高職院校全面預(yù)算績效管理探究

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摘要：預(yù)算作為一切業(yè)務(wù)活動資金使用的起點，是高職院校開展教學(xué)、科研等業(yè)務(wù)活動的重要保障，也是解決高等職業(yè)教育與學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌盤活資金資源問題的關(guān)鍵點。在當(dāng)前業(yè)財融合的新形勢下，高職院校如何全面實施預(yù)算績效管理、通過預(yù)算管理體制改革，進一步推進校院兩級財務(wù)管理，是強化高職院校財務(wù)管理水平和內(nèi)部治理等方面的重要課題，也是“雙高計劃”院校在財務(wù)考題中的加分項。文章針對高職院校預(yù)算績效管理中存在的預(yù)算編制方式固化、績效評價體系設(shè)定不合理、預(yù)算績效監(jiān)控有待提高、信息化管理水平落后等突出問題提出了相應(yīng)措施，從而進一步提升高職院校全面預(yù)算績效管理水平。

關(guān)鍵詞：全面預(yù)算；績效管理；高職院校

基礎(chǔ)不牢、地動山搖。預(yù)算管理工作是整個學(xué)校財務(wù)管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是合理分配資源，提高資金使用績效的重要保證。在重點強調(diào)主體責(zé)任和問責(zé)的當(dāng)下，夯實預(yù)算績效管理基礎(chǔ)工作，不僅是提高財務(wù)管理水平的需要，也是防范失職、瀆職的重要舉措。當(dāng)前，高職院校在預(yù)算編制方式、預(yù)算績效管理與評價、財務(wù)預(yù)算信息化等方面仍有諸多不足，導(dǎo)致學(xué)校內(nèi)部資源配置不合理、資金使用效率低下等現(xiàn)象存在。社會發(fā)展推動著預(yù)算管理制度不斷迭代更新，新制度也將成為推動高職院校財務(wù)管理水平與內(nèi)部治理水平發(fā)展的重要內(nèi)容。實施全面預(yù)算績效管理正是解決當(dāng)前棘手問題的有效措施。注重結(jié)果導(dǎo)向，優(yōu)化資源配置，不斷提升高職院校的預(yù)算績效管理水平和能力，在過“過緊日子”的要求下將錢花在“刀刃”上，發(fā)揮最大的績效，實現(xiàn)高職院校長期可持續(xù)發(fā)展。

一、高職院校全面預(yù)算績效管理的意義

財務(wù)工作繁瑣、嚴謹，按部就班，容易出現(xiàn)習(xí)以為常、忙于事務(wù)的問題，給人以保守、死板，不敢越雷池半步的印象。隨著職業(yè)教育不斷發(fā)展，社會對職業(yè)教育的認可度越來越高，當(dāng)前高職院校競爭進入白熱化而經(jīng)費普遍緊張的階段，全面預(yù)算績效管理在學(xué)校運行中越來越凸顯出其重要性，財務(wù)管理的水平直接影響著學(xué)校發(fā)展。“雙高計劃”實施以來，高職院校資金的投向和運行效率，很有可能成為決定學(xué)校在重新洗牌后位次的關(guān)鍵因素，引入新的預(yù)算績效管理機制，顯得十分重要。當(dāng)前，教育事業(yè)發(fā)展仍需更多資金投入保障，在收入來源較為單一、財政收入增長放緩的經(jīng)濟形勢下，財政部門多次呼吁落實“過緊日子”的政策要求，其必要性和緊迫性進一步凸顯。高職院校作為我國高等教育的重要組成部分，其預(yù)算績效管理工作對提高資金使用效果、優(yōu)化資源配置、發(fā)揮服務(wù)社會的功能具有不可替代的作用。面對新形勢下的要求，統(tǒng)籌推進“雙高計劃”建設(shè)和內(nèi)涵式發(fā)展、優(yōu)化配置資金，既是高職院校預(yù)算管理面臨的挑戰(zhàn)，也是契機。

二、高職院校全面預(yù)算績效管理存在的問題

近年來，《國家職業(yè)教育改革實施方案》啟動了“雙高計劃”，高職院校發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，各方面都需要大量的經(jīng)費投入，資金供求矛盾十分突出，如何將有限的經(jīng)費投入到最需要的地方，發(fā)揮更大的績效，是高職院校面臨的重要課題。高職院校全面預(yù)算績效管理具有全面性、科學(xué)性、結(jié)果導(dǎo)向性等特征，也存在預(yù)算編制方式固化、績效評價體系設(shè)定不合理、預(yù)算績效監(jiān)控管控和信息化水平有待提高等問題。

（一）預(yù)算編制方式固化

隨著社會不斷發(fā)展，財務(wù)工作方式不斷迭代更新，但目前仍有許多高職院校采用傳統(tǒng)的方式來進行預(yù)算管理和預(yù)算編制方法，不利于提高全面預(yù)算績效管理水平。長久以來，高職院校已適應(yīng)了固有的預(yù)算編制方法，沒有根據(jù)新的社會發(fā)展趨勢與時俱進。在全面預(yù)算績效管理基礎(chǔ)較為薄弱的情況下，想要推行新的預(yù)算編制體系十分不易。許多高效的方式得不到重用，這就使得高職院校預(yù)算管理及編制的方式方法過于單一。當(dāng)前大多數(shù)高職院校每年編制兩次預(yù)算，一次為編報財政預(yù)算，一次為編報校內(nèi)預(yù)算。財政預(yù)算編制一般在年中開展，主要以上級主管部門下達的預(yù)算指標為依據(jù)，結(jié)合學(xué)校其它收入情況，采取“零基預(yù)算”+“二上二下”的方式編制預(yù)算，注重項目支出績效管理。校內(nèi)預(yù)算編制一般在年末進行，在財政預(yù)算收支框架的基礎(chǔ)上在學(xué)校內(nèi)部進行預(yù)算分配。由于財政預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算編制時間不同步，導(dǎo)致兩者績效管理難以協(xié)調(diào)，存在低效、重復(fù)投入等問題。

（二）績效評價體系設(shè)定不合理

對學(xué)校發(fā)展進行合理規(guī)劃，明確各類時期的具體戰(zhàn)略發(fā)展目標是高職院校開展全面預(yù)算績效管理工作的前提。當(dāng)前，高職院校在設(shè)定績效目標時仍存在一些問題，例如績效目標指向模糊，目標值難以細化或量化，共性指標多而個性指標少，數(shù)量指標多而質(zhì)量指標少，業(yè)財融合度相對較低，對支出預(yù)算的經(jīng)濟性、效益性很難做出精準、科學(xué)和客觀的評價。目前，大部分高校對于預(yù)算績效評價都采取自評的方式，鮮少聘請第三方進行績效考評。績效自評有一定的激勵作用，但也存在諸多問題，例如缺乏客觀、流于表面、過程簡單等，績效評價起不到更深層次的作用。其次，許多高校缺乏較為完整的績效評價體系，尚未建立專項資金預(yù)算績效評價標準。每所高校都具有自身定位的特殊性，所屬學(xué)科、地域、管理方式不同，發(fā)展方向和側(cè)重點不同，因此增加了評價不同項目支出的難度，這也是高校尚未建立績效考評指標和體系的原因之一。當(dāng)前，上級主管部門對高職院校預(yù)算績效評價尚未采取全流程跟蹤管理的監(jiān)督機制，也未對績效評價結(jié)果實施實質(zhì)性的獎懲措施，而是側(cè)重于關(guān)注高職院校預(yù)算編報規(guī)范、執(zhí)行完成進度、績效目標設(shè)定、績效報告等，一定程度上忽略了預(yù)算資金執(zhí)行帶來的實質(zhì)效果。高職院校在全面預(yù)算績效管理中更為重視項目資金申請的金額與經(jīng)濟用途，缺乏相關(guān)的內(nèi)控制度對預(yù)算資金執(zhí)行過程進行跟蹤監(jiān)管；很少有高職院校完全遵守預(yù)算剛性原則，預(yù)算執(zhí)行途中追加或調(diào)減預(yù)算時有發(fā)生，從而導(dǎo)致低績效項目資金投入、資源配置重復(fù)、資金浪費等問題。

（三）預(yù)算績效監(jiān)控有待提高

當(dāng)前,大部分高職院校的全面預(yù)算績效管理工作往往側(cè)重于預(yù)算編制申報程序、執(zhí)行率高低、資金使用是否符合法合規(guī)等方面，還未完全做到全流程監(jiān)管。項目進行中或結(jié)束后，績效評價大多是單位自評和財政專項抽查評價，具有一定的局限性。校內(nèi)各部門在經(jīng)費使用過程中，若與既定的績效目標產(chǎn)生偏離，并無有效的監(jiān)控機制對其進行約束管控。由于高職院校規(guī)模體系、業(yè)務(wù)范圍等大有不同，許多高職院校的全面預(yù)算管理體系不夠規(guī)范、完整，鮮少有設(shè)立獨立的部門、專崗專人進行管理，因此不具備對預(yù)算執(zhí)行實施進行全流程有效的績效監(jiān)督管理。一般高職院校財務(wù)處規(guī)模并不大，難以做到對學(xué)校資金進行全覆蓋、全流程跟蹤監(jiān)督。因此，即使在績效評價環(huán)節(jié)開展執(zhí)行效果監(jiān)督，由于時間相對滯后，并未獲得績效監(jiān)管的有效成果。相關(guān)項目財務(wù)負責(zé)人僅注重預(yù)算申報、編制環(huán)節(jié)，但是對支出是否符合定額標準、是否真實合理、是否對于政府采購項目應(yīng)采盡采缺乏必要關(guān)注。另一方面，學(xué)校財務(wù)人員對建設(shè)項目往往僅注意是否存在超預(yù)算支出或違規(guī)支付等現(xiàn)象，對于該筆支出背后的建設(shè)事項的合理性缺乏深度思考。還有部分高職院校在執(zhí)行預(yù)算的過程中，為圖便利隨意調(diào)改預(yù)算項目，出現(xiàn)預(yù)算結(jié)構(gòu)混亂、預(yù)算分配不均等情形，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行偏離了原定績效目標，最終導(dǎo)致學(xué)校的預(yù)算績效評價結(jié)果不佳。

（四）信息化管理水平有待提高

隨著國家對職業(yè)教育的重視日益增加，高職院校預(yù)算資金體量逐年遞增，但財務(wù)信息化水平仍處于較低水平，有待進一步提高。由于諸多高職院校的組織管理架構(gòu)較為扁平化，校內(nèi)各職能部門各自擁有獨立的信息化系統(tǒng)，許多高職院校的財務(wù)系統(tǒng)、資產(chǎn)系統(tǒng)、薪酬學(xué)費系統(tǒng)等都處于孤立狀態(tài)，各版塊之間沒有串聯(lián)起來，未搭建起預(yù)算績效管理平臺，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)互通和共享不暢，一定程度上影響了預(yù)算編制與執(zhí)行的科學(xué)性。甚至還有未實現(xiàn)信息化的預(yù)算管理，仍使用紙質(zhì)資料傳遞與手工數(shù)據(jù)統(tǒng)計，大大增加了預(yù)算績效管理的難度。信息化水平落后導(dǎo)致的財務(wù)工作繁瑣還會引發(fā)信息不對稱、財務(wù)人員不被理解等問題。

三、高職院校全面預(yù)算績效管理應(yīng)對措施

（一）優(yōu)化預(yù)算編制方式

將財政預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算同步編制，針對校內(nèi)各部門的具體需求，在編制財政預(yù)算時就落實預(yù)算安排，重大項目實施項目庫管理，避免校內(nèi)預(yù)算與財政預(yù)算的績效產(chǎn)生“兩張皮”的現(xiàn)象。在預(yù)算編制中堅持量入為出、統(tǒng)籌兼顧、勤儉辦學(xué)的原則。立足學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，夯實預(yù)算編制基礎(chǔ)，與預(yù)算執(zhí)行部門多溝通多協(xié)調(diào)，按照“做細、做實、做全”的要求編制預(yù)算，不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，切實提高預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性。學(xué)校各歸口職能部門應(yīng)建立項目庫，用于專項資金支出管理。通過學(xué)校制定的一系列評審機制，對通過審議的項目進行入庫滾動管理，當(dāng)有資金下達時，按照項目成熟度優(yōu)先排序，匹配預(yù)算資金用于項目建設(shè)。對于有結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的項目，按照結(jié)余資金預(yù)算管理辦法，重新收回資金至職能部門，繼續(xù)支持其他項目支出。在此基礎(chǔ)上財務(wù)處會同發(fā)展規(guī)劃部門結(jié)合學(xué)校當(dāng)年的建設(shè)重點與財力，編制專項預(yù)算，進入預(yù)算審核流程，細化項目預(yù)算，按建設(shè)進度安排資金。通過內(nèi)部管理體制改革，進一步推進校院兩級財務(wù)管理。明確學(xué)院作為辦學(xué)實體的財務(wù)管理責(zé)任，進一步落實學(xué)院在自主理財方面的權(quán)利與責(zé)任，如實行績效工資分擔(dān)機制，績效考核分配機制等，將學(xué)院從原來的只會向?qū)W校伸手要錢，逐步實現(xiàn)自我謀劃自我理財?shù)慕巧D(zhuǎn)變；每個學(xué)院都必須根據(jù)自身發(fā)展，編制當(dāng)年的收支預(yù)算和決算報告，大力促進學(xué)校預(yù)算編制的合理化，也促進了學(xué)院服務(wù)社會、獲得資源的積極性。

（二）完善績效評價體系

積極推進預(yù)算績效評價，可由財務(wù)處牽頭，根據(jù)校內(nèi)職責(zé)分工，與資產(chǎn)管理處、基建后勤處、人事處、教務(wù)處等職能部門分工協(xié)作，建立和完善項目績效評價指標體系，進一步研判實際情況，規(guī)范績效指標定義，著重分析質(zhì)量指標，從而提升績效目標質(zhì)量，使績效目標與預(yù)算安排更加匹配。做好各類專項的績效評價工作，逐步建立“預(yù)算有目標、執(zhí)行有監(jiān)督，完成有評價，結(jié)果有應(yīng)用”的績效預(yù)算管理機制，不斷提高預(yù)算執(zhí)行的績效和效率。注重預(yù)算績效評價結(jié)果的運用，“真槍實彈”有效開展績效評價獎懲措施，對項目實施效果不明顯、績效目標偏離度大的項目，減少或不安排預(yù)算。建立資金績效考核辦法。對各部門、二級學(xué)院的日常經(jīng)費、專項經(jīng)費執(zhí)行情況實行考核，包括資金投入績效與執(zhí)行進度，并將結(jié)果納入當(dāng)年部門、學(xué)院的年度考核評優(yōu)工作中，預(yù)算執(zhí)行的好壞將對該部門的人員績效獎勵產(chǎn)生影響，該舉措有效扭轉(zhuǎn)了部門學(xué)院對資金“多多益善”的觀念，有的部門甚至主動提出要減少預(yù)算，財務(wù)處與各部門進行預(yù)算對接過程中，各部門拿出的預(yù)算賬本越來越精細。

（三）動態(tài)監(jiān)控預(yù)算績效

為從源頭上防止資金預(yù)算執(zhí)行低下無效，應(yīng)將動態(tài)監(jiān)控預(yù)算績效管理貫穿整個預(yù)算執(zhí)行過程。采用事前績效評估機制，完善全面預(yù)算績效管理組織機構(gòu)，全過程監(jiān)控預(yù)算績效實施情況，防止偏離績效目標事件發(fā)生。學(xué)校應(yīng)自上而下重視預(yù)算績效管控機制，完善預(yù)算績效監(jiān)管制度，定期制定預(yù)算績效監(jiān)管計劃與工作總結(jié)。應(yīng)對相關(guān)工作人員加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，嚴格遵守管理制度，減少人為差錯。完善動態(tài)監(jiān)控預(yù)算績效，應(yīng)從細節(jié)入手，加大人力財力投入，從源頭上為績效管控提供有力支持。同時，注重多渠道、多方式開展績效評價，在績效自評與財政抽評的基礎(chǔ)上，積極開展第三方外部評價，通過績效評價結(jié)果，對項目建設(shè)成果評級。對于大多數(shù)高職院校而言，應(yīng)加大經(jīng)費使用進度通報力度，重視強化部門預(yù)算分析工作，查找分析項目執(zhí)行中偏差績效目標的原因，采取針對性的方法糾偏，優(yōu)化績效目標實現(xiàn)路徑。定期將各部門預(yù)算執(zhí)行情況分析總結(jié)，將部門經(jīng)費使用情況分析結(jié)果發(fā)送至各部門負責(zé)人，同時電話催告相關(guān)經(jīng)辦人員。在進行全面預(yù)算績效管控過程中，著重進行過程性管控，高職院校應(yīng)當(dāng)以會計期內(nèi)開展業(yè)務(wù)活動為基礎(chǔ)，組織協(xié)調(diào)各項行政、教學(xué)、科研、后勤等職能部門，嚴格按申報書計劃執(zhí)行支出預(yù)算，可將年度預(yù)算細分到季度甚至月度，通過分期實施預(yù)算績效目標，確保年度預(yù)算績效總目標的實現(xiàn)。落實專項資金按期清理制度。對到期的專項資金實行全面清理，不留死角。如經(jīng)評審確實需要繼續(xù)建設(shè)的項目，通過申請新的專項，優(yōu)先予以安排。通過幾年的清理，項目結(jié)余經(jīng)費的清理也逐步正常化，可回收的結(jié)余經(jīng)費也逐年下降。通過全過程梳理用款計劃、催促負責(zé)人執(zhí)行采購預(yù)算、跟蹤采購執(zhí)行備案、公布預(yù)算執(zhí)行率等措施，使預(yù)算內(nèi)暫存采購資金存量大幅下降。

（四）加強預(yù)算績效信息化建設(shè)

《全面實施預(yù)算績效管理的意見》中明確提出，新時期應(yīng)加快實施預(yù)算績效管理信息化建設(shè)。財務(wù)信息化首先可解決數(shù)據(jù)傳遞問題，打通不同部門之間使用的軟件系統(tǒng)，告別手工錄入與采集數(shù)據(jù)，實現(xiàn)各模塊互聯(lián)互通，提高財務(wù)效率，降低數(shù)據(jù)錯誤率。例如打破財務(wù)與采購的數(shù)據(jù)壁壘，實時共享財務(wù)數(shù)據(jù)與采購數(shù)據(jù)，當(dāng)財務(wù)預(yù)算與支出產(chǎn)生時，傳遞至采購系統(tǒng)，無需手工填報，完成采購項目收支控制。聯(lián)通財務(wù)系統(tǒng)與合同管理系統(tǒng)，有效管控合同執(zhí)行進度，無需手工登記合同臺賬查詢支付情況，保證預(yù)算績效管理實現(xiàn)動態(tài)化監(jiān)控，提高預(yù)算績效管理的科學(xué)性和準確性。

四、結(jié)語

全面預(yù)算績效管理是高職院校財務(wù)工作的重心環(huán)節(jié)之一，有效開展預(yù)算績效管理工作，可以幫助高職院校實現(xiàn)成本控制、資源合理分配、杜絕浪費資金等目標，提升高職院校內(nèi)部治理水平質(zhì)量，提高資金執(zhí)行率等。高校財務(wù)會計制度的更新、教育教學(xué)改革的發(fā)展以及財務(wù)信息化建設(shè)，都對高職院校全面預(yù)算績效管理提出了全新的挑戰(zhàn)，同時也帶來了更多潛在機遇。高職院校全面預(yù)算績效管理工作應(yīng)緊跟社會發(fā)展趨勢，以深化財務(wù)管理改革為目標，完善全面預(yù)算績效管理措施，持續(xù)提升預(yù)算績效管理水平。

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作者:邵程圓 單位:浙江金融職業(yè)學(xué)院