善的土地資產管理制度和措施，努力實現油田土地資產管理的信息化和法制化。

1、建立健全土地資產管理機構及管理制度，加強土地資產管理隊伍建設。健全土地資產管理領導機構和職能部門，選拔業務能力和責任心強的人員，組織建立一支專業化高素質的土地資產管理隊伍，按照土地管理法的有關要求，結合油田企業自身實際，制定完善一套系統的完整的土地管理制度，建立監督運行機制，對于土地資產的開發利用等關鍵問題，都要認真進行可行性論證，深入調查研究，科學決策，確保土地資產的高效利用。同時，加強對土地資產管理人員的業務培訓，組織學習法律法規和專業知識，提高管理隊伍的整體素質，充分調動土地管理人員的工作積極性和主動性，提高土地資產管理的制度化、規范化、程序化、科學化水平。

2、提高法律意識，依法進行土地資產管理。新《土地管理法》實施以來，我國的國土資源管理開始走上法制化的道路，國家對土地利用動態實施遙感監測，對建設用地規模擴展進行直接監測等。作為石油企業應該及時組織學習國家的法律法規和土地政策，樹立法制觀念，依法征地、依法用地、依法管理土地資產，依法規范土地資產管理工作，依法維護企業自身的合法權益。土地確權登記是法律對土地使用者合法用地的要求，更是土地使用者維護合法權益的客觀需要，由于歷史問題等多中原因，油田還有許多存量土地沒有進行確權辦證，要通過積極宣傳國家的法律法規和政策，搞好督促檢查，使各單位切實認識到土地確權登記工作的重要性，盡快開展土地確權辦證工作，通過合法程序取得油田土地資產的合法使用權，努力提高土地資產的辦證率，依法維護油田合法權益，為油田企業加強土地資產管理創造有利條件，確保企業的健康發展。

依法處理和解決好土地糾紛問題。土地糾紛直接影響到油地關系、企民關系的和諧穩定，切實解決好這些復雜和敏感的問題，有利于油田的生產建設和社會穩定。油田企業要和土地行政主管部門加強合作，積極做好溝通協調工作，深入調查研究，在維護土地法律法規嚴肅性的前提下，尊重歷史事實，客觀公正，實事求是地處理好油地及企農當事各方的利益，真正走上節約用地、依法用地、規范管理的法制軌道，正確實施和落實土地管理基本國策和各項政策規定。

3、實施土地資產信息化管理，提高工作效率和科技水平。一是做好對土地資料的統計、填報、登記等土地資產管理的基礎工作。首先，定期清查土地資產，深入到實地現場，進行詳細的調查核實，對占用土地的來源和面積以及基礎標志進行詳細清查，查閱相關歷史地籍資料等，切實做到摸清家底。其次，建立健全土地資產信息檔案，做到一地一檔，完整保存好征地原始文件、賠償執行情況、雙方經辦人簽字和有關變更事項記載等。對劃撥或征用土地的原始地籍資料歸檔保管，分類存放，專人負責，嚴格按照有關規定和程序，做好土地管理檔案資料的借閱、查詢、移交等手續，做好登記，防止損壞或丟失，堅決杜絕個人私存檔案資料的情況發生。

二是建立完善土地資產管理信息化系統，在當前信息化迅速發展的形勢下，油田企業要適應發展的需要，開發和實施土地資產管理信息系統，對新增建設用地信息資料可以及時輸入，實現土地資產管理信息的更新、查詢、上報、下發、等自動化，做到采集數據準確、信息全面、操作規范，實現土地資產管理信息網絡化，實現土地資產數據資源共享，提高工作效率和管理效率，為領導及各專業部門進行決策提供重要數據信息，建立起科學合理高效的土地資產管理新模式。

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1.城鄉土地利用混淆

改革開放以來，我國農民土地利用自擴大，對于長期存在的工農業產品價格剪刀差和農業勞動報酬低的反思，農村經濟自發地向非農經濟領域擴展，鄉鎮企業蓬勃發展。隨著農村工業化，建設用地的擴展，也從根本上改變了農村——農業、城市——工、商業的空間經濟格局，改變了集體土地農業利用、國有土地建設使用的土地所有制用地結構。我國城鄉土地利用景觀也呈現出了“走過一村又一村，村村像城鎮；走過一鎮又一鎮，鎮鎮像農村”。

2.國有土地市場壟斷

我國《土地管理法》規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，基本上只有國有土地才能進入市場，形成了政府對于土地市場的壟斷。集體建設用地進入土地市場交易，依法必須先通過征地轉變為國有土地。由于征地具有強制性，補償標準由政府制定，容易造成征地補償標準偏低。實際上，在城市化過程中，政府低價征地，高價出讓，土地進入非農建設使用的進出通道完全由政府控制，低價進，高價出的土地差價，成為了地方政府土地財政的主要來源。

我國土地出讓制度規定，土地出讓的最高法定年期是40～70年，而我國干部的法定任期是4～5年，半價賣地對于本屆政府“穩賺不賠”，只是“子吃卯糧”，以后的政府日子難過，那是別人的事情。由于缺乏嚴格的土地資產核算制度，我國地方政府多賣地，就意味著多收益。薄利多銷，低價賣地，成為地方政府籌集城市建設資金和政府可用資金的有效途徑。這就造成了一方面我國各地建設用地供應指標緊張，地方政府都希望增加建設用地供應；另一方面各地低價出讓土地，開發商或土地使用者大量囤地，城市土地低效利用，閑置土地的現象屢見不鮮。

3.集體土地灰色交易

我國農村土地集體所有，城市土地國家所有。城市居民享有相對豐裕的社會保障，而農村居民則占有較多的土地。我國法律規定，農村家庭只能夠一戶一宅，宅基地面積各地也制定了比較嚴格的用地標準。而我國城市居民住房困難戶，政府提供住房補貼，通過廉租房、經濟適用房等，切實保證“住有所居”。我國限定了農村居民的住房用地標準，沒有限制農村居民到城市購買住房；而城市居民雖然沒有住房的面積限制，卻規定不得到農村建房或購房。我國城鄉居民對于建設用地的使用權能不一樣，市場交易規則很不相同。

我國《土地管理法》規定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。”由于建設用地規?？刂?，建設用地供給需要用地指標，審批手續比較復雜，而且也必須繳納一定的費用，這也使得建設用地指標具有了稀缺性和商品性。集體農用地不辦理用地轉用審批手續，直接轉變為集體建設用地，雖然屬于違法行為，但在我國征地補償標準偏低、可以增加土地所有者的收益，并能夠給土地使用者節省開發成本的情況下，容易為土地交易雙方所接受。它造成了我國不少地方集體建設用地擴展缺乏自我制約機制，灰色交易泛濫，大量城市居民不顧政策限制購買農村集體建設用地所建住房，“小產權房”問題在大城市郊區尤為普遍。

4.外向型經濟占有土地

我國城市土地使用制度改革，建設用地供給由無償、無限期、無流動使用轉變為有償、有限期、有流動使用，各地城市和開發區、工業園區建設，以地生財，筑巢引鳳，以地招商，外向型經濟發達。外向型經濟促進了我國工業化和城市化的快速發展，國民經濟增長迅速，有效地提高了國民收入，同時，也形成了外商憑借經濟實力對于我國土地使用權的占有。實際上，由于土地具有位置和面積的固定性，外商投資加快了土地資源開發速度，提高了土地集約利用水平，客觀上也減少了我國國民的土地利用空間，加劇了我國土地資源的稀缺性，增加了土地環境的壓力。

5.土地城市化超前于人口城市化

我國工業化和城市化的快速發展，也促進了農業剩余勞動力的合理轉移。大量的農民離土離鄉，外出打工，成為城市的“外來人口”。由于我國目前戶籍制度限制，進城農民無法享受所在城市居民的平等待遇，受傳統觀念的影響，許多農民的辛苦打工收入的很大部分又用于家鄉農村建房，造成了在我國城市化水平不斷提高，城市建設用地擴展迅速的同時，農村居民點用地并沒有因為農村居住人口減少而減少，出現了城鄉建設用地競相增長的局面，不但加劇了耕地保護的壓力，也是我國土地資源的最大浪費。

隨著城市化進程的推進，城市版圖不斷向農村延伸，許多原有的農村集體建設用地進入了城市規劃控制區范圍，形成了許許多多的“城中村”。我國大量農民進城，居住問題的解決，主要是依靠“城中村”的低租農民房，形成了“城中村”居民的重要收入來源。這使得“城中村”居民的土地資產意識日益增強，對于政府征地和拆遷補償標準的提高形成巨大壓力。征地和拆遷補償標準的提高，使得政府對于“城中村”改造望而卻步，進展緩慢；即使完成改造，也使得一些人憑借占有的土地和房屋，一夜暴富，成為了不勞而獲的“食利者”。由于“城中村”房屋出租能夠產生收益，“城中村”改造過程中必須進行房屋拆遷補償，房屋面積大，意味著收益多。所以，“城中村”房屋違章搭建，高密度建房，也愈演愈烈。

由于“城中村”改造、城市舊城改造，市民維權力量比征地農民大，城市房屋拆遷安置成本往往遠大于征地費用，許多地方城市政府寧愿多征地，也不愿利用存量土地?！俺侵写濉焙统鞘信f城改造的利益矛盾，也加劇了城市擴張。

6.城市土地持續擴展難以為繼

我國人多地少，山區和難利用土地面積比例大，可供開發的土地后備資源有限。隨著工業化、城鎮化和農業現代化加快推進，建設用地需求剛性上升，土地資源剛性約束進一步顯現，基本國情和發展階段決定了我國未來用地形勢更加嚴峻，土地供需矛盾日益突出。我國城市化依靠“投資拉動“資源投入、規模擴張”的發展模式不可持續，城市化蔓延已經帶來了城市交通堵塞，環境污染嚴重，水源供應緊張等一系列“城市病”，城市過度消耗和低效利用土地資源的粗放型發展方式已難以為繼。

我國目前許多城市建設用地比例已經過高。例如，2010年深圳市建設用地893.85平方公里，占陸域面積的45%，建設用地比例全國最高（北京只有20%，上海為30%，香港也只有24%），深圳建市30年來，年均建設用地增長超過30平方公里。深圳市未來陸域地表生態控制線外新增建設用地極限潛力約142平方公里。如果以年均十幾平方公里的速度消耗，在10年內即可消耗殆盡。我國城市建設中， 由于規劃、管理和土地利用上存在的種種問題，城市土地利用粗放不適應經濟增長方式轉變，土地利用結構不適應城市產業結構升級，城市人居環境不適應人民群眾生活質量提高需求，建筑物壽命短，城市土地二次開發的要求日益迫切。城市土地利用結構調整，“城中村”和舊城改造方興未艾，具有較大潛力。

二、我國城市化過程中土地管理制度改革的困惑

我國城市化過程中土地管理制度改革，在大多數情況下，人們一般認為是為了解決城市化過程中出現的土地利用矛盾和土地利用管理存在的問題，具有很強的針對性和實用性。我國城市化過程中土地管理制度改革的困惑主要表現為以下幾個方面。

1.問題的復雜性

由于土地是人類生存和發展最重要的資源，它具有生態系統、生存空間和環境景觀等多重功能，也是同資金、勞動力相提并論的最基本的生產要素。土地制度是人們在一定社會經濟條件下，因土地的歸屬和利用問題而產生的所有土地關系的總稱，直接反映了一個社會的人與人、人與地之間的關系，是構成上層建筑的有機組成部分。它使得土地管理制度的改革，政治上比較敏感，涉及面廣，制約因素很多，問題復雜，實施非常不容易。它不可能一蹴而就，需要循序漸進，有時只能夠就事論事。

2.認識的局限性

應該指出，上述我國城市化過程中土地利用和管理存在的主要問題，仍然只是指出了客觀存在問題的表面現象。我國土地管理制度改革，很多時候是“病急求醫”，缺乏深入的科學研究。土地科學研究，在某種情況下過于強調實用性，容易受到行政部門的影響，往往把復雜的問題簡單化。例如，政策研究有時成為了政策解釋和政策宣傳。土地管理制度改革有時也因為政治因素，上綱上線，舉步不前；學術研究缺乏百家爭鳴，難以深入。例如，關于我國實行嚴格的耕地保護制度，很多人把它解釋成為了維護糧食安全。當有的經濟學者指出，由于經濟全球化、技術進步、國際貿易等因素，不保護耕地，也可能不會出現糧食安全時，部分人就把這位經濟學者的言論上升為替外國代言，忽視了我國改革開放以來耕地大量減少，糧食產量連年增加的事實。很少有人認真思考保護耕地是不是真的只是為了糧食安全。世界上主要糧食出口國美國、加拿大、澳大利亞等地多人少，絕對不存在糧食安全的國家，為什么也保護耕地？保護耕地，實際上是因為耕地資源稀缺，耕地是最優質的、可替代性小、難替代的農業用地，它具有生產功能、生態功能、景觀功能和文化功能，是土地可持續利用的必然選擇。現狀土地利用是歷史上人們長期根據經濟規律對于自然環境適應性的選擇，現有的耕地，實際上是區域自然環境中最適宜耕種的土地，它凝聚了歷史上大量的土地資本投入。占用耕地，實際上是巨大的資源浪費，也是對于生態環境和傳統文化的破壞。

3.研究的艱巨性

土地管理制度改革問題研究屬于應用科學研究，必須理論聯系實際，進行廣泛和深入的調查研究，沒有調查就難有發言權。然而，這也往往是最費力，很多學者最不愿意做的事情。個別學者對于土地問題的研究，很多是憑主觀臆斷，以偏概全，許多結論似是而非。

關于農村土地產權制度改革，主張私有化的學者強調農村土地私有，可以增加征地限制，使圈地比現在更困難，能夠減少對于農民土地財產權益的侵害。而反對私有化的學者則強調農民是社會弱勢群體，農村土地私有會使農民維護自己土地財產權益的能力更加降低。對于土地產權問題的學術探討，上升到意識形態上的“自由派”和“左派”的對立，也阻礙了這一問題的深入研究。實際上，土地公有制和私有制作為所有權，存在的實際意義并沒有學者們認為的那樣重要，世界上大多數國家都不完全是土地私有制，美國目前聯邦政府所有的土地約占國土面積的30%。在近現代，國外的土地所有權制度經歷了從個人所有權絕對性向社會所有權，再向社會和個人協調發展的過程，土地產權關系從以歸屬為中心轉向以利用為中心，從以地表的平面利用為主轉向重視土地空間的立體開發。明晰土地產權，實際上是土地資產經營的前提條件。在我國雖然土地屬于國家或者集體經濟組織所有，而每一塊已經利用土地的土地使用權歸誰擁有基本上是明確的，國家或者集體經濟組織所有對于土地利用的干預實際上也是越來越少。

我國征地侵害農民的土地財產權益主要是由于征地補償標準低，而不是因為土地產權不明確。征地標準低，不是因為農民沒有土地所有權，而是因為農民屬于弱勢群體，沒有充分的發言權。有人認為土地私有會導致土地兼并、導致社會危機，甚至說會導致農民戰爭，卻忽視了土地公有制，實際上已經廢除了私有制的宗地邊界，完成了土地兼并的事實。土地兼并不可怕，土地規模經營是生產力發展的必然結果；可怕的是土地兼并過程中有大量的失地農民不能再就業，形成巨大的貧富差距。

4.目標的難選性

土地管理制度的改革主要以問題導向，目標的選擇非常重要，但是，其目標的確定也不容易。例如，明晰土地產權作為土地管理制度改革的目標，很多人認為非常必要。實際上，明晰土地產權是很容易根據目前土地占有和實際利用狀況，通過辦理土地登記手續和土地產權證發放來完成的。難的是明晰土地產權的目標是什么？改革的愿望是希望通過明晰土地產權，使土地利用權益能夠更好地得到法律的保護，土地利用利益的分配更加公平合理。充分發揮土地產權在土地合理利用過程中激勵功能、約束功能、資源配置功能、協調功能，土地資源通過市場配置，能夠實現土地利用結構合理調整和空間布局優化，獲取最佳的土地利用的社會、經濟、生態效益。

由于目前土地占有和實際利用狀況存在許多不合理性，明晰土地產權，是在法律上通過土地登記發證將這種不合理性進行合法化和對個別人歷史上通過不正當手段取得的土地使用權的社會認同，土地不合理利用和土地利用權益分配不公平的現象因此會得到了長期固化。例如，對于集體建設用地進行確權，首先必須弄清集體建設用地的來源，理論上只有按照土地利用總體規劃依法依規取得的建設用地才是合法的，在土地權屬沒有異議時，才能夠確權。由于新增加建設用地合法來源的依據，只是有土地利用規劃以后才能夠以此為據。對于土地利用規劃編制以前就存在的集體建設用地，通過遺產繼承而獲得的農村宅基地，土地利用規劃實際上只能夠被動地承認既有的事實。實際上，我國農村集體建設用地存在著巨大的資源分配不均。企業用地經濟發達地區多，經濟落后地區少。即使是農村宅基地，同一個村莊富裕農戶的人均占有面積是貧困農戶的幾倍，甚至幾十倍。明晰土地產權不進行產權結構調整，可能難以解決土地不合理利用和土地利用權益分配不公平的問題，反而把農村土地占有現狀存在的利益矛盾顯化，不利于農村的安定團結。

5.行動的逆反性

土地管理制度改革如果對于土地利用和管理存在的矛盾和問題，不能透過現象看本質，改革目標只能夠頭痛醫頭，腳痛醫腳，缺乏科學性和長遠目標，改革措施也容易出現徘徊反復，改革措施出臺后的實際效果和改變初衷有時出現南轅北轍。例如，我國實行嚴格的耕地保護制度，劃定基本農田保護區，主觀上是希望把肥沃的高產農田作為基本農田進行長期保護，但是，實際上由于土地非農開發比較效益大，現狀高產田，往往也是地勢平坦，交通方便，建設用地條件好的地方。為了招商引資，盡量降低土地開發成本。建設用地和耕地的空間競爭結果，出現了基本農田上山下海，新墾耕地構成比例增加，土地質量和生產力下降。我國實行城市土地有償使用制度改革，從理論上講，由于需要進行土地成本核算，應該可以促進土地集約利用，實際上卻出現了大量圈地，土地粗放利用，甚至土地閑置和浪費。避免這種現象，要求在實行城市土地有償使用的同時，必須要保證城市土地保值和增值。要求土地出讓金收入根據土地出讓時期分期合理使用，城市現任官員只能夠使用任期以內的土地收入（租金），使用任期以外的土地收入（租金），必須還本付息。

6.普適的不易性

我國各地開展土地管理制度改革試點，其最終目標是為了探索適合中國國情的土地利用和管理模式。由于我國傳統文化和長期實行計劃經濟的影響，我國政策制定習慣于追求中央政令統一，在土地管理政策上，大量存在一刀切的現象。這樣做，表面上看公平公正，實施阻力小，效果很明顯。但是，我國地域遼闊，由于自然和歷史等原因，我國各地經濟社會發展水平不一樣，土地資源質量和利用條件也存在著巨大的地域差異，土地的現狀人口承載量，土地利用需求和土地利用潛力很不一樣。要制定一個普遍適用于所有地區的全國性政策非常不容易。

例如，我國耕地保護政策，目前基本上得到了全國人民的廣泛認同，耕地占補平衡已經成為法律規定的義務。仔細分析，這個政策也有很多不合理性。首先各地墾殖指數不一樣，耕地后備資源數量不同。對于耕地后備資源豐富的地區，耕地占補平衡很容易實現，但是，由于這些地區一般是經濟發展相對落后地區，建設用地大量供應無市場需求。相反，一些經濟發達地區，投資環境好，外來投資活躍，建設用地需求大，卻因為土地利用率高和現狀墾殖指數高，實際上依靠本地資源根本無法完成耕地占補平衡任務。我國一些地區實行耕地補充指標跨地區交易，卻因為考慮到其他地區東施效顰，影響國家嚴格耕地保護政策的落實，也被國家有關部門叫停。

我國土地管理，耕地保護和建設用地合理供給，土地市場調控等方面，常出現“一放就活，一收就死”的問題，土地利用和管理如何做到因地制宜，發揮地區優勢，及其科學合理地維護區域公平，促進區域競爭和合作，如何維護中央政令統一，進而維護國家發展大局，成為土地管理制度改革中越來越需要關注的問題。

三、我國城市化過程中土地管理制度改革的思考

1.堅持正確的土地利用和管理的價值取向

我國城市化過程中土地管理制度改革，應堅持正確的土地利用和管理價值趨向，直接影響著土地管理制度改革的目標選擇，是土地管理制度改革走向成功的保證。我國土地管理制度改革，要重視土地和資本同經濟發展的關系，要看到土地和房地產市場發展，對于國民經濟供給和需求調整的巨大作用，在保障土地使用者合法土地財產權益與維護土地市場的合理公平競爭環境的同時，也要防止任何人憑借資本優勢對于土地利用的壟斷，多占土地，剝奪他人的合法土地資源使用權和發展權。我國土地管理制度改革，也要和政府管理體制改革相結合，引導地方政府樹立正確的政績觀、發展觀，按照公共政府的職能處理政府和市場的關系，以努力營造投資環境為發展服務、市場服務，防止公共政府的土地管理職能被市場化改革異化。

2.注意總結土地管理的實踐經驗

我國城市化過程中土地管理制度改革，要對于土地管理實踐中自發產生行為進行認真研究，即使是按照常理屬于非理性的行為也不例外，注意總結土地管理的實踐經驗。對于城市化過程的各地出現的土地利用行為和管理措施，要認真研究其形成機制，重點評價其是否公平。例如，浙江省在耕地保護中出現的建設用地折抵指標跨縣交易，它既是耕地保護，補充耕地的激勵機制，也在經濟發達、建設用地需求旺盛、耕地后備資源不足地區，和經濟相對落后、土地開發投資不足、建設用地需要量少、耕地后備資源豐富地區形成了區域合作、協同發展的關系。它比通過規劃進行建設用地指標分配，更加具有區域公平性。建設用地折抵指標跨縣交易，耕地易地保護，個別地方有可能出現耕地質量下降，耕地補充地區因為過度墾殖導致生態環境破壞等問題，這只說明它需要進一步完善，而不應該完全否定。同理，我國城市郊區大量出現“小產權房”的建設，它應該是推動我國建設用地管理改革的重要動力，應該積極思考集體建設用地和國有建設用地，同權同價、同地同價的合理性和公平性，不能憑借政府擁有的強制性權力，拆除了之。政府的首要職責是為社會的自我成長提供基礎性保障，而不是社會的主宰。

我國城市化過程中土地管理制度改革，也需要積極借鑒海內外土地管理的成功經驗。著名華裔經濟學者楊小凱認為，對法制尚不成熟的國家來說，有意的制度模仿有時比自發的制度試驗更有成效。例如，韓國城市土地開發，政府部門主要致力于土地開發政策的制定，研究機構提供規劃和技術支持，土地公社或住宅公社負責具體實施。這種管理、規劃和執行部門比較系統和科學的分工，非常值得學習。我國一些政府部門有時把精力放在了事務性工作方面，而忽視了對于政策的研究，對于主管的事務缺乏有效的管理和監督。而一些研究機構、執行機構又常常樂于成為管理者，變成為了行政機關；研究機構不進行科學研究，成為行政機構的代言工具；執行機構，不做具體工作，成為了行政機構的人。這種功能錯位，也使得我國土地利用和管理的效率和效果大打折扣。

3.努力健全和完善土地行政管理體制

我國土地行政管理體制改革，應該正確認識土地垂直管理和分級管理的利弊和相互作用關系，必須認識到土地利用和管理問題具有明顯的區域性。世界上大多數國家，土地利用和收益分配問題，主要是地方政府的問題，有利于避免“看得到，管不到”。各國地方政府的財政收入可以說也是土地財政，土地收益是地方財政收入的主要來源；和我國不同的是，它們不是依靠賣地財政，而是依靠管地財政。土地財政收入是依靠土地管理，主要來源于稅收，而不是土地出讓收入。

土地管理需要科學和合理地劃分中央和地方政府的責任。我國土地管理，中央政府主要管理土地立法和跨區域土地利用；省級土地管理部門主要管理城市體系規劃和建設，作為耕地保護的責任主體負責區域耕地數量的動態平衡和土地開發復墾整理；地（市）政府土地管理部門主要負責區域中心城市規劃和建設；縣（市）政府土地管理部門主要負責土地利用總體規劃、管理和實施；鄉鎮土地管理部門主要負責土地權籍管理，土地利用監測。 我國土地行政管理體制改革，垂直管理和分級管理相結合，減少條塊矛盾沖突，最根本的方法是減少不必要的行政干預，正確履行政府在市場經濟條件下的職能，還權于民、還權于社會、還權于市場。

參考文獻：

1.深圳市人民政府.深圳市土地管理制度改革總體方案.深圳市人民政府公報.2012.26

2.丁聲俊.評茅于軾的“耕地觀”.糧食科技與經濟.2009.5

3.秦暉.十字路口的中國土地制度改革.南方都市報.2008.10.8

篇6

關鍵詞：城市郊區 土地利用 土地管理

Abstract: urban land is a region of land use change on the outskirts. With the sustained and rapid development of the national economy, is entering a period of accelerated development of urbanization in China. Suburbs of large industrial, real estate development, to transfer, a large number of village and town enterprises have also emerged, resulting in rapid expansion of suburban land, how to strengthen and improve the system of urban land-use management in the suburbs, and suburban land development for improving efficiency, protect the harmonization of land-use structure in the suburbs and raise the level of urbanization is of great significance. This article from the current problems of suburban land use management system and response analysis on the two main aspects of some of the measures, with a view to a certain reference.

Key words: urban land use in the rural land management

[中圖分類號] F321.6 [文獻標識碼]A [文章編號]

一、城市郊區土地利用管理制度存在的問題

1、城郊土地資源管理制度混亂

城市郊區的土地是連接城市建成區與廣大農村地區的特殊區域，在土地征用、出讓、轉讓的過程中，各類不同權屬關系、不同管理模式的土地犬牙交錯，再加上缺乏宏觀控制和長遠的規劃管理，經常出現土地利用混亂的局面。

首先，多個管理部門交錯管理，城鄉結合部土地管理不僅涉及發展與改革委員會城鄉建設委員會、規劃委員會、土地資源局、農村工作委員會等多個政府部門，而且對城鄉結合部的土地進行管理時，相關部門之間的工作既有交叉，又有管理漏洞。

其次，城市政府和鄉村政府兼管的現象突出。城鄉結合部的建設用地既有城鎮建設用地，又有村鎮自留發展用地和宅基地，城市政府為發展經濟，不斷征用集體土地，擴張城市空間，而鄉村政府為實現本地農民的土地收益和城鎮化轉型，競相利用自有的土地資源，發展低層次工業和城鎮經濟，由此帶來的直接后果是土地布局混亂、土地資源浪費和土地管理無序。

2、城郊土地產權管理制度不清晰

城市郊區是土地產權關系復雜多變、模糊不清的過渡地帶，既有國有土地，又有集體土地，不少建設用地特別是企業用地是集體通過出租、入股等形式與企業合作使用的，既沒有經過審批，也未變更權屬，其權屬性質非常模糊。集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，但法律并沒有明確界定。

3、城郊土地利用率低下

城市郊區的土地在城市化過程中往往會造成大量土地利用效率的低下和閑置。

第一，政府大量征用城郊建設各種工業園區、開發區，建設各種開發區，是我國城市邊緣區發展的一個普遍現象。然而很多地方并沒

有根據各地區的具體條件制定一個合理的開發方式和開發規模，往往由于招商投資不到位，導致園區長期荒廢，造成土地資源的嚴重浪費。第二，農村居民點布局分散，建設無序，占地面積大，利用率低。隨著城市化進程的推進大量農民進城務工經商，不少農民在城鎮購置了新房并舉家搬遷，但并沒有退還其農村宅基地，導致原住房或宅基地閑置廢棄，空心村現象較普遍，造成土地資源的浪費。

4、隱形交易大量存在

我國《土地管理法》規定：農民集體所有土地的使用權不得出讓、出租或轉讓用于非農業建設。但由于土地級差地租的存在，城市郊區集體建設用地的需求遠遠大于供給。在利益的驅使下，以出讓、轉讓、出租或抵押等形式自發流轉集體建設用地使用權的行為屢禁不止，在數量和規模上還有不斷擴大趨勢。隱形交易由于沒有法律保障。加劇了土地權屬混亂和產權糾紛，增加了土地管理的難度。小產權房現象就是一些村集體組織和村民未經規劃和土地部門批準的黑市用地交易行為，由于相關法律法規不健全，使小產權房產生了很多產權糾紛，也使購買者承擔了比購買大產權房更多的風險。

二、完善城郊土地利用管理制度的對策

1、統籌城郊規劃

統籌城郊規劃建立城鄉統一的規劃制度，其中編制城市郊區土地利用規劃和計劃是實現土地科學管理不可或缺的工作。

第一，在制定土地利用總體規劃時，除了使土地利用總體規劃與城市發展相適應外，還要考慮到城市郊區土地利用的雙重性。從經濟、社會以及可持續發展的角度，協調好耕地與建設用地國有土地與集體用地之間的關系。

第二，根據城郊土地市場供需狀況，科學制定、嚴格執行建設用地年度計劃，將集體建設用地供應數量納入土地供應總量控制中，加快對土地資源的數量、權屬、用途等基本情況的調查摸底和統計整理工作。建立城郊統一的土地管理數據庫，嚴格控制土地農轉非，保護耕地的數量和質量，實現土地的可持續利用；

第三，建立完備的法律保障體系，確保規劃的權威性。通過立法將土地利用規劃的編制和實施落到實處，明確土地利用規劃的地位，確保各級土地利用規劃的編制，實施有法可依。

2、完善城市郊區土地管理制度

第一，城郊土地利用管理體制一體化。打破城市建設和城郊農村建設在法律上相互分離的局面，打破城郊二元管理體制，使城市郊區的土地管理和城市的土地管理相協調使土地得到充分有效利用；

第二，促進相關管理部門橫向協調與分工合作，必須使集體建設用地的管理主體明確化，加強相關部門的橫向協作，加強管理程序的銜接。

3、加大違法違規用地的查處力度

為片面追求收益最大化往往會出現違規利用土地行為，如以集體土地參與商業或住宅開發，以租代征，使用農用地進行非農業建設，濫占耕地現象屢禁不止，耕地保護面臨著更大的挑戰。為此，要加大違法違規用地的查處力度。

第一，國土資源部門要進一步制定針對集體建設用地的規劃管理條例，大力加強土地管理法律法規的宣傳，提高農民的法律意識；

第二，加大執法監察力度，加強土地執法巡查，嚴肅查處土地違法案，堅決制止以租代征等違法違規用地行為。

4、積極引導集體建設用地有序流轉

集體建設用地流轉是經濟發展的必然要求。集體建設用地流轉關系到城鄉統籌發展的和諧社會建設，集體建設用地流轉確立了農民集體建設用地使用權的財產權地位。農民集體因保有土地所有權而將不斷享有流轉收益，集體建設用地流轉還可將閑置或低效使用的土地進行整理、復墾、盤活，大大提高土地的利用效率。

5、積極探索宅基地有償使用制度

要積極探索宅基地由目前福利性的無償劃撥轉為有償使用的途徑，提高宅基地利用率。

第一，制定宅基地確權登記的政策、程序和操作辦法。宅基地的確權登記是宅基地有償使用和規范流轉的基礎。土地管理部門要做好現有宅基地的普查和登記工作，嚴格界定宅基地的邊界和產權；

第二，對于農民已經合法取得并且符合標準的宅基地。免收宅基地有償使用費，繼續無償使用；

第三，對于超標或新申請的宅基地。按面積大小收取宅基地有償使用費，具體使用費的收取原則和標準由政府統一規定；

第四，宅基地有償使用費由土地所有者收取和管理。用于鄉村公共設施建設和對農民宅基地使用的補貼，宅基地有償使用費應實行銀行專戶儲存、?？顚Ｓ?，避免亂支亂用情況的發生；

第五，宅基地有償使用后，可以繼承、贈予、租賃、買賣，按“地隨房走”的原則予以變更登記。

參考文獻：

[1] 毛志雄.城郊土地資源配置的問題與對策[J].國土經濟.2002.

[2]趙淑玲.吳澎.城市郊區化與城郊土地持續利用問題研究[J].平頂山工學院學報.2003.

篇7

【關鍵詞】 土地管理模式；改革；耕地保護

自1986年《土地管理法》頒布以來，我國的土地管理工作已經走過了二十年的歷程。我國的土地管理從無到有、從分散管理到統一管理、垂直管理，在促進土地合理利用、保護耕地上取得了引人注目的成就[1]。與此同時，在這二十年中，雖然經歷了國土資源管理體制的三次重大變革、中央關于土地管理工作的三次重大決策和《土地管理法》的二次重大修改，以及若干嚴格土地管理的制度相繼出臺，但是土地違法和濫占耕地的問題卻始終沒能得到很好地解決。老問題不但沒有解決，還出現了許多新的問題。所以作為土地管理工作本身，有許多值得反思和總結之處。一味要求土地管理制度的嚴格，既不能解決土地管理自身的問題，也不能解決耕地保護問題。

1 我國土地管理模式現狀分析

我國現行的主要是以耕地保護為主的土地管理模式。無論法律制度、管理目標還是管理內容，都緊緊圍繞耕地保護來設計。從耕地保護角度來考察土地管理模式，有助于揭示現有管理模式的基本特征，有助于發現土地管理中的主要矛盾，有助于在主要矛盾的基礎上提出針對性的解決方案[2]。

1.1 以保護耕地作為土地管理的根本目標。我國在目前的土地法律體系中，對耕地施加特別嚴格的保護。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地不僅是我國的基本國策，也是土地管理的目標。合理利用土地不但包括合理利用城市土地，也包括合理利用農村集體土地。城市往往選址于地勢平坦、水源豐富、交通便利的地理位置，而這種位置往往又是耕地主要分布區，因此，城市的建立會占用耕地，城市的發展占用的往往都還是開發條件良好的耕地[3]。防止城市無限擴大式的發展，節約用地、集約用地，是實現耕地保護目標的必然要求。

1.2 以保護耕地為主的土地管理內容。

1.2.1 組織和制定綜合性土地政策。在土地管理中，組織立法和制定綜合性政策是行政管理的一項重要內容，主要包括[4]：①組織開展土地管理中的重大方針、政策和發展戰略的調查研究；②組織編制土地立法規劃，組織擬定土地管理的法律、行政法規草案和行政規章； ③負責土地管理的法律、法規中的適用解釋工作，研究相關法律、行政法規草案與土地管理的法律、法規的協調問題；④辦理依法由國土資源部受理的行政復議案件，指導地方土地管理部門的行政復議工作；⑤組織開展土地管理的法律、法規的宣傳教育工作。

1.2.2 編制土地利用總體規劃。在土地管理中，編制土地利用總體規劃與計劃是土地管理的一個重要內容。土地利用總體規劃與計劃的具體內容是：研究全國和重點地區國土綜合開發的政策措施，編制全國性及區域性的國土規劃和各級土地利用總體規劃；擬定土地供應政策；指導、審查和編制基本農田保護規劃、土地復墾規劃、土地整理規劃、未利用土地開發規劃等專項規劃。

1.2.3 耕地保護與農地用途管制。國土資源管理的根本目的，就是保護和合理開發利用資源。土地管理的核心問題之一是保護耕地，實行農地用途管制是保護耕地，實行農地用途管制是保護耕地的重要措施。其主要以擬定實施根雕特殊保護、農地用途管制、農地開發、土地整理和復墾的政策；分析耕地增減規律，研究制定宏觀調控和加強的措施為主要內容。并且依據土地利用總體規劃及專項規劃，推進基本農田保護、土地開發、土地整理、土地復墾監督等工作。同時擬定劃定基本農田保護區的技術和方法，制訂基本農田保護管理制度和措施；擬定農地轉用管理辦法，擬定農地轉用審查審批報批管理制度和工作程序；擬定征地管理的有關政策和辦法，擬定建設項目征用土地的審查報批管理辦法。

1.2.4 土地地籍及利用管理。地籍管理是土地管理的基礎。其主要內容是開展初始土地登記，土地使用權出讓、轉讓、租賃、授權經營及劃撥等各類土地權屬變更登記，土地使用權出租、抵押登記，土地用途變更登記及其他變更土地登記工作；負責土地證書監管。同時建立地籍信息資料公開查詢制度及土地登記查證制度；掌握地籍管理工作動態，開展調查研究。而土地利用管理則是土地管理的重要方面。以制訂地價體系和地價管理制度，開展土地分等定級、基準地價、標定地價和地價指數的評定與監測，和制定并組織實施土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、作價出資等管理辦法和地產交易規則，規范土地市場，完善市場體系；負責公布土地市場運行動態，預測土地市場發展趨勢，研究和提出調控土地市場的措施為主要內容。

2 我國現有土地管理模式有效性評價

我國土地以保護耕地為主的管理模式從無到有、土地制度從嚴重殘缺到逐步完善的過程中建立起來的，對扭轉耕地銳減的嚴峻形勢，保障國民經濟快速健康發展發揮了重大而積極的作用[5]。但是，我們也應當認識到，這種管理模式還有相當大的局限性。現有模式在管理上主要存在著三個方面的不足。

2.1 管理意識誤區。長期以來，我們對土地價值的認識僅僅停留在單純的或狹義的經濟價值的基礎上，忽視了土地所擁有的生態服務功能、社會保障功能等這些外在于市場的社會價值與生態價值。所以，在土地分配與消費實踐中，土地供給者在決策時只考慮經濟上的價值[6]。但對社會來講，這一條件意味著土地在用途改變過程中造成了大量的社會福利的損失。在現有的土地管理模式下，耕地概念被狹義化、孤立化，并且忽視了耕地的權利主體-農民集體經濟組織和村民小組及其組成的農民對耕地的保護責任和保護權利，政府自行委托、自行，單就耕地本身論耕地保護，耕地流失，農民受侵害，政府管理低效、社會總體福利受損是其必然結果。

2.2 計劃與控制相違背。對在全國實行省以下土地垂直管理體制，著名的公共管理學者毛壽龍認為，“垂直管理在短期的效果將是明顯的，將在一定程度上遏制破壞耕地之風，但是從長期來看，這一措施不能真正解決土地資源最優利用的問題”?！斑^去的經驗表明，垂直管理，是一種有利于集中權力的體制，卻不是一個有利于辦事的體制。因為它可能會增加耕地破壞的交易成本，提高了土地使用的尋租成本”?！案鼮橹匾氖?，它還可能因此而影響土地資源配置的效率，因為它將使土地資源的配置，流向易于尋租的領域，而不是產出最大的領域。土地資源的配置，將按照權力來配置，而不是按照產出來配置。所以，土地實現垂直管理，看起來似乎是個對癥的藥，是好藥，但實際上它進一步加劇病情的可能性也是不小的”。

2.3 委托-問題。在我國耕地保護中，耕地的所有者-農民集體不具有耕地保護委托人必備的行為能力和委托動機，國家即中央政府才是耕地保護真正的委托人。在體現耕地保護中責、權、利關系的委托-鏈的首端便是中央政府，而這鏈的末端就是終極人一鄉級人民政府，在首端與末端之間是其他各級委托()人-其他各級地方政府[7]。

在耕地保護的委托-關系中，下游者往往要比上級委托者掌握更多的信息，而上游委托者則不能完全掌握下游者為耕地保護而付出努力的信息。并且耕地保護中的委托-關系是通過層層委托、分級來實現的，從委托人到最終人之間鏈很長。這樣，越靠近首端，信息損失愈多、信息失真越嚴重：而越貼近末端，信息則越充分，掌握信息就越準確。耕地保護的委托-關系是基于上下級政府之間的行政隸屬關系而建立起來的，在委托-的鏈條之中根本就不存在也無法設置“退出權”裝置。國家和地方政府之間的長期隱含的合約關系演變成了一種特殊的長期“保險”，合約，這種“退出權”裝置缺乏的結果是委托人難以就人對自己做出的“不利選擇”進行有效的制裁和約束。

3 我國現有土地管理模式改革與創新

隨著經濟社會的發展和土地使用制度改革的不斷深入，土地使用權及與土地使用權密切相連的房屋土地所有權已成為絕大多數人的主要財產。依法保護好公民的土地財產權，才能激發廣大人民群眾追求物質財富、創造物質財富、勤勞致富的強大動力，從而不斷推動經濟快速發展和社會的穩定。以產權保護為核心的土地管理模式，以產權保護為基礎，以公共參與為保證，以土地登記系統和動態監測系統為支撐，以交易為動力，以規劃和公共管制為前提，以市場化原則和信息手段改造了傳統的土地管理模式，是一種社會效用最大化的制度安排。

3.1 逐進式制度改革的實現。新的管理模式體現了制度變遷的逐進式特征，之所以稱之為逐進模式，是因為相對于迅速變化的現實，我國的產權保護仍然保持著相當的歷史繼承性，在歷史繼承中進行逐進式變革?！爸袊漠a權改革從交易入手，也就是強調改革的”逐進“性，是符合中國國情的一種明智選擇。土地管理模式變遷體現了一種公共選擇，反映出經濟社會對土地管理的現實要求[8]。諾斯指出：”經濟變遷是一個無處不在、持續進行的增量過程，它是制埃內的個體行為和制度內企業家每日每時進行選擇的結果。“選擇促使人們不斷認識現存制度，改變對現存制度的評價，并試圖用高效率的制度來替代低效率配制度。以產權保護為核心的土地管理模式，既強調土地交易導致產權制度變革的可行性，也強調政府在產權變革中的責任和義務，是現實中國制度環境下的理想選擇。

3.2 政府管理趨向市場交易的轉換。改造了征地拆遷、農地轉用、土地儲備、土地出讓、土地轉讓等土地管理核心業務，以市場化方法將其統一為不同土地權利狀態下的土地交易，實現了土地管理由政府”管理“向市場”交易“的轉換。在原有土地管理模式下，權利人的土地財產權利被忽視，得不到應有的保護，它們的權能被政府的行政行為所禁錮，政府的管理效率又被產權問題所禁錮。在新的模式下，通過對土地現有權利的保障和充實，財產可以更加自由的轉讓，要素可以更加自由的流動，政府從征地拆遷土地出讓等的具體管理中解脫出來，職能簡化，自身得到解放。

3.3 事前權利界定的明確。突出了土地利用總體規劃、城鄉規劃、分區規劃等現代公共管制措施在土地財產權力形成和保護中的作用，減少了對土地權利讓渡過程的直接管制[9]。通過事前的土地利用總體規劃、城鄉規劃、分區規劃和用途管制，用地者和相關權利人可以對其用途也有一個合理的預期，對其財產價值也有一個合理的評估；對管理者來說，這種事前管制可以替代原有用地過程中的層層審批，逐級控制，可以通過規劃實施宏觀調控，調解各類用地的總量和結構，更好的發展城鄉各項事業；無論對國有土地還是集體土地，這種事前的公共管制是沒有屬性偏好的，它所服從的是經過充分協商和平衡的公共利益。

4 小結

保護耕地是我國的基本國策。盡管我國己經實行了世界上最嚴格的耕地保護制度，但耕地仍然大量流失，違法用地的現象仍屢禁不止。在新型的以產權保護為主的土地管理模式下，土地管理的主體由一極變為兩極，即在各級政府、各級政府土地行政主管部門及其公務員的行政管理基礎上體現了公共參與?；谥袊恋禺a權制度的現狀和中國改革逐進性的特征，為了實現土地管理的最終戰略目標，在戰術目標的設計上，我們要著力解決土地的產權問題。同時新的土地管理模式是落實科學發展觀，保障公民財產權利的重要舉措，也是理順土地管理體制，明確中央和地方，國家和集體，政府、社會和公民在土地管理上的職能區分的重要手段。

參考文獻

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篇8

關鍵詞 新農村建設 農村土地管理 現狀 對策

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A

社會主義新農村的建設與農村的土地管理問題息息相關，要加強對農村土地的管理，發現問題并及時處理，以促使新農村建設快速穩定的進行。

1社會主義新農村建設與農村土地管理聯系密切

“村容整潔”是社會主義新農村建設中的基本要求，改善農村的環境，加大農村環境的治理力度是在新形勢下的必然要求。對農村土地的整治、改變目前落后的村容村貌都離不開對土地的利用。如此一來土地的使用方式發生了轉變，從而間接提高了耕地質量。土地利用得到了優化和耕地質量的提高都能夠促進社會主義新農村的建設，并穩定社會經濟發展。

2新農村建設下現行農地管理存在的問題

目前在我國新農村建設的推動下，農村的土地管理已經日趨規范，但是，在實際對農村土地的管理和使用上面卻依舊存在著諸多不足。

2.1集體土地非農建設利用粗放

集體土地非農建設流轉不夠規范會嚴重影響農村的村容。農民宅基地用地、鄉鎮企業用地以及出于公益目的集體建設用地是農村集體土地中非農用建設的重要組成部分?，F在，在很多農村的房基地使用不夠規范、建造房屋無秩序、土地利用沒有計劃、村莊向外擴張，致使部分耕地遭到破壞，土地資源嚴重浪費。由于鄉鎮企業未經嚴整的規劃就使用土地而造成的土地利用不合理現象也是屢見不鮮的。另外，目前在農村沒有一個完善的集體建設用地的流轉制度，致使建設用地出現了變相轉讓的現象，進而令農村土地使用情況出現了混亂的狀況，打亂了土地的正常使用秩序。

2.2農業生產用地配置機制不健全

如果沒有健全的農業生產用地配置機制，農業生產就會受到不良的影響。從上世紀八十年代開始，我國政府便在農村開始實行，這樣的生產方式確實充分的調動了農民的生產積極性。但是隨著社會的發展，生產力的不斷提高，其自身的弊端也開始不斷的顯露。農民對土地流轉觀念意識難以統一，不同區域流轉規模和速度存在著明顯的差異。在沒有操作性較強的政策指導下，一些基層干部也無法對這樣的現象給予調整和解決，只能任其發展，長久下去就會出現土地流轉盲目運作、毫無秩序的現象。

2.3被利益所牽引

在建設新農村時，為了追求片面的發展而縮減耕地的現象也屢禁不止。一些農民不了解可持續發展的重要性，在面對眼前利益時就忘記了長遠發展。有很多農民都破壞了原有的土地資源，例如有的農民將農田變成了魚塘，甚至還有農民直接荒廢了土地。這些都嚴重影響耕地的利用效率，不利于土地管理的長遠發展。

2.4對土地的管理機制不健全

由于農村土地的管理機制不健全，令農民無法得到一些關于土地的相關信息。例如對土地的征地程序，管理者沒有將細節認真地告知農民，這損害了農民的參與權和知情權，使其無法更加有效的利用土地。

3促進新農村建設的農地管理制度改革的對策

3.1對農村的宅基地建設加強管理

加強農村宅基地的建設和管理，鼓勵農民集中建設新居，使總體規劃在原則上不再出現分散的宅基地分布狀況，嚴格按照一戶申請一處房基地的原則進行審批房基地的申請，杜絕超標準占地建房。在此基礎上還要杜絕以下現象的發生：

（1）城鎮居民在農村購置宅基地建房。

（2）城鎮居民在農村購買農房。

（3）農民提供宅基地作為建設用地。

（4）農村建設用地使用權的“聯建”行為。

在深化改革工作管理的同時，防止任何集體或個人非法占用耕地。征地制度改革的完善、土地用途嚴格管制、完善宅基地管理、加大監察力度等，是規范農村土地、加強用地管理的有效措施。

3.2嚴格控制耕地不合理使用的現象

保護耕地的最主要目的在于維護糧食的產量，保證農業生產的正常進行，這對增加我國的國民收入有著重要的推動作用，也是新農村建設中的重要要求。因此，要嚴格規范對土地使用的審批和管理，嚴禁圈地畫地的現象發生，禁止不合理地破壞耕地改建池塘的行為。對一些非農業建設用地要確定其規模和布局，并進行嚴格的審核，確保耕地面積能夠在可控制的范圍內。對于鄉鎮企業建設、公共設施完善等需要利用集體經濟組織和農民集體所有土地時，必須符合土地利用的整體規劃，并在依法辦理規劃建設許可證后進行申請各個項目的審批。嚴禁以辦鄉鎮企業為名非法占有或租用農民集體所有土地。

3.3政府加大督查督辦力度，加強農村土地管理

政府要及時解決在征地過程中出現的問題，并探索有效、可行的處理案件的新方法，建立案件處理責任制，維護農民的利益。對于征用農民的土地，要給予補償資金，并確保落實到位，讓農民能夠依法獲得補償，令其合法利益不受侵犯。對征地的數量以及范圍進行嚴格的控制，并將征地的程序完善詳細的介紹給農民，維護農民的利益。

4結語

新農村建設，找準土地管理在建設社會主義新農村的最佳平衡點和切入點，把土地管理與社會主義新農村建設緊密地結合起來，這是當前土地管理的一項緊迫又艱巨的任務。只有認真處理好土地管理的問題才可以有效履行保護資源、保障發展、維護權益、服務社會的職責，切實堅持依法依規管理、節約集約用地自 原貝從實際出發尊重農民意愿，才能妥善處理好農村土地利用與新農村建設的關系，為建設好社會主義新農村保駕護航。

參考文獻

篇9

土地管理即土地管理制度，是國家對全國(或某一區域)的土地權屬、地籍、土地利用、土地市場和土地稅費等在宏觀上進行管理、監督和調控的制度、機構和手段的總稱。土地管理的范圍，包括全部土地資源，涉及到所有土地利用單位。

一、主要內容有

①地籍管理。包括土地調查、土地登記、土地統計、土地分等定級和地籍檔案管理。地籍管理為土地管理的各項工作提供基礎資料和科學依據，是整個土地管理工作的基礎。

②土地權屬管理。包括土地所有權或使用權的審核和確認、土地權屬變更(土地征用、劃撥、出讓、轉讓等)、土地權屬糾紛的調處、對違法侵犯土地所有權與使用權行為的查處等。土地權屬管理是為貫徹、執行基本國策、合理組織土地利用所采取的一系列法律的、行政的、經濟的和技術的手段和措施。

③土地利用管理。包括土地利用總體規劃、土地利用專項規劃(土地的開發、整治、保護規劃)、土地利用計劃(中期和年度計劃)、土地利用動態監測等。土地利用管理主要是合理組織土地利用，實現土地的宏觀控制和計劃管理，是土地管理工作的核心內容。在私有制社會中，土地管理的主要目的是維護和鞏固土地私有制，維護大土地所有者對土地的私有權及買賣、出租土地的自由。社會主義制度下的土地管理，主要是維護和鞏固土地的公有制，并根據客觀規律的要求，對土地資源的分配、利用、保護和改造進行經常性的監督和科學管理，為保護和合理利用土地資源，發展生產力服務。

二、土地管理的基本依據及資料，包括

①土地法規

②全國各地區和各土地使用單位的土地利用現狀圖，土地利用現狀的調查分析材料，土地面積調查統計資料，土地質量評價圖及說明書

③土地權屬證明文件。如土地證、土地劃撥批件等

④有關土地糾紛和違反土地法行為的調查核實資料。

三、中國土地管理的任務體現在六個方面

①查清土地的數量、質量與分布，并進行綜合評價。

②制定并貫徹執行國家的土地法規和地方行政機構的土地管理條例以及企業事業單位各項土地管理辦法。

③確定和保護土地的所有權和使用權，主要是確定和保護各土地利用單位的土地所有權和使用權。包括國家對所有土地利用單位進行土地登記;進行土地證明、借用審批和土地的劃撥工作;調整和處理土地權限的爭議和糾紛，制止亂占濫用現象;調整土地利用單位的邊界，消除土地利用缺點，如土地分散、土地插花、土地揳入等。新晨

④掌握土地的數量和質量狀況及動態變化。用數字和圖表資料系統地記載各類土地資源的數量、質量以及各單位使用土地情況，包括編制土地統計圖和土地年報、建立土地登記簿和田塊檔案等。

篇10

關鍵詞：土地利用現狀;存在問題；管理制度改革；政策建議

一、關于我國土地利用的現狀與問題分析

土地管理問題

1.農村集體土地利用問題。農民沒有對土地的最終支配權，土地權屬和用途的變更由政府決定。農村集體建設用地流轉渠道過于狹窄，在一定程度上導致隱性化、非公開化的農村建設用地流轉行為的發生和農村土地自發入市現象。目前，一些地方征用土地不是為了公共利益的需要，而僅僅是以發展城市經濟、招商引資、增加財政收入為目的。

2.城鎮建設用地集約利用問題。城市呈“攤大餅”式無序外延擴張，用地面積和規模過大，占用大量耕地，土地利用浪費嚴重，城市土地利用結構不合理；城市人均用地水平偏高，目前我國的城鎮人均用地為133平方米，超出國家標準（100平方米）33%；城市土地利用潛力沒有得到充分發揮，已有建設用地強度偏低，容積率不高，城市土地管理和土地市場不規范。

農地快速非農化，建設用地粗放擴張

1.巨額土地資源開發成本被低估。一些地區為招商引資低價出讓土地，不僅導致產業進入門檻過低，出現過度重復建設、產業結構低水平雷同現象，而且低地價或零地價致使經濟增長沒能扣除應有的土地資源成本而呈現虛假繁榮。

2.部分地區已無地可供。由于土地資源自然供給有限性的特征，大量土地的開發增加了未來土地資源供給的難度，經濟可持續發展受到嚴重影響，有的發達地區幾乎無地可供。

3.耕地土壤生態質量明顯下降。農地大量損失導致邊際耕地大量開發，尤其是“占一補一”和“耕地總量動態平衡”政策，使更多的后備土地資源超前開發和土地復墾，土地生態質量出現下降趨勢。

4.農地資源大量損失。一些經濟發達地區大中城市周邊地區，高質量農田快速消失，加之農業比較利益低下，糧食生產受到影響，食物安全令人擔憂。

5.快速的農地非農化過程，使大量農民失去土地。由于土地產權不清、土地征用的城市利益導向嚴重，農民權益受到侵害，失地農民面臨生計問題，成為一個影響較大的社會群體（或利益集團）；土地權益之爭不斷涌現，社會安全的不確定性增大，不僅帶來了土地資源浪費，而且帶來了一系列經濟、社會和生態的嚴重影響。

近年來，（特別是在城郊或發達地區的農村）土地收益在村級經濟和農民收入中也已占有了一定比重。由于農村居民擁有分得宅基地和自建房屋的權利，為更多地獲取房租收入，農民違規或超標占地建房的行為相當普遍。從而造成了村莊布局凌亂、功能混雜的現象，村莊環境問題令人堪憂。

二、我國土地管理制度改革的政策建議

（一）根本解決土地產權不明晰和所有權主體虛置問題應按照“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度要求，改革和完善土地產權制度：一是在堅持公有制的基本前提下，明確土地所有權主體和所有權實現方式，將國家土地所有權和集體土地所有權歸屬具體落到實處。對于農村集體土地，應在農地承包權物權化基礎上，探索農戶農地使用權制度成為集體土地所有制實現形式的可能性，賦予農民永久土地使用權，推進使用權轉讓、抵押和繼承。對于城市國有土地，正視國家與地方產權關系問題的存在，探索建立在土地管理和權益分配制度上的委托-關系或土地權益分級占有和管理的機制。二是改變土地政策二元分割格局，按照“權利平等”的原則，實行集體土地和國有土地的“同地、同權、同價”，公平對待國家土地所有權和集體土地所有權，有限制的允許集體建設用地使用權進入市場流轉。

（二）建立科學的空間規劃體系

科學編制土地利用總體規劃，充分發揮規劃的整體控制作用?？偟脑瓌t是：進一步強化土地利用總體規劃的科學性、約束性、權威性，明確城市與農村區域的邊界劃分，落實現代土地管理制度，形成統一、協調的土地管理秩序，從宏觀上確保土地總量的動態平衡。盡快安排、落實土地利用規劃修編工作，改變目前土地利用規劃普遍失效、土地宏觀調控依據不足的局面，為土地管理提供權威、科學的調控依據。在獲取客觀、準確土地資源數據的基礎上，結合經濟社會發展的客觀要求和市場經濟規律，科學預測土地需求，制定規劃控制指標，強化土地利用空間管理，實現土地利用總體規劃體系向“空間規劃+土地利用規劃（設計）”模式的轉變，建立與市場經濟體系相適應、彈性與剛性相結合的土地規劃。規劃編制思路應從以行政控制為主向激勵、引導、控制相結合轉變，對于生態保護區和基本農田保護區等，進行剛性控制；對于一般性用地，在總量控制的前提下，保留適度的彈性發展空間。

（三）打破政府對土地一級市場的壟斷格局

1.將政府征地權的行使范圍真正限定在“公共利益”的范疇。在立法方法上，制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規定以營利為目的的用地，均不屬于公共利益用地；同時，列舉非公共利益建設的名錄，作為土地征收和國土監察的基本依據。與此同時，鑒于目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費土地，又滋生腐敗的情況，對建設用地中公共設施建設劃撥用地的比重要作出嚴格限定，清理已用于營利性目的的用地。

2.打破政府對土地一級市場的壟斷格局，遏制城市化進程中土地的國有化趨勢。修改現行土地管理法律法規，明確集體土地在符合國家土地利用規劃的基礎上可以轉為非農建設用地，也可以自由流轉，以保障集體土地資源配置效率和土地收益最大化。在城市規劃范圍內征用農民集體土地時，建議給被征地的農村集體經濟組織按一定比例預留部分建設用地，由其建造標準廠房、鋪面等出租。對于城市建設規劃范圍內的存量集體建設用地，建議在符合規劃的前提下，允許農民長期使用、受益；對于城市建設范圍外的農民集體土地進行非農建設的，在符合規劃和用途管制的前提下，可分配一定比例的建設用地指標給農民集體。

3.加強對補充耕地和征地的審查，切實保護農民利益。城市建設用地補充耕地必須實行先補后占，并要及時對掛鉤的土地開發整理項目進行驗收，確保補充耕地的數量和質量；適度提高征地補償標準，為失地農民建設基本生活保障制度。對于城市郊區的失地農民，要納入城市社會保障體系。對于遠離城市，因修建鐵路、公路等原因而失地農民，在土地重新調整前，失地農民的轄區應負擔失地農民的生活保障，其保障金的來源應由集體和農民共同承擔。待土地重新調整之后，自動取消被征地農民的社會保障，并且按照平均分配原則重新給失地農民分配一份土地。

4.嚴格限制地方政府土地立法的權限。加大力度清理并逐步減少各級地方政府出臺的國土行政法規，凡違背國土管理法律和國家國土政策的地方性法規、政令，無論以何種名義頒布，均予以廢除。

5.穩妥建立集體建設用地的交易市場。允許各省轄區內集體建設用地指標的交易，形成建設用地指標交易平臺。鼓勵地方出臺存量建設用地節約、集約利用的政策。

（四）建立和完善土地行政管理體制

1.按照管用分離、分工明確、協調配合的原則，理順政府土地管理部門與其他部門的關系。政府土地管理部門負責協調配合，其他部門則在土地利用總體規劃的控制下負責專項用地規劃的實施，按照統一的土地政策和確定的土地用途進行專項管理。

2.明確中央政府與地方政府之間土地管理權限和土地收益分配。嚴格貫徹實施新《土地管理法》中所規定的土地利用總體規劃的審批權、土地征用和建設用地審批權，由國務院和省級人民政府來行使相關權利，并按照規定對國有土地有償收益的范圍及收益分配，即有償使用土地繳納的土地使用費，存量土地的收益全部歸地方、增量土地的收益按3:7在中央政府與地方政府之間分成，從而打破“賣地機制”對地方政府的利益刺激。

3.理順政、事，以及事、企的關系。通過將土地管理許多技術業務（土地使用權出讓的交易活動，土地利用規劃、土地開發整理規劃等各種專項規劃的編制、審查，土地的分等定級、估價等）交給相應的事業單位或企業性中介服務機構去完成，轉變政府職能。

4.土地利用的決策、執行兩者的職能和監督職能應相對分離。將審計制度引入監督職能中，對各級土地部門領導進行年審和離職審計。

（五）優化土地執法監管體系

在現行的土地督察制度下，國家土地總督察直接向國務院負責；同時，由國土資源部向地方派駐土地督察專員，但省以下的土地督察體制沒有本質變化，原有問題依然存在。因此，建議設立隸屬于國土資源部的土地監察委員會，健全大地執法監管體系。