完善法制建設(shè) 保值增值國(guó)有資產(chǎn)

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1．引言

當(dāng)前，一個(gè)新的“城市經(jīng)營(yíng)”理念，正在城市管理部門和學(xué)術(shù)研究部門興起。有關(guān)專家學(xué)者撰文認(rèn)為：“城市經(jīng)營(yíng)”是指政府根據(jù)城市功能對(duì)城市環(huán)境的要求，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)公共資源進(jìn)行資本化的市場(chǎng)運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)這些資源資本在容量、結(jié)構(gòu)、秩序和功能上的最優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)投入和產(chǎn)出的良性循環(huán)、城市功能的提升以及城市的可持續(xù)發(fā)展。由于經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，我國(guó)城市政府已經(jīng)逐步從直接生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域退出，而轉(zhuǎn)向?yàn)槌鞘邪l(fā)展提供外部環(huán)境和為城市生活、生產(chǎn)提供公共物品，由于城市本身就是最重要的外部環(huán)境和公共物品，且其空間區(qū)位價(jià)值、土地資源價(jià)值、文化環(huán)境價(jià)值等具有不可替代的壟斷性，因此城市也就成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府可資經(jīng)營(yíng)的最大的活化國(guó)有資產(chǎn)，尤其是政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷、對(duì)大型基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓等已成為獲取城市建設(shè)資金的主要渠道，成為最大的國(guó)有資產(chǎn)，所以建設(shè)、土地、規(guī)劃、房產(chǎn)等管理部門成為城市經(jīng)營(yíng)的主力軍。如何減少國(guó)有資產(chǎn)的流失，發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)的最大經(jīng)濟(jì)效益是當(dāng)今城市政府經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的主題。

2．存在問(wèn)題分析

在現(xiàn)實(shí)的城市建設(shè)、管理過(guò)程中，存在一些國(guó)有資產(chǎn)的流失問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）由于城市規(guī)劃的先導(dǎo)性不夠以及嚴(yán)格按規(guī)劃審批成果實(shí)施的保障法制不健全，導(dǎo)致一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重復(fù)投資，造成了國(guó)有資產(chǎn)的浪費(fèi)。

規(guī)劃利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)性與政府任期政績(jī)的顯性化之間的矛盾導(dǎo)致每一任行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)城市建設(shè)與發(fā)展的階段性目標(biāo)不同。俗話說(shuō)，“新官上任三把火”，黨政領(lǐng)導(dǎo)往往更看重的是任期政績(jī)（當(dāng)然這與我國(guó)對(duì)官員政績(jī)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在問(wèn)題有關(guān)），加上一些人對(duì)城市規(guī)劃的重要性認(rèn)不識(shí)夠，對(duì)規(guī)劃業(yè)務(wù)不熟，就經(jīng)常發(fā)生隨意改變已經(jīng)批準(zhǔn)的城市規(guī)劃的現(xiàn)象，而規(guī)劃部門在這種情況下，堅(jiān)持原則與不堅(jiān)持原則的矛盾就極為尖銳和突出。在現(xiàn)行管理體制下，這個(gè)矛盾是很難解決的，加上一定時(shí)期的財(cái)力問(wèn)題以及不同任期領(lǐng)導(dǎo)對(duì)一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的重要性認(rèn)識(shí)不同，于是出現(xiàn)了現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)與前任領(lǐng)導(dǎo)對(duì)某個(gè)項(xiàng)目實(shí)施的方法和要求也不同。對(duì)同一個(gè)待實(shí)施項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，由于前后規(guī)劃不同、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)不一造成了先行投入資金的浪費(fèi)。

例如南京市現(xiàn)正在花費(fèi)巨資全力進(jìn)行外秦淮河風(fēng)光帶的建設(shè)，而在此之前，早在上個(gè)世紀(jì)九十年代，沿外秦淮河兩岸就投入大量資金陸陸續(xù)續(xù)建成了一段一段的防洪墻，由于當(dāng)時(shí)只考慮了防洪的功能要求而未考慮沿河景觀帶建設(shè)的要求，致使現(xiàn)在不得不拆除部分不能滿足景觀建設(shè)要求的防洪墻，先前投入的資金完全浪費(fèi)。而正在集中統(tǒng)一進(jìn)行的外秦淮河風(fēng)光帶建設(shè)避免了原先零星建設(shè)、低景觀標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)帶來(lái)的資金浪費(fèi)。

（2）由于規(guī)劃、土地、房產(chǎn)三個(gè)城市建設(shè)管理部門的配合不緊密，導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)的流失。

眾所周知，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，市場(chǎng)主體總是以贏利為目的，追求開(kāi)發(fā)利潤(rùn)的最大化是每個(gè)開(kāi)發(fā)商的最高利益，因此開(kāi)發(fā)商的行為就經(jīng)常與規(guī)劃發(fā)生矛盾，總要千方百計(jì)地突破規(guī)劃的規(guī)定和限制，甚至要一破再破。例如通過(guò)土地拍賣市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得的開(kāi)發(fā)用地，規(guī)劃部門已經(jīng)規(guī)定了該地塊的各項(xiàng)規(guī)劃控制指標(biāo)，如容積率、綠地率、建筑高度、建筑間距、退讓用地邊界、公建配套、停車設(shè)施配建等各項(xiàng)指標(biāo)，而在實(shí)際建設(shè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目時(shí)，開(kāi)發(fā)商往往通過(guò)各種方法和手段突破既定的容積率限制，結(jié)果整個(gè)項(xiàng)目的建筑面積大大增加（據(jù)筆者所知，在實(shí)際的項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中不突破既定容積率的項(xiàng)目是很少的），而土地拍賣價(jià)格是限定容積率情況下的土地價(jià)格，按照土地價(jià)格管理的有關(guān)規(guī)定，提高建筑容積率必須補(bǔ)交土地出讓金，而在現(xiàn)實(shí)的土地管理中，由于土地、房產(chǎn)、規(guī)劃三個(gè)部門之間缺乏全面而有效的溝通，導(dǎo)致這部分應(yīng)補(bǔ)交的土地出讓金流失較嚴(yán)重，同時(shí)也造成了土地契稅的部分流失，這是國(guó)有資產(chǎn)流失的主要途徑之一。

（3）隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，國(guó)有企業(yè)改制的過(guò)程中也造成一定數(shù)量國(guó)有資產(chǎn)的流失。

國(guó)有企業(yè)改制是大勢(shì)所趨，是國(guó)有資產(chǎn)退出企業(yè)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域促進(jìn)企業(yè)資產(chǎn)重組的過(guò)程；國(guó)有企業(yè)改制的方式也較多，而由資金實(shí)力雄厚的非國(guó)有企業(yè)并購(gòu)、或?qū)嵭新毠ふJ(rèn)購(gòu)股份的股份制是較常用的兩種改制形式。在企業(yè)改制資產(chǎn)評(píng)估和審計(jì)過(guò)程中，由于監(jiān)管力度不夠，造成國(guó)有資產(chǎn)漏估或低估的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，國(guó)有資產(chǎn)在企業(yè)改制過(guò)程中悄悄地流失了，所以，加強(qiáng)企業(yè)改制過(guò)程中資產(chǎn)審計(jì)和評(píng)估的監(jiān)督十分重要。

3．減少國(guó)有資產(chǎn)流失的途徑

針對(duì)上述存在的三個(gè)國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題，我們應(yīng)在如下三個(gè)方面加強(qiáng)有關(guān)法規(guī)和制度建設(shè)：

（1）保證城市規(guī)劃審批成果實(shí)施的穩(wěn)定性，將城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃納入到法制管理的軌道，完全避免因城市基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)而造成的國(guó)有資產(chǎn)損失。

記得一位大學(xué)教授曾經(jīng)在授課時(shí)講過(guò)，翻開(kāi)歐洲許多大城市發(fā)展的歷史，他發(fā)現(xiàn)那些城市的街區(qū)布局、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、空間發(fā)展形態(tài)等具有驚人的歷史延續(xù)性和相對(duì)穩(wěn)定性，這是這些城市的規(guī)劃具有前瞻性、法制健全性和全社會(huì)尊重規(guī)劃成果科學(xué)性的集中體現(xiàn)。我國(guó)在城市規(guī)劃管理方面的法規(guī)主要有《城市規(guī)劃法》以及《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》、《城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》、《建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃管理辦法》等配套法規(guī)文件，其中《城市規(guī)劃法》第五條規(guī)定，“城市規(guī)劃必須符合我國(guó)國(guó)情，正確處理近期建設(shè)和遠(yuǎn)景發(fā)展的關(guān)系，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)，必須堅(jiān)持適用、經(jīng)濟(jì)的原則，貫徹勤儉建國(guó)的方針”，如何在實(shí)踐中處理好近期建設(shè)與遠(yuǎn)景發(fā)展的關(guān)系，堅(jiān)持適用、經(jīng)濟(jì)的原則，貫徹勤儉建國(guó)的方針，關(guān)鍵是要保障已經(jīng)批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中的穩(wěn)定性和法制性，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的根本性保障措施——法制保障尚不健全，致使隨意更改規(guī)劃成果的事件時(shí)有發(fā)生。

例如在《城市規(guī)劃法》中只對(duì)城市規(guī)劃的審批權(quán)限和審批程序作了分工（第二十一條、第二十二條），而對(duì)保障城市總體規(guī)劃審批成果實(shí)施的穩(wěn)定性措施未作任何規(guī)定，對(duì)政府有關(guān)部門和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在城市建設(shè)過(guò)程中違反城市總體規(guī)劃的行為所需承擔(dān)的法律責(zé)任更未提及；在其相關(guān)配套法規(guī)中，也未對(duì)違反分區(qū)規(guī)劃和城市詳細(xì)規(guī)劃的行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作任何規(guī)定。所以，在規(guī)劃管理體制一時(shí)無(wú)法改革的情況下（有專家學(xué)者以及城市規(guī)劃管理者建議改革現(xiàn)行的規(guī)劃分塊管理體制為垂直管理體制，并認(rèn)為這將有利有于城市規(guī)劃目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)），有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)保障城市規(guī)劃成果穩(wěn)定性和依法進(jìn)行各項(xiàng)城市建設(shè)的法規(guī)、制度和政策，暫時(shí)無(wú)財(cái)力實(shí)施的項(xiàng)目就干脆停止，切忌勉強(qiáng)上馬，零星建設(shè)，以徹底避免重蹈朝令夕改、重復(fù)建設(shè)的覆轍，避免國(guó)有資產(chǎn)流失。

（2）出臺(tái)相關(guān)制度，建立規(guī)劃、土地、房產(chǎn)三個(gè)管理部門之間的業(yè)務(wù)互動(dòng)機(jī)制，為減少國(guó)有資產(chǎn)流失編織一張“疏而不漏”的安全網(wǎng)，以規(guī)范房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)。

公務(wù)員之家版權(quán)所有在規(guī)劃、土地、房產(chǎn)三個(gè)管理部門中，規(guī)劃管理部門是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目審批的龍頭，是確保房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目按既定規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的核心管理部門，對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案審查、建設(shè)工程規(guī)劃許可證的核發(fā)和工程的竣工測(cè)量進(jìn)行全過(guò)程跟蹤管理。通常情況下，為了達(dá)到土地利用效益的最大化，在設(shè)計(jì)方案滿足道路紅線退讓距離、用地邊界退讓距離、建筑間距（日照間距）、綠地率等規(guī)劃控制指標(biāo)的前提下，規(guī)劃管理部門根據(jù)合理性原則允許開(kāi)發(fā)商適當(dāng)提高既定容積率。在這種情況下，規(guī)劃管理部門應(yīng)與房產(chǎn)管理部門及時(shí)溝通，由房產(chǎn)管理部門根據(jù)房屋測(cè)量法規(guī)的規(guī)定實(shí)測(cè)房屋的總建筑面積，并以聯(lián)系單的形式向土地管理部門和規(guī)費(fèi)收取部門出具房屋總建筑面積清單，以便土地管理部門及時(shí)向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商收取應(yīng)補(bǔ)交的土地出讓金，規(guī)劃管理部門根據(jù)開(kāi)發(fā)商提交的出讓金補(bǔ)交收據(jù)進(jìn)行竣工驗(yàn)收，而房產(chǎn)管理部門則根據(jù)規(guī)劃管理部門出具的竣工驗(yàn)收意見(jiàn)和房屋質(zhì)檢管理部門出具的房屋竣工驗(yàn)收合格證為開(kāi)發(fā)商或購(gòu)房者辦理房屋產(chǎn)權(quán)手續(xù)。由此可見(jiàn)，只有制定這樣層層互動(dòng)、絲絲相扣的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理制度，才能減少國(guó)有資產(chǎn)的流失。

（3）建立科學(xué)的企業(yè)改制管理體制，全方位監(jiān)督企業(yè)改制過(guò)程中的資產(chǎn)審計(jì)和評(píng)估。

有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)政策和制度，配備資產(chǎn)審計(jì)和評(píng)估專業(yè)人員到體制改革委員會(huì)，與審計(jì)部門一起組成國(guó)有企業(yè)改制智囊團(tuán)，為企業(yè)改制提供決策依據(jù)，使國(guó)有資產(chǎn)最大限度地退出企業(yè)資產(chǎn)，收回到政府手中，為城市建設(shè)籌集更多的建設(shè)資金。

俗話說(shuō)得好：“實(shí)踐出真知”，只有通過(guò)實(shí)踐，才能在城市建設(shè)和管理領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，分析問(wèn)題，并努力尋求解決問(wèn)題的途徑，而且只有通過(guò)實(shí)踐的不斷修正，有關(guān)管理體制和相關(guān)政策才能得到不斷的補(bǔ)充和完善。當(dāng)然，相關(guān)法規(guī)、政策、制度的出臺(tái)都需要一個(gè)過(guò)程，我們不能期望所有的問(wèn)題都能在一夜之間得到解決，只希望這些在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的漏洞能盡快補(bǔ)上，最大限度地減少國(guó)有資產(chǎn)的流失。