企業信用分類監管問題對策

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國家工商總局提出“大力推進企業信用分類監管,促進管理制度創新”的重要思路,正應了深化市場監管制度改革,實現整頓和規范市場經濟秩序制度化的需要。實施企業信用分類監管,是工商部門監管理念和方式的一次重大變革,是一項全新的挑戰,需要在觀念、手段、制度等方面做好充分的準備和保障。由于沒有現成的做法可以借鑒,以及政府管理方式方法的重新定位,難免遇到挫折甚至陷于困境。我們認為,對當前的企業信用分類監管工作應該進行冷靜思考,澄清一些模糊認識和糾正一些不恰當的做法,避免工作走入誤區。

一、推進企業信用分類監管的出發點是什么?著力要解決的問題何在?

什么是企業信用?可以這樣認為企業信用就是關于企業外部經營活動過程中所發生的各種行為狀況的信息集合。企業信用分類就是對企業信用狀況評估后作出不同的評價和歸類,以便于實施企業監管的一種行為。我們認為,推進企業信用分類監管的出發點在于當前經濟活動秩序中信用缺位、誠信缺失的狀況比較嚴重。從工商行政管理的領域表現出來的現象有虛假登記、消費欺詐、制假售劣、虛假廣告、合同欺詐、走私販私及種種不正當競爭行為等。著力要解決的是如何從工商行政管理的職能出發,利用工商行政管理的手段來棄惡揚善，形成守信經營的市場秩序。由此我們認為,要保證推進企業信用分類監管有一個正確的走向,取得良好的效果,必須把握以下幾點:

1、企業信用分類監管只是一種監管方式上的變革,而不是一項新的職能或者任務。

市場經濟活動所表現出來的特征以及現實生活中的一些經濟倫理現象,需要我們對企業的“信用行為”給予更多的關注,并根據“信用程度”的不同分門別類采取相應的監管措施。對企業進行信用分類既不是行政命令、行政許可,也不是行政裁定和行政處罰,更不是商業信用評級,所采取的監管措施都是現有的手段和方法。認清這一點,才不至于在實踐中無所適從,避免走入忙于“認定”、“評估”的工作誤區,把握不準企業信用分類監管的精神實質。

2、企業信用行為具有兩重特征和一種衡量尺度。

也就是說,如果我們將監管的企業行為貼上“信用”的標簽話,事實上我們面對的企業行為既有民商性質的信用行為,如單個的消費行為、多數的合同行為,也有針對不特定對象和社會公共利益的信用行為,如虛假登記、虛假廣告、走私販私、壟斷等等。所謂一種尺度,也就是說,如何判定上述信用行為的“信用程度”就目前而言,只能是工商行政管理活動所適用的法律法規。

3、企業信用分類必須科學嚴謹。

根據以上分析。我們認為,將企業行為按照不同的“信用程度”來進行劃分,顯然是一件十分棘手的工作。因為我們除了“一種尺度”外,沒有一個正式的經得住推敲的標準。而要找到這個標準,必須能夠兼容兩種不同類的信用行為,同時具有科學性、合理性、實用性,更嚴格的來講,它必須具備合法性。否則,我們對各種“信用”不同的企業采取不同的監管方式、不同的監管手段,必將在法律層面上受到企業和社會的質疑。這樣一來就會違背我們進行企業信用分類監管的初衷。由此看來,分類指標也好,量化標準也好,僅從部門角度,部分人偏好出發來制訂,并由此將企業分為三六九等,從理論上是經不起推敲,從實踐上看也是難以經得起檢驗的。

4、進行企業信用分類監管委符合成本效益原則。

顯而易見,實行企業信用分類監管,標準是前提,分類是基礎,監管是落腳點。確立標準,劃分類別是要投入大量的人力、物力和財力的,即使標準再科學,分類再自動化,一是標準不可能一成不變,這需要更新,需要維護,二是企業信用不可能一成不變,這也需要分類工作及時進行,及時更新,隨之而來就是對應的監管措施也要跟著調整。這不得不使我們思考,既然我們的工商職責有法定的依據,監管手段有法定的規則,在依法行政這個目標還沒有很好實現的時候,花費大量的成本進行信用分類監管能否達到預期的目的令人懷疑。

5、法律是實施企業信用分類監管的唯一利器。

我們認為,相比建立所謂的企業信用激勵機制、預警機制、懲戒機制、淘汰機制而言,法律才是實施企業信用分類監管的唯一利器。原因在于建立機制要靠成熟的手段、合理可行的方式和相對固定的制度等要素,這些就現階段而言,還是不完全具備。如果現在還需建立“懲戒(按一般理解就是處罰手段)機制”、“淘汰(責令關閉、吊銷等)機制”,只能說還沒有做到依法行政這一基本要求,否則進行所謂懲戒、淘汰,就有濫用行政處罰權的嫌疑。至于我們設想的一些案后回查、重點審查、隨時檢查、“依法限制”等預警、懲戒、淘汰手段,不僅沒有法定依據和制度規定作保障,而且有“秋后算帳”的嫌疑。而所謂的免檢、免查、免等候等激勵手段,姑且不論它對企業的信用激勵作用有多大,是否有失公平,一旦這些“守信”企業“東窗事發”,是否會被認為監管不力甚至行政不作為呢?由此看來,離開了法律保障談企業信用分類監管顯得有些不切實際。

二、推進企業信用分類監管工作到底要從哪些方面著手?

綜上所述,我們認為,推進企業信用分類監管工作,必須穩步、扎實,從基礎建設抓起,切實做好以下幾方面的工作:

1、抓緊建立科學合理的信用監管指標體系和分類標準。

建立科學合理的信用監管指標體系和分類標準是實行企業信用分類監管的基礎,它直接關系到對企業信用等級的認定是否公平、公正,從而影響工商部門對企業的監管效果和權威。國家工商總局下發了《關于對企業實行信用分類監管的意見》[工商企字(2003)第131號],對企業信用監管指標和分類標準提出了框架性指導意見,但在具體實施中我們認為還必須做好以下方面的工作:一是必須明確企業信用分類監管和企業信用評價的區別。國家工商總局提出的企業信用分類監管,是為了推進企業信用建設而實施的監管方式創新,對企業進行信用分類，目的是對工商監管起到內部指導作用和面向社會公開的個性化企業信用評價有本質的區別，信用評價作為一種民事委托性行政執法部門開展信用評價,是不符合工商行政管理職能要求的,超越了作為市場“裁判員”的職能,因此,在建立企業信用監管指標體系和分類標準時,應該準確區分一般商務性信用信息和行政監管信用信息,將一般性商務信用信息和工商部門根本就無法或很難掌握的企業商務往來中產生的信用信息剔除出指標體系。否則工商部門需要花大量的時間和精力去采集分類數據,走入為分類而分類的誤區的市場服務行為,是不具備法律效力的,應由市場自行調整,工商部門作為。二是要避免陷于建立量化指標分析和數據分析模式的泥潭。目前,國家局的指導意見只是一個框架性體系,在具體實施中,大家都有不少困惑。我們認為指標體系宜簡不宜繁,分類標準宜粗不宜細,定性為主、定量為輔,否則會帶來實際操作上的困難。我們建議是否能按無失信記錄企業(守法)、有輕微失信記錄企業(指需要責令改正或免于處罰等)、有嚴重失信記錄企業(指需要施以經濟處罰等)進行企業分類,這樣在依法公示的同時,也能為具體監管人員采集錄入相關信息、有效分析歸類、進行相應的動態監管提供可行的路徑和方式。三是明確內部各部門責任,確保信用監管指標及信息不超、不漏、不遺。在制定指標體系時,各職能部門必須通力配合,對各自負責的信用指標要進行充分調研和論證，以保證信息的對稱及一致性,

并認真梳理各項職能和業務,根據職能提出具體信息目錄。

2、加強依法行政，強化企業屬地管理。

信用一定依賴于信息,所以怎么提供信息就變得非常重要。要確保企業分類監管的公平、公正、有效,首先要求我們的信息來源是準確、及時、合法的,信用信息不完整、不及時,直接影響監管的效能,其地位和權威將受到質疑,而一些關鍵信息的謬誤,甚至會對企業造成重大損失和影響。企業信用分類監管的信息來自對企業的日常管理,最后又用于對企業的日常管理,因此,要保證其及時、真實、規范、權威,首先就要保證我們行政行為的規范,規范的登記行為、規范的檢查行為、規范的處罰行為,只有進一步吃透行政許可法、行政處罰法的精神的前提下,加強依法行政,規范工作人員的行政行為,保證企業信用分類監管從依法行政中來,到依法行政中去;其次,在企業信用分類監管工作的實施過程中,要充分利用和完善經濟戶口管理制度,強化企業屬地管理,制定具體的管理規則和工作程序,確保企業分類監管工作穩步高效運作。

3、加強企業信用分類監管的信息化建設。

作為一種全新的監管方式,必然要用全新的技術手段加以實現,因此要順利推進企業信用分類監管工作,就必須加大信息化建設的力度,從軟件開發、數據庫建設、網絡建設方面全方位推進,實現數據的自動采集、自動分析及信息的互聯互通。在軟件開發上,要以經濟戶口管理系統為基礎,整合各項業務管理軟件,制定統一的數據標準,實現監管工作計算機流程化管理,保證監管信息及時生成、及時匯集、及時分析、及時處理。在數據庫建設方面,必須根據企業信用分類監管指標體系的要求制定信息目錄,首先保證工商部門管理信息的完整、準確錄入,有條件的地區要考慮和政府征信系統、稅務、海關、銀行等部門實現信息共享,及時獲取外部信息作為參考。并建立和完善企業信用信息的披露和制度,使得社會各個層面和消費者對企業的信用狀況有一個清晰的了解,促使社會各個層面和消費者對企業的外部經營行為進行監督。這就有必要使有關信息內容全面、準確,同時使一般消費者能以低成本獲得有關信息。

4、建立健全企業信用管理法律制度。

實行企業信用分類監管,離不開相應的制度建設。從大的方面講,信用管理是涉及整個社會的多行業、多部門的系統工程,工商部門實行信用分類監管,離不開國家整體企業信用體系建設的大背景、大環境,建立完善的與企業信用相關的法律、法規體系,并規范化運作,才能保證信用監管工作的合法有效和健康發展。目前,由于企業信用建設在我國才剛剛起步,配套的法律、法規還很少,因此,急需制定相關法律法規,對信用行為的概念、范疇和分類、信用行為信息公示、失信行為懲戒作出明確統一的規定。這樣我們工商部門就能找準信用管理的具體定位和實行信用分類監管的切入點。從小的方面講,國家工商總局可根據各地運作情況制定部門規章,以增強各地工商部門信用分類監管的權威性、規范性和統一性。