農村產品供給制度選擇論文

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「內容提要」農村公共產品供給效率低下是我國三農問題中的一個長期癥結，這既體現了公共產品供給的一般問題，也反映了我國農村公共產品供給的特殊矛盾。本文從供給制度的角度剖析了我國農村公共產品供給的困境，并初步探討了相應的配套改革措施。「摘要題」農村公共物品「關鍵詞」農村/公共產品/供給制度農村公共產品是公共產品向農村地域的延伸，是公共產品的一個重要的組成部分。建國以來，我國農村公共產品的供給制度經歷了數次變遷，但每次變遷的結果都沒有從根本上解決供給效率低下的問題。這既體現了農村公共產品作為一種特殊的產品，其供給制度本身的一般困境，也反映了作為我國三農問題復雜性的冰山一角——農村公共產品供給所面臨的特殊矛盾。本文試圖從改革開放前后我國農村公共產品供給制度的變遷入手，剖析我國目前農村公共產品供給的制度困境并提出相應的改革措施。一、農村公共產品供給的制度變遷現行農村公共產品的供給體制是在時期制度框架的基礎上建立和發展起來的，受農村土地制度因素變遷的影響，我國農村公共產品的供給經歷了兩個階段。在政社合一的體制下，基本生產資料歸集體所有，公共產品的供給和使用都是由集體統一組織、安排。政府作為惟一的供給主體，在農村公共產品的供給中擔當了號召者、組織者的角色。在當時重工輕農戰略及財政收入有限的條件下，制度內公共產品供給嚴重不足，正常運轉所需的公共產品支出不得不主要依靠制度外供給，實際中采用的則是以勞動力代替資本的方法，由政府以行政命令的方式動員并組織勞動力承擔土壤改良、水利建設、道路修建等勞動密集型投資項目。這些措施的結果是擴大了灌溉面積8018萬畝，并使全國水災面積由1949年的1億多畝縮小到1952年的1600多萬畝。同時對一些水災比較嚴重的河流，如淮河、沂河、沭河、永定河、大清河、潮白河等開始了全流域的根本治理，長江、黃河也采取了一些臨時有效的措施，以解除洪水的威脅。根據統計資料，從二五時期開始到1979年，國家用于農業的基本建設投資占國家全部基建投資的比重從9.8％升至17.7％，農村公共產品的供給水平在解放后30年有了較大的改觀。1978年之后，隨著家庭聯產承包責任制的推行，農民作為生產經營主體擁有了一定的剩余索取權和財產分配權。在“交夠國家的，留足集體的，剩下的是自己的”的體制激勵下，農民的生產積極性有了很大的提高。但是與農業發展密切相關的農村公共產品的供給激勵問題不僅沒有得到相應地解決，反而大大弱化了。從1980年到1988年，我國用于農業的基建投資比重呈下降趨勢，由原來的9.3％下降至3.0％，表現為一些新的公共產品供給不但沒有滿足，而且原有的供給水平也遭到相當程度的破壞，道路年久失修、水利設施淤塞，導致抗災能力減弱，影響了農業的持續發展。究其原因，主要有以下幾個方面：一是從1985年我國財稅制度改革之后，原來統收統支的財政體制被打破，中央政府下放了事權，卻沒給予地方相應的財權，地方政府即使心有余也力不足。尤其是分稅制之后，各農戶繳納的農業稅收和鄉鎮企業稅收成為鄉鎮財政的主要來源，農業稅長期的輕稅政策和某些地區鄉鎮企業的停滯使地方稅收極其有限，公共財政的預算內低收入導致制度內公共產品供給不足。二是在農業比較利益低下的情況下，農村資金通過財政、金融渠道外溢現象十分嚴重，進一步加劇了資金的短缺。如1991年，農村資金通過財政渠道凈流出629億元，所占比重為77.2％；通過金融渠道流出186億元，占22.8％。三是農民缺乏對公共產品進行投資的激勵。由于公共產品本身的特性決定了農村公共產品不可能由農民私人來提供，每個人都希望由別人來提供，自己能成為“免費搭車者”。在農地制度改革初期，農民只擁有土地的經營權和使用權，土地的頻繁調整造成的經營期限的不穩定導致農民預期的短期性，對公共產品的投入從而沒有任何激勵。四是在資金緊張的狀況下，資金使用效率低下，惡化了農村公共產品的供給困境。與生產性大型公共產品的供給不同，基層政府一般對非生產性公共產品的供給有著較強的激勵，這些產品主要為一些“面子工程”、“政績工程”等。僅1993年國務院授權農業部宣布取消的農村達標升級活動就有43項，由于這些達標升級活動關系鄉鎮領導的政績，因此盡管與農民生產生活關系不大，其供給仍是富有激勵的。可見在缺乏監督的情況下，資金使用的隨意性及濫用性，造成了非生產性公共產品供給的惡性膨脹并最終成為農民負擔的主要來源。總之，改革的負面后果是農業總投資的下降，公共財政力量薄弱，金融信貸支持不足，私人資金和勞動力的投向轉移，從而導致農村公共產品供給不足。表現在公共項目建設趨緩，如1980～1986年鄉村辦水電站數量連年下降。與此同時舊的公共產品不斷折舊，目前全國43萬座水庫中，約有1/3屬病險庫，水庫容量由上世紀80年代初的4500億立方米，下降到目前只占30～50％。水利設施抗災能力的減弱，使受災面積由1970～1979年平均每年受災面積388萬人km[2]上升到1980～1992年間的4500萬人km[2]（張軍，1996）。二、農村公共產品供給的制度困境從我國農村公共產品供給的變遷過程來看，無論是時期，還是農業改革推行時期，農村公共產品的供給都陷入了相同的困境，而陷入困境的深層次原因從根本上說是農村公共產品供給機制方面存在的問題，它既體現了公共產品供給本身的一般困境，也反映了我國農村公共產品供給的特殊矛盾。從公共產品供給的一般性來看，農村公共產品作為公共產品的一個組成部分，具有消費的共同性、非排它性和非競爭性特征。公共產品屬于“市場失靈”的一個重要領域。一方面，如果由私人通過市場提供就不可避免地出現“免費搭車者”，從而導致“公共地的悲劇”；另一方面，外部效應的存在，使私人不能有效提供公共產品也會造成其供給不足。這時就需要政府出面提供公共產品，彌補“市場缺陷”。時期，政府掌握有收益索取權和資源分配權，承擔了提供大部分公共產品的責任。解體之后，設立了鄉（鎮）政府，鄉政府取代成為農村基層政權，并承擔起本轄區公共產品供給的職責。這在我國的1982年《憲法》中也給予了明確的認定。《憲法》規定，鄉級政府的職能是：“執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算；管理本行政區域的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作。”職責范圍幾乎涵蓋了農村社會生活的各個方面。然而由政府作為惟一的供給主體，不可避免地存在一些弊端，具體來說，表現為：第一，供給的任意性。在提供什么公共產品、什么時間提供及提供多少的數量問題上，由政府根據多種因素來決定；第二，供給的強制性。公共產品的供給權力由政府壟斷，以政府的偏好為原則，較少考慮需求方的意愿。從農村公共產品供給的特殊性來看，由于其所處的地域性（廣大農村地區）和分布的分散性，決定著政府必須具備雄厚的財力和完善的決策及監督機制。然而我國農村產品供給的變遷過程表明，無論是在供給資金的籌集，還是供給資金的使用上，我國農村公共產品供給體制無不體現出了一種體制外的特征。具體表現為：第一，農村公共產品供給資金籌集的體制外特征。在目前我國公共產品提供的職責劃分上，中央政府主要負責全國性公共產品，地方政府負責地方性公共產品。而履行與農民收入增長及農業發展息息相關的農村公共產品所需要的費用并不能由地方政府（主要是鄉鎮政府）的制度內財政收入完全負擔。由于農業稅的輕稅政策，因此以農業為主要收入來源的縣、鄉政府財政力量十分薄弱，財政缺口大。這種情況下，鄉鎮政府處于一種矛盾的地位：既要履行法律的職責，又要提供公共產品，因此通過制度外籌集公共資源便成為一種必然的選擇。目前鄉鎮制度外的財政收入來源主要有四項，即鄉鎮企業上繳的利潤和管理費、鄉鎮統籌資金、罰沒收入及各種集資、捐贈收入。而村級組織的收入一開始就沒有納入公共財政的范圍，主要通過向農民收取“三項提留”（公積金、公益金、管理費）的方式來獲得，其中公積金主要用于修建農田水利設施、購置農用固定資產、興辦集體企業等；公益金用于“五保戶”、困難戶的補助以及其他集體福利支出等；管理費用于村委會干部的工資和管理支出。第二，農村公共產品供給決策的體制外特征。與城市相比，農村公共產品帶有一定的分散性和局限性，加上大部分公共產品投資周期長、見效慢，從而造成地方政府官員決策行為的短期性和體制外特征。農村基層政府作為一級組織具有獨立的利益，它所追求的目標可能與農民的要求并不相同。為了達到基層政府的目標，農村公共產品的需求就不是由農村社區的農民自下而上來決定的，而是基層政府自上而下做出決策，供求之間并不對稱，供求矛盾突出。第三，農村公共產品供給的激勵和約束機制的扭曲。公共產品與私人產品不同，它不是通過市場價格來反映消費者的需求信息，從而對供給者形成激勵和約束。在目前村民自治程度相對較低的情況下，農民尚缺乏能夠正確表達自身意愿的機制和渠道，對農村公共產品的強制性供給無法進行“硬”性約束。同時，受當前行政體制的影響，政府提供公共產品的激勵也不是來自于真正的消費者農民的需求，而是基層政府追求經濟利益和政治利益的雙重目標。這種激勵和約束機制的扭曲，最終對農村公共產品的供給效率產生了非常不利的影響。

三、農村公共產品供給制度的配套改革措施從以上的分析中可以看出，農村公共產品的供給陷于困境的直接原因在于體制外供給，而導致體制外供給的原因又是錯綜復雜的，所以在進行公共產品供給體制改革時，不能就農村談農村，就農民談農民，要結合農村發展的背景，進行綜合配套改革。（一）區分公共產品的層次，進一步明確投資主體。根據在消費過程中的性質不同，農村公共產品又可區分為純公共產品與準公共產品。純公共產品是指在消費過程中具有完全的非競爭性與非排它性的產品，如農村基層政府行政服務、農業發展戰略研究、農業基礎科學研究、大江大河治理等。農村純公共產品同其它純公共產品一樣應由政府免費提供。然而，現實中的絕大多數農村公共產品是以準公共產品的形式存在的。準公共產品的性質介于純公共產品與私人產品之間，具有不完全的非競爭性與非排它性。具體來說有兩類，一類是具有排它性與非競爭性的公共產品，如高速公路，該類產品由政府提供還是由私人提供主要考慮該項產品收費管理的難易程度以及它的需求彈性，難度越大，彈性越大就越適合于采用政府提供的方式，相反則應采用市場提供的方式。另一類是具有非排它性和競爭性的公共資源，如農村基礎教育，公共衛生等，這類產品由政府提供還是由市場提供取決于該類產品的收益的外溢性程度，如果產品的內部收益較小，外部收益大，則適合于政府提供，反之則適合于由市場提供。目前鑒于縣級財政的巨大壓力，中央、省級政府應當承擔更多的責任。（二）實現農村公共產品供給主體多元化，加快融資機制的創新。各級政府是提供農村公共產品的主體，但決不意味著只有政府才能提供，農民和其他社會成員也可以進入這一領域。據公共財政理論，依據農村公共產品中的準公共產品的性質，可以采用政府與市場（私人）混合的方式來提供。本著“誰投資，誰受益”和“量力而行”的原則，采用“公辦民助”、“民辦公助”的方式，充分調動各類主體投資農村公共產品的積極性，即實行農村公共產品市場化發展。目前已有的研究也表明，部分農村公共服務，如小型水利設施，由私營部門提供是有效的；部分農村良種的提供，專用品種的栽培技術，市場信息可由“龍頭”企業提供服務（王小林，2003）。另外，政府也可以利用市場融資和捐贈等形式吸引資金，發展農村社區公益事業。以廣州市番禺區鐘村鎮近三年農村義務教育投資為例，市場和社會的資金投入總額已經占到了整個投資總額的三分之一，總投資額已經突破2000萬元。這些資金的注入在節省政府的公共支出，提高資金的利用效率，推動辦學主體的良性發展方面發揮了積極的作用。（三）積極推進公共財政體制的改革，加大對基層政府的轉移支付。鄉級政府是現有行政體制中最基層的一級政府，在現有的國家制度框架內，向所轄社區提供包括教育、衛生、社會保障等幾乎所有公共產品是鄉級政府的重要職能。“分灶吃飯”的財政體制改革之后，賦予了基層政府提供公共產品的事權，卻沒有給予相應的財權，權責不相對稱，因此必須進一步推進公共財政體制的改革，加大國家對基層政府的轉移支付。具體包括：一是合理劃分事權，以事權定財權，明確中央政府與地方政府提供公共產品的職責。一般來說，純公共產品由中央政府全部負擔，而準公共產品應由各級政府共同承擔，其中中央和省級以上政府應負主要責任。二是增加財政投入，確保財政支農資金總量的穩定增長，要求各級預算的支農支出增長幅度不低于財政支出的增長幅度。三是調整財政支出結構，加大對與農民生產、生活關系密切的公共產品的投入。四是調整支農資金投入方式。財政支農資金要盡量減少間接的和對中間環節的補貼，積極探索對農民直接支持的各種有效補貼辦法，逐步建立起以收入補貼、生產補貼、救助性補貼為主的財政支農資金直接補貼方式。（四）實現村民自治，完善決策機制。按照《中華人民共和國村民委員會法》（1998）第三條規定，作為社區自治性組織的村民委員會，其職責之一是提供社區內人們需要的公共物品和公共服務。而目前由于鄉鎮政府職能向村級組織的滲透，村民委員會部分地失去了應有的自治色彩，變成了農村公共產品自上而下供給決策的執行機構，扭曲了農民的意愿（吳士健，2002）。要徹底改變這種局面，就要從農民自身需求出發，建立公共產品的需求表達機制，給予農民充分的民主權利，形成由內部需求決定的公共產品決策機制。首先，必須推進農村基層民主制度建設，充分實行村民自治，由全體農民或農民代表對本社區的公益事業建設進行表決，使農民的意見得到充分反映。其次，加快農村基層政府的組織建設，改變農村基層領導人由上級組織部門任命的形式，把主動權交給農民，由農民直接選舉出能真正代表農民利益、對農民負責的社區領導人。再次，建立有效的農村公共資源使用監督機制，增加公共資源使用的透明度，定期將收支狀況公之于民。（五）加快鄉鎮行政機構的改革，精簡機構。我國從1982年開始撤銷，到1999年全國共建有縣、鄉兩級政府近3萬個，鄉鎮數量達到44741個。其中有些鄉鎮的規模非常小，不超過2萬人，但政府機構和人員編制并沒有減少，從而導致地方財政支出中行政管理費用上升。據有關資料分析，在鄉級財政支出結構中，教育事業費、行政管理費及人員離退休經費三項共占支出比重的67.83％，“吃飯財政”的表現愈益突出，致使鄉級財政日益陷于困境（樊利明，2001）。為加快鄉鎮行政體制的改革，一方面，撤并鄉鎮，減少一部分財政供養人員，增強鄉鎮駐地的區域中心作用；另一方面，理順縣鄉關系，明確劃分縣鄉兩級政府的職能范圍，將本來屬于鄉鎮政府的權力還給鄉鎮，使其真正成為一級功能完備的政權組織，擔負起對本區域社會經濟發展應盡的責任。「參考文獻」[1]吳士健，等。試論農村公共產品供給體制的改革與完善[J].農業經濟問題，2002，（7）。[2]張軍，何寒熙。中國農村的公共產品供給：改革后的變遷[J].改革，1996，（5）。[3]王國華。農村公共產品供給與農民收入問題研究[J].中央財經大學學報，2004，（1）。[4]陶勇。農村公共產品供給體制探索[J].財貿經濟，2001，（10）。[5]林萬龍。中國農村社區公共產品供給制度變遷研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2003.[6]宋洪遠。中國鄉村財政與公共管理研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2004.