農(nóng)業(yè)財(cái)政支農(nóng)研究論文

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「內(nèi)容提要」從小農(nóng)戶分散經(jīng)營到大規(guī)模企業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)地經(jīng)營方式變革，不僅是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)今后改革發(fā)展的長遠(yuǎn)方向，也是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑之一。同時(shí)，為貫徹城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略提供了現(xiàn)實(shí)選擇。在這一過程中，找到適合這一歷史性變革的財(cái)政支農(nóng)政策，有效推進(jìn)改革的穩(wěn)步進(jìn)行，則是根據(jù)中國國情所必須做出的宏觀政策性安排。本文就我國農(nóng)地經(jīng)營方式變革中，財(cái)政支農(nóng)存在的問題，如何進(jìn)行調(diào)整，以及進(jìn)一步推進(jìn)改革順利進(jìn)行的政策取向做了較為深入細(xì)致的探討。「摘要題」土地經(jīng)濟(jì)「關(guān)鍵詞」農(nóng)地經(jīng)營方式/財(cái)政支農(nóng)/大規(guī)模集中經(jīng)營/農(nóng)業(yè)企業(yè)/土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)“三農(nóng)”問題是當(dāng)前社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)話題，就目前我國“三農(nóng)”問題的現(xiàn)狀來看，要真正解決好這一復(fù)雜而又重大的問題就必須充分重視財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入與支持，并且緊密結(jié)合農(nóng)業(yè)各方面變革的實(shí)際，特別是近年來農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營方式的變化趨勢(shì)，筆者認(rèn)為它將代表今后我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，生產(chǎn)、管理、就業(yè)的發(fā)展模式與方向，并奠定徹底解決“三農(nóng)”問題的基石。本文就農(nóng)地經(jīng)營方式變革的前提下，財(cái)政支農(nóng)政策如何與其相互配合并促進(jìn)其不斷發(fā)展與完善加以探討。一、當(dāng)前農(nóng)地經(jīng)營方式變革中財(cái)政支農(nóng)存在的問題目前，我國農(nóng)業(yè)用地出現(xiàn)了許多如土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、土地集中規(guī)模經(jīng)營、企業(yè)化農(nóng)業(yè)等一系列新的生產(chǎn)經(jīng)營方式。這不僅是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制改革的主觀愿望，更是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力自身不斷發(fā)展的客觀要求。然而，當(dāng)前的財(cái)政支農(nóng)政策和現(xiàn)實(shí)工作在一些方面還沒有完全跟上這一農(nóng)業(yè)客觀發(fā)展的實(shí)際情況，存在許多問題。（一）財(cái)政支農(nóng)投入不足，阻礙了新型農(nóng)地經(jīng)營方式的推廣盡管國家高度重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，近年來對(duì)農(nóng)業(yè)的投入也有大幅增長，但由于財(cái)力有限，使用效率不高，結(jié)構(gòu)矛盾突出等原因，相對(duì)于當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，效益低下的發(fā)展現(xiàn)實(shí)而言，投入仍嚴(yán)重不足，而且許多支農(nóng)資金比重指標(biāo)不斷下滑（如圖1）。

圖1“八五”以來國家農(nóng)業(yè)投入情況

注：1.從1998年起，國家財(cái)政農(nóng)業(yè)支出包括國債安排的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出。

2.從1998年起，國家銀行農(nóng)業(yè)貸款占國家銀行總貸款比重以短期貸款計(jì)算。

同時(shí)，財(cái)政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)失調(diào)、管理混亂，導(dǎo)致生產(chǎn)性支農(nóng)資金到位率很低，地方“吃飯財(cái)政”擠占挪用了大量有限的生產(chǎn)性支農(nóng)資金，加劇了農(nóng)用資金的供求矛盾，使得農(nóng)業(yè)這一“弱質(zhì)”產(chǎn)業(yè)的許多基本生產(chǎn)經(jīng)營條件不能得到較好的維護(hù)和改善（如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，抗病防災(zāi)能力，土地改良）。[1]這就無法為土地規(guī)模經(jīng)營提供良好的農(nóng)業(yè)投資環(huán)境，也就很難提高農(nóng)業(yè)投資者集中土地現(xiàn)代化、集約化生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，阻礙了新型農(nóng)地經(jīng)營方式的推廣。

（二）財(cái)政支農(nóng)資金分配、使用模式不適應(yīng)農(nóng)地經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變的需要

當(dāng)前，無論是中央還是地方的財(cái)政支農(nóng)資金融通渠道多是通過各級(jí)政府層層轉(zhuǎn)接，中間難免“雁過拔毛”，資金沉淀，導(dǎo)致支農(nóng)資金專款專用缺乏保障，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金流失嚴(yán)重。由于得不到有效的國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持，增加了大規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營的未來收益風(fēng)險(xiǎn)。而且，相對(duì)中央財(cái)政支農(nóng)撥款而言，目前由于我國農(nóng)業(yè)效益低下，生產(chǎn)經(jīng)營方式落后，地方財(cái)政投資農(nóng)業(yè)的積極性不高，其投入成逐年下降的趨勢(shì)（如圖1）。這非常不利于農(nóng)業(yè)這一因地制宜特點(diǎn)顯著的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因?yàn)橹挥械胤秸盍私猱?dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的真實(shí)情況。這使得從事規(guī)模化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)主體得不到地方政府親民、切實(shí)的政策與環(huán)境支持，客觀上不利于其發(fā)展壯大。同時(shí)，農(nóng)業(yè)政策性銀行（農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）建制有限，難以深入鄉(xiāng)村，財(cái)政已有的支農(nóng)性貼息貸款基本上是以傳統(tǒng)的小農(nóng)戶為對(duì)象，數(shù)量少、規(guī)模小，而那些大規(guī)模的農(nóng)地經(jīng)營者需要的是較大數(shù)量，能夠及時(shí)、足額、到位的農(nóng)業(yè)貸款，這種供求矛盾急需調(diào)整。

（三）農(nóng)村社會(huì)保障體制的缺失，制約了新型農(nóng)地經(jīng)營方式的發(fā)展

在現(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)資金中，預(yù)算內(nèi)就有“農(nóng)業(yè)基建撥款”、“支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和農(nóng)業(yè)事業(yè)經(jīng)費(fèi)”、“農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用”等11項(xiàng)。此外，國家還建立了農(nóng)業(yè)發(fā)展基金等專項(xiàng)支農(nóng)基金，但縱觀這些支農(nóng)資金，關(guān)乎農(nóng)村社會(huì)保障體制建立的卻幾乎沒有。這一方面是由于所有制、城鄉(xiāng)分離、戶籍制度，以及側(cè)重工業(yè)發(fā)展等歷史原因，使得農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立沒有得到足夠重視。另一方面，以土地作為農(nóng)民農(nóng)村社會(huì)保障依據(jù)的傳統(tǒng)觀念沒有得到很好的轉(zhuǎn)變，特別是近年來耕地?cái)?shù)量逐漸減少，農(nóng)產(chǎn)品效益低下，面臨自然與市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn)，脫離土地轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門的農(nóng)民逐漸增多，如不妥善處理好之一問題就會(huì)嚴(yán)重影響土地使用權(quán)大規(guī)模流轉(zhuǎn)和集中經(jīng)營，即農(nóng)民難以割舍土地，而且妨礙了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體現(xiàn)代治理模式的建立，即難以形成企業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的新農(nóng)業(yè)，增加了他們的經(jīng)營成本和負(fù)擔(dān)，這樣就為現(xiàn)有土地上的農(nóng)民向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位的轉(zhuǎn)移設(shè)置了一大障礙。

（四）財(cái)政農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革滯后，不利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營

合理科學(xué)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度也是財(cái)政支農(nóng)的一個(gè)重要手段。近些年，國家為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)所進(jìn)行的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革取得了一些成效，但遺憾的是，這一改革從解決“三農(nóng)”問題的全局角度出發(fā)而進(jìn)行的統(tǒng)籌安排與思考不足，沒有將減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)同促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營及農(nóng)村地方政府支農(nóng)的財(cái)權(quán)、事權(quán)改革緊密結(jié)合，其改革滯后性明顯，這十分不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營方式的推廣。第一，當(dāng)前的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以及農(nóng)業(yè)稅的逐步取消，將逐漸形成農(nóng)業(yè)稅收的真空，使得農(nóng)民享受國民待遇依據(jù)無著，這無疑會(huì)嚴(yán)重影響到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基建及公共事業(yè)的投入，不利于為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。第二，農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)型重視不夠。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的交納主體分散、征收交易成本過高的現(xiàn)象主要是由于小農(nóng)戶的分散經(jīng)營造成的。如果不能將原來資源稅性質(zhì)的農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)型為所得稅性質(zhì)的農(nóng)業(yè)企業(yè)、個(gè)人所得稅就一定不適應(yīng)新型農(nóng)地經(jīng)營方式法人業(yè)戶的要求，同時(shí)也難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制一體化。第三，缺乏完善有效的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革。這非常不利于吸引大規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營者以及非農(nóng)資金對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行投入，使其形成在長期減少經(jīng)營成本，擴(kuò)大收益的良性預(yù)期。第四，地方政府，特別是省級(jí)以下政府沒有成為農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制定、執(zhí)行、收益的真正主體。分稅制改革不徹底導(dǎo)致基層政府財(cái)權(quán)、事權(quán)不統(tǒng)一，無力支持地方農(nóng)業(yè)發(fā)展，致使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營方式的建立缺乏地方政府的推動(dòng)力。

二、農(nóng)地經(jīng)營方式變革的必然與財(cái)政支農(nóng)的適應(yīng)性變化

農(nóng)地經(jīng)營方式的變革有其許多必然因素，財(cái)政支農(nóng)政策面對(duì)這種變革應(yīng)做出適應(yīng)性的變化，從而支持和推動(dòng)這一變革順利進(jìn)行，并不斷完善。

（一）家庭小戶經(jīng)營阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，財(cái)政支農(nóng)應(yīng)轉(zhuǎn)變對(duì)象

當(dāng)前我國農(nóng)村實(shí)行的是從高度集中經(jīng)營轉(zhuǎn)變而來的以小農(nóng)分散經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。但多數(shù)地方在政策執(zhí)行過程中只有分沒有統(tǒng)，農(nóng)業(yè)公共服務(wù)，特別是科技推廣服務(wù)缺乏資金，人才流失嚴(yán)重。[2]而且在這種經(jīng)營模式下，我國人均耕地2003年只有1.86畝，且條塊分割，原集體所有的大型農(nóng)機(jī)具缺乏維護(hù)，無法發(fā)揮其功效。這就更加不利于農(nóng)業(yè)科技規(guī)模效益的產(chǎn)生，許多先進(jìn)農(nóng)用機(jī)械無法在零碎分散的土地上使用，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。財(cái)政支農(nóng)面對(duì)這一客觀現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)清土地規(guī)模化集中經(jīng)營的大趨勢(shì)，實(shí)行鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)、集中的政策，將支農(nóng)對(duì)象放到農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的生產(chǎn)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)上來，推動(dòng)我國農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的步伐。

（二）小農(nóng)戶抵御、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力很弱，財(cái)政支農(nóng)應(yīng)以創(chuàng)造性思維改變現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大體上可以分為自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與制度風(fēng)險(xiǎn)。首先，面對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)，如洪澇災(zāi)害，小農(nóng)戶無法組織起有效的防災(zāi)、抗災(zāi)自救體系，不僅資金缺乏，而且土地分散經(jīng)營難以統(tǒng)一規(guī)劃，最終只能全部依賴政府支持。其次，面對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，分散經(jīng)營的小農(nóng)戶不適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)的客觀要求，投入大，產(chǎn)出小，效益低下，難以應(yīng)對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而且我國農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系如市場(chǎng)中介組織不健全，單個(gè)農(nóng)戶無法掌握較為詳實(shí)的市場(chǎng)動(dòng)態(tài)和信息，始終處于信息不對(duì)稱的劣勢(shì)一方，容易出現(xiàn)增產(chǎn)不增收的局面。最后，面對(duì)制度風(fēng)險(xiǎn)，小農(nóng)戶沒有能力組織起維護(hù)自身權(quán)益的行業(yè)利益集團(tuán)與侵犯其權(quán)益的行為做斗爭(zhēng)，制度的變化只能被動(dòng)的接受。為了避免制度變化可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，許多小農(nóng)戶對(duì)土地進(jìn)行掠奪式的經(jīng)營，不愿改良土地長期投資。另外，農(nóng)戶家庭無力抵御和承擔(dān)新技術(shù)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，在沒有相應(yīng)保障機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的情況下，將進(jìn)一步阻礙農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣。以上這些問題同樣是財(cái)政支農(nóng)政策關(guān)注的焦點(diǎn)，以往財(cái)政支農(nóng)資金在這些方面的投入相當(dāng)巨大，但收效甚微。要從根本上解決這一難題，就要求財(cái)政支農(nóng)以創(chuàng)造性思維重點(diǎn)支持農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營者，從各方面發(fā)揮其抵御和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，使我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展更加穩(wěn)健。

（三）農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入增長緩慢，財(cái)政支農(nóng)應(yīng)因勢(shì)利導(dǎo)

由于近年來糧價(jià)持續(xù)低迷，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本居高不下，種糧收益微薄，甚至嚴(yán)重虧損，致使農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入出現(xiàn)增長緩慢，有些地方甚至倒退的表象。這與外出打工和其他產(chǎn)業(yè)相比，收入上存在明顯差距，于是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流失，土地閑置、撂荒等現(xiàn)象接連出現(xiàn)，這客觀上要求重新整和農(nóng)業(yè)用地，完善土地流轉(zhuǎn)制度，形成農(nóng)地規(guī)模集中經(jīng)營的新模式。財(cái)政支農(nóng)政策應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的這一客觀變化，因勢(shì)利導(dǎo)，積極推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制的市場(chǎng)化運(yùn)作，建立相應(yīng)的配套設(shè)施，扶持農(nóng)業(yè)大戶與農(nóng)業(yè)企業(yè)的大規(guī)模土地經(jīng)營，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入，以工業(yè)化的新形式將農(nóng)民合理自愿的附著在土地上，減輕農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的社會(huì)壓力。

（四）入世后我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式必將遭受沖擊，財(cái)政支出應(yīng)變被動(dòng)為主動(dòng)

我國全面進(jìn)入WTO以后，以農(nóng)業(yè)個(gè)體分散經(jīng)營為主的我國農(nóng)產(chǎn)品必將遭受來自美國、加拿大、澳大利亞等以大規(guī)模機(jī)械化生產(chǎn)方式為主的國家所產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的強(qiáng)烈沖擊。面對(duì)殘酷的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，我國農(nóng)地經(jīng)營方式必須打破一家一戶的小農(nóng)經(jīng)營格局，建設(shè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、企業(yè)化的現(xiàn)代新農(nóng)業(yè)，發(fā)揮有限耕地的最大效益。制定財(cái)政支農(nóng)政策的相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)了解和掌握WTO對(duì)于農(nóng)業(yè)的有關(guān)規(guī)定，主動(dòng)出擊，充分利用“綠箱”政策為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)打造良好的生產(chǎn)經(jīng)營條件。同時(shí)，合理運(yùn)用“黃箱”政策增強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)主體的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力為其生存與發(fā)展?fàn)幦「蟮目臻g。

三、積極推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，努力提高財(cái)政支農(nóng)效率

要作好新形勢(shì)下的財(cái)政支農(nóng)工作，就必須順應(yīng)農(nóng)業(yè)客觀發(fā)展的需要，克服家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，小農(nóng)分散經(jīng)營所帶來的一系列不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的缺陷，積極推動(dòng)向農(nóng)地大規(guī)模集中經(jīng)營的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，并將其與“三農(nóng)”問題的解決緊密結(jié)合起來，從而進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等重大宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)前情況下，這就需要不斷提高財(cái)政支農(nóng)效率，作好政府的推動(dòng)和引導(dǎo)工作，改革現(xiàn)有土地制度與財(cái)政支農(nóng)資金分配、使用制度，健全相關(guān)法律法規(guī)，將包括土地流轉(zhuǎn)，大規(guī)模集中經(jīng)營，農(nóng)業(yè)企業(yè)化等新型農(nóng)地經(jīng)營方式的這一“新時(shí)期的土地革命”進(jìn)行到底。

（一）徹底變革農(nóng)村土地制度，增強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)針對(duì)性

首先，建議取消農(nóng)地集體所有制，改為國家所有（目前，許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的原集體所有的農(nóng)地已經(jīng)轉(zhuǎn)為國家所有）。打破土地所有權(quán)的條塊分割，由國家統(tǒng)一掌控全國農(nóng)地的所有權(quán)，這有利于徹底清除農(nóng)村基層集體組織、官員利用土地集體所有制，謀求一己私利，腐化墮落，形成鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)階層的溫床。[3]同時(shí)，給予農(nóng)民完整的土地使用權(quán)，即將原先掌握在集體組織手中的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租等土地處分權(quán)還給農(nóng)民，使其與土地經(jīng)營權(quán)一起形成農(nóng)民完整的土地使用權(quán)。最終，讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體直接與代表國家的政府簽署土地使用權(quán)合同，不再通過農(nóng)村集體組織。這一方面維護(hù)了農(nóng)民權(quán)益，另一方面為農(nóng)地大規(guī)模集中，土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營掃清了體制障礙，減少了阻力，降低了成本，創(chuàng)造了一個(gè)良好的外部環(huán)境。財(cái)政支農(nóng)資金分配規(guī)模化、集中化的使用程度也會(huì)大幅提高，其針對(duì)性也將更加明確，財(cái)政支農(nóng)資金的分配使用效率將會(huì)有大的提高。其次，在國家全面掌握農(nóng)地所有權(quán)之后，要盡快組建國有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)（當(dāng)然，這是一個(gè)只包括使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)），將它納入現(xiàn)有的國有土地交易流通市場(chǎng)，交國資委及國土資源部管理，具體負(fù)責(zé)設(shè)置、運(yùn)行各地的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易所。這一舉措將極大的促進(jìn)農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)，為其規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造必要條件，而且市場(chǎng)上表達(dá)出的信息可以作為國家監(jiān)控農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，制定和調(diào)整財(cái)政支農(nóng)政策的重要依據(jù)。最后，在進(jìn)行了以上改革之后，財(cái)政支農(nóng)資金的分配體制也應(yīng)做配套改革。改變以往支農(nóng)資金多頭管理，流失嚴(yán)重的情況。建議將這一資金統(tǒng)一劃歸各級(jí)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行及其分支機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)突出專款專用，相關(guān)支農(nóng)款項(xiàng)直接打入農(nóng)業(yè)大戶或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)在這一指定銀行的專用賬戶，最大程度的減少中間環(huán)節(jié)，防止擠占挪用。最終形成國資委、國土資源部管農(nóng)地，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行管農(nóng)資的新型支農(nóng)管理格局。

（二）新型農(nóng)地經(jīng)營方式的形成與支農(nóng)財(cái)稅體制改革

新型農(nóng)地經(jīng)營方式的組織形式可以是多樣化的，即可以是個(gè)體大型農(nóng)場(chǎng)，也可以是私營、合伙農(nóng)業(yè)企業(yè)，還可以是生產(chǎn)型農(nóng)業(yè)公司，但共同點(diǎn)都必須是大規(guī)模集約化的農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營者。大規(guī)模集約化生產(chǎn)經(jīng)營可以最大限度的降低單位成本，產(chǎn)生十分顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益（小農(nóng)戶分散經(jīng)營將逐漸無法生存）。這非常有利于增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，增加經(jīng)營者的收入。更重要的是農(nóng)地經(jīng)營方式的變革，特別是企業(yè)型、公司型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的建立將在諸多方面對(duì)“三農(nóng)問題”的解決產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，并成為徹底解決這一難題的有效方案之一，而支農(nóng)財(cái)稅體制的大膽改革也必將成為推動(dòng)這一變革的重要力量。首先，企業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者要以現(xiàn)代企業(yè)治理模式管理、運(yùn)行該企業(yè)，做到資金管理規(guī)范，賬目清晰。這樣就可以在農(nóng)業(yè)費(fèi)改稅，并逐步取消農(nóng)業(yè)稅后，開征農(nóng)業(yè)企業(yè)所得稅。同時(shí)，保持增值稅等流轉(zhuǎn)稅對(duì)農(nóng)業(yè)的傾斜保護(hù)政策，解決農(nóng)業(yè)稅收真空的問題。其次，企業(yè)化農(nóng)業(yè)將徹底改變農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)、增收的現(xiàn)狀。已將個(gè)人或家庭的農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去的農(nóng)民可以選擇進(jìn)城務(wù)工或在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就職，也可以自愿受雇于得到大量農(nóng)地使用權(quán)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)成為農(nóng)業(yè)工人。這樣，農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)將逐漸形成，大多數(shù)的農(nóng)民仍然可以附著在土地上解決就業(yè)問題，其收入也就轉(zhuǎn)變?yōu)楣ば绞杖耄匀患{入工薪所得稅的征收范圍。而農(nóng)民個(gè)人的土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)收入，可以與成交方協(xié)商一次收款或定期分?jǐn)偸湛睿瑫r(shí)交納所得稅。另一方面，財(cái)政支農(nóng)也應(yīng)將建立農(nóng)業(yè)工人社會(huì)保障制度這一工作列為重點(diǎn)，盡快出臺(tái)相關(guān)規(guī)制，以解決農(nóng)村社會(huì)保障缺失問題，維護(hù)農(nóng)業(yè)工人權(quán)益，保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。這里還建議建立農(nóng)業(yè)工人工會(huì)把農(nóng)業(yè)工人組織起來，在勞資雙方的合作與斗爭(zhēng)中最大限度的維護(hù)自身權(quán)益，這也必將成為整體改革方案中財(cái)政支農(nóng)工作的一個(gè)組成部分。可以說，改革后的“三農(nóng)問題”將隨著農(nóng)民逐漸向農(nóng)業(yè)工人轉(zhuǎn)變而成為“二農(nóng)”問題。另外，企業(yè)化農(nóng)業(yè)還可以在很大程度上改變以往小農(nóng)戶信息不靈通，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的情況。同時(shí)，有利于形成農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)，在國家農(nóng)業(yè)政策的制定過程中發(fā)揮積極作用，在財(cái)政支農(nóng)的主客體之間形成權(quán)力制衡。總的來說，企業(yè)化農(nóng)業(yè)與支農(nóng)財(cái)稅體制改革的思想核心是一個(gè)以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為主線，解決“三農(nóng)問題”為重心的整體改革構(gòu)想。

（三）健全財(cái)政支農(nóng)法律體系，保障農(nóng)地經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變順利進(jìn)行

擁有一個(gè)健全的財(cái)政支農(nóng)法律體系是保障農(nóng)地經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變順利進(jìn)行的必要條件，這一法律體系必須與其他農(nóng)業(yè)法律法規(guī)保持原則、立場(chǎng)上的一致性，并輔之專有作用。建議在進(jìn)一步完善財(cái)政支農(nóng)法律體系的過程中，注意以下問題。第一，要從法律的高度支持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，使通過正規(guī)合法的農(nóng)地使用權(quán)流通市場(chǎng)集中起來的耕地能夠?qū)崒?shí)在在的用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，財(cái)政支農(nóng)政策可以得到真正落實(shí)，而且對(duì)應(yīng)于《農(nóng)村土地承包法》“維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)”的規(guī)定。[4]同時(shí)，堅(jiān)決打擊不法投資商利用市場(chǎng)化交易惡意炒作農(nóng)業(yè)用地，從而產(chǎn)生新的拋荒。第二，要完善農(nóng)業(yè)稅收法規(guī)及財(cái)政支農(nóng)資金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定，出臺(tái)反耕地壟斷經(jīng)營法，從而嚴(yán)防惡性土地兼并，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營個(gè)體無法從中得到經(jīng)濟(jì)利益甚至遭受法律制裁。第三，要將新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體納入《公司法》法人概念（建議組建有限責(zé)任公司），并規(guī)定其成立、變更、注銷，以及破產(chǎn)等情況，同時(shí)認(rèn)定為財(cái)稅支農(nóng)法規(guī)中的客體。特別是當(dāng)出現(xiàn)農(nóng)業(yè)企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，可將其擁有的農(nóng)地使用權(quán)在流通市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，保證農(nóng)業(yè)用途。如轉(zhuǎn)讓不成功，政府有權(quán)收回土地與其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者簽訂使用合同。第四，財(cái)政支農(nóng)法規(guī)應(yīng)與《證券法》、《公司法》等法律相配合，共同構(gòu)成農(nóng)地使用權(quán)流通市場(chǎng)的法律規(guī)范，使這一市場(chǎng)的真實(shí)供求交易與投機(jī)交易相得益彰，規(guī)范發(fā)展，并逐漸成長為國內(nèi)又一重要的新興資本市場(chǎng)。第五，財(cái)政支農(nóng)法規(guī)中應(yīng)明確農(nóng)地使用權(quán)期限的規(guī)定，同時(shí)與農(nóng)地使用權(quán)流通市場(chǎng)相結(jié)合，將當(dāng)前零散農(nóng)戶耕地使用權(quán)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)流轉(zhuǎn)視為一級(jí)市場(chǎng)，這樣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)將逐漸獲得大部分農(nóng)地的剩余使用期限。接著，當(dāng)這些農(nóng)地的剩余期限到期時(shí)，農(nóng)業(yè)企業(yè)再與政府簽訂相應(yīng)期限的土地承包經(jīng)營合同，同時(shí)上市流通成為二級(jí)市場(chǎng)的交易標(biāo)的。

（四）依據(jù)農(nóng)地經(jīng)營方式變革的要求，改革農(nóng)村地方政府行政體制，轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整財(cái)政支農(nóng)方向

在農(nóng)地大規(guī)模集中于各個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)之后，農(nóng)村地方政府的管理對(duì)象也隨之集中于以農(nóng)業(yè)企業(yè)為代表的“正規(guī)化”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體。與以往一家一戶的分散經(jīng)營，逐一管理相比農(nóng)村地方政府行政事務(wù)的強(qiáng)度和數(shù)量會(huì)相應(yīng)下降，工作效率也會(huì)有大幅度提高，這就為農(nóng)村地方政府行政體制改革創(chuàng)造了有利條件。首先，這十分有利于農(nóng)村基層地方行政單位的合并與精簡。由于土地的集中經(jīng)營，政府工作量減少，村與村、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、甚至縣與縣之間可以根據(jù)具體情況，該合并的合并，該撤銷的撤銷。這可以在一定程度上解決農(nóng)村基層政府機(jī)構(gòu)人員膨脹問題，將節(jié)省出來的行政事業(yè)性支出用于提高集中后的政府機(jī)構(gòu)工作效率以及補(bǔ)充財(cái)政支農(nóng)資金。其次，精簡后的農(nóng)村基層政府還應(yīng)重新明確其財(cái)權(quán)和事權(quán)。財(cái)權(quán)方面建議將農(nóng)地使用費(fèi)收入及農(nóng)地使用權(quán)流通市場(chǎng)上的印花稅收入由中央與地方分成，將農(nóng)業(yè)企業(yè)所得稅、農(nóng)業(yè)個(gè)人所得稅全部留歸地方政府支配，這樣進(jìn)一步將分稅制貫徹于省級(jí)以下的行政級(jí)次。另外，改革后中央會(huì)加大對(duì)農(nóng)村地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度。其中除保證地方政府正常履行職責(zé)，提高工作效率的行政事業(yè)費(fèi)用補(bǔ)助劃歸地方政府使用外，大量的支農(nóng)性資金補(bǔ)助，如為改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、教育、生態(tài)環(huán)境、交通等條件而提供農(nóng)村公共物品劃撥的中央轉(zhuǎn)移支付資金則應(yīng)由中央和地方政府協(xié)商使用。在事權(quán)方面，中央政府應(yīng)負(fù)責(zé)全國或跨地區(qū)較大范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)業(yè)科技及服務(wù)體系等事務(wù)的投入和建設(shè)，而地方政府則應(yīng)在地方性受益較大的公共產(chǎn)品供應(yīng)方面做出成績，如地方交通建設(shè)、水電設(shè)施投入、醫(yī)療教育服務(wù)提供以及生態(tài)環(huán)境改善等。在農(nóng)地經(jīng)營方式改革的過程當(dāng)中，農(nóng)村地方政府還必須注意尊重民權(quán)，特別是在當(dāng)前農(nóng)戶手中的土地使用權(quán)向農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)的初級(jí)階段，一定要牢記《農(nóng)村土地承包法》“國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的規(guī)定，而且要十分突出自愿原則。目前，一些地方在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生的糾紛和上訪事件都是違背農(nóng)民意愿，集體組織、干部包辦、代替甚至是強(qiáng)迫命令引起的，其危害不言而喻。[5]問題的關(guān)鍵在于當(dāng)前農(nóng)村地方政府的行政意識(shí)還遠(yuǎn)未達(dá)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，其計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩相對(duì)較濃。我們應(yīng)該讓農(nóng)村地方官員清楚的認(rèn)識(shí)到在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，更多是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，在小農(nóng)戶分散經(jīng)營與大規(guī)模企業(yè)化經(jīng)營的市場(chǎng)選擇中推動(dòng)改革的前進(jìn)，而不是運(yùn)用僵硬、死板，甚至違法的行政手段強(qiáng)迫推行。

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