鄉村治理探討論文

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「內容提要」本文應用治理的分析框架，比較研究了中國與德國、匈牙利和印度的鄉村治理狀況，主要從經濟發展水平和民主制度、政府間責權分配、鄉村治理結構、鄉村公共事業融資結構以及鄉村治理的監督機制等幾個方面比較了各國的成績和問題，重點討論了其他國家的經驗和教訓對中國的啟示。

「關鍵詞」鄉村治理/責權分配/融資/監督

一、分析問題的理論出發點

緩解乃至消除階層、地區以及城鄉差異是構建和諧社會的關鍵之一，這就要求我們在各個方面做大量的工作，其中有一項緊迫任務就是改進我國的鄉村治理。關于鄉村治理，尤其是關于村民自治這個我國近年來實施鄉村治理的新措施，許多學者已經進行了大量的研究，極大地豐富了我們對這個問題的認識。但是，已有的研究大多致力于對我國某個或某些村莊的治理進行細致的描述與分析，而較少聯系其他國家在鄉村治理方面的經驗和教訓，也較少放在我國宏觀政治體制改革的背景中去考察。我們選取發達國家德國、轉軌國家匈牙利、以及人口大國印度作為研究對象，就是希望通過比較分析，看看這些國家在鄉村治理的體制和操作方面對我們有哪些啟發。

就鄉村治理而言，考察面很多，例如選舉、政府職能、財政收支體制等。這些問題我們也將有所涉及，但不是我們的線索。我們考察的線索是鄉村公共事業（如道路建設、校舍修建、飲用水供應、垃圾處理等等）的決策、融資、實施與監督過程；考察的主要內容是圍繞這些公共事業的建設，厘清這些國家決策權力在鄉村基層政府與上級政府之間是怎樣分配的、這些公共事業是怎樣融資的（特別是各級政府在融資過程中的作用如何），以及這些公共事業是怎樣實施與監督的。之所以如此，主要是考慮到改進鄉村治理的基本目標之一是要促進鄉村公共事業的建設、改善鄉村的生產與生活環境，建設和諧的鄉村社會。

我們的分析在理論上參照治理的分析框架。治理理論為我們提出了一個比較理想的目標模型，各國的現實狀況與這個理想模型相比較一定是有差距的，我們要分析這個差距，同時找出形成這些差距的原因，進而討論我們可以從中學習到什么樣的經驗和教訓。

根據治理理論的分析框架，完善的公共品供給應該具備以下九個要素：（1）合法性，即關于公共品提供的決策被自覺認可和服從；（2）透明性，即有關的決策和執行過程是公開的；（3）責任性，指的是有關管理人員對其行為的負責程度；（4）法治，即法律成為公共管理的最高準則；（5）回應（responsiveness），它的基本含義是，公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責任的反應；（6）有效，主要指公共品的決策和執行富有效率；（7）參與，指決策和執行的過程有人們的廣泛參與；（8）廉潔，指有關的決策人員奉公守法、清明廉潔，公職人員不以自己的職權謀私；（9）公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在享有公共品的服務方面是平等的①。

一個國家在公共品的提供問題上，是否符合以上九個標準，能否達到上述理想狀態，取決于一系列的因素。已有的研究表明，一國的經濟發展水平、民主制度的完善程度、中央與地方的權力分配關系、法律制度的完善程度、大眾傳媒的開放程度等都是影響善治的變量。理論上，一個國家經濟越發達，在公共品的提供上就會越充分，決策人員就越有經濟資源去回應居民對公共品的需求。因為回應充分，所以也容易在“公正”和“有效”方面有好的表現。健全的民主制度則是合法性、透明性、法治、參與和廉潔的保障。中央和地方的適當分權可以提高決策的效率，也有助于厘清各級政府的責任。傳媒的開放程度對監督的影響很大，開放的媒體有助于治理過程的公正、廉潔、透明和高效。這些方面都是我們要研究的。不僅如此，我們還要研究鄉村的經濟、社會、人口規模和構成等要素，因為它們對鄉村公共品的提供也有很大的影響。

我們將考察和分析德國、匈牙利、印度和我國鄉村治理，比照善治的理想狀態和影響善治的變量，分別就各國在鄉村公共品提供的狀況，以及造成這些狀況的原因進行分析。本文是建立在這些研究基礎上的比較分析。

二、通過比較獲得的初步觀察

1.經濟發展水平與民主制度的影響

通過四個國家的比較，我們發現經濟發展水平極大地影響著鄉村公共品的提供狀況。從四國情況來看，德國鄉村公共品在數量和質量上都比匈牙利好，匈牙利的狀況大大優于中國，中國的情況又略微優于印度。這與德國的人均國內生產總值高于匈牙利，匈牙利大大高于中國，中國略微高于印度的情況是一致的。因此，經濟發展水平對公共品的供給數量和質量有決定性的影響。

但是，經濟發展水平不能自動解決與公共品提供有關的一切問題，比如公共品提供過程中的合法性、透明度、責任性、效率、廉潔、公正等問題。并不是經濟發展水平越高，這些方面的情況就一定越好，經濟發展水平越低，這些方面的情況一定就越差。德國和匈牙利的經濟都比較發達，而且兩國的民主制度都比較健全，但是在鄉村公共品的提供方面，匈牙利卻有很多問題，主要是效率低下。效率低下的主要原因是地方政府過于散碎②，中間層級的政府過于弱小，沒有干預和協調的能力，致使一切跨地方政府的公共事業都難以開展。雖然部分地方政府橫向聯合起來的各種地方政府協會起到了一定的彌補作用，但是散碎的地方政府和弱小的中間層級政府構成了制度性的障礙。匈牙利地方政府的散碎化，是對1990年代以前體制下匈牙利地方被強迫合并的一種反彈，改革以后，人們唾棄過去的強制合并，各地紛紛要求建立自己的村鎮政府，整個社會的思潮也贊美這種做法，造成村鎮地方政府數量大增，規模大大縮小，產生了新的困難。目前改革地方政府，尤其是解決地方政府規模過小的問題，正在匈牙利全國上下進行熱烈辯論。

經濟不發達固然嚴重制約著公共品的提供，但是其他方面的制度和機制可能使得情況變得更糟，也可能使得糟糕的情況有所緩解。中國的經濟發展水平與印度相當，都遠遠落后于匈牙利和德國，所以在公共品的提供水平上遠低于匈牙利和德國。但是印度的民主制度使得鄉村公共品的提供在決策的合法性、參與、透明度、回應性、廉潔和公正方面都有優良的表現。同時印度政府掌握的資源較少，所以印度大力發展非政府組織，使得國內外的非政府組織在鄉村公共品的提供方面起了很大的作用，政府與非政府組織合作，利用非政府組織調配資源的能力，從一定程度上彌補了政府資源匱乏的困境。雖然從總體上看，中國鄉村地區的公共品與印度相比，在數量上更充足些，質量也更高一些，同時中國的公共品提供在決策和實施的效率上比印度高，但是中國鄉村公共品供給與善治的幾個標準相比差距依然很遠：合法性的程度低、民眾的參與度低、不透明、回應性差、有很多的腐敗現象、不夠公正，造成很多地方的鄉村地區公共設施落后，或者造成政府改善基礎設施的努力反而會導致群眾抗議。雖然不夠普遍，但是在中國的一些地方，高效率的建設恰恰是社會高度緊張的原因。高度的社會緊張，造成群眾和鄉村政府之間的對立，最終會損害地方政府的決策和實施效率。

2.政府間責任與權力分配的影響

通過對中國、德國、匈牙利和印度四個國家的比較，我們發現，政府間權力與責任的分配，以及決策在政府間的傳導機制對公共品的供給產生了重大的影響。

研究表明，中國的政府間責權分配與其他三國的政府間責權分配有巨大的差異。簡單說來，德國、匈牙利和印度的政府間責權分配是清晰的，有些任務上級政府不能隨意攤派給下級政府，而有些上級規定的任務對下級來說不是強制性的。而在中國，情況大不相同：首先，政府間責權分配是模糊不清的；其次，所有的任務都可以下派給下級政府；第三，所有上級規定的任務對下級來說都是強制性的。綜合比較，具體表現如下：

首先，正如我們在德國、匈牙利和印度所看到的，這些國家的地方政府法律都清楚地規定了地方政府的責任，以及相應的決策權力。相關的法律規定甚至清晰到幼兒園、小學、中學、技術學校、公園、圖書館、老年人福利住房、殘障人教育與福利住房、道路交通建設與維護、供排水系統建設與維護等等責任和決策權力分別屬于哪一級政府。法律的規定是細致的，一目了然。但是，中國的法律對各級政府的責任和權利的規定則非常模糊。我國地方各級人民代表大會和政府組織法第五十九條和第六十一條規定了地方各級政府的職能，只是籠統地要求地方各級政府要“執行國民經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作”，但在任務分配方面不再有具體的規定。

其次，在德國、匈牙利和印度，有些責任是不能隨便下放到基層政府的，法律清楚規定了某一水平的政府有哪些責任、沒有哪些責任。比如，在匈牙利，就教育類的責任分配而言，法律明確規定，學前和小學教育是鄉村政府和城鎮政府的責任，不是縣政府的責任；而中學、技術學校和殘障人學校教育是縣政府的責任，鄉村和城鎮政府沒有這方面的責任。縣政府不能把舉辦中學、技術學校和殘障人學校教育的責任下派給鄉村和城鎮政府。中國則是上級政府可以把所有責任無限下派給下級政府直到最基層的鄉鎮政府。我國的地方人大和地方政府組織法第五十九條第一款規定，省、市、縣政府應執行本級人民代表大會及其常務委員會的決議，以及上級國家行政機關的決定和命令；第六十一條第一款規定，鄉鎮政府應執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令③。村委會組織法也規定，村委會要接受鄉鎮政府的指導和幫助，協助鄉鎮政府工作④。這樣，在法律且事實上，就導致了上級政府可以將一切任務都下派給下級政府，直到最底層的鄉鎮政府，甚至村民委員會。

第三，在德國、匈牙利和印度，對基層政府來說，并不是所有的責任都是強制性的，有些責任是自愿性的，就是說地方政府可以根據自己的實際情況決定是否舉辦某項公共事業。每項公共事業是否是某級政府的強制性責任，法律都有清楚明確的規定。例如，在匈牙利，學前和小學教育是鄉村政府的強制性責任；而圖書館、文化中心、影劇院等則為自愿性的責任。但在中國，一切任務都是強制性的。法律根本沒有賦予基層政府自主選擇的空間。由于法律沒有規定具體的某項責任只能下派到哪一級政府為止，又由于法律要求下級政府必須執行上級政府的決定和命令，完成上級政府交辦的任務，所有一切責任都可以下派，而且一切責任都是強制性的。

在我國，上級政府將任務轉移給下級的另一條途徑是黨的系統，各級政府受同級中共黨委的領導，而黨的組織原則之一是下級服從上級，所以上級政府的任務可以提交黨委形成黨的決議，或者上級政府的任務本身就是同級黨委決議所提出的，這個決議下派給下級黨委，再通過下級黨委轉移給下級政府，如此不斷地向下轉移，乃至鄉鎮政府和村委會⑤。這種狀況在德國、匈牙利和印度是不存在的，不用說這些國家存在著上級政府的執政黨與下級政府的執政黨分屬不同黨派的情況，不同黨派之間不但沒有從屬關系，甚至可能是對立關系，轉移公共事業建設的任務根本無從談起；即使上下級政府的執政黨都屬于同一個黨派，法律也已經清楚規定了哪些公共事業建設的任務是由哪一級政府承擔的，把建設任務轉移給另一級政府，即使主觀上轉出方與接受方都愿意，也是違法的，是絕不允許的。轉

相比之下，我國的體制特點造成了一系列嚴重的問題：首先，它造成了互相推諉的現象，需要建設某項公共事業時，沒有人知道應該由哪一級政府去提出和實施，各級政府都可以盡量把這份責任推卸到其他層級的政府那里去，尤其在公共事業出現短缺需要追究政治責任時，因為沒有清晰的法律規定，各級政府更是互相推諉，以致有關責任不了了之。

其次，我們沒有制度保障，可以清楚明確地阻止上級政府任意“盤剝”下級政府直到鄉村的意圖。如果我們像德國、匈牙利和印度一樣，法律明確規定某些任務不是強制性的，是鄉鎮政府或村委會可以自主決定的，而且某些任務是不得下派給下級政府的，那就可以大大制約上級政府“盤剝”下級政府的企圖，大大增加村民自治乃至鄉鎮自治的空間。

第三，它導致基層政府和村委會的行為嚴重扭曲，要完成所有的任務是不可能的，所以基層政府要么最大限度地從居民那里汲取資源，造成居民與基層政府嚴重對立；要么謊報數字隱瞞真相做表面文章來欺騙上級政府，或者兩者兼而有之。

其他方面的問題也是顯而易見的，因為整個體制的決策是自上而下的，所以談不上利益相關者的參與，也無法做到決策過程透明。這些決策很難得到普通群眾的認可和自覺服從，也就是說合法性不足，同時因為沒有自下而上式的多主體參與，責任回應性很低；沒有自下而上的監督，廉潔難以保證。

3.村與鄉鎮治理結構的影響

如前所述，政府間責任和權力的分配，以及決策傳導機制的差異對鄉村治理造成了巨大的影響，它們制度化地界定了鄉村治理能夠自主轉圜的空間。在有限的空間內，村與鄉鎮治理結構的不同也會產生不同的影響。我們以鄉村政府或村委會的決策過程為例，來分析鄉村治理中的核心人物（如下表所示）。

我們來考察一下這些核心人物在決策與實施過程中起什么樣的作用，先從匈牙利的村鎮公務長（notary）談起，這是一個公務員的職位，也是一個非政治性的職位，跟村鎮政府的換屆選舉沒有關系，其工作業績由內政部根據公務員的有關法律規定進行評定，而不是由當地居民來評定。因此，這個職務沒有任何的決策權，而決策和實施權完全在經由選舉產生的村鎮長手里，村鎮公務長要確保村鎮長的決策和實施符合法律規定，即村鎮長在考慮某件事情時，他要事先告知其相關的法律規定，在決策的過程中他要糾正不符合法律規定的部分；在實施的過程中他也要時時地對照法律，確保整個過程符合法律規范。如果決策和實施過程中出現違反法律的狀況，他應該拒絕為相關的指示背書（所有村鎮政府的指令、簽訂的合約、以及提交的報告都必須同時有村鎮長和村鎮公務長的簽字才是有效的）。由于他要關照決策和實施的法律面向，因此要求村鎮公務長應該是律師出身。德國沒有村鎮公務長這個職務，但是德國的村鎮長要完成匈牙利的村鎮長和村鎮公務長兩個職位應當完成的工作，因此，德國的村鎮長大多數也是律師出生，因為其他職業的人很難擔負起需要復雜法律知識背景的村鎮長的工作。同時，無論德國、匈牙利還是印度，村鎮長都是經由自由、開放、透明、競爭的選舉產生，村鎮長是得到了選民充分授權的決策者，他的決策計劃也得到了選民事前的考察，同時他的決策效果還要受到選民在下次選舉中投票考驗。正是村鎮長及村鎮公務長候選人的特殊要求使匈牙利與德國鄉村治理滿足合法性條件。

在我國鄉村治理結構里，沒有類似村鎮公務長這樣的角色，它反映了我國鄉村治理的法律制度很不完善，缺乏必需的法律規范，也就沒有了遵守法律規范的必要。同樣重要的是，我國鄉村治理的核心人物在決策過程中很難照顧到居民意愿，因為民意對這兩個職位產生過程的參與非常有限，對這兩個職位的監督和制約也極為有限。黨支部或黨委書記是由上級黨委經由黨員大會同意任命的，這個過程沒有普通民眾的參與。雖然近年有些地區的村莊在黨支部書記的任命過程中采取所謂“兩票制”的做法，嘗試整合普通群眾的民意，這些新的舉措值得鼓勵，但是到目前為止效果如何還不甚清楚，而且即使是這種舉措，實行的地方也很少。而鄉鎮黨委書記的任命方面，還沒有嘗試整合民意的舉措⑥。村主任的產生過程，雖然近年的選舉在透明、公開、公正方面有進步，但還是受到了很大的限制。鄉鎮長的選舉雖然也有“公推公選”的新舉措，但是實施的過程仍然有很多制約，實施的鄉鎮數量也很少。總的來說，我國鄉村治理的核心決策人物較少反映民意，也較少照顧到是否合乎法律規范，這也造成了許多弊病。

4.融資機制的影響

德國鄉村公共事業項目的融資完全由政府預算提供。雖然政府不禁止私人捐款建設敬老院、殘障人福利機構、初級教育機構等，但是政府有責任和義務提供這些方面的基礎性服務，私人提供的這些服務只是給有關人士提供了更多的選擇，政府不能以已經有私人投資為借口不建設這些項目。進一步地，一個項目的融資方式和結構與該項目的性質有關。由聯邦政府和州政府委托的地方政府建設的項目，則其全部開支由聯邦政府和州政府以專項轉移支付的方式撥付。由法律規定強制性地由地方政府建設的公共事業工程，則由地方政府與州和聯邦政府共同承擔，聯邦預算和州預算則根據給定的公式統一為各地方政府撥付一定的資金，地方政府從自己的預算中撥付其余的支出。由法律規定地方政府可以自主決定的項目，地方政府要全部從自己的預算中支付，也可以由本地區的公民投票決定建設某個項目，并為這個項目單獨設立一項一次性的稅收。值得注意的是，政府舉辦的公共事業項目，不接受任何企業或個人的捐助。企業和個人可以自己出資舉辦某項公共事業，但它們不能出資讓政府去操辦這一項目。

匈牙利是單一制國家，中央政府在名稱上不叫聯邦政府，中央政府以下沒有一個權力廣泛的州政府層級。匈牙利也有中央政府全額撥付委托地方政府實施的項目，有村鎮政府與中央政府共同融資而由村鎮政府舉辦的公共事業項目，有完全依靠村鎮政府預算的自主選擇的項目。政府不禁止私人舉辦公共事業項目，但不能替代政府提供同樣設施和服務的任務。匈牙利的村鎮公共事業項目的另一個資金來源是歐盟的資助，這在2004年加入歐盟后成為可能，當然目前這項資金來源的數量還很有限。由于村鎮政府的常規財政收入不足，村鎮政府更多地依賴的是居民公決，并收取項目導向的一次性稅收來給村鎮的自主選擇項目進行融資。

中國的財稅體制在政府間的收入劃分上是很明確的，而且是向上級政府特別是中央與省政府集中的。但是在支出責任的分配上無相應的法律規范。正如前文已經指出的那樣，事實上支出責任通過地方政府組織法和村委會組織法的規定以及黨系統內下級服從上級的體制不斷地轉移到鄉鎮政府和村委會，鄉鎮政府和村委會非常有限的收入完全無法應付不斷轉移下來的建設責任。一個辦法是向上級政府申請補助，但這些補助的數量極其有限。即使是這筆微薄的補助，也是通過地方政府與上級政府的談判來達成的，而沒有清楚明確的公式或規章可循。談判年復一年地進行，談判的結果也在年復一年地變動，因而地方政府在公共事業建設上的融資能力很不穩定。更為嚴重的是我國財政轉移支付的專款不能專用，中央財政轉移支付常常全部或大部分被基層政府挪作他用，這在其他三國都是不可想象的。融資不足和融資渠道不明的問題造成了我國無法公平有效地利用有限的資源在鄉村地區進行公共事業建設，使許多鄉村公共品供給處于極為匱乏的狀態。

5.監督機制的影響

監督是確保基層政府以合乎法律規范的方式實施法律規定的任務，包括動議提出、決策、籌資、資金使用、項目建設以及交付使用與維護。在德國、匈牙利和印度，反對黨在民意機關內外的監督和自由的新聞媒體的監督是強有力的，它使得任何水平的政府都不敢有明目張膽的違法行為。除此之外，對基層政府的監督還有來自中央政府的力量。匈牙利中央政府在各地區設置了公共事務公署（PublicAffairAdministration），這些公署最重要的職能就是監督地方政府的行為并使之符合有關規范。這些公署的監督并不是在發現地方政府的不當行為以后變更地方政府的人事和改變它們的決策，公署沒有這個權力。公署對地方政府行為恰當與否的考察角度，只能是決策和執行是否符合有關法律的形式規范，它無權評判地方政府的行為恰當與否，比如它無權評判一項公共事業的決策是否有利于當地居民的利益，它只能評判諸如一項決策是否經過了法律規定的投票程序等等。當公署確信某個地方政府的某項行為不當以后，可到法院對地方政府的行為提起公訴，地方政府依從法院的判決維持、撤銷或修正自己的行為，但公署無權直接指令地方政府采取或不采取某項行動。

我國的監督非常薄弱，這是眾所周知的。雖然在反對黨的監督和新聞媒體的監督方面我國與上述國家沒有可比性，但是這些國家的監督機制仍然有許多值得我們認真思考的地方。富有啟發意義的一點是，這些國家的監督“對事不對人”，我國的監督則傾向于“對人不對事”。具體地說，在確保基層政府的行為符合上級政府的規范方面，德國、匈牙利和印度依靠的不是基層政府的人事由上級政府控制和監督，因為基層政府的執政者與上級政府的執政者可能分屬不同黨派，而國家的整個行政機制仍然能夠井然有序地運行，重要的原因之一是法律規范了行政秩序，無論什么人，只要按相關的規范行事就可以了。但在我國，對下級政府的約束主要依靠任命下級政府的人事來實現，關于決策的程序和規范、責任和義務的分配等等沒有明確而具體的規定，通過任命服從上級命令的人、領會上級意圖的人來實現上級政府對下級政府的領導。這種機制有一定的效率，缺點是難以對其實施監督，不僅因為沒有規范政府官員行為的法律可遵循，而且即使有法律，也因為上下級在人事上的親密關系，上級不可能站在客觀的立場根據一般性的、非人格化的法律來監督下級的行為。

三、初步的結論

與德國、匈牙利和印度相比較，我國鄉村治理存在著巨大的缺陷。經濟發展水平固然是我國鄉村地區治理績效不佳的原因，但是我國鄉村治理績效欠佳還有很多原因，如我國法律在政府間責權分配的規定上模糊不清，上級可以無限制下派任務給下級，上級下派的所有任務都是強制性的，鄉村基層的自治和自主空間被極力壓縮；鄉村治理結構反映民意不足，對決策和實施過程是否合乎法律程序的關照不夠；融資渠道不暢通；對各級政府的監督過度依賴上級機構和黨的組織，而上級機構和黨的組織又任命了下級政府的人事，因此監督難以到位等等，造成或加劇了鄉村治理的不良狀態。當然，其他國家，特別是匈牙利和印度，也不僅有良好的經驗，其教訓也值得我們吸取，比如匈牙利地方政府散碎化帶來了巨大的負面影響；再比如印度也存在資源分配非常不平衡的問題，在城鄉之間、地區之間有巨大的差別，富裕的城市地區，公共品的供給比較充分，但是大多數貧窮落后的地區，公共品的供給也都量少質次；此外，印度在公共品提供過程中也存在著巨大的腐敗，如此這些弊端均值得我們引以為戒。

注釋：

①俞可平，“善政：走向善治的關鍵”，文匯報，2004年1月19日。

②匈牙利地方政府有3200多個，平均每個政府下轄人口3000多人，多數人口集中在布達佩斯等大城市，所以村鎮政府的規模是很小的，有些村鎮政府下轄人口只有一兩百人。

③見2004年10月27日公布的地方人大和地方政府組織法有關條款。

④見1998年11月7日公布的村民委員會組織法第四條規定。

⑤正如一些學者概括的，中國的體制是壓力型體制，上述原因實際上是壓力型體制的法律和政治根源。

⑥最近在四川、湖北、江蘇等省出現了鄉鎮黨委書記由鄉鎮黨員直接選舉產生的改革試驗，這是積極的步驟，因為是剛開始實施，或還只是準備實施，所以效果如何還有待觀察。