鄉村債務思考論文

導語：鄉村債務思考論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：目前中國的鄉村經濟運行隱含著很大的債務風險。對西部某地鄉村債務所做的實證分析表明：要從根本上解決這個問題，必須有相應的政治體制、經濟體制的重大變革。關鍵詞：鄉村；債務；制度變革一、引言十一屆三中全會以后，中國農村經濟發展迅速，農民生活水平提高很大，農村改革取得了巨大成就。但是，隨著改革的不斷深入，特別是二十世紀九十年代以來，農村社會經濟發展又面臨一些新問題。其中之一，是鄉鎮政府和村委會組織普遍陷入沉重的債務危機，這已經成為稅費改革后農村經濟發展和農村社會穩定的一大障礙。至于全國鄉村債務總額是多少，目前還沒有權威的全國統計數據，一些學者在抽樣調查的基礎上估計全國鄉村兩級債務總額不低于6000億元，這個數字已超過長期建設國債數額，平均每個鄉鎮的債務近450萬元。許多個案研究結果都支持這個估計結果，如筆者對西部某縣級區進行實地調查所獲得的數據資料也證實了這一點。鄉鎮政府和村組織償債能力十分有限，隨著償債期限的到來，如果到期的債務得不到清償，由此引起的各種社會矛盾也將爆發出來，從而影響到社會穩定。目前關于鄉村債務問題的研究，大多屬于一般性的研究，基本上是就事論事地研究這個問題，而對于引起債務問題的更深層次原因，還很少有人進行研究。本文認為，鄉村債務問題所涉及到的范圍已經超出其本身，是農村政治、經濟、社會問題的集中反映和發酵。本文首先對西部某縣級區鄉村債務進行實證研究，然后采用政治經濟學的分析方法，對鄉村債務問題進行深層次考察。二、對D區鄉村債務的實證分析西部某市D區共有33個鄉鎮，501個村，全區人口81.2萬，2003年GDP為396143萬元，財政總收入22814萬元，在西部屬于經濟較為發達的地區。截止2003年底，全區鄉村兩級債務總額為18542萬元，所有鄉鎮和村都有負債，其中鄉鎮級債務總額為13472萬元，村級債務總額5070萬元，債務總額占全區當年GDP的4.68%，占區本級財政收入的81.27%.（一）鄉鎮債務基本情況在全區鄉鎮債務13472萬元中，鄉鎮政府直接債務為13181萬元，占鄉鎮債務總額的97.84%；以鄉鎮名義擔保發生的債務為291萬元，占鄉鎮債務總額的2.16%.鄉鎮平均直接債務為399萬元，負債最多的鄉鎮的債務額為995萬元，負債最少鄉也有99萬元。表1是D區33個鄉鎮負債分布情況。

全區鄉鎮間接債務，總額為291萬元，鄉鎮平均8.82萬元。其中：為個人擔保債務額172萬元，占59.1%；為其他單位擔保債務數額84萬元，占28.9%；為所屬企業擔保債務數額35萬元，占12.0%.鄉鎮債務構成：一是興建公共設施和公共產品支出形成的債務，為7564萬元，占鄉鎮級債務總額的57.4%.其中：學校建設欠債4875萬元，占公共設施建設支出的64.4%；道路修建欠債2176萬元，占公共設施建設支出的28.8%；民政優撫欠債91萬元，占公共設施建設支出的1.2%；計劃生育欠債57萬元，占0.8%.二是彌補基金會資金缺口3015萬元，占鄉鎮級債務總額的22.9%.其中：歷年鄉鎮政府借款1884萬元，占62.5%，呆壞賬1131萬元，占37.5%.三是興建政府辦公樓、住宿樓等其它開支1154萬元，占鄉鎮級債務總額的8.7%.四是借款興辦企業972萬元，占鄉鎮級債務總額的7.4%.五是彌補日常開支476萬元，占鄉鎮級債務總額的3.6%.（二）村級債務基本情況在村級債務總額5070萬元中，直接債務為4959萬元，占村級債務總額的97.53%，擔保債務為111萬元，占2.47%.村級債務分布。全區村級直接債務總額4959萬元，村平均債務9.9萬元。如果以鄉為單位分類，村級債務最多的鄉總額高達1070萬元，最少債務的鄉總額為4萬元。表2是以鄉鎮為單位計算的村級債務分布情況。

表2以鄉鎮為單位的村級債務分布情況負債額（萬元）50以下50～100101～200201～300301～4001000以上總額平均

鄉鎮數（個）10866214959萬元9.9萬元

村級擔保債務總額為111萬元。其中：為所屬企業擔保債務75萬元，占67.6%；為個人擔保債務19萬元，占17.1%；為其他單位擔保債務17萬元，占15.3%.形成村級債務的直接原因有以下幾個方面：一是生產性支出1773萬元，占村級債務總額的35.7%，其中：興辦企業投資負債958萬元，占54%；村集體經濟組織經營支出負債679萬元，占38.3%.二是上繳稅費1603萬元，占村級債務總額的32.3%.其中：鄉統籌費欠款1307萬元，占81.5%；國家稅收欠債171萬元，占10.7%；部門收費、罰款負債6萬元，占0.4%.三是公益性支出1101萬元，占村級債務總額的22.2%.其中：道路修建支出欠債838萬元，占76.1%；教育支出欠債231萬元，占21.0%；衛生支出欠債13萬元，占1.2%.四是除生產性支出、上繳稅費、公益性支出和管理費用以外的其它支出291萬元，占村級債務總額的5.9%.五是管理費用192萬元，占村級債務總額的3.9%.其中：村組干部報酬欠債135萬元，占70.3%；招待費用欠債16萬元，占8.3%.三、鄉村債務問題的政治經濟學分析我國經濟社會的二元結構，使得城鄉不僅存在巨大的發展差距，而且形成了兩種不同的運行體制。表面看來，鄉村債務是鄉鎮政府和村委會組織財政支出大于收入的反映，實際上，這里面有著很復雜的原因，既有經濟體制改革不到位方面的因素，也有政治制度安排不合理等方面的原因。（一）經濟體制改革滯后形成的鄉村債務首先，從D區的鄉村債務構成可以看出，興建公共設施和提供公共產品形成的負債占債務總量的一半以上，表明鄉村財政收支缺口很大。鄉鎮財政是1983年國家實行政社分設、組建鄉鎮政府時獲得自主地位的，其功能在當時被定位于保障鄉鎮政府有效運作。但是，隨著向市場經濟體制的轉軌，各級政府在職能劃分和支出范圍的劃分上開始模糊。隨著分稅制實施和各上級政府在財權的“強干弱枝”的政策導向下，省、地市級政府照搬中央政府加強宏觀調控的政策思路或取向，不斷加大財力的集中程度，在將財權上收的同時，基本事權卻有所下移，特別是縣、鄉兩級政府，履行事權所需財力與其可用財力極不對稱。縣、鄉兩級政府所履行的事權，大都剛性強、欠帳多，所需基數大、增長快而無法壓縮，如農村的九年制義務教育和改變農村基礎設施嚴重滯后的局面都成了基層政府特別是鄉級政府的沉重負擔。一方面，上級財政的集中度都在提高。比如，1993年的中央財政收入占全國財政收入的比重是22%，到2002年上升為54.9%，同時，省、市兩級也想方設法增加財力集中度，盡可能多地從下級財政抽取資金，將收入多、增長潛力大的稅種全部或高比例地上收，分稅制改革后，省級政府的財力集中程度從1994年的16.8%，提高到2000年的28.8%.另一方面，各種升級達標的指令性目標又不斷地下達到鄉村，如農村普及義務教育的普九、普六等公益事業或達標升級活動都需要鄉村出資，其中很多是遠遠超出了農村經濟發展的實際承受能力。因此，鄉鎮和村級集體經濟組織的功能開始被異化，擔負起更多超過其經濟承受能力范圍之外的職責。為了完成省級政府下達的“普六”、“普九”任務，D區的鄉鎮村因為學校建設借債就達4875萬元。其次，為發展鄉村經濟而借債。發展是硬道理，無論是對中央政府，還是各級地方政府來說，中心工作就是發展經濟。在發展本地經濟的過程中，無論是省、市、縣級政府，還是鄉、村都有一種內在沖動，實施所謂的跨越式發展戰略就是這種思想的體現。因此，在推進工業化和市場化的進程當中，地方政府對經濟發展的干預程度不斷加大。上級政府的攤派不僅體現在教育基礎設施建設的投入方面，而且還體現在經濟發展中對鄉鎮政府下達招商引資和興辦企業硬指標上。在財力十分有限的條件下，鄉鎮政府、村級集體經濟組織只好舉債興辦企業，有些地方是要求鄉鄉辦廠、村村冒煙。如果企業辦起來以后能夠贏利，當然也是一件好事，不存在債務風險，一切問題都還好解決。但是，從實踐來看，鄉村興辦的企業往往屬于競爭性行業，重復建設，受到資金、市場的限制，加上技術落后，經營不善，從一開始就注定為短命項目，企業投產之日就是企業虧損之時，結果往往與初衷相悖，大多投資都以失敗告終，使鄉村背上沉重的債務負擔。除了鄉村直接投資興辦企業而負債以外，招商引資是當前地方政府發展本地經濟的一大手段。為了改善本地交通條件等投資環境，往往是市、縣政府統一要求投資修建道路，有的地方要求鄉鄉通水泥路，有的地方甚至還要求村村通水泥路，往往上級政府所下撥資金杯水車薪，更多地是通過行政命令由鄉村配套資金，為了完成任務，鄉村只好舉債。D區鄉村因道路修建造成的債務額達3014萬元。第三、鄉村負債也與鄉村機構龐大、財政供養人數眾多有關，供養人員不僅有鄉鎮政府在編和不在編的工作人員，而且還有村莊層面的村組干部，出現了“生之者寡，食之者眾”的嚴重格局。1984年，鄉體制恢復之初，大多數鄉鎮工作人員僅有20人左右。1988年前后實行了重大改革，下放了一大批縣直屬部門歸鄉政府管理，而人事管理體制未健全，造成鄉鎮機構膨脹，人員過度增長。并且人員增長遠遠超過財政收入的增長，導致人頭費占財政支出的比重越來越大，以致形成90年代財政支出的絕大部分被用于人頭費的普遍現象，有了“吃飯財政”一說。當收入不足于彌補支出時，債務就開始形成。D區鄉村兩級在這方面的債務額為2113萬元，這個數字不算小。這充分說明基層政府機構和村組干部人數嚴重超過實際需要。當然，也不排除其中有的鄉鎮盲目追求高消費，建豪華辦公設施、購置小汽車、大吃大喝等行為的存在。

第四、不合理的農村稅費形成的鄉村債務。農村稅費體制改革前，農民除了上繳農業稅、農業特產稅和“三提五統”外，還有各種集資攤派，農民負擔十分沉重，大多數農村居民的稅負都遠遠超過其經濟承受能力，自然，農民拖欠、尾欠稅費和攤派現象就變得越來越嚴重。由于現行體制下，鄉鎮都制定有稅費征收完成期限并輔以獎懲措施，村干部為了完成任務，只有以村組織或個人名義向農村信用社和民間大舉借債墊付稅費款。（二）政治體制改革滯后造成的鄉村債務僅僅從經濟體制方面就事論事地分析鄉村負債原因，對于徹底解決問題是不夠的，必須從政治體制的角度來探討產生這種現象的宏觀背景和深層次原因。雖然我們提出了建立社會主義市場經濟體制的目標，市場在配置資源中起基礎性的作用，但是從改革開放的實踐來看，政府始終起著主導性作用，中央和地方各級政府都把發展經濟放在工作的第一位。為了加快經濟發展，中央和地方各級政府可以調動一切可用資源。不斷增加的社會公共服務的需求，也使財政本身有自我擴張的需要。同時，政府的財政需求和壓力不僅來自于社會和公共需要，也來自于政府自身利益的膨脹和擴張，即權力和利益都有不斷追逐更大的權力和更大利益的特點，除非受到約束和抵制。這樣，在資金短缺條件下的負債運行就成為一種常態。地方各級政府也逐漸形成了這樣一種意識，只要靠借債完成任務，無論能否償還，無論債務風險有多大，都是被允許的行為。從我國目前政治體制方面的制度安排來看，鄉村還缺乏本轄區公民顯示對公共品和服務需求的偏好、監督和評價公共品生產的規范的、可操作程序。鄉鎮政府和村級組織在行政上受到上級政府的管轄，特別是人事權在上級，鄉鎮政府往往就以服從上級政府而不是轄區內農民的意志為主。上級政府攤派的大量事務，無論是否適合本轄區的實際情況，下級都必須想辦法完成。鄉村為了完成任務，只好借債運行，經常出現一些“上級請客，下級買單”、“上級決策失誤，地方負責收攤”、最終由鄉村“背鍋”的事情。上述表現實際上是鄉村干部“經濟人”行為的結果。作為經濟人，鄉鎮、村組干部最根本的行為動機和工作動力都是為了自身的利益。他們或者是為了政績和升遷，或者為了直接的經濟利益，以及為了榮譽。而在政治集權度比較高的條件下，獲得這些利益基本由上級說了算，因此，取悅上級是獲取利益最大化的路徑。因此，從完成上級任務角度看，鄉村干部有主觀動機。即使在鄉村干部意識到上級決策錯誤的情況下，權衡利弊的結果，也是服從上級為最優選擇。同時，還不排除鄉村干部有主動腐敗傾向的可能。某些鄉村領導人，為了盡快干出政績，為自己提拔或交流到好一點的崗位攢足“資本”，即使鄉鎮財力不足，也不惜舉債大搞“形象工程”、“政績工程”。少數領導人，為了直接的經濟利益，借債上馬各種工程，在發包工程中大肆收受賄賂，進行腐敗活動，結果是富了少數人，卻讓當地的老百姓背上大筆債務。四、化解鄉村債務的幾點思考鄉村債務問題的解決包括兩個方面，一是如何有效化解已有的債務，二是如何防止新債務的產生。要從根本上解決這個問題，必須有相應的政治體制、經濟體制重大變革。（一）村級債務的化解與公共產品需求的偏好表露機制的建立要從根本上解決村集體組織的債務問題，必須落實村民民主選舉制度，這是化解村級債務的制度保證。真正落實了村民民主選舉制度以后，選舉出來的村干部，必須為本村利益服務，其行為的目標函數與本村居民的意志相容；否則，就得不到村民的支持而被村民大會罷免。這樣，上面的各種攤派或“升級達標”任務，如果超出本村居民的承受能力或有損本村利益，將得不到村干部的支持，債務也就不可能產生。當今農村公共產品供給決策是“自上而下”的，即由上級政府和機構根據自身的偏好或政績導向來決定公共產品供給總量、供給結構和供給方式，而供給成本卻大都由農民分攤，導致部分公共產品的供給與農民的現實、迫切需求發生錯位，增加了農民對公共產品的制度外籌資方式的抵觸情緒。公共產品供給資金的籌集因循制度外籌資體制而公共產品供給的決策卻是“自上而下”的，這強化和固化了作為供給方的政府增加資金籌集加重農民負擔的機制和沖動，也是對公共產品需求方的農民作為直接的鄉村公共產品供給納稅（費）人權利長期的漠視。當由外生變量來決定公共產品的供給時，必然加大公共資源籌集的客觀和主觀壓力，導致農民對政府決策的任何公共產品供給都會反感和消極反對。因此，即使在農民稅費負擔沒有減輕的情況下，對公共產品的供給決策體制做出根本的改變，鄉村公共產品特別是村級公共產品的供給由鄉民、村民決策，由鄉村社會的內部需求決定公共產品的供給，使公共產品的供求順利銜接，使鄉村公共產品供給決策由“自上而下”向“自下而上”轉變，建立良好的公共產品需求偏好的表露機制，使鄉范圍內或村范圍內最廣泛民眾的意愿得以充分體現，這對農村的稅費體制改革來說也是一個重要的進步。因為它不僅能推進鄉村社會的民主政治建設，激發民眾當家作主的積極性，也使符合農民迫切需要的公共產品能由農民自愿和更有效率地供給出來，也使鄉村社會有限的公共資源發揮最佳效益。在建立村民的基層民主架構時，村級公共機構設置不宜過大，以免占用太多的社會資源，應以精簡、效能、適用為原則，根據地方經濟發展水平和公共事務的空間大小決定公共主體。對大多數經濟落后、社會經濟關系單純的鄉村，可考慮村委會和村黨支部職能的合一，避免兩套機構的掣肘，即“兩委合一”，由村黨支部和一般村民共同推選村主任候選人，如中共黨員被選為村主任，則自動成為村黨支部書記，如村主任不是中共黨員，可發展其入黨，如不愿加入中共，就撤換村黨支部書記，由上級的鄉黨委指派，直到有中共黨員當選村主任，采取這樣的措施，是基于中共黨員是工人階級先鋒隊的性質，如中共黨員特別是村黨支部書記，在村里不能被村民擁戴為村主任起到帶領作用，那就是不合格的。當然對東部經濟發達地區和城郊地區的村組織建構，則應根據村民之間社會經濟聯系的加強和公共空間的擴大、來自于集體資源利益的激增，設置功能較完善的公共機構，維護廣大成員的合法、合理權益，而且民眾對這種民主的需要也是有支付能力的需求。（二）各級政府事權的重大調整和農村義務教育供給的財政體制變革對各級政府財權和事權的調整勢在必行，應重新劃分政府與市場、中央政府與地方政府在農村公共產品供給的責任即事權安排。如計劃生育是基本國策，為了全國人民的共同利益，應是全國性公共產品；鄉村教育也并不完全是地方性質的公共產品，其受益者不僅包括上學的學生，整個國家都會因公民素質的提高而受益，這也是國家強行規定九年義務教育的依據，這些責任向基層政府的轉移使鄉鎮政府承擔了極其寬泛的政治經濟責任。在鄉鎮政府承擔的沉重責任中，九年義務教育是最典型的公共事業，也是農村公共產品供給危機的主要表現。消除城鄉財政二元結構是農村公共財政改革方向，在現階段，國家最起碼應承擔起農村義務教育、計劃生育等公共產品供給責任，而農村義務教育良好供給則是重中之重。實行義務教育供給的財政體制變革，也是農村稅費改革和改善農村社會發展狀況、農民的人權狀況的重要舉措，它有助于降低農民人力資本貧困、人權貧困程度。義務教育關乎國民整體素質的提高，是影響國家長遠利益的公益事業，給予所有的社會公民享受平等的教育機會是國家的責任和義務。當今義務教育未真正義務化，這種情況在農村尤其嚴重，當鄉村的財政危機導致了教育的供給危機時，在農村將導致新的教育貧困，這也將派生出農民下一代的信息貧困、人權貧困，也可能導致農民的收入貧困自我加強的循環，使一個個鄉村的發展繼續鎖定在低水平陷阱。當前農村義務教育面臨巨大危機，不少地區義務教育徒有虛名，高額的學校收費不僅直接減少農民的可支配收入，也導致發展中輟學問題（傳統體制下，輟學率相當低）。根據不同層次的政府職能分工理論，再分配職能主要由中央政府履行，而義務教育提供具有較強的再分配性質，所以應加大中央政府或省級政府對農村義務教育的供給責任。應對現行的農村義務教育的管理體制和投入體制進行力度較大的調整和改革，增加中央財政對農村義務教育的供給責任，具體建議有：（1）農村中小學教師工資改由中央、地方各級政府共同負擔，由縣統一管理。中西部地區主要由中央財政承擔，沿海發達地區主要由省、市、縣各級政府負責，并提高省級財政承擔的比例。從總體上講，中央和地方政府承擔的比例可定為5∶5.（2）重新核定農村中小學公用經費的最低支出水平，設立學校基建專款。要逐步降低公用經費從雜費中開支的比例。（3）實行費改稅后，中央政府應確定一定比例的稅收專門用于教育。（4）進一步完善分稅制，在國稅的分成比例上，對中西部地區適當提高比例。考慮到目前中央財力情況也不很樂觀，中央財政可先對一些經濟落后的省和自治區給予一定數額的教育撥款，這些撥款既可先撥到省級財政，再由省級財政根據具體情況分配到縣，也可由中央財政直接劃撥到縣財政。中央對中西部農村教育撥款數額的確定，應綜合考慮各縣應該接受義務教育的學生規模、當地財力大小及其他特殊情況而定。在此基礎上，再逐步在全國范圍建立一套科學、規范的對農村義務教育的教育財政轉移制度，來平衡各地區之間的教育財政投入差異。（三）嚴控鄉村新債的出現與逐步消解歷史債務雖然目前存在數額巨大的鄉村債務，我們不能因此就認為，鄉村債務具有合理性。在基層民主政治制度尚不完善，科學的地方債務管理體制還沒有建立起來的情況下，鄉村不能有債務，至少不能增加債務，因此，中央政府必須出臺政策，以這樣的“硬約束”來阻止鄉村債務的進一步增加。同時，中央政府要制定一個逐漸減少鄉村債務的時間表，逐步化解鄉村債務風險。當然，相當長的一段時間以后，隨著社會主義市場經濟體制的最終建立，可以借鑒發達市場經濟國家的經驗，在科學規范的地方債務管理體系建立起來以后，允許鄉村根據具體情況適量舉債。參考文獻：[1]費雪。州和地方財政學[M].北京：中國人民大學出版社，2000.[2]譚秋成。地方分權與鄉鎮財政職能[J].中國農村觀察，2002，（2）。[3]周業安。縣鄉財政支出管理體制改革的理論與對策[J].管理世界，2000，（5）。[4]賈康、趙全厚。農村稅費改革有待解決的問題與對策探討[J].財政研究，2002，（1）。[5]葉文輝。農村公共產品供給體制的改革與制度創新[J].財經研究，2004，（2）。