教育改革與創(chuàng)新問題

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1.按效率原則理順政府與市場之間的職責(zé)關(guān)系。

在市場經(jīng)濟(jì)中，政府應(yīng)該干什么、能干好什么以及如何干？由私人機(jī)構(gòu)來執(zhí)行政府的一些任務(wù)，能否做得更好？這一直是世界各地的選民和決策者不斷思考、探索實踐的重要問題。中國的經(jīng)濟(jì)社會正處于轉(zhuǎn)型期，重新界定政府的職責(zé)尤為緊迫和重要。根據(jù)世界銀行對轉(zhuǎn)軌國家經(jīng)驗教訓(xùn)的研究結(jié)論（世界銀行：《從計劃到市場：1996年世界發(fā)展報告》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，第117頁），首先政府在生產(chǎn)和產(chǎn)品分配及服務(wù)方面的作用應(yīng)大幅度地削減。由公共部門提供產(chǎn)品和服務(wù)這一做法必須是一種例外，而非慣例。只有在市場失敗的方面，如國防、初等教育、農(nóng)村道路和一些社會保障項目等，而且在政府干預(yù)能夠改善市場的情況下，政府干預(yù)才被視為合情合理。其次，政府必須停止對微觀經(jīng)濟(jì)活動的限制和直接控制，政府應(yīng)致力于促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，為私營部門的發(fā)展和競爭提供一種法律上的保證。最后，提供社會保障是所有國家政府的主要功能，但在市場經(jīng)濟(jì)中，社會保障應(yīng)該主要針對最需要保護(hù)的那些脆弱的群體，政府不應(yīng)為了使所有的人獲得足夠的生活標(biāo)準(zhǔn)而提供慷慨的保障，而是有必要強(qiáng)化個人在收入和福利方面的更大的責(zé)任心。

2.按分職治事、受益范圍和法制原則依法明確界定中央政府與地方政府的事權(quán)范圍。

分職治事是指在政府事務(wù)與民間事務(wù)按效率原則合理分工的基礎(chǔ)上，對政府有充足理由承擔(dān)的事務(wù)，在政府內(nèi)部按照凡是低一級政府能夠有效處理的事務(wù)一般就不上交上一級政府、凡是地方政府能夠有效處理的事務(wù)一般就不上交中央政府的原則進(jìn)行合理劃分。受益范圍原則是指政府行使政治經(jīng)濟(jì)職能和提供公共產(chǎn)品與勞務(wù)時，若受益范圍遍及全國各地則應(yīng)劃為中央政府事權(quán)，若受益范圍僅限于特定區(qū)域的居民和企業(yè)則應(yīng)劃歸某一級地方政府。法制原則是指各級政府事權(quán)的確認(rèn)、劃分、行使及調(diào)整等應(yīng)具有相應(yīng)的法律保障，做到法制化、規(guī)范化并保持相對穩(wěn)定性。根據(jù)上述原則和中國國情，中央政府的事權(quán)范圍及主導(dǎo)作用應(yīng)主要包括：（1）制定并組織實施國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的長期戰(zhàn)略，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、方向、結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力布局、GDP分配等重大問題進(jìn)行決策，并通過各種手段組織實施；（2）調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)總量關(guān)系，協(xié)調(diào)宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)偏差，促進(jìn)并保持總供求和部門結(jié)構(gòu)的大體均衡，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)地運行；（3）在市場失效的領(lǐng)域，有效承擔(dān)起跨省際重大基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項目的投資建設(shè)、提供全國性公共產(chǎn)品等；（4）調(diào)節(jié)GDP分配結(jié)構(gòu)和組織社會保障，從全國著眼把收入差距控制在有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定范圍內(nèi)，協(xié)調(diào)好公平與效率的關(guān)系；（5）調(diào)控各地區(qū)之間的財政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展；（6）維護(hù)正常的社會秩序和法律秩序；（7）自覺組織和推動市場化進(jìn)程，培育和完善市場體系；（8）維護(hù)國有財產(chǎn)的所有者權(quán)益，防止國有資產(chǎn)流失；（9）維護(hù)全國的生態(tài)平衡，搞好環(huán)境保護(hù)和人口控制等。

地方政府的事權(quán)范圍應(yīng)主要包括：（1）制定本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略，對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、方向、結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力布局、收入分配關(guān)系等具有區(qū)域全局性的重大問題進(jìn)行決策，通過各種手段組織實施；（2）根據(jù)本地區(qū)居民（包括居民企業(yè)）對公共產(chǎn)品的需求數(shù)量和質(zhì)量，合理確定稅收和非稅收規(guī)模及其各自內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，并將其按預(yù)算程序轉(zhuǎn)化為各項地方公共支出，有效提供公共產(chǎn)品，為降低企業(yè)交易成本和提高居民生活質(zhì)量服務(wù)；（3）調(diào)節(jié)本地區(qū)內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展和維護(hù)社會安定；（4）維護(hù)地區(qū)內(nèi)正常的社會秩序和法律秩序；（5）組織和推動市場化改革進(jìn)程，培育和完善區(qū)域內(nèi)各類市場；（6）執(zhí)行中央政府制定的各項法律政策，完成中央政府提出的各項目標(biāo)和任務(wù)。

對各級政府的共有事權(quán)尤其是在基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)（包括公路、鐵路、港口、機(jī)場、電信電話、治山治水等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施）領(lǐng)域的共有事權(quán)，也應(yīng)按照項目分級管理和費用分級負(fù)擔(dān)原則，進(jìn)行合理具體地劃分。

3.國家通過立法，而不是行政干預(yù)，來建立政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系的準(zhǔn)則。

從世界有關(guān)國家的經(jīng)驗看，不論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家、發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系都是建立在憲法或相關(guān)法律基礎(chǔ)上的，責(zé)權(quán)利關(guān)系的調(diào)整也按法定程序進(jìn)行。完善中國的分稅制，理順中國政府間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，需要發(fā)揮國家立法作用，以憲法、預(yù)算法、稅法等在內(nèi)的法律，弱化行政干預(yù)，為規(guī)范的分稅制財政體制運行奠定可靠的法律基礎(chǔ)。

（二）科學(xué)劃分政府間稅種并積極推進(jìn)稅費改革，完善和規(guī)范財政收入體制

1.合理調(diào)整中央與地方財政分配關(guān)系。考慮到利益分配關(guān)系調(diào)整的復(fù)雜性和艱巨性，今后一個時期調(diào)整中央與地方財政分配關(guān)系，應(yīng)采取分“兩步走”的辦法。第一步，在“十五”期間適當(dāng)調(diào)整某些稅種中央和地方分享辦法和比例，逐步擴(kuò)大過渡期轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，重點增強(qiáng)中西部地區(qū)財政保障能力。一是改變企業(yè)所得稅按照企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的辦法，實行按比例共享或分率共享；二是將個人所得稅調(diào)整為中央和地方共享稅；三是適當(dāng)調(diào)整證券交易印花稅中央分享比例。上述調(diào)整個人所得稅、證券交易印花稅中央增加的收入，全部用于對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付；四是進(jìn)一步推進(jìn)省以下分稅制體制改革，使市、縣級財政有比較穩(wěn)定的收入來源，增強(qiáng)市、縣級的財政保障能力。第二步，在“十五”末期至2015年，按照規(guī)范的分稅制財政體制的要求，合理調(diào)整中央和地方的事權(quán)和財政收支范圍，嚴(yán)格核定各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化收入和標(biāo)準(zhǔn)化支出，在此基礎(chǔ)上實行規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步實現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)水平的均等化。

2.通過對現(xiàn)行收費管理制度的改革，從根本上遏制亂收費，理順政府與企業(yè)和個人的分配關(guān)系。一是將部分具有稅收特征的收費用相應(yīng)的稅收取代，進(jìn)一步完善稅制；二是將一部分非政府性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費，界定和規(guī)范政府行為；三是取消大量不合理、不合法收費，進(jìn)一步規(guī)范政府收入分配行為；四是對保留的少量政府收費，實施規(guī)范化財政管理，加強(qiáng)人大監(jiān)督和社會監(jiān)督。

（三）建立規(guī)范的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度是財政體制進(jìn)一步改革和創(chuàng)新的核心內(nèi)容

完善轉(zhuǎn)移支付制度是完善分稅制財政體制的核心內(nèi)容。其完善的基本途徑，首先是進(jìn)一步明確轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)模式，而后通過增量與存量同時并舉的微調(diào)向目標(biāo)模式逼近，并適時推進(jìn)省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。

1.目標(biāo)模式的選擇

現(xiàn)行分稅制是存量調(diào)節(jié)與增量調(diào)節(jié)兩條轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)。存量調(diào)節(jié)就是為維護(hù)既得利益而設(shè)置的雙向轉(zhuǎn)移支付，自上而下的有稅收返還、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助等多種方法，自下而上的即地方上解。規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，要求逐步減少以至于消除以“基數(shù)法”為依據(jù)的為維護(hù)既得利益的轉(zhuǎn)移支付，過渡到按客觀因素測定標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的轉(zhuǎn)移支付制度。規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度有兩種可供選擇的模式：一是單一的縱向轉(zhuǎn)移支付；二是縱向轉(zhuǎn)移和橫向轉(zhuǎn)移的混合模式。我國一向是采取縱向轉(zhuǎn)移模式，單一縱向轉(zhuǎn)移既可以均衡公共服務(wù)水平，也可以體現(xiàn)中央的政策意圖。但縱向轉(zhuǎn)移的前提是中央收入居主導(dǎo)地位，具有足以實現(xiàn)均衡目標(biāo)的財力。在現(xiàn)行分稅制下，這里的財力不是指中央組織收入，而是指中央實際可支配的收入。由于中央對地方的“稅收返還”不僅存量不減，而且隨著本地區(qū)“兩稅”的增長而增長，同時中央從增量中集中的財力雖是增長的，但畢竟是有限的。因此，存量不動而且保持增長，僅靠中央從增量集中的收入中拿出一部分進(jìn)行縱向轉(zhuǎn)移支付，不僅范圍和力度是有限的，而且最終也不可能實現(xiàn)既定的目標(biāo)。正是在這種背景下，提出了同時并用橫向轉(zhuǎn)移模式問題。橫向轉(zhuǎn)移就是由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，這就是說，通過橫向轉(zhuǎn)移改變地區(qū)間既得利益格局來實現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平的均衡。但是，橫向轉(zhuǎn)移對我國來說是一個沒有任何實踐經(jīng)驗的新課題，如何設(shè)計轉(zhuǎn)移支付公式，如何把握“調(diào)富濟(jì)貧”的分寸，是否會對富裕地區(qū)帶來負(fù)效應(yīng)以至于影響全國財政收入的增長，等等，都需要通過調(diào)查研究，縝密籌劃，并通過試點，決定取舍。從當(dāng)前看，橫向轉(zhuǎn)移雖是一種可選擇的模式，但仍要立足于縱向轉(zhuǎn)移的完善。

2.縱向轉(zhuǎn)移的微調(diào)。

首先是改進(jìn)過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。主要是擴(kuò)大按“經(jīng)濟(jì)稅基×平均稅率”確定標(biāo)準(zhǔn)收入的范圍，沿著“單位費用×測定單位數(shù)值×成本差異系數(shù)”的思路改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)支出的測算，而當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)公共支出標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)。其次，進(jìn)一步將維護(hù)既得利益的多種調(diào)節(jié)方法簡并為“稅收返還”一種方法，而后逐步減少富裕地區(qū)稅收返還的增量，增加貧困地區(qū)稅收返還的增量。更為妥善的辦法是將稅收返還基數(shù)逐步納入按因素法計算的撥款公式，每年納入一定比例，若干年后全部過渡為按因素法計算的轉(zhuǎn)移支付制度。與此同時，清理現(xiàn)行的專項撥款，改進(jìn)撥款方法。

3.大力推進(jìn)省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。

我國的地區(qū)差距決不僅僅局限于省際之間，省際行政區(qū)內(nèi)部在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展上也存在著較大的差異，有些地區(qū)還十分突出。因此，盡快建立具有均等效果的規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度決不只是中央政府的事情，也是地方政府尤其是省級地方政府的事情。從當(dāng)前情況來看，省及省以下需要重點做好以下幾項工作：一是還沒有開始建立省以下規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度的地區(qū)，不論其是否享受中央過渡期財政轉(zhuǎn)移支付資金補(bǔ)助，都應(yīng)當(dāng)考慮把屬于完善分稅制改革的這項工作深入下去，配套落實。二是要將財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)與加強(qiáng)預(yù)算管理工作結(jié)合起來。將規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)當(dāng)作財政管理的重要內(nèi)容，當(dāng)作財政部門從源頭消除腐敗的重要舉措。各級財政部門一定要認(rèn)識到，增強(qiáng)財政透明度的一個重要內(nèi)容就是建立起政府間財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化運作機(jī)制。三是要敢于觸動既得利益。納入過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法分配的資金，不應(yīng)當(dāng)僅僅是增量資金，還可以從既定的其他形式的財政轉(zhuǎn)移支付資金中安排，逐步減少其他非規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，有條件的地區(qū)可以結(jié)合收支結(jié)構(gòu)調(diào)整在這方面進(jìn)行必要的嘗試，為全國推進(jìn)財政轉(zhuǎn)移支付制度改革積累經(jīng)驗。

（四）改革支出管理制度，推進(jìn)支出管理制度的創(chuàng)新

改革開放以來，我國財政體制改革的重點集中在財政收入管理方面，財政支出管理改革相對滯后，特別是國庫支付制度和預(yù)算科目體系兩項基礎(chǔ)性管理制度基本上是沿用過去舊的做法，弊端越來越突出，必須加以改革。我們設(shè)想，“十五”和今后改革支出管理制度，要以部門預(yù)算制度為切入點，同時推進(jìn)國庫集中收付制度、預(yù)算科目體系和編制方法改革以及推行政府采購制度等。

1.實行國庫集中收付制度。

實行國庫集中收付制度是市場經(jīng)濟(jì)國家的通行做法。建立國庫集中收付制度是建立我國科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算管理制度的重要基礎(chǔ)。這是分稅制改革后我國財政體制的又一歷史性的重大突破。國庫集中收付制度，就是由政府財政（國庫）部門對所有政府性收入，包括預(yù)算內(nèi)收入和納入財政專戶管理的預(yù)算外收入進(jìn)行集中收納管理；同時，對各部門和各單位的支付過程實行集中統(tǒng)一處理的制度。在這種制度下，各種政府性收入將不再通過各種中間環(huán)節(jié)，而直接繳入國庫賬戶；財政部門對各部門、各單位的經(jīng)費不再按期預(yù)撥，各部門和單位根據(jù)自身履行職能的需要，在預(yù)算確定的范圍內(nèi)，決定購買何種商品和勞務(wù)，但付款過程由國庫集中處理。國庫管理部門在辦理支付的過程中，可以直接對各部門和單位的支出實行全程監(jiān)督。將現(xiàn)行的國庫分散收付制度改為集中收付制度，要相應(yīng)取消各部門和單位在銀行設(shè)立的收支賬戶，改變財政部門向各部門和單位按期撥付預(yù)算資金的做法，所有財政性支出均通過國庫單一賬戶集中收付。同時要改革現(xiàn)行國庫管理體制，有效地發(fā)揮財政的國庫管理職能。

2.建立科學(xué)規(guī)范的預(yù)算科目體系。

財政預(yù)算科目體系要與政府行政管理體制和財政履行職能相銜接。改革預(yù)算收支科目體系，應(yīng)遵循以下原則：一是結(jié)合稅費改革和強(qiáng)化預(yù)算外資金管理的需要，將體現(xiàn)政府行為的收支納入預(yù)算，統(tǒng)一在政府預(yù)算中反映；同時，結(jié)合財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，取消一部分競爭性、贏利性支出的預(yù)算科目。二是配合預(yù)算編制方法改革的需要，細(xì)化預(yù)算收支科目，為科學(xué)編制預(yù)算、強(qiáng)化部門預(yù)算控制和監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)造條件。三是科目名稱力求簡化、通俗、方便使用，以逐步提高我國財政政策和預(yù)算管理的透明度。

3.全面推進(jìn)政府采購制度。

今后，政府各部門的直接支出，包括各類辦公用品、設(shè)備、公共設(shè)施及政府所需的其他勞務(wù)，在條件允許的情況下，都要按法律、法律規(guī)定的方式向社會公開競價購買，實行政府采購制度。要逐步完善《政府采購條例》，保證我國政府采購工作的健康發(fā)展。同時，著手進(jìn)行綜合預(yù)算制度改革，逐步取消預(yù)算外資金，實行統(tǒng)一的政府預(yù)算編制辦法，保證政府收支的完整性、統(tǒng)一性。