制度建設實行村級制度化管理

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“制度好，可以使壞人無法任意橫行；制度不好，可以使好人無法充分做好事”，通過建立科學的、系統的、規范的農村村級各項規章制度，能規范基層干部行為，進一步激發廣大黨員、干部的進取心與敬業精神，把廣大黨員、干部的積極性、主動性、創造性引導到工作中去，杜絕形式主義，官僚主義等不正之風，起到良好的導向作用，達到“順民心、知民意、解民難、保民富”，真正代表中國最廣大人民的根本利益的目的，最終確保農村經濟持續穩定健康發展，長治久安。

一、當前村級制度建設工作中存在的問題

目前，隨著農村基層組織建設工作的進一步實施，有人管事、有錢辦事和有章理事問題在一定程度上得到了緩解。有人管事、有錢辦事和有章理事三者中，有章理事、照章辦事應該是管實現整體長遠利益的前提基本條件，是基礎的基礎，沒有這一基本條件，“好人”難以施展才能，“有錢”也會辦壞事。但在各地有章理事方面，也還不同程度地存在以下一些問題：

1、認識不清，理解不夠。對于村級工作制度出現兩種片面性認識：一是有些人片面強調村級自治，認為不再需要制定什么其它的制度。不尊重黨支部的核心領導地位，把村民自治錯誤地理解為村委會的自治、村委會主任的自治，極個別村委會主任認為村民自治就是主任說了算，有些帶頭抗糧、抗稅；有些人為了拉選票，私下里將抗糧、抗稅作為競選口號；有些甚至認為“自治”就可以不要黨的領導，嚴重曲解了村民自治。二是片面強調黨的領導，制定規章制度時未能充分尊重村委會的法律地位，有的黨支部書記仍然沿用傳統的管理思維定式，采用陳舊的管理模式，運用計劃經濟條件下過時的領導管理方式去面對新形勢下的村委會工作，習慣于搞“包辦代替”，“大權獨攬”，限制甚至抵觸村民自治。

2、職責不清，分工不明。各項制度具體可操作性較差，細節不明確，不規范，難以有效地指導村級工作。如農村“兩委”根據對《組織法》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》（以下簡稱《條例》）的有關規定理解存在偏差。《組織法》第三條規定農村的基層黨組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，但部分黨支部領導人對自己在村民自治中所要履行的權利和責任不夠清楚，而對《條例》第二條指出的農村黨支部是“鄉鎮、村各種組織和各項工作的的領導核心”理解為：必須管理經濟、管理財產，否則“領導核心”作用就成為空談，以此為由高高在上發號施令，該向村委會通報的沒有通報，該召開兩委會研究解決的單方面拍板決策。一部分新當選的村委會干部則認為《組織法》第五條中規定：村民委員會依法“管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產”等村務，認為過去由村支部書記的“村財務第一當家人”的權利，應由新當選的村委會主任掌管，這是法律賦予的權利，既然是村民選出的“當家人”，大事情又由村民代表大會商議，小事情由村委會辦理，用不著黨支部“多操心”。由于沒有操作性較強的實施細則，其結果一是導致村干部職責不清，分工不明，出現包辦代替，爭權爭位現象；二是村黨支部和村委會“兩委”遇到矛盾時則推諉扯皮，大撒手，放任自流，認為既然村民自治了，群眾自己的事情自己辦，搞所謂的大“民主”，不管不問，任其發展；三是用一些過時的、責權利不相符的指標來衡量村干部工作政績，這些都嚴重影響了農村各項事業的健康發展。

3、程序不清，協調不夠。已制定的各項制度之間互相矛盾，配合協調不夠，形成“各唱各的調，各吹各的號”的混亂局面。如由于制度程序不清，部分經過直選當選的村委會主任由于沒有進行必要的工作培訓和教育制度，缺乏村級具體工作應具備的基本經驗，缺乏黨的領導觀念，不清楚執行村級工作制度的基本程序，有些村委會主任認為自己是大多數人選的，就要領導大多數人，村支部書記是由少數黨員選的，只能領導黨員，把村民自治與加強黨的領導割裂開來，誤認為村民自治就可以隨心所欲，甚者把二者絕對地對立起來，由此導致村干部在工作中配合協調不夠，或者各行其是，根本不予配合。

4、執行不嚴，約束不夠。目前一些地方的各項制度建設方面表現在重建設，輕管理，輕督察現象嚴重。對于制定出的制度，村級是否執行，如何執行，檢查督促不夠。極個別地區聲勢浩大的達標升級活動的繁多的大檢查、大評比，牽涉了各方面大量的精力，反而影響了與農民群眾最直接打交道的村級各項制度的執行情況的監督落實。直選后，雖然部分鄉村按照《組織法》、《條例》制定了一些具體的規章制度，但具體到鄉村一級如何搞好村級民主自治，開展好民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督工作，則缺乏適宜的具體工作制度，而現有的部分規章制度也由于可操作性差，難以有效地指導村級具體工作，導致村級工作極不規范，對村干部缺乏必要的、可操作性強的監督約束實施細則，對于村支部書記與村委會主任如何進行正常的監督約束，對違反制度如何處理等問題沒有明確的界定，出現極個別地方宗族等勢力泛濫。個別別有用心的人一上任就大搞不正之風現象，村黨支部雖有看法但沒辦法，同時部分村黨支部書記作風不民主，獨斷專行，不斷插手屬于村民自治范圍內的事情，村委會對其的越權行為也難以有效地加以阻止。有如村級財務、政務公開問題，一些地方不同程度地出現假公開現象，如果不制訂出嚴厲的懲處制度，必將大大削弱這一得民心工程的影響力。

5、制度泛濫，形式主義。村級制度建設從解放初期的適應于計劃經濟體制到向建設有中國特色的社會主義市場經濟體制的不適應，到逐漸轉變，是一個必然的變化過程。目前，個別地區不僅制度不規范，而且為了應付上級檢查，往往是臨時制定一些不切合實際的空話大話套話連篇的無如何實際意義的制度來，大搞“掛在嘴上，貼在墻上”的形式主義，不僅起不到應有的作用，而且還嚴重地影響村級工作的正常開展，給鄉村干部增添諸多不必要的負擔，同時最重要的是有可能進一步激化基層干群矛盾，嚴重影響到黨和政府在群眾心目中的威信。

二、產生以上問題的原因有很多，主要有以下幾點原因：

（一）農村制約手段弱化，導致村級制度建設不規范。

當前,農村個別群眾法制觀念淡薄,無政府主義思潮抬頭，甚至把自己應盡的義務也當作額外負擔，個別“釘子戶”幾年合理的各種稅費頂著不交，公檢法難以處理，無必要的措施予以有效的制止。目前農村各種制約手段弱化，法律手段不健全，經濟手段無基礎，行政手段難執行。上面壓的是必須完成的硬任務，基層村干部手里是名不正言不順的軟措施，上級只壓任務，而缺乏與之相配套的制度作為保證手段，致使村干部左右為難，工作不干不行，干工作又怕“干”國家事，“犯”個人罪，因此歪風邪氣難以及時有效地得到遏止，村干部成了“受氣包”，越干越憋氣。

（二）形式主義嚴重，導致村級制度建設不規范。

由于制度不規范，存在著形式主義，導致當前農村干部大部分精力均放在了落實上級下達的各項任務上，工作中免不了接觸各種矛盾，加之工作中各級出現的各種失誤，村干部往往就成了農村矛盾的焦點，特別是有些按照上級意圖，不情愿地種出的農作物，一旦出現賣難、價格回落問題，基層干部就成了替罪羊，而農村達標升級評比中不切實際的高標準、規范化的要求，又導致極個別領導在條件不具備的情況下，為了創造所謂的“政績”，大搞特搞“形象工程”、“面子工程”，甚至采取弄虛作假的手段，以虛假瞞報形式，騙取榮譽、政績，村干部違心地為上級涂脂抹粉，按上面的意圖去欺騙檢查組，制度成為了擺設，檢查組一走了之，村干部則要承受巨大的心理壓力，遭受群眾的指指戳戳，村干部難以承受如此大的精神壓力，增加了從事具體工作的村干部工作難度，另一方面村級干部選拔制度中的形式主義，如干部年齡、文化程度等，脫離了農村工作實際，給村干部選拔增添了不必要的條條框框。

（三）村干部變動頻繁，導致村級制度執行不規范。

目前農村普遍實行了村干部“海選”制度，起到了較好的作用，但同時村干部變動頻繁問題也顯現出來。被選出的村干部往往是在某一方面的行家里手，但在村務管理方面則知識有限，經驗欠缺，加之農牧區村民文化知識較缺乏，更是難以適應當前農村市場經濟發展的需要，難以對農村各項工作的開展進行有效地指導，目前農村經濟處于調整時期，由于有關部門不能提供及時、準確的農產品供求信息，村干部又無闖市場的經驗，盲目地“什么掙錢就干什么”，導致鄉村號召農民種植什么什么賠錢，養殖什么什么虧本現象發生，不僅嚴重損壞了基層組織的形象，而且形成群眾對村干部的一切工作產生逆反心理。存在著“急功近利”的思想，表現在農村干部工作中就是村級干部不穩定，組織機構渙散難管理。“上面千條線，下面一根針”，大多數村級基層干部在農村做了大量耐心細致而又艱苦的工作，為農村各項事業的發展做出了較大的貢獻，但由于目前村干部實行“海選”，對村干部適時進行依法調整是必要的，但變動過于頻繁必將影響到農村的各項工作，如果主要干部頻于變動，單純地以年齡、學歷，甚至以農村經濟發展作為為唯一標準選舉村干部，農村就有可能失去吳仁寶這樣的帶頭人。在選舉工作中由于制度不規范，往往實實在在干工作的人，由于得罪人多而落選，而一些不涉及矛盾的老好人被選上，由于這部分人從未從事過村務管理工作，因此尚未適應農村復雜矛盾就又因為卷入矛盾而被又一個新人所替代，由此導致工作出現斷層，嚴重影響基層工作的正常開展。同時在干部選用方面，由于農轉非、工作指標等問題的限制，村級優秀干部難以被提拔到鄉、縣等有關部門工作，使村干部認為“工作沒干頭、前途沒奔頭”。工作制度不規范，也使“兩委”成員難以盡快熟悉情況，及時進入角色。

（四）輿論宣傳不到位，導致村級制度建設難規范。

在輿論宣傳方面，沒能利用好現代的宣傳工具，宣傳出農村改革中出臺的，有利于村級建設的各項制度。以鄉村基層干部為題材的各種宣傳報道，大多以村干部違反各項制度為內容，丑化了基層干部的形象，被當作反面教材，以村干部中極個別敗類的所作所為以偏概全，由此產生了暈輪效應，似乎所有的基層鄉村干部都是些反面人物，誤導了輿論，致使不少群眾，甚至是領導干部看不到基礎組織和基層干部在促進農牧區經濟發展、社會進步方面所起到的巨大作用，看不到大多數基層村干部的無私奉獻精神，村干部越干越委屈難以干，導致村級制度建設走樣。

（五）村干部自身知識素質差，工作報酬失衡，村干部后顧有憂，干部流失嚴重，村級各項制度缺乏必要的銜接。

村干部素質低，部分村支部書記能力差或失去了原有的工作熱情，村委會主任不服氣，部分村支部書記自身約束不嚴、素質低、私心重，村委會主任不同流合污和村委會主任素質低，工作能力差，工作中不配合。在經濟方面，村干部的工資平均在千元左右，個別貧困村甚至幾年未拿報酬，村干部往往在當地是一些經商、種地搞生產的能手，一兩千元的報酬，如果不干村干部，對于他們來說只能算是零花錢，由于村級干部誤工補貼較少，與國家干部比費力得罪人又無實惠，與農民比也不如，辛辛苦苦干一年，不如種好責任田，相比較明顯感到吃虧，村干部混日子、棄職流失現象嚴重，為此有能力的人不愿干，沒能力的人又干不了，合適的村干部人選越來越難挑，后備干部斷檔現象日益嚴重。

大多數村干部已人到中年，幾十年來為村里各項工作默默無聞地做了大量的工作，與其他干部相比，退休生活無保障，收入差距大，養老問題、大病治療問題無法解決，相比反差較大，當前農村人際關系越來越復雜，“得罪領導政治上要命，得罪妻室生活上要命，得罪歹人全家不安寧”，村干部感到后顧有憂不想干，導致村干部短期行為嚴重，工作得過且過，撞鐘混日子，心情不暢。村干部實際上超負荷的承擔了一些政府公務員的工作職責，但又得不到應有的報酬和保障。

（六）干群溝通渠道不暢，導致村級制度建設難以及時完善。

沒有充分發揮電視、廣播等現代化宣傳工具進行宣傳，作深入細致的群眾思想政治工作，干群溝通渠道不暢，如中央的指導政策在短時間內就能傳到鄉村，執行過程中上級有所變動，村干部按上級要求辦事，群眾不理解，領導不了解，各種矛盾均指向村干部，導致村干部干也不是，不干也不是。一些地方干群關系緊張甚至激化，一個重要的原因，就是因為一些干部官僚主義作風所致，一些原本不大的矛盾，不嚴重的問題，如果處理及時，本可順利化解；如果推托回避，或者方法簡單粗暴，些微波瀾可能釀成軒然大波，甚至可能引發對立和沖突，增加工作難度。沒有充分發揮村組調解工作的積極性，村民有疑問、不解、怨情難以通過正當的渠道得以迅速解決。

（七）缺乏在《憲法》、《組織法》、《條例》基礎上，結合各地具體情況出臺的具體的可操作性強的實施細則，基層各級組織在具體執行中難以操作執行

（八）基層各級組織尚沒有及時轉變工作職能，乃采用陳舊的計劃經濟下的領導管理模式，隨意給農村下任務，壓指標，亂評比，甚至是不負責任地搞一些勞民傷財的“政績工程”、“面子工程”等，導致一些現有的制度難以得到有效地執行。

三、建議及思考

目前中國最大的問題是農民問題，農民問題的核心在于農村基層政權。八十年代初，撤銷，建立鄉（鎮）人民政府，政權體制建立了“鄉政村治”模式。特別是《村民委員會組織法》頒布實施，為農村民主政治建設奠定了堅實的基礎，是中國社會主義民主進程的一個里程碑。最終解決問題的出路還在于有一套好的制度，有一種好的工作機制。農村制度建設，決不能就事論事，僅限于村級范圍之內著眼，其與全國改革有著千絲萬縷的聯系，必須置身于全國大系統環境中總體考慮。當前，不僅要加強黨的組織制度體系的建設，即黨的民主集中制原則、黨的各級代表大會制度及黨內選舉制度、黨的集體領導和個人分工相結合制度、黨的組織生活制度以及黨內監督制度等，而且還要完善農村的基本經濟制度、生產組織制度、經營制度、分配制度及其相關一系列制度。重最要的是抓好以黨支部為核心的村級組織建設，以增強服務功能為重點的經營體制建設，以民主管理為內容的村級制度建設。

村級制度建設有其自身的特殊性，在村級制度建設過程中，要原則性與靈活性相結合，區別對待。原則上可分兩類，一類屬必須執行的制度，如干部道德品質規范，黨紀國法等原則性的問題，而另一類則是可以只設大致的框框，由村干部決定或是村干部召集群眾大會、黨員大會村民代表大會等形式討論決定。具體可從以下幾個方面著手：

（一）農村基層組織建設方面

建立常抓不懈的農村基層組織工作機制，使農村基層組織建設由過去的運動式、突擊式向規范化、制度化方向轉化。

1、村支部制度建設

根據我國目前農村具體情況，村黨支部書仍然應該是農村各項工作的領導核心，為此按照“三個代表”重要思想要求不斷加強和改進村黨支部建設，是一項重要而緊迫的任務。加強以村黨支部書記為核心的村干部選拔、使用培養、管理工作制度，規范村干部的工作。農村工作紛繁復雜，村干部處于兵頭將尾、承上啟下的重要環節，工作繁重異常。對上級要負責，要服從聽指揮，要認真貫徹落實并遵照執行上級各部門、各單位下發的各種文件、指示；對廣大群眾也要負責，農村每項工作都要村干部去具體安排落實，每個村干部要面對成百上千的村民群眾的各式各樣的要求與難以解決的問題，村干部往往是“兩眼一睜，忙到熄燈”，然而最令村干部頭痛的是在上級的要求與群眾利益發生沖突時自己的尷尬角色。一是責任與權力脫節，硬任務軟措施，二是工作壓力大，三是精神負擔重。針對農村具體情況，建立組織生活制度，因地制宜地建立民主評議黨員制度，辦事公開制度、黨支部工作報告制度、流動黨員管理制度等，是支部的各項工作沿著規范化的軌道運作。

加強支部建設，關鍵要有一個好的帶頭人。首先要把黨管干部與群眾公認有機地結合起來，重點是加大村黨支部書記的思想道德素質建設，加大監督管理力度，按照誠信標準選人，按照群眾的全局利益、長遠利益來選人用人，確保“用得其人”，使其在當地群眾中具有較強的凝聚力、號召力；其次要增強村黨支部書記的民主法制觀念，領導、支持村委會開展工作，加強和改善黨對村民自治的領導，做到領導但不包攬，農村基層黨組織領導村委會開展村民自治工作，一定要堅持做到循章辦事，依法辦事，該由村黨支部組織的工作，就以黨支部名義，通過黨員的先鋒模范作用，帶領群眾去實施，該由村委會組織的工作，就由村委會行使職權，組織村民去完成，村黨支部要理直氣壯地實施正確的領導，但決不能以“領導”為由包攬具體事務，更不能把村委會拋在一邊，一切村務都由自己去操辦；做到引導但不干預，農村黨支部要探索新形勢下加強自身建設的新途徑和新方法，從本地實際和群眾的愿望出發，因地制宜地確定新時期村黨支部的工作思路、活動內容，在提高黨支部威信的同時，要注意提高領導藝術，要通過說服、引導、教育等方式，把黨的主張變成村民的愿望，把黨的號召變成村民自覺的行動，同時農村基層黨組織一定要真心實意支持村委會依法獨立自主、積極主動地開展工作，要多支持、多幫助，少干預、少設障；做到監督但不越位，黨支部有關村務的重要建議，經黨員大會、村民會議或村民代表會議通過后，要由村委會具體負責實施，在實施過程中黨支部要發揮監督作用，監督的方法是用制度規范監督，靠公開進行監督，而不是憑個人好惡，實施越位監督。

2、村黨員干部制度建設

任何制度最終都是要靠人來完成的，再完善的制度也只能是外因，如果沒有一大批靠“三個代表”重要思想武裝起來的基層干部，再好的制度也只能是紙上談兵。村干部處在農村改革和建設的第一線，是黨和國家方針、政策的最終貫徹執行者，在群眾面前代表著黨和政府的形象，處于各種矛盾的焦點上，村干部工作難干、人員難選已成為影響農村工作的一大因素，造成農村社會控制力明顯下降，為此，如何提高村干部工作的積極性、創造性，就成為基層組織制度建設中的當務之急。

首先要掃清村干部工作中自身難以克服的障礙，為其打氣鼓勁，提高其工作積極性。按照市場規律，多引導、少教導。強化法律手段，重教育、嚴處理。強化輿論引導，多宣傳、少丑化。注重感情投入，多關心、少訓斥。因地制宜求發展，多調查、少刮風。以情感人，重在落實，在嚴格要求村干部的同時要多方體諒他們的苦衷，建立談話等制度，大力支持他們的工作，以情留人。

其次要強化教育、科學使用，提高其主動性。黨的十五屆三中全會決定指出，“建設有中國特色社會主義新農村，關鍵在于加強和改善黨的領導，充分發揮鄉（鎮）黨委和村黨支部的領導核心作用，建設一支高素質的農村基層干部隊伍”。建設高素質的農村干部隊伍，首要的是提高干部的政策理論水平、經濟工作水平、民主管理水平，使他們成為學習、貫徹和宣傳黨在農村政策的骨干力量。

1、加強培訓教育制度建設。要利用農閑時節加強村干部的培訓力度，對于村干部，特別是新上任的村干部，要實行強化培訓制度，通過出去參觀學習等的方法，提高其政治素質、道德素質和智能素質等各方面的素質，以適應新時期對基層干部的素質要求。

2、抓好村支部制度建設。充分發揮黨支部的戰斗堡壘作用和基層組織的領導核心作用，減少不必要的阻力。要求每個黨員及村干部要時刻站在各項工作前面，去組織、引導農牧民發展經濟，通過自身“三個代表”的實踐，使之贏得群眾的信任與支持，真正具有號召力、戰斗力和凝聚力。

3、規范管理、加強監督。完善對村干部的考核、獎懲制度，對于帶領群眾脫貧致富、成績顯著、具備領導能力的村干部，采取公開選拔的形式，不拘一格地提拔到領導崗位，減少其后顧之憂，為其提供更廣闊的施展才能的空間，使之充分發揮其才智，為農村經濟發展最大限度地貢獻出其自身的力量；落實各種村務公開民主管理機制，如村民代表議事制度、黨員議事制度等，加強村干部的監督，化解干部與群眾的矛盾，緩解干群緊張情緒；建立激勵機制，獎勤罰懶，對個別無所作為、拉幫結派、違法亂紀干部要予以堅決撤換。村干部以穩定為主，要慎重對待村干部的交流問題，那種不顧客觀實際，應當避免硬性地對村干部進行交流的做法。

4、完善村干部待遇機制。最大限度地解決他們生活中的實際困難，對養老保險以及應該提高的福利待遇要以制度的形式落實到位。村干部的誤工補貼全部由國家承擔，在當前的情況下是不可能的，也是不現實的。解決這一問題主要途徑還是要靠村提留，但根據各地村級經濟情況來看，在實行誤工補貼由村提留支付辦法的同時，尚須實行村兩委主要人員在職期間交納養老保險費制度，其費用由政府統籌專款支付。對于有條件的村，可根據本村經濟發展情況，通過村民大會，適當提高村干部的誤工補貼，對于集體經濟有重大貢獻者，應當重獎。對其他老村干根據工作年限，以現有的“三老”待遇對待，徹底解決村干部后顧之憂，充分調動新、老村干部的工作積極性、主動性、創造性。這一措施絕不僅僅是幾個錢的問題，它代表著黨對老村干們關懷，是老村干們視為生命備加珍惜的政治榮譽。

5、從嚴治黨，教育管理。按照中央提出的“從嚴治黨”的要求，加強鄉村黨員的教育管理。要提高農村黨員的政治素質、道德素質和智能素質，發揮廣大黨員在農民中的模范帶頭作用。要使每個黨員成為做好農村工作的中堅力量，加強宗旨教育、黨性教育、政治理論教育，進行脫貧致富技術培訓，使每個黨員都具有先進性，能發揮模范帶頭作用，發揮典型輻射作用，團結群眾，影響群眾，帶動群眾。要在農村具體工作中發現先進人物，并大膽地進行選拔，積極地培養，努力將在發展農村經濟過程中涌現出來的優秀分子及時吸納到黨組織中來，使村級基層黨組織始終成為“三個代表”重要思想的忠實實踐者，與此同時要嚴肅黨的紀律，建立干部追究制度，敞開不合格干部、黨員的出口關，對于因干部不作為等原因，通過組織考察與村民評議相結合等方法，一經查實，堅決予以辭退，開除出干部隊伍。切實落實獎優罰劣措施，對于群眾公認度低，不能起到模范帶頭作用的黨員干部，應采取措施加以教育，幫助其認識到自己的不足之處，對于幫教不改的不合格黨員干部，堅決清理出黨的隊伍，以純潔黨的肌體，確保共產黨的先進性和純潔性，確保黨的凝聚力和戰斗力。

第三建立擇優選拔培養后備干部制度。

不注重培養后備干部的行為是一種短視行為。后備干部素質如何，將直接影響到今后農村各項工作的順利進行。后備干部的培養，一方面要合理使用好農村涌現出來的一大批品質好、能力強，懂經營、會管理的能人、強人，使之利用自身的長處帶動村民發展經濟；另一方面選配一批優秀的大中專畢業生到村里任職、掛職，以提高村干部的文化素質；第三在各村設立民主理財小組等基礎上，挑選出部分有能力、熱心村務管理的村民，可參加選舉，也可以不參加選舉，由基層組織上報，上級組織考察任命，使之參與村務管理，培養后備人員，以避免村委會領導因到屆選舉落選出現斷層而影響工作。

第四要高度重視“三老”工作，減少村干部的后顧之憂。

近年來，“三老”工作得到了加強，“三老”人員的政治待遇、生活待遇得到了不同程度的提高，榮譽感增強，農村普遍形成一種尊敬“三老”、愛護“三老”的好風氣，使“三老”人員在各自的工作、生活中繼續發揮余熱，同時也減輕了現有村干部的后顧之憂，避免辛辛苦苦幾十年，到頭沒有人來管的現象發生。

只有對基層村干部實施嚴格的管理，科學的培訓，正確的使用，以心交人，以情感人，就會激發其巨大的創造性和積極性，為農村經濟繁榮、社會穩定作出應有的貢獻。

3、村民自治制度建設

擴大基層民主應按照農村“有章理事”的要求，以民主、公開、法制為核心，以村級制度建設為重點，抓好村規民約建設，盡快建立起與社會主義市場經濟體制相適應的農村制度體系。抓好基層民主管理，必須進一步加強對農村干部的監督，規范農村基層干部的行為。一要加強黨內監督。二要加強職能部門的監督，特別是審計監督。三是強化執法監督。實踐證明，各級黨委、政府只要切實加強領導，加大監督力度，基層干部就會在實踐中不斷提高素質，從而在農村改革與發展中發揮更大作用。

認真貫徹推行由村民直接選舉村民委員會制度，是擴大農村基層民主，實行村民自治的重大舉措，也是村民參與最廣泛、最直接的民主活動之一，是調動廣大村民當家作主積極性的一種最有效的形式，雖然《組織法》在實施過程中還有待進一步完善，但《組織法》的出臺畢竟是我國農村民主管理的一大創舉，是實行村民自治和黨領導億萬農民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創造，村民自治作為農村社會的一項嶄新的政治制度，無論干部還是群眾，都有一個逐步認識、適應和調整的過程，村民自治制度本身也需要隨著實踐的發展而不斷完善和發展，這也是中國農村走向民主管理的必然。目前針對村民委員會直選后少數村“兩委”關系不順的問題，應引起有關部門的高度重視，積極采取措施，強化教育和管理，狠抓制度創新和落實，進一步理順村“兩委”關系，運用“三個代表”重要思想探索出來一種農村新的領導方式，使村“兩委”關系步上良性軌道，確保村級組織作用的有效發揮。正確處理村黨支部與村委會的關系，必須建立健全一套必要的制度，如黨支部與村委會的聯席會議制度、村“兩委”重要干部按一定程序實行交叉兼職等制度，明確“兩委”的職責，分清兩個組織機構的不同性質、不同職責，確保各司其職，各負其責。農村黨支部的核心領導作用要體現在對貫徹執行黨的方針政策和上級黨組織的工作部署進行把關定向，對本村經濟和社會發展進行規劃部署，對重大問題提出決策意見，對非選的其它干部決定任免，對村委會工作依法進行監督上。村委會的主要職責應是村委會必須接受黨的領導；依法開展村民自治范圍內的工作，通過召開村民大會或村民代表會議討論決定，通過村委會職能的發揮，把黨的政策和支部的決議貫徹到村民自治活動中去，變成全體村民的意志和行動。

4、通過制度建設，解決好機制問題。

首先通過制度建設，解決好工作機制問題。規范“兩委”運行機制，實現工作程序化。健全、規范農村兩委工作運行機制，是解決兩委矛盾的關鍵環節，具體要建立村委會向黨支部定期請示匯報的工作制度、較大問題由村黨支部書記主持召開的兩委聯席會議決策制度、重大問題由兩委聯席會議提出意見后，由村民大會或村民代表大會決策等一系列制度，規范工作程序，明確職責范圍。

規范民主決策機制，實現“兩委”決策的科學化。深化村務公開和規范“村財鄉審”制度，加強村級財務管理和監督，提高村級民主決策的透明度。凡涉及經濟和社會發展規劃、經濟所得收入的管理使用，村提留的收繳和使用，本村享受誤工補貼的人數及標準，集體經濟項目的立項等，涉及村民的切身利益的事項，都要在黨支部的領導下，實現民主決策和科學決策，并建立決策責任追究責任制度。

規范監督約束機制，實現“兩委”工作的民主化。加強民主監督是化解“兩委”矛盾的有效途徑，通過加強村務、財務公開，切實做到“給群眾一個明白，還干部一個清白”，同時村黨支部每年年終向黨員大會進行述職，接受全體黨員的評議，鄉鎮黨委要征求村民對黨支部成員的評議，分析原因，并將其作為考核村黨支部書記的一項重要指標；村委會在黨支部的領導下，召開群眾大會，進行訴職報告，接受群眾和黨支部的評議。村級財務實行村委會一級管理，黨支部、村民理財小組和鄉經管站三級監督，黨支部書記兼任民主理財小組的組長，財務審批由村委會主任一支筆審簽，由村民理財小組組長（支部書記）審查蓋章。

規范科學管理機制，實現“兩委”工作的制度化。要根據《組織法》要求，在建立健全村民自治章程基礎上，建立健全相關管理制度。一是有關部門要建立學習培訓制度，如兩委干部培訓制度，兩委班子民主生活會議制度，及時對兩委干部進行必要的培訓，保證兩委干部能及時了解掌握上級組織有關工作精神及部署，開展批評與自我批評，在重要原則問題上達成共識，相互理解，相互配合；二是建立健全工作制度，如黨支部領導下的“兩委”成員分工工作制度，健全支部會議、村委會議、“兩委”聯席會議、村民大會和村民代表會議、村民調解等制度，并根據本村情況，逐步規范完善；三是建立健全嚴格的監督約束制度，如民主評議“兩委”干部制度、村務財務公開制度、財務審計制度、重大事項責任追究制度、“兩委”干部行為規范及談話、戒勉、罷免制度等，規范“兩委”成員的言行，堅決及時處置不合格人員；四是建立激勵機制，獎勤罰懶，對個別無所作為、拉幫結派、違法亂紀干部要予以堅決撤換，對于在村級工作中表現優秀的人員，廢除指標、戶口等條條框框的約束，大膽支持，提拔重用，使其感覺到工作上有干頭、政治上有奔頭，到頭來有靠頭；五是引入司法救助程序，加強基層法院建設。除了鄉鎮黨委政府的監督外，還必須有一個強制執行的部門，法院能擔當起最后裁判的角色，強制村干部按規定的制度辦，對于村務不交接，法院判決后可強制執行，對于村“兩委”決策程序不規范的，可判決決策結果無效，及時解決農村矛盾糾紛。

其次，通過多種制度建設，解決村干部工作責任心問題。對村干部要在政治上關懷、工作上支持、生活上關心，在各方面予以扶持照顧，以激發其工作積極性。要在嚴格要求、嚴格管理的同時，多方體諒村干部的苦衷，大力支持他們的工作，以情感人、以情留人，最大限度地解決他們生活中的實際困難，對養老保險以及應該提高的福利待遇要落實到位，對于由于村干部執行上級決定而出現的群眾不理解問題，上級黨委要及時在群眾大會上予以解釋、澄清，對于由于正確執行黨的方針政策和國家法律法規等遭受打擊報復，危及人身和財產安全的，要及時對犯罪嫌疑人依法打擊，弘揚農村正氣，為村干部創造一個安全、寬松、和諧的工作和生活環境，以此增強其工作責任心，極大地激發村干部們的工作積極性，減少了村“兩委”的矛盾與磨擦。

（二）通過政府職能轉變，為村級各項工作制度順利開展奠定基礎。

如何從政權體制著眼，轉變行政管理職能，強化其服務功能應是全面推進農村改革進程的中心環節。政府職能的轉變包括了管理職能、服務職能、審批職能的轉變。具體一是要努力抓好鄉鎮黨委建設。進一步研究解決鄉鎮機構改革、決策監督等制度問題，切實轉變職能，變索取型為服務型，從微觀經濟管理活動中退出來，成為密切黨群干群關系，促進經濟發展，實踐“三個代表”重要思想的忠實實踐者。

二是堅決推廣落實“費改稅”制度，統一農村稅費征收渠道，用制度減輕農民負擔，按照市場經濟規律法則，發展農村經濟，減輕村干部工作負擔，使其主要精力用于為村民服務上來，把村干部從繁重的“要錢、要命、要糧”（收費、計劃生育等）中解放出來。對于農村稅費改革問題，不能只是簡單地理解為減輕農民負擔的幾十塊錢的問題，而應當深刻認識到是一項觸及到上層建筑的改革，是繼、家庭聯產承包責任制以后的又一次革命，不僅要減輕農民負擔，同時還要確保基層政權的運轉，保證農村各項事業的健康發展，牽涉到縣鄉機構乃至村機構的調整與改革，需要高度重視，確保改革成功。

三是轉變政府職能，變管理為服務。各級政府部門要把精力從微觀經濟活動中退出來，放在制定規劃、政策服務、解決糾紛等宏觀經濟管理上，盡快轉變工作職能，規范操作規程，依法進行行政，市場能解決的問題決不插手，將基層干部從一些干不好、干不了，也不須干的繁雜事務中解脫出來，把精力放在制定規劃、政策服務、解決糾紛上，投入為做到凡是市場能辦到的決不代勞，凡是市場失靈的也絕不退縮，適應國際大農業生產的激烈競爭，規避市場運作風險，幫助農民把方方面面的政策搞清楚，把生產、銷售等環節的信息收集起來，使農民群眾比較快地適應市場。在信息、科技等方面給農村提供全方位的優質服務，減少不必要的形式主義的行政干預及達標升級檢查活動，尊重客觀實際，尊重群眾意愿，建立責任追究終身制度，對于群眾一時想不通的牽涉到村民利益的事宜，要在做通大多數群眾的思想工作后再予以實施，但對于群眾不愿意，個別領導違反科學決策強制命令執行，事后證明不符合實際情況的，不論主要決策者是否調動，都要追究主要決策者的責任。凡可以由市場調節的，要充分發揮市場機制的調節功能，真正使村級工作真正走上法制化、規范化的軌道。四是政府要在穩定家庭承包責任制的基礎上，適時地引導和推進農村生產方式和組織制度的變革，實施農業與農村資本經營，大力發展公司制農業，盡快完善農業組織，加大農村產前、產中、產后全方位的服務，農村經濟實現區域化布局、專業化生產、規模化經營、系列化加工、社會化服務經營體系，化解我國農村千家萬戶分散經營、規模小、缺乏溝通等缺點，優化配置農業生產資料，提高勞動生產率。公務員之家

如此才能真正解民憂、維民權、聚民力、造民福、慰民心，才能使基層黨員干部真正成為“三個代表重要思想的忠實實踐者，促進農村經濟實現新的跨越與發展，在世界經濟大潮中立于不敗之地。

（三）依法治村與以德治村相結合，建立相應的各種制度化解農村社會矛盾。

首先，社會主義市場經濟是法治經濟，靠法治才能維護市場秩序，實現宏觀調控；靠法治才能發展社會主義民主政治，建設有中國特色社會主義的政治；才能發展有中國特色社會主義的文化，建設社會主義精神文明，使以社會風氣、公共秩序、生活環境為主要標志的鄉村文明程度的顯著提高。在村級具體就是要將人們的日常行為全部納入法制建設之中，進一步加大法制宣傳力度，在村級實施便民的法庭巡回調解、審判制度，及時調解、審判村民的矛盾糾紛。當前針對村級發生的小偷小摸等所謂“氣死公安、難死法院”等一些“小”問題，制定合法的可操作性強的具體辦法制度，達到既合理合法，又便于執行，能有效地遏制農村歪風邪氣的蔓延。

其次，想僅僅依靠法律、制度就能解決好農村問題，是不現實的。不論是在農村發展社會主義市場經濟的過程中，還是在建設有中國特色社會主義政治的過程中，還是在建設有中國特色社會主義農村文化的過程中，都要搞好法治與德治的緊密結合。法治為社會主義先進文化建設提供重要保障，思想道德建設又為法治提供重要條件。運用道德的特殊調整手段，可以解決市場經濟帶來的各種消極因素對人們思想造成的不良影響；可以將各種利益矛盾調整到社會可控的范圍之內，避免利益矛盾的激化和對抗，并逐漸緩和乃至化解那些影響社會穩定的利益矛盾，靠德治來提高人們的道德境界，規范和調節人們的經濟行為，保障和促進社會主義市場經濟健康發展。在農村大力倡導愛國主義、集體主義、社會主義思想，反對和抵制拜金主義、享樂主義、極端個人主義等腐朽思想，在組織群眾、發動群眾的同時，教育群眾，充分調動群眾的積極性、主動性和創造性，有效地解決好農民、農業、農村“三農”問題。

（四）健全規范農村其它社會保障制度，為農村經濟發展創造良好的環境條件。

盡快建立完善農村養老、大病基金保險等關系到農民群眾切身利益的社會保障體系制度，這也是一項涉及人數較多、占用資金較大、情況千變萬化的復雜的系統工程，利用其能有效地提高抵御社會風險的能力，有利于滿足群眾的各種需要，減輕群眾心理壓力等優勢，真正從根本上解決農村群眾的后顧之憂，由此帶動消費的良性發展，拉動內需，化解農村各種矛盾，為農村經濟穩定健康發展創造寬松和諧的大環境。