貧困區實行衛生規劃的重要性

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實施區域衛生規劃是政府在社會主義市場經濟體制下對衛生資源進行宏觀調控和合理配置,協調醫療衛生服務供需平衡,推進衛生事業健康持續發展的基礎手段和重要依據。如何實施區域衛生規劃,調整長期計劃經濟體制對衛生資源配置的不良影響,不少衛生管理專家對此進行了廣泛的多層次的探索,不少地區正在進行實踐并取得長足發展。但究竟如何在民族貧困地區實施區域衛生規劃,尚無好的模式,為此,筆者有如下三點不成熟的思考,以期拋磚引玉。

1在民族貧困地區實施區域衛生規劃的緊迫性和必要性

我國是一個多民族的國家,據1990年全國人口普查資料,全國55個少數民族人口僅占全國總人口數的8.04%,而分布地域卻達63.7%,且大多數少數民族地區為國家級特貧地區,特貧人口所占比例相當大,人們生活水平偏低,農民因病致貧、因病返貧現象較為突出,不少農村病人往往是“小病拖,大病挨,重病等著埋”,因而衛生資源短缺與浪費并存。其次,醫療秩序混亂,非法行醫現象大量存在。再次,城鄉衛生資源配置比例嚴重失衡。從總體上看,我國現有20%的城市人口,占用著全國75%的衛生資源,而80%的農村人口僅占用著25%的衛生資源。從民族貧困地區的局部來看也是如此,據1997年保靖縣衛生統計,全縣12%的縣城人口占有65%的衛技人員,而88%的農村人口僅擁有35%的衛技人員。同時,衛生資源宏觀規劃不力,社會辦醫自成體系,機構重疊、職能交叉、布局不合理等現象嚴重存在,如保靖縣存在“衛生一條街”問題,即縣醫院、中醫院、婦保所集中到一條街上,醫療衛生機構為增強競爭實力,只得競相擴大規模,增加病床,擴充人員,添置設備,分攤設點。因而外延擴張的盲目性與內涵質量管理的滯后性并存。這些問題的存在,嚴重影響了民族貧困地區衛生事業的健康持續發展。這些問題,只有通過實施區域衛生規劃,加強政府對衛生事業的宏觀調控,才能得到妥善解決。

2民族貧困地區要抓住機遇實施區域衛生規劃

民族貧困地區由于經濟的嚴重困難,極大地制約了區域衛生規劃的實施。但是,民族貧困地區實施區域衛生規劃面臨不少機遇。一是黨的十五大召開之后,我國各項改革不斷深入,為發展衛生事業提供了契機。如探索公有制的多種實現形式,國企“抓大放小”、“下崗分流、減員增效”,醫療保障制度改革,政府機構改革和職能轉變等。特別是最近調整確定的衛生部職能,重點在于宏觀調控各項衛生行為,為增進人民健康服務,實施區域衛生規劃作為重要職責明確提出來,這不僅是實施區域衛生規劃的機遇,更是衛生行政部門當好政府參謀的主要職責和任務。二是扶貧攻堅的機遇。國家“八七”扶貧攻堅計劃是國家為發展貧困地區經濟的“輸血”政策。如湖南省委、省政府[1994]17號文件決定,舉全省之力打好以湘西為主戰場的扶貧攻堅戰,實行六地(市)對口扶持六縣(市),衛生扶貧為其中重要內容之一。民族貧困地區一定要抓住這個機遇,最大限度地發揮扶貧資金在實施區域衛生規劃方面的作用,積極爭取醫療衛生技術、醫療儀器等方面全方位的支持,以充實、調整區域內衛生資源。三是黨的民族政策的機遇。如實行民族區域自治和幫助少數民族地區發展經濟的政策。特別要充分利用民族區域自治的優惠政策,對民族貧困地區的自然環境、社會經濟、群眾健康狀況、衛生服務需求等因素,進行詳細調查、科學預測和全面分析,充分考慮實施過程中因利益格局的調整而出現的種種矛盾,積極穩妥地推進區域衛生規劃實施進程。

3民族貧困地區實施區域衛生規劃的目標、原則與做法

區域衛生規劃的總目標是根據區域內人群主要健康問題和衛生資源配置,按照成本效益的原則,制定干預措施和實施目標的策略,改變和消除與區域內群眾衛生服務需求不相匹配的衛生資源配置的無序與低效狀況,在區域內建立起與當地社會經濟發展相適應的,能公平、有效地向全體居民提供高質量衛生服務的衛生服務體系。其要求以增進人民健康為中心,以滿足社會需求為導向,做到統籌兼顧、相互協調、講究效益、提高質量,實行動態的全行業的管理、科學的預測和決策的基本原則。民族貧困地區實施區域衛生規劃要堅持在政府的統一組織下,計劃、財政、城市規劃、人事、勞動、衛生等部門緊密配合,按照“控制總量、調整存量、優化增量、提高質量”的衛生資源調整的配置思路,針對經濟嚴重困難的實際,在控制和打擊亂辦醫現象的同時,按照低耗高效的配置原則,考慮多個方案,實行最優選擇,以求總目標的實現。以下各種做法,可供參考。

3.1機構合并。即對一個區域內機構重疊、職能交叉或功能接近、布局不合理的醫療衛生機構合并,優化組合,實現優勢互補,解決資源閑置和浪費的問題。如專科醫院與綜合醫院的合并,走“大專科小綜合”的發展路子。防疫和醫療機構的合并,重點加強預防保健功能,改善重醫輕防的格局。防疫和皮防機構合并,功能兼顧,加強性病防治。中、西醫療機構合并,重點加強中醫建設,改變“西醫發展,中醫萎縮”的中西醫比例失調的局面,弘揚祖國醫學和民族醫藥的優良傳統。婦幼保健機構或鄉衛生院和計劃生育技術服務機構實行跨行業合并。

3.2機構兼并。即由效益好的醫療衛生機構將長期效益較差,自身無發展能力的醫療衛生機構建制兼并。可實行跨行業、跨級別兼并。也可由醫療衛生單位兼并效益較好或對其造成競爭威脅的個體診所,吸納社會優秀衛技人才,發展壯大公立衛生機構。

3.3機構讓渡。即把經營管理不善、經濟困難、效益較差的醫療衛生單位委托同級別的效益好的醫療衛生單位實行以強帶弱式全經營管理。被讓渡單位仍然享有獨立法人地位,實行獨立核算,讓渡單位通過先進的管理技術和管理方法帶動被讓渡單位的發展。

3.4機構轉縮。即對社會效益、經濟效益發揮都不充分的醫療衛生單位,進行機構規模的限縮性調整,功能由醫療防保型轉為單純防保型。

3.5調整社會辦醫。根據18個城市,100所企業改革試點經驗,企業醫院將逐步交由當地政府或社會開辦。政府能否接收,由誰接收,接收后是繼續開辦,還是“關、停、并、轉”,要視當地社會經濟和區域衛生狀況而定,切忌“一刀切”。

3.6憑借外力,辦合資、外資等醫療衛生機構,或進行股份制、股份合作制改造現有醫療衛生機構,以進一步改善衛生資源整體效益,增強醫療衛生單位的發展活力。

3.7實行對口衛生扶貧。即將區域內城鎮醫療衛生單位與農村衛生院結成扶貧“對子”,由衛生局制定管理措施,促進其從物質、資金、技術、管理、人才等方面多層次全方位的衛生扶貧,以增強農村衛生院的“造血”功能。

3.8盤活地產。對醫療衛生機構合并后調整出來的地產進行易地置換或出讓遷建,通過地產運作,充分挖掘衛生資源潛力,發揮衛生資源的最大效益。

3.9控制總量。即區域衛生規劃機構、人員、器械等衛生資源的總量控制。堅持按區域衛生規劃批建新的醫療衛生機構,調整組合現有衛生機構。對重組后閑置的醫療儀器由衛生行政部門統一調整,重新配置,避免浪費。對區域衛生規劃實施后不能上崗的衛技人員,制定特殊政策,在不突破區域衛生規劃總量的前提下,放開一批鼓勵其開辦民營診所,對于下崗的后勤行管等人員,通過培訓、分流、大辦衛生第三產業等方式,予以妥善安置。

3.10把區域衛生規劃與醫療保障制度改革,發展社區衛生服務和農村合作醫療以及推行鄉村衛生一體化管理等工作有機結合,以期能最大限度地發揮現有衛生資源的功能和效益,使民族貧困地區衛生事業健康持續發展。