制度高校財(cái)政預(yù)算體系模式創(chuàng)新研討

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【摘要】以提高財(cái)政資金使用效率和效益為目的的高等教育預(yù)算管理制度的改革與創(chuàng)新已提上日程。本文分析了高等教育財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀，揭示了當(dāng)前存在的一些問(wèn)題，提出了改革思路和選擇路徑，旨在推進(jìn)高等教育績(jī)效預(yù)算模式的實(shí)施。

【關(guān)鍵詞】高等教育；績(jī)效預(yù)算；績(jī)效評(píng)價(jià)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)高等教育的經(jīng)費(fèi)投入以規(guī)模和增長(zhǎng)速度為價(jià)值取向，忽視了投入資金的效率和效益，即辦學(xué)質(zhì)量和效益。隨著我國(guó)高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，高等教育進(jìn)入大眾化發(fā)展階段，經(jīng)費(fèi)供求矛盾更加突出，以提高財(cái)政資金使用效率和效益為主題的高等教育投入機(jī)制改革開(kāi)始出現(xiàn)。在西方新公共管理理論的指導(dǎo)下，以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算開(kāi)始應(yīng)用到高等教育財(cái)政支出領(lǐng)域。

一、我國(guó)高等教育財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀

（一）我國(guó)現(xiàn)行高等教育財(cái)政撥款制度存在的問(wèn)題

目前我國(guó)的高等教育撥款制度是“綜合定額加專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”，即財(cái)政部門(mén)根據(jù)教育投入的成本為基礎(chǔ)，對(duì)不同層次不同類(lèi)型的學(xué)生分別制定不同的定額標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算出“綜合定額”；根據(jù)高校發(fā)展的各種特殊需求和政府專(zhuān)項(xiàng)資助的重大工程，如實(shí)施“211工程”、“985工程”項(xiàng)目和《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》中的一系列建設(shè)項(xiàng)目等，給予“專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”。現(xiàn)行撥款制度下存在的問(wèn)題主要有：

1.以數(shù)量和規(guī)模為導(dǎo)向，忽視辦學(xué)質(zhì)量和資金使用效益

現(xiàn)行的高校財(cái)政撥款采用“綜合定額加專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”模式，這種模式下的撥款依據(jù)是在校學(xué)生數(shù)量，生均成本，實(shí)際是往年的決算數(shù)而非合理的成本。由于撥款的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法體現(xiàn)高校之間的資源利用效率與社會(huì)效益方面的差別，在校生數(shù)量多的學(xué)校獲得更多的撥款，導(dǎo)致高校在數(shù)量和層次結(jié)構(gòu)上盲目擴(kuò)張和升級(jí)，并由于缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)致了教育質(zhì)量的下滑和教育經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)。

2.以“隸屬關(guān)系”和“辦學(xué)層次”為導(dǎo)向，忽視規(guī)范性和公正性

由于隸屬關(guān)系和地區(qū)的差別，導(dǎo)致部屬院校與地方院校、重點(diǎn)院校與一般院校和專(zhuān)科院校在政府撥款方面存在巨大的差異。某些高校辦學(xué)質(zhì)量和水平一般，但由于隸屬于中央各部委，所獲得的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同等質(zhì)量和水平的地方高校。這導(dǎo)致部分質(zhì)量水平較高的地方院校拼命“升格”。專(zhuān)科與本科的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政撥款也存在較大差別，導(dǎo)致了近幾年“專(zhuān)升本”熱。“211工程”、“985工程”項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)一批部省屬重點(diǎn)大學(xué)實(shí)施撥款傾斜重點(diǎn)支持政策，客觀上加劇了未達(dá)標(biāo)學(xué)校爭(zhēng)設(shè)專(zhuān)業(yè)、爭(zhēng)合并以及盲目擴(kuò)大招生規(guī)模等現(xiàn)象。

3.以爭(zhēng)取更多撥款為導(dǎo)向，忽視學(xué)科和專(zhuān)業(yè)設(shè)置

部分高校不是以自身優(yōu)勢(shì)為主，而是設(shè)法增加所謂低成本專(zhuān)業(yè)。無(wú)法引導(dǎo)高校實(shí)現(xiàn)教育數(shù)量與教育質(zhì)量的統(tǒng)一，也無(wú)法引導(dǎo)高校提高辦學(xué)效益。

（二）高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

1.專(zhuān)門(mén)的高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未建立

近幾年，部分省份（如廣東、湖南、江蘇等）出臺(tái)了地方性的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法案，并選擇相關(guān)項(xiàng)目和學(xué)科專(zhuān)項(xiàng)等進(jìn)行試點(diǎn)。雖然取得了一些成效，但還在實(shí)務(wù)工作中不斷完善。而專(zhuān)門(mén)的高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系還只處于理論探討中，尚未形成一套完整、科學(xué)、規(guī)范和合理的評(píng)價(jià)體系。具體表現(xiàn)：一是如何對(duì)高等教育財(cái)政支出進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，不同學(xué)科、不同專(zhuān)業(yè)和學(xué)生層次的開(kāi)支具有不同的特點(diǎn)；二是評(píng)價(jià)指標(biāo)的通用性。由于高等教育財(cái)政支出的公共性與復(fù)雜性，找到合適的指標(biāo)來(lái)反映所有的項(xiàng)目難度較大；三是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)如何制定。即使同屬一省，由于各類(lèi)學(xué)校的具體情況不同，使得評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的合理性和可比性值得深究。

2.未建立對(duì)應(yīng)的績(jī)效考核和追蹤問(wèn)效制度

績(jī)效考核和追蹤問(wèn)效制度的缺失，使得高等教育財(cái)政預(yù)算的編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)沒(méi)有形成一個(gè)系統(tǒng)的整體。目前部分高校在預(yù)算管理上只重視爭(zhēng)取更多的經(jīng)費(fèi)和把錢(qián)花出去，而忽視了預(yù)算資金的有效性和效率性，沒(méi)有從源頭上控制沒(méi)有績(jī)效和低績(jī)效的教育投入項(xiàng)目，在教育投資責(zé)任上也沒(méi)有形成績(jī)效考核和追蹤問(wèn)效制度，導(dǎo)致已經(jīng)實(shí)施的高等財(cái)政教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。

3.未形成有效的高等教育財(cái)政支出的績(jī)效監(jiān)控機(jī)制

目前對(duì)高等教育財(cái)政支出監(jiān)督制度的改革雖然取得了一定進(jìn)展，如實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度、政府采購(gòu)制度以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等，但仍然存在著一些問(wèn)題。如對(duì)高等教育財(cái)政支出審計(jì)或檢查的內(nèi)容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的評(píng)價(jià)；監(jiān)督工具以事后審計(jì)為主，沒(méi)有引入以事情定目標(biāo)、事中監(jiān)督和事后評(píng)價(jià)的效益審計(jì)。

二、我國(guó)高等教育財(cái)政預(yù)算管理模式改革的思路

（一）樹(shù)立“績(jī)效預(yù)算”的理念

績(jī)效預(yù)算的核心思想就是“績(jī)效與結(jié)果相掛鉤，預(yù)算以績(jī)效為依據(jù)”，具體包括三方面：第一，以結(jié)果為導(dǎo)向。這種結(jié)果是一種社會(huì)效益，是產(chǎn)出的進(jìn)一步延伸。例如，政府修建了一條高速公路，這條路就是產(chǎn)出，而這條路帶來(lái)的效益——社會(huì)綜合效益（如公眾的交通便利、企業(yè)的運(yùn)輸成本減少、地方經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)等）才是結(jié)果。第二，以績(jī)效為依據(jù)。資源的配置必須以產(chǎn)生的績(jī)效即社會(huì)綜合效益為依據(jù)，績(jī)效越大，獲得的資源越多，反之則越少。而傳統(tǒng)預(yù)算模式下僅以產(chǎn)出即這條路本身為依據(jù)作為獲取財(cái)政支出甚至申報(bào)政績(jī)的籌碼。第三，以評(píng)價(jià)為核心。績(jī)效的確定最終依靠評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)衡量，如高速公路績(jī)效的衡量可以通過(guò)車(chē)流量、人流量來(lái)計(jì)量。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)成為績(jī)效預(yù)算實(shí)施成功與否的關(guān)鍵。

績(jī)效預(yù)算在高等教育財(cái)政預(yù)算管理的應(yīng)用過(guò)程應(yīng)當(dāng)包括以下三個(gè)基本步驟：第一，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定。給每個(gè)支出項(xiàng)目設(shè)定若干績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)，并評(píng)價(jià)指標(biāo)的合理性，為確定項(xiàng)目撥款額以及事后評(píng)價(jià)提供依據(jù)。第二，績(jī)效撥款。根據(jù)確定的績(jī)效目標(biāo)和成本，計(jì)算預(yù)定撥款額度，將實(shí)施環(huán)節(jié)委托有關(guān)行政部門(mén)。第三，績(jī)效評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)達(dá)成情況，為結(jié)算提供依據(jù)。根據(jù)目標(biāo)的完成程度，以增減財(cái)政支出的方式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，同時(shí)分析單位未達(dá)到目標(biāo)指標(biāo)的原因，提出意見(jiàn)和建議。

（二）引入績(jī)效撥款機(jī)制

從高等教育目前的情況看，對(duì)高校實(shí)行完全的預(yù)算經(jīng)費(fèi)與績(jī)效指標(biāo)掛鉤的績(jī)效預(yù)算制度是不現(xiàn)實(shí)的，原因在于：一方面，高等教育的大部分開(kāi)支相對(duì)比較穩(wěn)定，而績(jī)效預(yù)算相對(duì)波動(dòng)性較大，立即實(shí)行完全的績(jī)效撥款機(jī)制在實(shí)際運(yùn)作中阻力較大；另一方面，對(duì)高等教育財(cái)政支出績(jī)效的度量存在難度，例如經(jīng)濟(jì)效益、人口素質(zhì)、綜合國(guó)力等，作為績(jī)效指標(biāo)的客觀性、代表性和可操作性很難兼顧，有待于在實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)和求證。

因此，從可行性的角度來(lái)說(shuō)，可以先實(shí)行部分績(jī)效撥款制度。即將總預(yù)算資金分為普通撥款和績(jī)效撥款，比例大致可以按7：3或8：2確定；普通撥款按照生均定額與學(xué)生規(guī)模的乘積獲得，績(jī)效撥款通過(guò)關(guān)鍵指標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)確定，績(jī)效好的予以獎(jiǎng)勵(lì)，績(jī)效差的適當(dāng)核減下一年度的預(yù)算經(jīng)費(fèi)。

（三）建立健全高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系

1.評(píng)價(jià)原理

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)馬國(guó)賢教授認(rèn)為：“績(jī)效管理”是根據(jù)財(cái)政效率原則及其方法論，形成以績(jī)效目的為主的公共支出管理制度。他將政府績(jī)效管理的基本理論體系歸結(jié)為“一觀三論”，即“‘花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)、花錢(qián)買(mǎi)效果’的預(yù)算觀”、“公共委托理論”、“目標(biāo)結(jié)果導(dǎo)向理論”和“為顧客服務(wù)理論”。該理論對(duì)于高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)的理論和實(shí)踐研究具有重大的指導(dǎo)意義，成為高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的理論基石。

2.評(píng)價(jià)原則

評(píng)價(jià)原則應(yīng)當(dāng)借鑒西方國(guó)家政府支出績(jī)效評(píng)價(jià)的“3E”原則，即經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)和有效性(Effectiveness)，并將三者作為相輔相成的整體來(lái)看待。

3.指標(biāo)設(shè)計(jì)原則

績(jī)效撥款機(jī)制的核心部分是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，績(jī)效指標(biāo)的選擇，關(guān)系到績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和科學(xué)性，因此如何設(shè)計(jì)和選擇指標(biāo)成為指標(biāo)體系的關(guān)鍵。總結(jié)以美國(guó)為代表的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，設(shè)計(jì)思路應(yīng)該包括以下幾點(diǎn)：一是績(jī)效指標(biāo)的系統(tǒng)性。指標(biāo)不僅考慮教學(xué)、科研、人才培養(yǎng)等辦學(xué)成果的各個(gè)方面，博士、碩士、本專(zhuān)科等不同層次，而且要關(guān)注高等教育資金的投入、使用（過(guò)程）和產(chǎn)出這三個(gè)不同階段。二是績(jī)效指標(biāo)的合適性。指標(biāo)的選擇必須結(jié)合高等學(xué)校的共同情況和特殊情況，通過(guò)收集大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，經(jīng)過(guò)多次測(cè)算獲取。既要包括通用指標(biāo)，也要包括個(gè)性指標(biāo)。三是績(jī)效指標(biāo)的發(fā)展性。隨著外部環(huán)境和時(shí)間的變化，各個(gè)指標(biāo)本身及其對(duì)應(yīng)的權(quán)重也會(huì)改變。因此，為了保證指標(biāo)體系的客觀性，必須及時(shí)根據(jù)客觀環(huán)境進(jìn)行調(diào)整和修正。

三、總結(jié)

以績(jī)效預(yù)算思想為主導(dǎo)的高等教育財(cái)政預(yù)算管理制度改革，在美國(guó)等一些發(fā)達(dá)國(guó)家不斷推進(jìn)，成為解決財(cái)政資金緊張與教育規(guī)模擴(kuò)大這一矛盾的有效措施。目前，我國(guó)已進(jìn)入了高等教育大眾化階段，高等教育的規(guī)模還有可能繼續(xù)擴(kuò)大，使得高等教育財(cái)政支出面臨巨大的壓力，政府開(kāi)始關(guān)注財(cái)政資金的使用效率和效果。在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開(kāi)始逐步改革預(yù)算管理模式，最終目的是建立以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算模式及其相應(yīng)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。●

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