城鄉統籌的法律機制探究

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本文作者：項賢國工作單位：唐山師范學院歷史文化與法學系

社會保障法律制度是指國家為了保持經濟發展和社會穩定，對公民提供基本的生活保障，使公民在年老、疾病、失業、災害、喪失勞動能力時獲得基本物質生活保障的制度。建立覆蓋城鄉的社會保障法律制度是構建和諧社會的目標和主要任務[1]。由于受到歷史和現實因素的制約，在目前二元經濟結構的背景下，社會保障法律制度仍是城鄉二元格局，這損害了廣大農民的合法權益，不利于社會公平和正義的社會主義法治理念的實現。本文探討當前河北省經濟快速發展的背景下，如何加快構建城鄉統籌的社會保障法律制度。

一、制約因素

1.責任分擔不清在現行已經確立并被認同的責任分擔機制下，社會保障法律制度責任主體之間缺乏有序的利益博弈機制和對話平臺，導致政府與企業、社會、個人的責任邊界不明晰。各級政府社會保障責任不明確，地方政府的籌資積極性不高。中央政府與地方政府之間，沒有明確的職責劃分，中央政府的財政壓力太大，有的地方政府缺乏承擔責任的積極性和主動性。河北省雖然是一個經濟大省，但經濟發展不均衡，有的地方政府財政資金充分，在農村已建立全面的社會保障，推行城鄉統籌社會保障法律制度相對較容易。對于經濟不發達地區，構建城鄉統籌社會保障制度時缺乏充分的資金保證，政府財政補貼較少，公民參加社會的積極性不高，使城鄉社會保障制度發展呈二元發展模式，成為河北省構建覆蓋城鄉社會保障法律制度的主要障礙因素。2.籌資機制不順現行社會保障法律制度模式下，城市社會保障費用主要由政府、企業、個人三方共同籌資，對于農村地區，則主要由政府和個人承擔社會保障費用。這種模式會導致一些盲區，城市居民中有一部分人沒有工作單位，則只能靠政府和個人繳納費用，但個人往往收入較低或沒有收入，他們中有一部分人可能參加不了社會保障。對于農村地區，農民收入不高，參加社會保障的積極性也不高，為了吸引農民參保，政府投入大量的財政，但資金總額有限。僅靠政府的財政支持，農民的社會保障水平較低，且范圍較窄，目前主要集中在構建新型養老和醫療保險上，而社會救助和社會福利制度并未建立。可見，單純依靠政府的財政資金構建城鄉統籌社會保障法律制度顯得特別乏力。3.立法嚴重滯后在當前社會主義法治理念指導下，法律應當為城鄉統籌社會保障制度提供保障，但迄今為止，河北省整個社會保障制度的運行與改革，一直依賴政府的決策或指標來推動，沒有完善的社會保障法律制度。地方政府的隨意性和主觀性較強，缺乏有效的激勵監督機制。雖然2010年10月我國出臺了社會保險法，但立法主要規范了城市的社會保險制度，農村社會保險制度主要由國務院另行規定，而除社會保險法外尚沒有其他任何社會保障法律。社會保障在城市推行得較好，但在農村的覆蓋面很窄，社會保障的立法層次較低，農村社會保障的有效供給完全不能滿足快速發展的農村社會需求，這主要是因為農村社會保障法制環境的缺失。在這種立法框架下，河北省城鄉統籌社會保障法律制度體系并沒有真正建立起來。4.經濟模式制約我國現行社會經濟發展模式呈城鄉二元結構狀態，城鄉經濟發展水平差異較大，城市社會保障水平遠高于農村，社會保障資源分配嚴重不合理，尤其是社會救助和社會福利制度。城市社會保障制度體系基本健全，而農村地區尚未建立完整的社會救助和福利制度，使農村貧困人口和城鄉邊緣性群體生活越來越困難。河北省具有典型的二元經濟特征，隨著沿海區域經濟和城市工業的發展，城鄉經濟差距日益擴大，導致社會保障制度發展不均衡，農村社會保障制度嚴重滯后，嚴重制約了城鄉統籌社會保障制度的發展。統籌城鄉社會保障發展，必須破解二元城鄉結構，大力推進農村社會保障制度建設，促使城鄉社會保障均衡發展。

二、有利因素

1.經濟快速健康發展可提供充分的資金支持在環渤海經濟區域和京津冀一體化經濟發展政策的推動下，河北省重點推進首都經濟圈發展，加快保定、張家口、承德開發建設，推動河北北部經濟發展。同時在國家支持下，重點發展唐山曹妃甸和滄州黃驊港區建設，促進沿海經濟快速發展。此外，河北還是能源大省，積極利用資源優勢，推動企業整合，發展規模經濟效用。在經濟快速發展的背景下，城鄉統籌社會保障制度建設所需資金可以得到有效地保證。2.基層組織工作網絡可提供良好的組織保障在社會保障制度的運行機制上，基層組織發揮著重要作用，社會保障中的家庭收入核定、張榜公示、組織評議等方面必須由基層組織負責。河北省在城鎮居民社會保障制度建設的過程中，已經初步建立了基層社會保障組織工作的網絡。基層確立了專門的機構，由專人負責社會保障工作，同時對基層社會保障工作人員進行專門培訓，提升素質，建立社會保障工作機構上下聯動的統一網絡。農村社會保障法律制度建設則以基層群眾自治組織為基礎，政府主導，確立了社會保障組織的工作網絡。在推動社會保障制度建設時，財政、民政、住房、教育、醫療、司法等政府部門應各司其職，負責相應領域的社會保障工作，為城鄉統籌社會保障制度建設提供了較好地組織保障。3.社會保險法的出臺可提供一定的法制基礎經濟基礎決定法，同時法對于經濟基礎具有能動的反作用，并通過生產關系反作用于生產力。統一規范的社會保障制度和業務流程，是構建城鄉統籌社會保障法律制度的重要保障。2010年10月全國人大常委會出臺了《社會保險法》，首次以法律的形式規范了養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險，改變了以前社會保障制度多是以法規、規章和政策來規范的局面，這是我國社會保障法律制度發展的重大突破。《社會保險法》較全面地規定了城鎮居民的社會保險制度，同時兼顧了農村社會保險制度，從社會保險的基本內容到保費征繳、經辦、監督等方面規范了社會保險法律制度，立法相對較完善，為城鄉統籌社會保障法律制度的構建提供了強有力的立法基礎。

三、基本思路

1.公平和平等的理念公平是現代社會保障法律制度的本質與核心，是城鄉統籌社會保障制度的基本理念[2]。公平是法的重要價值之一，隨著現代經濟的發展，社會保障逐漸成為全體公民的基本權利，社會保障法律制度在不斷構建和完善中確立了公平的法治思想。社會保險制度通過對單位的強制繳費，確保職工的福利，實現勞資雙方的相對公平。社會救助制度通過國家財政轉移，實現富裕階層與貧困階層的相對公平。社會福利制度通過建立覆蓋全民的福利設施與服務，實現地區間發展的相對公平。平等是城鄉統籌社會保障制度的重要保障。平等是唯一的合理原則和正義標準，社會保障權是全體公民平等享受的一種法定權利。構建城鄉統籌的社會保障法律制度，必須遵循普遍性規則，確立統籌兼顧的社會保險、社會福利和社會救助制度，使全體公民平等的社會保障權體現在整個制度設計中，在我國最終確立城市居民和農村居民享有相同的社會保障項目，所獲得的社會保障待遇相近，實現社會保障制度的統籌與均衡發展。2.明確政府責任是關鍵社會保障制度是國家強制推行的一種保障民生的福利制度。在市場經濟快速發展的背景下，經濟發展工業化、規模化，使公民面臨諸多的社會風險，無論是城鎮居民還是農村社會成員，單靠個體都很難避免這些社會風險帶來的損失，因此，政府應在城鄉統籌社會保障制度建設中承擔主要的責任。政府在主導城鄉統籌社會保障制度建設的同時，加強對城市邊緣群體和農村社會成員的資金支持和政策引導[3]。社會保險制度的改革應在堅持政府、企業、個人三方繳費的基礎上，增加政府投入，政府承擔城市邊緣群體和農民的社會保險的大部分費用，提高其參保積極性和主動性。社會救助資金則完全由政府承擔，適當擴大社會救助的內容和范圍，強調社會救助不單純是“輸血式”救助，而更是“造血式”救助。社會福利資金除了政府承擔外，積極引進慈善資金，突出企業的社會責任，傾斜發展農村地區的社會福利設施。總之，政府在構建城鄉統籌社會保障制度時必須承擔基本的主要的責任。3.統籌兼顧是核心統籌城鄉社會保障制度的前提是應該建立覆蓋城鄉的全面的社會保障制度，尤其是在農村構建完善的社會保障制度。同時，城市和農村社會保障協調和銜接發展，社會保障水平逐步統一，公民在居住遷移過程中社會保障權益可以銜接，社會保障待遇可以實現，這是城鄉統籌社會保障發展的目標。由于現行社會保障制度存在城鄉差異，統籌城鄉社會保障必須要把城市社會保障和農村社會保障有機聯系起來[4]。筆者認為，建立一個完善的城鄉統籌社會保障制度體系，必須要統籌兼顧經濟發達地區和落后地區，統籌兼顧高收入人群和中低收入群體，尤其是城市邊緣群體和農村社會成員，這是河北省城鄉統籌社會保障發展的核心。

四、對策與建議

1.完善法律制度雖然我國已出臺了《社會保險法》，但從整個社會保障法律制度體系來看，目前尚無社會救助和社會福利方面的法律，現行社會保障立法層次較低，可操作性不強。況且社會保險法主要規范了城鎮的社會保險制度，而對于廣大農村地區，沒有完善的社會保障法律。河北省應加快社會保障立法步伐，尤其是農村社會保障的立法，出臺社會保險法相關實施條例，同時制定其他相關法規，依法構建城鄉統籌社會保障法律制度體系。建立統一規范的社會保險、社會救助和社會福利制度，制定統一的業務操作流程和標準，逐步實現社會保險基金省級統籌，進而推進整個社會保障基金的省級統籌。只有這樣，才能為城鄉統籌社會保障法律制度體系的構建奠定堅實的法制基礎。2.確立可持續發展的籌資機制建立可持續發展的社會保障籌資機制，要不斷完善和創新社會保障的財政投入和支持方式，摸索一條與經濟增長相適應的財政投入穩定增長機制。通過財政轉移支付制度，加強財政轉移支付力度，并健全轉移支付資金的使用辦法，對資金的使用進行績效考核。政府、企業、慈善機構等各方職責分工明確，各盡其責，采取有效地監管措施確保社會保障賬戶資金及時到位[5]。總之，應積極拓寬籌資渠道，實現籌資多元化。尤其是農村社會保障資金，僅靠政府與農民承擔社會保障費用，遠不能達到社會保障的目標和水平。應發揮企業社會責任效用，由企業和慈善機構承擔一部分費用，同時創新籌資途徑，如發行彩票籌資。縮小城鄉差別，通過財政收入二次分配調節社會保障資金不平衡，確立長效的可持續發展的社會保障籌資機制。3.建立科學完善的管理體制建立科學的社會保障管理體制，應當整合現有的分散在社會保障、民政、衛生、計劃生育等部門的城鄉社會保障管理資源，改變社會保障多頭管理的局面，統一社會保障的經辦機構，改革社會保障行政管理體制，確保統一規劃、統一決策、統一管理，保證政令暢通。在此基礎上，加強基層社會保障管理機構建設，建立基層社會保障事務所，統一管理社會保障事宜。整合城鄉社會保障服務資源，建設社會保障服務網絡平臺，建立覆蓋城鄉的網絡系統，為社會保障對象提供系列信息化服務。建立健全社會保障的監督機制，在現有監督體制下，明確政府責任，提高社會監督的透明度，建立第三方監督制度，對社會保障資金的籌集、使用由社會保障部門以外的機構來監督，真正達到監督的效果。4.統籌發展路徑選擇構建河北省統籌城鄉社會保障法律制度體系，應全面建立城鄉統籌的社會保險、社會救助、社會福利與商業保險和慈善事業相協調的多層次的發展模式，該路徑選擇應以現有制度為基礎，不斷進行改革與創新。首先，加快農村社會保障法律制度建設步伐，在全面推行新型農村合作醫療和新型農村養老保險制度下，進一步建立農村社會救助和農村社會福利制度體系，使農民能夠像城鎮居民一樣，享受經濟快速發展帶來的成果。其次，改革城鎮社會保障法律制度，擴大社會保險的覆蓋范圍，在推行全民養老和醫療保險的背景下，進一步發展失業保險和生育保險；進行機關、事業單位人員的社會保障制度改革，逐步過渡到與城鎮企業職工社會保障制度相對接的發展模式；積極發展和創新企業年金、商業保險，為社會保障法律制度提供有益的保障。最后，實現城鄉社會保障法律制度統籌和協調發展，要著眼未來，社會協調、平衡發展，統籌規劃城鄉社會保障制度，重點解決低收入貧困人群的社會保障問題，逐步實現城鄉社會保障法律制度的對接與統籌發展。