城鄉產權房問題管理論文

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[論文關鍵詞]《城鄉規劃法》小產權房

[論文摘要]城鄉規劃法，自2008年1月1日起施行，現行城市規劃法同時廢止。從城市規劃法到城鄉規劃法，中國正在打破建立在城鄉二元結構上的規劃管理制度，進入城鄉一體規劃時代。小產權和集體土地使用權流轉的違規問題，決不可能因為一、兩個嚴格的行政通知就會得以糾正；也決不會因為若干法律若干條款的修改就會有效解決，中國集體土地法規體系的建設需要全面整體的制度突破。

目前的“小產權”房不外乎兩種情況：一種是在村集體所有的集體建設用地和宅基地上建成的房子；另一種是占用耕地違法建設的。

一、中國小產權房的成因

導致小產權房產生的根本原因之一就是近20年以來的中國城市化、工業化的高速進程。中國目前城鎮人口已達到5.8億，城鎮化水平已超過了45%，這是人類歷史上最大的一次城市化轉型。

導致小產權房產生的第二個根本原因，就是近20年以來中國沒有根據《憲法》落實農村集體土地使用權轉讓的制憲原則和法規運轉體系，有關農村集體土地使用權轉讓的國家法律是非常不完善的，實行的是城鄉不平等的國家壟斷性的征地制度。

導致小產權房產生的第三個根本原因，就是中國的房改沒有根據《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》的承諾落實房改的進程和政府擔保。該項改革指南強調：“深化城鎮住房制度改革的目標是：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規范住房交易市場。”事實上由于政府沒有“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”，以及廣泛發展個人合作建房、合作社建房、單位建房、集體改擴建原住房等合作建房等形式以平抑急劇住房商品化的運轉風險，而主要依賴開發商的商品化房屋的開發以解決城市住房需要，導致中國最高的城市化發展速度和最高城市房價并存。倘若政府依據全國住房改革的承諾，提供足夠的低價房以適應從福利分房為主到商品化住房為主的過渡時代的需求，也會極大地抑制小產權房的發展。

二、《城鄉規劃法》強行拉開了解決中國小產權房的序幕

目前小產權方的利益核心不是房屋造價多少，受惠于國內生產通脹的限度，房屋造價的上漲大多數人還能接受；其利益核心在地價，受惠國內資產價格的巨大升勢，它使城鄉居民可以通過灰色地帶享受小產權房地價上漲的特殊利益以對付中國的高房價和通貨膨脹。因此若以損益關系而論，土地管理法譬如小產權房之損，用一塊少一塊；城鄉規劃法譬如小產權之益，加一部分規劃多一部分房屋。為此治理小產權房應該土地和規劃兩法并用，而且理想的方法應該是先有土地法立規矩，后有規劃法劃方圓。但是目前管小產權房地的沒來，管小產權房天的先來了。

由于國土資源部、全國人大仍在研究集體土地法規的有關的問題，建設部主力推動的城鄉規劃法立法已獲成功。2007年10月28日十屆人大第三十次會議通過了《中華人民共和國城鄉規劃法》，自2008年1月1日施行，同時現行的《城市規劃法》廢止。《城市規劃法》轉變為《城鄉規劃法》，一字之差，卻標志著中國將從2008年元旦起徹底改變城鄉二元結構的規劃制度，進入城鄉一體化的規劃管理時代。而與此相反，商品化的土地使用權的管理卻仍然是用征地制度這個獨木橋來連接城鄉兩個世界。

三、解決中國小產權房問題的幾個途徑

無論是基于對《憲法》的責任，還是要加強《城鄉規劃法》的施行，都必須徹底解決集體土地使用權的流轉和小產權房問題。對此大體可以有四個途徑：其一，修改《土地管理法》，建立有關集體所有土地，特別是農村建設用地的流轉體系和權利安排；其二，與《土地管理法》修改的同時，制定有關行政條例，初步建立農村建設用地制度和促進集體建設用地使用權進入市場；其三，國務院或國土資源部有關集體的行政通知，以行政政令的方式確立集體建設用地的改革路徑和架構；其四，確立由地方政府試點解決的過渡性安排，《憲法》和《土地管理法》規定的土地使用權可以依法轉讓，并沒有限定是中央的法律，還是地方的法律。

目前來看，小產權和集體土地使用權流轉的違規問題，決不可能因為以上一、兩個嚴格的行政通知就會得以糾正；也決不會因為若干法律若干條款的修改就會有效解決，中國集體土地法規體系的建設需要全面整體的制度突破。因此，農村建設用地使用權流轉與其說是土地管理問題，不如說是中國現階段的國民收入分配問題。為此，中國小產權房問題改革的實質就是要實現中國歷史上又一次以土地為主的財富再分配，再次確立高速前進的中國城鄉建設的利益平衡，解決土地使用權商品化。過去30年的中國城鎮化的最大受益方可能是地方政府，未來30年的最大受益方應該是人民，特別是中國農民。從中國的互動機制而言，為防止通過社會沖突的方式導致維憲、護憲的危機，中央政府必須在較近期作出集體土地使用權轉讓的制度安排。

由于現行的《土地管理法》是在保持著諸多盲區的情況下運轉的，為此甚至需要以政代法、以令代法維持管理局面。這正是中國小產權房問題勢大的制度原因，也是小產權房問題影響力巨大的關鍵。它客觀上造就了小產權房利益相關方的越來越大的談判力量，也直接倒逼著中央政府盡快出臺集體土地使用權流轉的管理辦法，區別對待，解決中國的小產權房問題。

參考文獻：

[1]《城鄉規劃法實施手冊》中國城市出版社2007年11月.