制度執(zhí)行力提高論文

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[摘要]制度是現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)，有了制度就必須執(zhí)行。制度執(zhí)行存在的諸多問(wèn)題和由此引發(fā)的不少問(wèn)題，受到了社會(huì)各階層的極大關(guān)注。提高制度執(zhí)行力是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)建設(shè)的重要課題，也是我國(guó)社會(huì)改革深層次推進(jìn)必須解決的重要問(wèn)題。文章試從理論與實(shí)踐相結(jié)合的角度，對(duì)如何提高制度執(zhí)行力進(jìn)行探討，以期對(duì)實(shí)際工作有一定的指導(dǎo)和借鑒作用。

[關(guān)鍵詞]制度；制度執(zhí)行力；分析

制度是現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)。有了制度就必須執(zhí)行，這是一個(gè)最基本的工作原則。筆者認(rèn)為，社會(huì)主義的優(yōu)越性既要體現(xiàn)在制度上，還要體現(xiàn)在制度執(zhí)行力上。當(dāng)代社會(huì)一個(gè)國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)力，除經(jīng)濟(jì)、政治層面外，還有一個(gè)很重要的層面就是制度執(zhí)行。我們不得不承認(rèn)，當(dāng)代最發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家執(zhí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的水平也是一流的。汪中求同志在《細(xì)節(jié)決定成敗》一書(shū)的前言中說(shuō)到：中國(guó)決不缺少雄韜偉略的戰(zhàn)略家，缺少的是精益求精的執(zhí)行者；決不缺少各類(lèi)管理制度，缺少的是對(duì)規(guī)章條款不折不扣的執(zhí)行。當(dāng)前，我們存在一種傾向，相比而言，我們更加注重建立制度，講要求，作規(guī)定，下文件，頒布一些新的政策法規(guī)，但我們對(duì)制度執(zhí)行卻有所忽視，理論研究不深入，求實(shí)對(duì)策不多，反饋評(píng)估機(jī)制不通暢，很多制度執(zhí)行沒(méi)有達(dá)到預(yù)期成效，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。審思當(dāng)前我國(guó)社會(huì)建設(shè)，可以說(shuō)無(wú)論是和諧社會(huì)還是誠(chéng)信社會(huì)的建設(shè)，提高全社會(huì)制度執(zhí)行力，無(wú)疑是十分重要的，也是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜艱巨的過(guò)程。

一、如何認(rèn)識(shí)制度執(zhí)行力

(一)制度執(zhí)行力含義分析。從理論上講，研究制度執(zhí)行力，要求研究制度本身，因?yàn)橹贫扰c制度執(zhí)行力是緊密相關(guān)但又不能完全等同的問(wèn)題。什么是制度，可以從不同的角度去理解，新制度學(xué)派的道格拉斯·諾斯從廣義的角度認(rèn)為，制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、服從程序和道德倫理規(guī)范，其目的是對(duì)追求個(gè)人利益最大化的行為進(jìn)行約束。馬克思認(rèn)為，人與動(dòng)物的本質(zhì)區(qū)別就是人的社會(huì)性，作為社會(huì)性人，顯然的內(nèi)涵是人生活在社會(huì)制度中，是制度人。制度通過(guò)創(chuàng)建秩序，為社會(huì)性人能夠充分展現(xiàn)個(gè)體人的才能，證明證實(shí)其存在的獨(dú)特性、差異性。同時(shí)，任何一種社會(huì)性活動(dòng)或者說(shuō)除自身外還與他人有關(guān)的活動(dòng)都需要制度保證，才能保證活動(dòng)有序進(jìn)行，使參與者的權(quán)利得到公平公正的保護(hù)，使存在的差別、差異符合實(shí)際情況。因此，無(wú)論從諾斯的制度定義還是從馬克思關(guān)于人的本質(zhì)論說(shuō)，我們都可沿“制度一立一約束性一代表公正”路徑來(lái)分析制度，并進(jìn)一步探求其如何在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中得以實(shí)現(xiàn)，這就關(guān)乎制度執(zhí)行力。與制度相對(duì)應(yīng)，我們可沿“制度執(zhí)行力一行一操作性一追求公正”路徑來(lái)分析制度的內(nèi)涵。什么是制度執(zhí)行力，目前理論界并沒(méi)有統(tǒng)一明確的定論，筆者在此定義為：制度執(zhí)行力是實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)過(guò)程中速度、質(zhì)量和效能的綜合體現(xiàn)。

(二)制度執(zhí)行力特征分析。制度執(zhí)行力產(chǎn)生要有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，操作要有明確的規(guī)則，改變要有充要的條件。相比號(hào)令執(zhí)行力(依靠個(gè)人、小團(tuán)體的威望、能力形成的執(zhí)行力)和創(chuàng)新執(zhí)行力(應(yīng)對(duì)突變突發(fā)情況要求的執(zhí)行力)而言，制度執(zhí)行力具有基礎(chǔ)性、穩(wěn)定性、規(guī)范性、科學(xué)性特征。比如說(shuō)，一個(gè)單位部門(mén)，有了較強(qiáng)的制度執(zhí)行力，才不會(huì)出現(xiàn)“樹(shù)倒猢猻散”的現(xiàn)象。由于制度執(zhí)行力具有以上四個(gè)鮮明特征，在價(jià)值功用上它成為事業(yè)發(fā)展壯大的支柱。我國(guó)改革開(kāi)放近30年，從“摸著石頭過(guò)河”的經(jīng)驗(yàn)式到現(xiàn)階段提出“科學(xué)和諧發(fā)展”的理性式，實(shí)際上要求當(dāng)前改革發(fā)展要更加注重制度理性。筆者認(rèn)為，提高制度的執(zhí)行力是我國(guó)目前改革發(fā)展的重要任務(wù)。由于制度不是憑空產(chǎn)生，是實(shí)際中或多或少呈現(xiàn)出現(xiàn)象和問(wèn)題后得以形成的，其完善需要時(shí)間和階段，正如新制度學(xué)派認(rèn)為制度是時(shí)間的函數(shù)；制度執(zhí)行本身也是一個(gè)時(shí)間過(guò)程和系統(tǒng)工程，因此，制度執(zhí)行力也有相對(duì)的依賴性、滯后性，在實(shí)際過(guò)程中將其相對(duì)的依賴性、滯后性盡可能降到最少或者可控、可承受程度范圍是提高制度執(zhí)行力的重要內(nèi)容之一。

(三)制度執(zhí)行力層次分析。從管理學(xué)上，參照一些學(xué)者對(duì)執(zhí)行力的分類(lèi)，對(duì)制度執(zhí)行力進(jìn)行細(xì)分，主要可以分為制度設(shè)定力、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定力、時(shí)間規(guī)劃力、崗位明確力、過(guò)程控制力、結(jié)果評(píng)估了六個(gè)層次。不同的人，在不同的崗位和級(jí)次，相應(yīng)的制度執(zhí)行力的要求不一樣。值得特別注意的是，雖然可以從管理學(xué)理論角度對(duì)制度執(zhí)行力進(jìn)行分析，但不能就此認(rèn)定，制度執(zhí)行就是一般事務(wù)管理，這不僅在理論上是錯(cuò)誤的，在實(shí)踐中也是有害的。

二、制度為何缺乏執(zhí)行力

(一)制度不完善、不科學(xué)合理。人是制度的生產(chǎn)者，在哲學(xué)和管理學(xué)中，人很多時(shí)候作為一種主觀性因素來(lái)考慮，但作為主觀因素的人實(shí)際上也存在客觀性和主觀性兩方面，從客觀性來(lái)講，人只有滿足人活動(dòng)思維的物質(zhì)基礎(chǔ)和能量，人總是受時(shí)空社會(huì)歷史的限制，人精力、思維的有限性和一定經(jīng)歷、資歷、學(xué)歷下形成的能力有限性，會(huì)使制度設(shè)立的完善性受到限制；從主觀上來(lái)講，每個(gè)人對(duì)制度的考慮、看法、觀點(diǎn)不同，由少數(shù)人制定出來(lái)的制度要約束更多的人時(shí)，不管制度執(zhí)行者是否為“制度中人”還是“制度外人”，很可能出現(xiàn)一些漏洞和問(wèn)題。由此可以說(shuō)，只有相對(duì)完美的制度，沒(méi)有最完美的制度。問(wèn)題在于有些制度相對(duì)完善也談不上，比如說(shuō)不符合實(shí)際情況、存在較大“盲區(qū)”、約束不明確、與相應(yīng)制度沖突、帶有歧視性等。在宏觀理論上必須從“符合現(xiàn)實(shí)需要、滿足大多數(shù)人利益、全體人員共體遵守”的原則下來(lái)堵塞制度漏洞，不使其顯性化。

(二)制度缺乏可操作性。設(shè)定制度不僅需要針對(duì)問(wèn)題表象，更重要的是開(kāi)創(chuàng)途徑和通道，解決問(wèn)題實(shí)質(zhì)。缺乏可操作性的制度，往往是犯了過(guò)左或過(guò)右的毛病。過(guò)左就是過(guò)于突出制度的約束性，過(guò)于強(qiáng)調(diào)制度的物性，表現(xiàn)為過(guò)于細(xì)化、量化、標(biāo)準(zhǔn)太高太嚴(yán)等。這樣要么使制度執(zhí)行起來(lái)十分困難，要么使制度執(zhí)行的成本非常大。過(guò)右就是過(guò)于籠統(tǒng)，說(shuō)明不清，標(biāo)準(zhǔn)不明。執(zhí)行起來(lái)要么不知約束誰(shuí)，誰(shuí)違反了制度，要么缺乏參照，自由裁量權(quán)過(guò)大。從有利于執(zhí)行的“度”看，制度要實(shí)現(xiàn)寬與嚴(yán)、質(zhì)與量的辯證統(tǒng)一。(三)制度執(zhí)行程序煩瑣。程序在制度執(zhí)行中是必不可少的，適當(dāng)?shù)某绦驅(qū)χ贫葓?zhí)行的質(zhì)量有保證作用。理論上講制度執(zhí)行程序的基本模式有三種：鏈?zhǔn)健h(huán)式、輪式。不同制度執(zhí)行程序模式有其適應(yīng)性，適合不同的具體情況。當(dāng)然大多數(shù)制度執(zhí)行并不是單一模式，而是多種模式的共用。程序與程序之間形成執(zhí)行的層次，與其相對(duì)的是執(zhí)行的幅度。層次與幅度之間要求和諧。一項(xiàng)制度執(zhí)行，其中的程序過(guò)多、制度執(zhí)行的層次過(guò)多，勢(shì)必形成邊際成效下降甚至為負(fù)，對(duì)制度執(zhí)行起負(fù)面作用。

(四)制度變化連續(xù)性不夠。制度變化一方面是指對(duì)制度中部分內(nèi)容的修改調(diào)整，從哲學(xué)的角度來(lái)講可以說(shuō)是量變，從實(shí)踐的角度來(lái)講是一種改良；另一方面是指一種制度取代另一種制度，這是制度的一種質(zhì)變。如果將制度比喻為一種產(chǎn)權(quán)，制度的更替類(lèi)比為交易的話，從經(jīng)濟(jì)上來(lái)說(shuō)制度之間的交易不可能是零成本，必然帶來(lái)制度摩擦成本和沉沒(méi)成本，制度的初始安排對(duì)解決問(wèn)題效率形成影響，直觀的表現(xiàn)就是有的人在新制度下獲得好處，有的人在新制度下利益受損。新制度能否最終實(shí)行，并取得預(yù)想效果，取決于不同主體在利益中博弈力量對(duì)比。制度更換越頻繁，需要化解的成本越來(lái)越高，新制度安排難度越來(lái)越大。從實(shí)際情況看，如果一項(xiàng)制度還基本合理時(shí)，對(duì)制度的修改調(diào)整，就需要注意前后相對(duì)連續(xù)性，把制度變化的程度與人們可承受的程度相結(jié)合起來(lái)，一下子改變過(guò)大，會(huì)造成諸多不適應(yīng)，甚至引起公然反對(duì)，使制度執(zhí)行起來(lái)困難很大。制度朝令夕改，沒(méi)有經(jīng)過(guò)深入調(diào)研和科學(xué)論證倉(cāng)促出臺(tái)，往往讓執(zhí)行者和遵守者均無(wú)所適從。

(五)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督考核機(jī)制匱乏。監(jiān)督考核是制度執(zhí)行中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的重要手段。目前，很多制度出臺(tái)后，只是“走程序”，相應(yīng)的監(jiān)督考核沒(méi)有或脆弱、方式方法不對(duì)、流于形式、缺乏經(jīng)常性等，沒(méi)有建立和完善制度執(zhí)行工作責(zé)任制，不明確責(zé)任主體以及責(zé)任追究的具體內(nèi)容，執(zhí)行制度時(shí)緊時(shí)松、虎頭蛇尾或“雷聲大雨點(diǎn)小”、“執(zhí)行做秀”等，使得制度執(zhí)行的質(zhì)量和成效得不到真正落實(shí)。要建立制度執(zhí)行的受控機(jī)制和自控機(jī)制，使制度一方面由于受不同利益主體、社會(huì)公眾和輿論的監(jiān)督強(qiáng)化執(zhí)行力，另一方面通過(guò)完善內(nèi)在執(zhí)行機(jī)制，增強(qiáng)執(zhí)行內(nèi)在動(dòng)力。

三、怎樣提高制度執(zhí)行力

(一)構(gòu)建好的制度。公共選擇管理理論認(rèn)為：在好的制度和制度環(huán)境下，壞人可以做好事，在壞的制度和制度環(huán)境下，好人可以做壞事，把制度制定好，是制度有執(zhí)行力的重要前提。好的制度如何制定，筆者認(rèn)為，關(guān)鍵是抓住制度的“五個(gè)維度”。一是理性維度，包括制度出臺(tái)有沒(méi)有現(xiàn)實(shí)性、有沒(méi)有科學(xué)的依據(jù)、與相關(guān)的制度是否符合等。比如，從現(xiàn)實(shí)性的角度看，制度不是越多越好，而是要符合實(shí)際、滿足需要、切實(shí)管用，能解決實(shí)際問(wèn)題。否則制度多了反而就成了“制度阻塞”。比如說(shuō)，立法多并不意味著是法治。事實(shí)證明，眾多的限制經(jīng)濟(jì)人活動(dòng)的法律，可能造成壞的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。二是約束維度。對(duì)制度的約束對(duì)象必需明確，即“制度內(nèi)人”明確化。不同制度，“制度內(nèi)人”的組成有不同的特點(diǎn)，比如說(shuō)，一般的公共道德準(zhǔn)則，“制度內(nèi)人”是社會(huì)上所有人，而特殊的從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)定，“制度內(nèi)人”只是特定參與者。三是標(biāo)準(zhǔn)維度。標(biāo)準(zhǔn)要符合實(shí)際，能夠量化的盡可能量化。四是時(shí)空維度。對(duì)制度的時(shí)間、地點(diǎn)、背景和環(huán)境進(jìn)行明確。五是情感維度。制度建設(shè)要遵循“人本精神”，體現(xiàn)制度對(duì)人的情感、公平關(guān)懷。對(duì)一些特殊例外，要作出相應(yīng)的規(guī)定。

(二)明確制度執(zhí)行的責(zé)權(quán)利。責(zé)是從執(zhí)行的心態(tài)來(lái)講，權(quán)是從執(zhí)行的動(dòng)力來(lái)講，利是從執(zhí)行的效果來(lái)講。責(zé)、權(quán)、利是否明晰對(duì)執(zhí)行力的影響較大，當(dāng)制度執(zhí)行的責(zé)權(quán)利不明確時(shí)，往往出現(xiàn)執(zhí)行結(jié)果與執(zhí)行人應(yīng)該獲得利益和應(yīng)該付出的成本沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，好壞一個(gè)樣，制度實(shí)際上沒(méi)有執(zhí)行力，三者均衡才會(huì)發(fā)揮出成效，推動(dòng)制度的執(zhí)行。不同層次的執(zhí)行者所擁有的權(quán)力、利益，應(yīng)與其相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任密切相關(guān)。

(三)處理好制度執(zhí)行的原則性和靈活性。關(guān)于制度執(zhí)行的原則性與靈活性，原則性是首要、主要的。制度執(zhí)行的原則性即維護(hù)制度的權(quán)威性和強(qiáng)制性。對(duì)此，美國(guó)學(xué)者提出“破窗理論”。“破窗理論”揭示了一個(gè)樸素而重要的道理：必須及時(shí)修復(fù)“第一扇被打破的窗戶玻璃”，否則會(huì)危及整個(gè)制度大廈。強(qiáng)化制度執(zhí)行的原則性：一是要突出“違制無(wú)小事”的觀念，增強(qiáng)“護(hù)窗”的自覺(jué)性，促進(jìn)按制辦事。二是要嚴(yán)懲“第一個(gè)破窗”者，維護(hù)制度的嚴(yán)肅性，對(duì)初始違制者，調(diào)整現(xiàn)行的懲處慣例，不從輕，至少要從中等程度甚至從重懲處。三是要及時(shí)“補(bǔ)窗”。這包含兩層含義：一是指加強(qiáng)監(jiān)督檢查，及時(shí)、善于發(fā)現(xiàn)“破窗”苗頭，切不可使檢查成為例行公事，敷衍塞責(zé)；二是指要“亡羊補(bǔ)牢”，舉一反三，彌補(bǔ)原來(lái)規(guī)定之不足，進(jìn)一步健全完善制度。而制度執(zhí)行的靈活性是指在不違背制度基本原則的情況下，“變通”某些具體實(shí)施措施。受事物發(fā)展主觀和客觀條件的限制，制度必然有一個(gè)完善過(guò)程，執(zhí)行過(guò)程中也需應(yīng)對(duì)一些新情況、新問(wèn)題，制度執(zhí)行要有一定的靈活性。制度執(zhí)行的靈活性與自主裁決權(quán)的增大并不存在必然關(guān)系，對(duì)此很多人存在一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。制度執(zhí)行的靈活性表面上是對(duì)制度的不作為或弱作為，但實(shí)質(zhì)上是動(dòng)態(tài)地對(duì)制度的維護(hù)，異曲同工，與原則性達(dá)成的目標(biāo)是一致的。

(四)防止制度執(zhí)行的干擾。謀求制度外的待遇和利益，必然導(dǎo)致對(duì)制度執(zhí)行的干擾。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，制度決策者很可能在制度決策過(guò)程中追求個(gè)人利益的最大化；從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，制度執(zhí)行者為獲取制度信息優(yōu)勢(shì)方。因此，對(duì)制度執(zhí)行干擾的高危人群常常是兩種人：一種是位置比較高的干部，一種是制度執(zhí)行者。以反腐敗為例，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)都制定過(guò)一系列的規(guī)章制度，諸如領(lǐng)導(dǎo)干部配車(chē)制度、接待制度、配備通訊工具的規(guī)定、住房規(guī)定、參加公務(wù)活動(dòng)制度，等等，但現(xiàn)實(shí)生活中這些制度執(zhí)行得并不理想。防止制度執(zhí)行的干擾：一是要領(lǐng)導(dǎo)帶頭執(zhí)行制度。領(lǐng)導(dǎo)不能高居制度之上，對(duì)己自由主義，對(duì)人馬克思主義。領(lǐng)導(dǎo)帶頭執(zhí)行，是最好的執(zhí)行榜樣。二是要提高執(zhí)行者的素質(zhì)。三是要盡可能減少制度執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的負(fù)面效應(yīng)。事物往往存在兩面性，制度執(zhí)行也是一樣，制度執(zhí)行對(duì)問(wèn)題的解決可能有很好的正面效應(yīng)，但也可能產(chǎn)生一些負(fù)面效應(yīng)。要想制度較好地執(zhí)行下去，就要把制度執(zhí)行的負(fù)面效應(yīng)盡可能降下來(lái)。

(五)營(yíng)造制度執(zhí)行文化。制度執(zhí)行必仰賴制度文化的力量。從國(guó)別來(lái)說(shuō)，不同的國(guó)家，有不同的國(guó)情歷史風(fēng)俗人情，制度以及制度執(zhí)行文化不同；從時(shí)代來(lái)說(shuō)，我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的制度以及制度執(zhí)行文化也有了很大的不同。營(yíng)造制度執(zhí)行文化其核心就是要營(yíng)造尊重制度、以制度作為行動(dòng)最高準(zhǔn)則的文化氛圍。具體來(lái)說(shuō)：一是要培養(yǎng)進(jìn)取健康的精神。一個(gè)甘愿落后的人，制度已對(duì)他快要失效了；一個(gè)好壞不分的人，制度已對(duì)他完全失效了。二是要樹(shù)立執(zhí)行信譽(yù)：有令必行，獎(jiǎng)罰兌現(xiàn)。歷史上有商鞅“徙木立信”一事——商鞅在開(kāi)始變法之前，怕百姓不信新法，于是采取了“徙木立信”的策略：令既具，未布，恐民之不信。乃立三丈之木于國(guó)都市南門(mén)，募民有能徙置北門(mén)者予十金。民怪之，莫敢徙。復(fù)日：“能徙者予五十金。”有一人徙之，輒予五十金，以明不欺。卒下令(《史記·商君傳》)。強(qiáng)調(diào)執(zhí)行信譽(yù)，突出制度的嚴(yán)肅性，有效推動(dòng)制度執(zhí)行。三是要培養(yǎng)團(tuán)隊(duì)精神。制度的最終執(zhí)行，需要一個(gè)單位和組織的全體人員共同遵守，否則就會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)中所謂的“木桶效應(yīng)”。從這個(gè)意義上說(shuō)，制度執(zhí)行“一個(gè)都不能少”。四是有效激勵(lì)。提高遵守制度者政治、經(jīng)濟(jì)待遇，給予更多個(gè)人發(fā)展進(jìn)步機(jī)會(huì)。