現(xiàn)代行政法范文10篇

一、中國古代行政法的概念及其流變

(一)行政與行政法現(xiàn)代漢語詞典中對(duì)行政的解釋是:“行使國家權(quán)力的(活動(dòng))，機(jī)關(guān)、企業(yè)、團(tuán)體等內(nèi)部的管理工作。”行政大體上可以做“管理、執(zhí)行”解釋。博登海默認(rèn)為:“行政乃是為實(shí)現(xiàn)某個(gè)私人目的或公共目的而在具體情形中對(duì)權(quán)力的行使。”作為一種管理活動(dòng)，行政有“公共行政和私人行政之分，其中公共行政又可以包括國家行政和社會(huì)行政”。行政的歷史極為久遠(yuǎn)，幾乎是和人類社會(huì)同時(shí)產(chǎn)生，只要有組織的存在就必然會(huì)有行政管理活動(dòng)，有關(guān)公共事務(wù)的管理均可歸為行政活動(dòng)。

當(dāng)國家產(chǎn)生以后，國家行政便凸現(xiàn)出來。在此立論基礎(chǔ)上可以認(rèn)為，中國古代存在關(guān)于行政的法律制度。本文為陳述方便，稱古代在國家行政管理方面的各種法律規(guī)范為“古代行政法”(需要說明的是，中國古代不存在與立法機(jī)關(guān)對(duì)稱的行政機(jī)關(guān)，文中所言之“行政法”“行政管理法”“行政法規(guī)”均為部門法層面上的概念，而非法的形式;由于古代法律調(diào)整方法沒有明確的區(qū)分，此處法律部門劃分依據(jù)是所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，而不包括調(diào)整方法)。“……視此行政法以為總括關(guān)于政權(quán)作用法規(guī)之合體者，則謂清國有行政法亦無不可。”我們也可以從這個(gè)視角進(jìn)入。

現(xiàn)代行政法是“調(diào)整行政關(guān)系、規(guī)定行政法主體、行政法行為和行政法監(jiān)督的法律規(guī)范的總稱。”現(xiàn)代“行政法”中所指的“行政”是在近代“三權(quán)分立”的理念之下確定的概念，其指國家與公共事務(wù)的行政。嚴(yán)格意義上的“行政法”只是資產(chǎn)階級(jí)在治理國家過程中取得一定經(jīng)驗(yàn)后的產(chǎn)物，生長于憲政語境之下。因此，在古代的君主專制“擅權(quán)”時(shí)代，是不存在以“限權(quán)”為目的的近、現(xiàn)代“行政法”的。古代行政法在本質(zhì)上只能是一種“管理法”。盡管中國古代在國家和社會(huì)管理方面的法律制度頗有建樹，但是中國古代“行政法”顯然不同于現(xiàn)代法治背景下的行政法。可是，如果擱置價(jià)值定位比較，僅從某些具體制度著眼，會(huì)發(fā)現(xiàn)其在執(zhí)行行政管理事務(wù)方面的法律規(guī)范是豐富完善且值得借鑒的。

(二)中國古代行政法流變有關(guān)行政管理的法規(guī)，中國古代即已產(chǎn)生。但是在奴隸社會(huì)和封建社會(huì)中，立法、司法、行政不分，處罰手段以刑罰為主，法典編纂上也因循“諸法合體，以刑為主”的體例結(jié)構(gòu)，因此行政法與其他法規(guī)混同。

1.奴隸制社會(huì)行政法的初現(xiàn)。在中國古代法律文明起源和發(fā)展的過程中，自夏代開始國家形成，夏商兩代政權(quán)正式建立了各自的法律制度，此時(shí)法律制度的特點(diǎn)是以習(xí)慣法為主要淵源，包括禮與刑兩部分主要內(nèi)容;同時(shí)王命是重要的法律形式，效力最高。夏商有關(guān)行政管理方面的法律散見于這幾種法律形式之中，內(nèi)容主要圍繞王位世襲制和宗法分封制的構(gòu)建與管理。其中運(yùn)用刑事制裁來保障行政管理秩序的措施值得我們關(guān)注，例如，《左傳》引《夏書》收錄一條夏代的法律規(guī)范“昏墨賊殺”，其中的“墨”是指貪污受賄敗壞官德的行為，此為殺頭重罪。

摘要：因經(jīng)濟(jì)、政治的重大變遷引發(fā)了中國現(xiàn)代行政法所面臨的行政合法性危機(jī)、多元利益主體組織化和個(gè)人福利的保障等許多新問題，需要以適當(dāng)擴(kuò)權(quán)推進(jìn)治理、以規(guī)制緩和實(shí)現(xiàn)善治以及發(fā)展多元行政模式等作出理論與實(shí)務(wù)上的回應(yīng)。而以正當(dāng)法律程序調(diào)控行政過程、通過私法方式實(shí)現(xiàn)行政目的和擴(kuò)展法院的司法審查范圍則作為實(shí)現(xiàn)中國現(xiàn)代行政法新任務(wù)的手段，可以緩解我們今天行政法所遇到的新問題。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代行政法、福利國家、地方自治、正當(dāng)法律程序、司法審查

一、引言

“現(xiàn)代行政法”在中國語境中可以指20世紀(jì)以來的中國行政法。但是，我們今天教科書中所討論的中國現(xiàn)代行政法的歷史是極其短暫的。因?yàn)槲覀冋J(rèn)可的中國行政法歷史僅發(fā)端于上個(gè)世紀(jì)的中葉，至今大約50余年。在這50余年中的前30年，中國現(xiàn)代行政法歷史是極其簡(jiǎn)陋的，其中1967年至1978年間行政法歷史可以說是一片空白的。[1]改革開放后因社會(huì)治理的需要，行政法（學(xué)）開始受到法學(xué)界的關(guān)注，但一時(shí)也難以發(fā)展起來。《行政法概要》的出版，“只想給初學(xué)者提供一個(gè)社會(huì)主義行政法學(xué)科在理論體系方面的簡(jiǎn)單輪廓，而這個(gè)輪廓，在我國又完全是屬于摸索階段的。”[2]到上個(gè)世紀(jì)90年代之后，行政法才漸漸被公認(rèn)為一門獨(dú)立的法學(xué)學(xué)科，雖然它不太成熟但有“顯學(xué)”之趨勢(shì)。盡管如此，21世紀(jì)的今天現(xiàn)代中國行政法仍需要面對(duì)這樣的問題：在國家發(fā)展與社會(huì)變遷中行政法的任務(wù)以及實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)的路徑是什么？

二、當(dāng)下現(xiàn)代行政法面臨的新問題

雖然在20世紀(jì)100年的歷史中，中國現(xiàn)代行政法歷史是短暫的，但是西方國家以及1949年延續(xù)了大陸行政法的臺(tái)灣地區(qū)行政法學(xué)在1979年改革、開放之后對(duì)中國大陸的影響，催生了中國現(xiàn)代行政法快速又有點(diǎn)畸形地長大。面對(duì)急劇轉(zhuǎn)型的中國社會(huì)，先天不足的中國現(xiàn)代行政法常常顯得不知所措。盡管如此，它仍然需要面對(duì)不斷出現(xiàn)的問題。這些問題大致有：

[內(nèi)容提要]在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件的綜合作用下，我國現(xiàn)代法制建設(shè)取得重大成就并呈現(xiàn)八大發(fā)展趨勢(shì)；行政法制觀念進(jìn)一步更新；行政價(jià)值取向更加合理；行政法權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)趨向平衡；行政管理方式趨向多樣化；對(duì)行政程序價(jià)值日趨重視；行政法機(jī)制日益完善；權(quán)利救濟(jì)方式趨于多樣與實(shí)效性；行政法制方法更加豐富。

引言

行政法制建設(shè)的歷史連續(xù)性，在很大程度上依賴于政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)條件基于一定規(guī)律的發(fā)展變化。在我看來，推動(dòng)我國現(xiàn)代行政法制發(fā)展的動(dòng)因主要包括五方面：第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這是現(xiàn)代行政法制發(fā)展的最基本動(dòng)因。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，必然要對(duì)既有政治體制和行政法制產(chǎn)生較大沖擊。第二，民主政治的建設(shè)。民主政治是平等、權(quán)利等價(jià)值觀念在制度層面的反映。行政法與民主政治的聯(lián)系非常密切，我國的行政法制建設(shè)必然要全面回應(yīng)民主政治建設(shè)的需要。第三，法治理念的確立。法制建設(shè)，法治理念先行；依法治國方略的確立與展開，直接推動(dòng)了我國行政法制建設(shè)的快速發(fā)展。第四，信息化、網(wǎng)絡(luò)化與全球化程度的提高，對(duì)行政法制提出新的挑戰(zhàn)；網(wǎng)絡(luò)化的一個(gè)重要特點(diǎn)是信息的公開化和迅速傳播，這對(duì)于行政行為接受公眾的監(jiān)督，促進(jìn)行政管理公正、公平、公開有很大的積極影響；經(jīng)濟(jì)全球化在某種程度上將促進(jìn)特定領(lǐng)域法律規(guī)范的全球化，中國尤其要正視WTO規(guī)則與具體行政法制度之間的對(duì)接問題。第五，行政法學(xué)理論研究的深化。如果說，前四個(gè)動(dòng)因是決定行政法制現(xiàn)代化發(fā)展趨勢(shì)的"硬件"，那么，行政法學(xué)理論則是影響行政法制現(xiàn)代化的"軟件"，我國行政法制建設(shè)不可能不受到我國行政法學(xué)理論的影響。

取決于以上三個(gè)因素的綜合作用，尤其是鄧小平理論和"三個(gè)代表"思想的指導(dǎo)，我認(rèn)為，我國行政法制大致形成了以下八個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。[1]

一、行政法制觀念的進(jìn)一步更新

行政法制觀念與行政法律制度之間具有較強(qiáng)的互動(dòng)性。盡管一個(gè)社會(huì)的行政法制觀念具有相對(duì)的穩(wěn)定性，但它并非一成不變，當(dāng)行政法制觀念改變了，具體的行政法律制度也會(huì)因?yàn)槭ズ侠硇远t早被新的制度所取代。

【內(nèi)容提要】因經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的重大變遷引發(fā)了中國現(xiàn)代行政法面臨行政合法性之危機(jī)、多元利益主體之組織化和個(gè)人福利保障之乏力等一系列新的挑戰(zhàn)。現(xiàn)代行政法需要在以適當(dāng)擴(kuò)權(quán)推進(jìn)治理、以規(guī)制緩和實(shí)現(xiàn)善治、以發(fā)展多元行政適應(yīng)實(shí)踐、以正當(dāng)法律程序調(diào)控行政過程、以私法方式達(dá)到行政目的和以擴(kuò)展法院的司法審查范圍實(shí)現(xiàn)充分救濟(jì)等六方面予以回應(yīng)。

【關(guān)鍵詞】現(xiàn)代行政法福利國家地方自治正當(dāng)法律程序司法審查

“現(xiàn)代行政法”在中國語境中可以指20世紀(jì)以來的中國行政法。但是，我們今天教科書中所討論的中國現(xiàn)代行政法的歷史是極其短暫的。因?yàn)槲覀冋J(rèn)可的中國行政法歷史僅發(fā)端于20世紀(jì)的中葉，至今大約50余年。在這50余年中的前30年，中國現(xiàn)代行政法歷史是極其簡(jiǎn)陋的，其中1967年至1978年間行政法歷史可以說是一片空白。改革開放后因社會(huì)治理的需要，行政法（學(xué)）開始受到法學(xué)界的關(guān)注，但一時(shí)也難以發(fā)展起來。《行政法概要》的出版，“只想給初學(xué)者提供一個(gè)社會(huì)主義行政法學(xué)科在理論體系方面的簡(jiǎn)單輪廓，而這個(gè)輪廓，在我國又完全是屬于摸索階段的。”到20世紀(jì)90年代之后，行政法才漸漸被公認(rèn)為是一門獨(dú)立的法學(xué)學(xué)科，雖然它不太成熟，但有成為“顯學(xué)”之趨勢(shì)。盡管如此，21世紀(jì)的今天，現(xiàn)代中國行政法仍需要面對(duì)這樣的問題：在國家發(fā)展和社會(huì)變遷中，行政法如何回應(yīng)其所面臨的一系列挑戰(zhàn)？

一、挑戰(zhàn)

（一）行政合法性之危機(jī)

在人民代表大會(huì)制度下，各級(jí)政府產(chǎn)生于同級(jí)人民代表大會(huì)，并在“依法行政”原則下實(shí)施行政行為，其行政行為的合法性因?yàn)橐馈胺ā倍@得了它的合法性。這里的“法”除了人民代表大會(huì)所制定的法律、地方性法規(guī)外，還有依憲法、法律規(guī)定的由國務(wù)院制定的行政法規(guī)和省級(jí)人民政府制定的行政規(guī)章。這些代表民意的法律規(guī)范構(gòu)成了約束政府行政行為的規(guī)則，使民意得以通過政府的行政行為予以充分體現(xiàn)，以便落實(shí)“人民當(dāng)家作主”的根本政治原則。

考察行政法的發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)行政法經(jīng)歷了由古代“管理法”、近代“控權(quán)法”到現(xiàn)代“平衡法”趨勢(shì)日益明顯的過程；［（1）］比較兩大法系的行政法制度，則又能見到，以強(qiáng)調(diào)管理、效率為特色的大陸法系行政法與以強(qiáng)調(diào)控權(quán)、民主為特色的英美法系行政法正愈來愈呈現(xiàn)出相互接近，相互融合的趨勢(shì)。行政法的上述發(fā)展趨勢(shì)反映了其作為特定的社會(huì)關(guān)系的調(diào)整器，必須適應(yīng)社會(huì)本身的發(fā)展。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)代國家中，由于錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)、社會(huì)多元利益的沖突、公共權(quán)力運(yùn)作與公民個(gè)人權(quán)利的行使一定程度上的對(duì)峙等現(xiàn)實(shí)，行政法在實(shí)現(xiàn)其監(jiān)控政府權(quán)力，保障相對(duì)人權(quán)利，提高行政效率，促進(jìn)社會(huì)公正等多重價(jià)值目標(biāo)的過程中，必須統(tǒng)籌兼顧、平衡、協(xié)調(diào)各種可能相互沖突的因素，才能真正發(fā)揮作用。從這一意義上看，正如有的學(xué)者已經(jīng)指出的那樣，現(xiàn)代行政法實(shí)質(zhì)上應(yīng)是“平衡法”［（2）］。平衡是現(xiàn)代行政法的基本精神。

一

斷言平衡是現(xiàn)代行政法的基本精神，并不是主觀猜測(cè)或標(biāo)新立異，而是由其調(diào)整對(duì)象的特殊性決定的。關(guān)于行政法的調(diào)整對(duì)象，目前大多數(shù)人仍認(rèn)為是行政關(guān)系，即行政管理過程中產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系。筆者認(rèn)為上述看法是不全面的，它導(dǎo)致了行政法與行政訴訟脫節(jié)，從而在很大程度上使行政法成為一種管理法。行政法的調(diào)整對(duì)象，應(yīng)當(dāng)是關(guān)于行政權(quán)分配、行使以及對(duì)其進(jìn)行監(jiān)控的過程中所產(chǎn)生的全部社會(huì)關(guān)系，其核心是“行政權(quán)-相對(duì)人權(quán)利”之間的關(guān)系。與這一基本關(guān)系相聯(lián)系，還有立法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系（主要是關(guān)于行政權(quán)分配的關(guān)系）和司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系（主要是關(guān)于對(duì)行政權(quán)的司法監(jiān)督）。

就“行政權(quán)-相對(duì)人權(quán)利”之間的關(guān)系來看，二者是既對(duì)立又統(tǒng)一的。表現(xiàn)在：一方面，行政權(quán)作為國家權(quán)力的一種，從根本上看來源于相對(duì)人的權(quán)利，因此權(quán)力的行使者應(yīng)當(dāng)按照設(shè)定權(quán)力的本來目的行使權(quán)力，權(quán)力運(yùn)作必須維護(hù)和保障相對(duì)人權(quán)益，同時(shí)對(duì)合法的、符合社會(huì)共同利益的權(quán)力行為，相對(duì)人應(yīng)當(dāng)服從。這意味著二者是統(tǒng)一的。另一方面，權(quán)力本身意味著一種支配力量；必然導(dǎo)致行使權(quán)力的主體與相對(duì)人地位上的不平等；權(quán)力容易導(dǎo)致腐敗，擁有權(quán)力者濫用權(quán)力，則會(huì)由“公仆”異化為“主人”，這就難以避免行政權(quán)力對(duì)相對(duì)人權(quán)益的侵害。即便是合法的權(quán)力作用，由于其側(cè)重點(diǎn)在于社會(huì)整體利益，也可能發(fā)生與相對(duì)人個(gè)體利益的沖突。因此二者之間又具有對(duì)立的一面。上述行政法中基本關(guān)系的對(duì)立統(tǒng)一，要求行政法在調(diào)整這一關(guān)系時(shí)，必須統(tǒng)籌兼顧。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，權(quán)力不受控制確實(shí)會(huì)成為對(duì)公民權(quán)利的極大威脅，導(dǎo)致二者間的沖突加劇，但又必須看到，權(quán)力設(shè)定的最終目的是對(duì)社會(huì)的有效管理和協(xié)調(diào)，兼顧各種不同的價(jià)值取向，與對(duì)個(gè)體權(quán)利的最終保護(hù)是一致的。因?yàn)樵诜ɡ硭伎贾袀涫苤匾暤膫€(gè)體權(quán)利并不是絕對(duì)的。在現(xiàn)實(shí)中不同的權(quán)利主體之間的權(quán)利內(nèi)容往往各自不同，這種相互不同的權(quán)利在實(shí)現(xiàn)過程中又可能發(fā)生沖突。因此在行政權(quán)與相對(duì)人權(quán)利的關(guān)系中，強(qiáng)調(diào)對(duì)相對(duì)人權(quán)利的重視并不意味著應(yīng)該走向?qū)π姓?quán)的作用予以徹底否定的極端。行政法應(yīng)當(dāng)在其間進(jìn)行平衡和協(xié)調(diào)。否則個(gè)體權(quán)利將在“法律面前人人平等”的表象之下陷入一種由于缺乏社會(huì)公共權(quán)威而導(dǎo)致的沖突與混亂之中，最終使個(gè)體權(quán)利名存實(shí)亡。

由于在行政權(quán)與相對(duì)人權(quán)利這一行政法中的基本關(guān)系上，必須兼顧權(quán)力和權(quán)利兩方面，因而在與此基本關(guān)系緊密相關(guān)的“立法權(quán)－行政權(quán)”關(guān)系以及“司法權(quán)-行政權(quán)”關(guān)系中，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)平衡兼顧的要求。就立法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系來看，立法機(jī)關(guān)并非只賦予行政主體職權(quán)，而是兼顧行政主體與相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的總體平衡、行政主體自身職權(quán)與職責(zé)平衡；就司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系看，司法權(quán)并不是以制約行政權(quán)為最終目的，而是通過制約這一手段，來實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與相對(duì)人權(quán)利的平衡和協(xié)調(diào)的目的。

二

[內(nèi)容提要]在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件的綜合作用下，我國現(xiàn)代法制建設(shè)取得重大成就并呈現(xiàn)八大發(fā)展趨勢(shì)；行政法制觀念進(jìn)一步更新；行政價(jià)值取向更加合理；行政法權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)趨向平衡；行政管理方式趨向多樣化；對(duì)行政程序價(jià)值日趨重視；行政法機(jī)制日益完善；權(quán)利救濟(jì)方式趨于多樣與實(shí)效性；行政法制方法更加豐富。

引言

行政法制建設(shè)的歷史連續(xù)性，在很大程度上依賴于政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)條件基于一定規(guī)律的發(fā)展變化。在我看來，推動(dòng)我國現(xiàn)代行政法制發(fā)展的動(dòng)因主要包括五方面：第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這是現(xiàn)代行政法制發(fā)展的最基本動(dòng)因。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，必然要對(duì)既有政治體制和行政法制產(chǎn)生較大沖擊。第二，民主政治的建設(shè)。民主政治是平等、權(quán)利等價(jià)值觀念在制度層面的反映。行政法與民主政治的聯(lián)系非常密切，我國的行政法制建設(shè)必然要全面回應(yīng)民主政治建設(shè)的需要。第三，法治理念的確立。法制建設(shè)，法治理念先行；依法治國方略的確立與展開，直接推動(dòng)了我國行政法制建設(shè)的快速發(fā)展。第四，信息化、網(wǎng)絡(luò)化與全球化程度的提高，對(duì)行政法制提出新的挑戰(zhàn)；網(wǎng)絡(luò)化的一個(gè)重要特點(diǎn)是信息的公開化和迅速傳播，這對(duì)于行政行為接受公眾的監(jiān)督，促進(jìn)行政管理公正、公平、公開有很大的積極影響；經(jīng)濟(jì)全球化在某種程度上將促進(jìn)特定領(lǐng)域法律規(guī)范的全球化，中國尤其要正視WTO規(guī)則與具體行政法制度之間的對(duì)接問題。第五，行政法學(xué)理論研究的深化。如果說，前四個(gè)動(dòng)因是決定行政法制現(xiàn)代化發(fā)展趨勢(shì)的"硬件"，那么，行政法學(xué)理論則是影響行政法制現(xiàn)代化的"軟件"，我國行政法制建設(shè)不可能不受到我國行政法學(xué)理論的影響。

取決于以上三個(gè)因素的綜合作用，尤其是鄧小平理論和"三個(gè)代表"思想的指導(dǎo)，我認(rèn)為，我國行政法制大致形成了以下八個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。[1]

一、行政法制觀念的進(jìn)一步更新

行政法制觀念與行政法律制度之間具有較強(qiáng)的互動(dòng)性。盡管一個(gè)社會(huì)的行政法制觀念具有相對(duì)的穩(wěn)定性，但它并非一成不變，當(dāng)行政法制觀念改變了，具體的行政法律制度也會(huì)因?yàn)槭ズ侠硇远t早被新的制度所取代。

行政法作為整個(gè)社會(huì)主義法律體系的一個(gè)獨(dú)立的法律部門，它是調(diào)整行使國家行政權(quán)力活動(dòng)和由此種活動(dòng)形成的行政關(guān)系的法律規(guī)范體系，其內(nèi)容是對(duì)行政權(quán)力行使的規(guī)則和秩序的規(guī)律性反映。簡(jiǎn)而言之，行政法是調(diào)整行政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)是指導(dǎo)行政法制建設(shè)和行政法學(xué)研究的基本思想，是構(gòu)建行政法學(xué)的基石，行政法學(xué)界的許多學(xué)者對(duì)該問題都進(jìn)行了深入的研究和探討，但是眾說紛紜，莫衷一是，至今尚未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)。在各種不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)中，具有代表性的觀點(diǎn)有“服務(wù)論”、“管理論”、“控權(quán)論”、“平衡論”、“公共權(quán)力論”、“政府法治論”等等。其中較多的行政法學(xué)家傾向于“平衡論”。這幾種有關(guān)行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的理論，從不同的角度對(duì)行政法進(jìn)行研究，分別反映出它們?cè)谡J(rèn)識(shí)方法上的差異。“管理論”從行政權(quán)的角度界定行政法：“服務(wù)論”從現(xiàn)代行政的一個(gè)顯著功能來認(rèn)識(shí)行政法：“公共權(quán)力論”從行政權(quán)的屬性出發(fā)來認(rèn)識(shí)行政法等等。以上幾種具有代表性的觀點(diǎn)，都有可取之處，對(duì)行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的研究起了積極的作用。但是，這些觀點(diǎn)都存在著片面性和缺陷。筆者認(rèn)為，從中國社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況和發(fā)展趨勢(shì)來看，行政法的主要職能和任務(wù)應(yīng)該是控權(quán)，以“控權(quán)”作為行政法的理論基礎(chǔ)，無論在理論上還是實(shí)踐上均是合理的和可行的。

一、行政法的主要職能是控權(quán)，而不是保權(quán)

西方學(xué)者認(rèn)為，行政法的主要作用是控制行政權(quán)，行政法是控權(quán)法。美國行政法學(xué)家施瓦茨明確指出：“行政法是控制國家行政活動(dòng)的法律部門，它設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，規(guī)范這些權(quán)力行使的原則，以及為那些受行政行為侵害者提供法律補(bǔ)救。”（注：［美］b.施瓦茨著：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社，1986年版，第1頁。）筆者認(rèn)為，社會(huì)主義的行政法也不例外，其主要職能和作用同樣是對(duì)行政權(quán)實(shí)行法律控制。這并非簡(jiǎn)單移用西方行政法學(xué)的觀點(diǎn)，而是建立在對(duì)行政權(quán)力本質(zhì)認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，從而正確揭示了行政法與行政權(quán)之間的關(guān)系。行政權(quán)力的性質(zhì)不因國家、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)制度的不同而有所差別，它是社會(huì)秩序賴以維持的力量，因而在任何國家，行政權(quán)力都是強(qiáng)制他人服從的權(quán)力。行政法存在的原因就在于行政權(quán)力的存在及其運(yùn)行有可能損害他人的利益，需要行政法來加以控制。我們所講的控權(quán)，是根據(jù)中國的客觀實(shí)際提出的，因?yàn)槲覀兊恼侨嗣竦恼瑖业姆墒怯扇嗣襁x出的代表組成的國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的。控制行政權(quán)力，事實(shí)上就是由人民來控制政府，使政府能依法行政。控權(quán)的目的無非是防止行政權(quán)力的擴(kuò)張和侵害的發(fā)生。現(xiàn)代行政權(quán)之?dāng)U張傾向與事實(shí)，使“控權(quán)”成為現(xiàn)代行政法之重心所在。

那么，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)控權(quán)的同時(shí)，對(duì)于權(quán)力的授予和權(quán)力的保障又如何來認(rèn)識(shí)呢？顯然，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力由有關(guān)法律來授予并加以保障。控權(quán)與授權(quán)并不相互排斥，行政機(jī)關(guān)只有先有了權(quán)力，才能談得到對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行控制。行政權(quán)力在現(xiàn)代國家是一個(gè)法律問題，所有權(quán)力都必須通過法律賦予，否則行政機(jī)關(guān)不得享有和行使任何權(quán)力。與此同時(shí)，任何權(quán)力也都必須通過法律來制約和控制。只有先授予行政機(jī)關(guān)權(quán)力，行政機(jī)關(guān)依法享有和行使權(quán)力以后，才能對(duì)權(quán)力的行使加以控制。西方學(xué)者麥迪森說過：“首先你必須使政府能控制統(tǒng)治者，然后還要迫使它控制其本身。”（注：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館，1980年版，第264頁。）由此可見，控權(quán)是以有權(quán)為前提的。

從我國社會(huì)狀況的現(xiàn)實(shí)看，政府是由人民授權(quán)產(chǎn)生的，但是政府從其產(chǎn)生之日起就已經(jīng)享有了強(qiáng)大的權(quán)力，對(duì)于我們國家的行政機(jī)關(guān)來說，其不僅要享有行政權(quán)力，而且這種權(quán)力還必須強(qiáng)大。“政府必須強(qiáng)大到足以維持社會(huì)安定并抵抗手中掌握權(quán)力的人施加的壓力，如果政府認(rèn)為應(yīng)當(dāng)這樣做的話。但是政府不能強(qiáng)大到企圖使它自己的官員不受法律控制的地步。”（注：彼德·斯坦、約翰·謝德著：《西方社會(huì)的法律價(jià)值》，中國人民公安大學(xué)出版社，1990年版，第37頁。）因此，就行政權(quán)本身而言，是無須行政法加以保障的，因?yàn)橐延械钠渌傻膹?qiáng)大力量已經(jīng)足以對(duì)它進(jìn)行保障了；對(duì)于處于被管理者地位的公民或組織來說，行政權(quán)更不需要保障，行政權(quán)力本身就具有支配、控制權(quán)力客體的力量，行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)的過程中有權(quán)命令、支配相對(duì)一方，在它們之間無須行政法對(duì)行政權(quán)予以保障。

有人認(rèn)為，行政權(quán)在實(shí)際行使中也有受到損害的可能，既然有受到損害的可能就應(yīng)該有相應(yīng)的保障。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)有失偏頗。不可否認(rèn)，行政權(quán)在行使中有可能受到損害，同時(shí)，對(duì)行政權(quán)的損害也是無視法律的一種行為，因?yàn)樾姓?quán)是國家法律賦予的。然而，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，行政權(quán)受到損害以及行政權(quán)在行使過程中可能出現(xiàn)的軟弱無力狀態(tài)在極大程度上源于行政機(jī)關(guān)自身。行政機(jī)關(guān)是代表政府依法行政行政權(quán)力的機(jī)關(guān)，但是行政機(jī)關(guān)自身的行為，如機(jī)構(gòu)不健全、管理松懈、規(guī)章制度流于形式，尤其是行政機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)較低等諸多因素，妨礙了行政機(jī)關(guān)有效地依法行使權(quán)力。一些行政官員反而利用自己手中所掌握的權(quán)力貪贓枉法、以權(quán)謀私、壓制群眾、損害國家和公民的利益。所以，行政權(quán)公正、合法的行使需要通過法律的控制予以保證，防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，防止其以權(quán)謀私，以維護(hù)公民和組織的合法權(quán)益。

行政法作為整個(gè)社會(huì)主義法律體系的一個(gè)獨(dú)立的法律部門，它是調(diào)整行使國家行政權(quán)力活動(dòng)和由此種活動(dòng)形成的行政關(guān)系的法律規(guī)范體系，其內(nèi)容是對(duì)行政權(quán)力行使的規(guī)則和秩序的規(guī)律性反映。簡(jiǎn)而言之，行政法是調(diào)整行政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)是指導(dǎo)行政法制建設(shè)和行政法學(xué)研究的基本思想，是構(gòu)建行政法學(xué)的基石，行政法學(xué)界的許多學(xué)者對(duì)該問題都進(jìn)行了深入的研究和探討，但是眾說紛紜，莫衷一是，至今尚未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)。在各種不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)中，具有代表性的觀點(diǎn)有“服務(wù)論”、“管理論”、“控權(quán)論”、“平衡論”、“公共權(quán)力論”、“政府法治論”等等。其中較多的行政法學(xué)家傾向于“平衡論”。這幾種有關(guān)行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的理論，從不同的角度對(duì)行政法進(jìn)行研究，分別反映出它們?cè)谡J(rèn)識(shí)方法上的差異。“管理論”從行政權(quán)的角度界定行政法：“服務(wù)論”從現(xiàn)代行政的一個(gè)顯著功能來認(rèn)識(shí)行政法：“公共權(quán)力論”從行政權(quán)的屬性出發(fā)來認(rèn)識(shí)行政法等等。以上幾種具有代表性的觀點(diǎn)，都有可取之處，對(duì)行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的研究起了積極的作用。但是，這些觀點(diǎn)都存在著片面性和缺陷。筆者認(rèn)為，從中國社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況和發(fā)展趨勢(shì)來看，行政法的主要職能和任務(wù)應(yīng)該是控權(quán)，以“控權(quán)”作為行政法的理論基礎(chǔ)，無論在理論上還是實(shí)踐上均是合理的和可行的。

一、行政法的主要職能是控權(quán)，而不是保權(quán)

西方學(xué)者認(rèn)為，行政法的主要作用是控制行政權(quán)，行政法是控權(quán)法。美國行政法學(xué)家施瓦茨明確指出：“行政法是控制國家行政活動(dòng)的法律部門，它設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，規(guī)范這些權(quán)力行使的原則，以及為那些受行政行為侵害者提供法律補(bǔ)救。”（注：［美］b.施瓦茨著：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社，1986年版，第1頁。）筆者認(rèn)為，社會(huì)主義的行政法也不例外，其主要職能和作用同樣是對(duì)行政權(quán)實(shí)行法律控制。這并非簡(jiǎn)單移用西方行政法學(xué)的觀點(diǎn)，而是建立在對(duì)行政權(quán)力本質(zhì)認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，從而正確揭示了行政法與行政權(quán)之間的關(guān)系。行政權(quán)力的性質(zhì)不因國家、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)制度的不同而有所差別，它是社會(huì)秩序賴以維持的力量，因而在任何國家，行政權(quán)力都是強(qiáng)制他人服從的權(quán)力。行政法存在的原因就在于行政權(quán)力的存在及其運(yùn)行有可能損害他人的利益，需要行政法來加以控制。我們所講的控權(quán)，是根據(jù)中國的客觀實(shí)際提出的，因?yàn)槲覀兊恼侨嗣竦恼瑖业姆墒怯扇嗣襁x出的代表組成的國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的。控制行政權(quán)力，事實(shí)上就是由人民來控制政府，使政府能依法行政。控權(quán)的目的無非是防止行政權(quán)力的擴(kuò)張和侵害的發(fā)生。現(xiàn)代行政權(quán)之?dāng)U張傾向與事實(shí)，使“控權(quán)”成為現(xiàn)代行政法之重心所在。

那么，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)控權(quán)的同時(shí)，對(duì)于權(quán)力的授予和權(quán)力的保障又如何來認(rèn)識(shí)呢？顯然，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力由有關(guān)法律來授予并加以保障。控權(quán)與授權(quán)并不相互排斥，行政機(jī)關(guān)只有先有了權(quán)力，才能談得到對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行控制。行政權(quán)力在現(xiàn)代國家是一個(gè)法律問題，所有權(quán)力都必須通過法律賦予，否則行政機(jī)關(guān)不得享有和行使任何權(quán)力。與此同時(shí)，任何權(quán)力也都必須通過法律來制約和控制。只有先授予行政機(jī)關(guān)權(quán)力，行政機(jī)關(guān)依法享有和行使權(quán)力以后，才能對(duì)權(quán)力的行使加以控制。西方學(xué)者麥迪森說過：“首先你必須使政府能控制統(tǒng)治者，然后還要迫使它控制其本身。”（注：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館，1980年版，第264頁。）由此可見，控權(quán)是以有權(quán)為前提的。

從我國社會(huì)狀況的現(xiàn)實(shí)看，政府是由人民授權(quán)產(chǎn)生的，但是政府從其產(chǎn)生之日起就已經(jīng)享有了強(qiáng)大的權(quán)力，對(duì)于我們國家的行政機(jī)關(guān)來說，其不僅要享有行政權(quán)力，而且這種權(quán)力還必須強(qiáng)大。“政府必須強(qiáng)大到足以維持社會(huì)安定并抵抗手中掌握權(quán)力的人施加的壓力，如果政府認(rèn)為應(yīng)當(dāng)這樣做的話。但是政府不能強(qiáng)大到企圖使它自己的官員不受法律控制的地步。”（注：彼德·斯坦、約翰·謝德著：《西方社會(huì)的法律價(jià)值》，中國人民公安大學(xué)出版社，1990年版，第37頁。）因此，就行政權(quán)本身而言，是無須行政法加以保障的，因?yàn)橐延械钠渌傻膹?qiáng)大力量已經(jīng)足以對(duì)它進(jìn)行保障了；對(duì)于處于被管理者地位的公民或組織來說，行政權(quán)更不需要保障，行政權(quán)力本身就具有支配、控制權(quán)力客體的力量，行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)的過程中有權(quán)命令、支配相對(duì)一方，在它們之間無須行政法對(duì)行政權(quán)予以保障。

有人認(rèn)為，行政權(quán)在實(shí)際行使中也有受到損害的可能，既然有受到損害的可能就應(yīng)該有相應(yīng)的保障。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)有失偏頗。不可否認(rèn)，行政權(quán)在行使中有可能受到損害，同時(shí)，對(duì)行政權(quán)的損害也是無視法律的一種行為，因?yàn)樾姓?quán)是國家法律賦予的。然而，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，行政權(quán)受到損害以及行政權(quán)在行使過程中可能出現(xiàn)的軟弱無力狀態(tài)在極大程度上源于行政機(jī)關(guān)自身。行政機(jī)關(guān)是代表政府依法行政行政權(quán)力的機(jī)關(guān)，但是行政機(jī)關(guān)自身的行為，如機(jī)構(gòu)不健全、管理松懈、規(guī)章制度流于形式，尤其是行政機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)較低等諸多因素，妨礙了行政機(jī)關(guān)有效地依法行使權(quán)力。一些行政官員反而利用自己手中所掌握的權(quán)力貪贓枉法、以權(quán)謀私、壓制群眾、損害國家和公民的利益。所以，行政權(quán)公正、合法的行使需要通過法律的控制予以保證，防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，防止其以權(quán)謀私，以維護(hù)公民和組織的合法權(quán)益。

行政法作為整個(gè)社會(huì)主義法律體系的一個(gè)獨(dú)立的法律部門，它是調(diào)整行使國家行政權(quán)力活動(dòng)和由此種活動(dòng)形成的行政關(guān)系的法律規(guī)范體系，其內(nèi)容是對(duì)行政權(quán)力行使的規(guī)則和秩序的規(guī)律性反映。簡(jiǎn)而言之，行政法是調(diào)整行政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)是指導(dǎo)行政法制建設(shè)和行政法學(xué)研究的基本思想，是構(gòu)建行政法學(xué)的基石，行政法學(xué)界的許多學(xué)者對(duì)該問題都進(jìn)行了深入的研究和探討，但是眾說紛紜，莫衷一是，至今尚未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)。在各種不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)中，具有代表性的觀點(diǎn)有“服務(wù)論”、“管理論”、“控權(quán)論”、“平衡論”、“公共權(quán)力論”、“政府法治論”等等。其中較多的行政法學(xué)家傾向于“平衡論”。這幾種有關(guān)行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的理論，從不同的角度對(duì)行政法進(jìn)行研究，分別反映出它們?cè)谡J(rèn)識(shí)方法上的差異。“管理論”從行政權(quán)的角度界定行政法：“服務(wù)論”從現(xiàn)代行政的一個(gè)顯著功能來認(rèn)識(shí)行政法：“公共權(quán)力論”從行政權(quán)的屬性出發(fā)來認(rèn)識(shí)行政法等等。以上幾種具有代表性的觀點(diǎn)，都有可取之處，對(duì)行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的研究起了積極的作用。但是，這些觀點(diǎn)都存在著片面性和缺陷。筆者認(rèn)為，從中國社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況和發(fā)展趨勢(shì)來看，行政法的主要職能和任務(wù)應(yīng)該是控權(quán)，以“控權(quán)”作為行政法的理論基礎(chǔ)，無論在理論上還是實(shí)踐上均是合理的和可行的。

一、行政法的主要職能是控權(quán)，而不是保權(quán)

西方學(xué)者認(rèn)為，行政法的主要作用是控制行政權(quán)，行政法是控權(quán)法。美國行政法學(xué)家施瓦茨明確指出：“行政法是控制國家行政活動(dòng)的法律部門，它設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，規(guī)范這些權(quán)力行使的原則，以及為那些受行政行為侵害者提供法律補(bǔ)救。”（注：［美］b.施瓦茨著：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社，1986年版，第1頁。）筆者認(rèn)為，社會(huì)主義的行政法也不例外，其主要職能和作用同樣是對(duì)行政權(quán)實(shí)行法律控制。這并非簡(jiǎn)單移用西方行政法學(xué)的觀點(diǎn)，而是建立在對(duì)行政權(quán)力本質(zhì)認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，從而正確揭示了行政法與行政權(quán)之間的關(guān)系。行政權(quán)力的性質(zhì)不因國家、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)制度的不同而有所差別，它是社會(huì)秩序賴以維持的力量，因而在任何國家，行政權(quán)力都是強(qiáng)制他人服從的權(quán)力。行政法存在的原因就在于行政權(quán)力的存在及其運(yùn)行有可能損害他人的利益，需要行政法來加以控制。我們所講的控權(quán)，是根據(jù)中國的客觀實(shí)際提出的，因?yàn)槲覀兊恼侨嗣竦恼瑖业姆墒怯扇嗣襁x出的代表組成的國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的。控制行政權(quán)力，事實(shí)上就是由人民來控制政府，使政府能依法行政。控權(quán)的目的無非是防止行政權(quán)力的擴(kuò)張和侵害的發(fā)生。現(xiàn)代行政權(quán)之?dāng)U張傾向與事實(shí)，使“控權(quán)”成為現(xiàn)代行政法之重心所在。

那么，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)控權(quán)的同時(shí)，對(duì)于權(quán)力的授予和權(quán)力的保障又如何來認(rèn)識(shí)呢？顯然，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力由有關(guān)法律來授予并加以保障。控權(quán)與授權(quán)并不相互排斥，行政機(jī)關(guān)只有先有了權(quán)力，才能談得到對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行控制。行政權(quán)力在現(xiàn)代國家是一個(gè)法律問題，所有權(quán)力都必須通過法律賦予，否則行政機(jī)關(guān)不得享有和行使任何權(quán)力。與此同時(shí)，任何權(quán)力也都必須通過法律來制約和控制。只有先授予行政機(jī)關(guān)權(quán)力，行政機(jī)關(guān)依法享有和行使權(quán)力以后，才能對(duì)權(quán)力的行使加以控制。西方學(xué)者麥迪森說過：“首先你必須使政府能控制統(tǒng)治者，然后還要迫使它控制其本身。”（注：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館，1980年版，第264頁。）由此可見，控權(quán)是以有權(quán)為前提的。

從我國社會(huì)狀況的現(xiàn)實(shí)看，政府是由人民授權(quán)產(chǎn)生的，但是政府從其產(chǎn)生之日起就已經(jīng)享有了強(qiáng)大的權(quán)力，對(duì)于我們國家的行政機(jī)關(guān)來說，其不僅要享有行政權(quán)力，而且這種權(quán)力還必須強(qiáng)大。“政府必須強(qiáng)大到足以維持社會(huì)安定并抵抗手中掌握權(quán)力的人施加的壓力，如果政府認(rèn)為應(yīng)當(dāng)這樣做的話。但是政府不能強(qiáng)大到企圖使它自己的官員不受法律控制的地步。”（注：彼德·斯坦、約翰·謝德著：《西方社會(huì)的法律價(jià)值》，中國人民公安大學(xué)出版社，1990年版，第37頁。）因此，就行政權(quán)本身而言，是無須行政法加以保障的，因?yàn)橐延械钠渌傻膹?qiáng)大力量已經(jīng)足以對(duì)它進(jìn)行保障了；對(duì)于處于被管理者地位的公民或組織來說，行政權(quán)更不需要保障，行政權(quán)力本身就具有支配、控制權(quán)力客體的力量，行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)的過程中有權(quán)命令、支配相對(duì)一方，在它們之間無須行政法對(duì)行政權(quán)予以保障。

有人認(rèn)為，行政權(quán)在實(shí)際行使中也有受到損害的可能，既然有受到損害的可能就應(yīng)該有相應(yīng)的保障。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)有失偏頗。不可否認(rèn)，行政權(quán)在行使中有可能受到損害，同時(shí)，對(duì)行政權(quán)的損害也是無視法律的一種行為，因?yàn)樾姓?quán)是國家法律賦予的。然而，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，行政權(quán)受到損害以及行政權(quán)在行使過程中可能出現(xiàn)的軟弱無力狀態(tài)在極大程度上源于行政機(jī)關(guān)自身。行政機(jī)關(guān)是代表政府依法行政行政權(quán)力的機(jī)關(guān)，但是行政機(jī)關(guān)自身的行為，如機(jī)構(gòu)不健全、管理松懈、規(guī)章制度流于形式，尤其是行政機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)較低等諸多因素，妨礙了行政機(jī)關(guān)有效地依法行使權(quán)力。一些行政官員反而利用自己手中所掌握的權(quán)力貪贓枉法、以權(quán)謀私、壓制群眾、損害國家和公民的利益。所以，行政權(quán)公正、合法的行使需要通過法律的控制予以保證，防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，防止其以權(quán)謀私，以維護(hù)公民和組織的合法權(quán)益。

對(duì)行政法的理論基礎(chǔ)的研究和探索，旨在解析行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的現(xiàn)實(shí)矛盾關(guān)系及其在法律上表現(xiàn)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。自從幾年前我們提出現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)是“平衡論”以來，學(xué)術(shù)界的同仁們紛紛就此問題發(fā)表了許多頗有見地的中肯的意見。本文是我們幾年來對(duì)“平衡論”繼續(xù)思考和研究的部分成果，希望以此漸善我們的理論，更希望以此拋磚引玉，使關(guān)于行政法理論基礎(chǔ)的探討深入進(jìn)行下去。

一、行政權(quán)和公民權(quán)的作用

以現(xiàn)代國家和個(gè)人及其所組成的社會(huì)的關(guān)系為大背景，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的地位和作用可謂基本了然。現(xiàn)代行政權(quán)是國家得以直接、能動(dòng)地影響個(gè)人權(quán)利和義務(wù)、利益和負(fù)擔(dān)的最有效的一支公共力量，社會(huì)需要行政權(quán)主動(dòng)地發(fā)揮其維持秩序、保護(hù)相對(duì)一方權(quán)利、增進(jìn)公共利益和福利的積極作用。順應(yīng)社會(huì)的需要，國家必須通過法律規(guī)范的制定授予行政機(jī)關(guān)各種管理權(quán)能及相應(yīng)的輔助性手段，從而保證行政機(jī)關(guān)及時(shí)、有效地處理形形色色關(guān)涉公共利益的問題。秩序行政到服務(wù)行政、給會(huì)行政的演進(jìn)是對(duì)行政權(quán)積極作用的有力肯定，亦是行政法在法律上確認(rèn)這種肯定的很好例證。當(dāng)前，法律主要規(guī)定了行政機(jī)關(guān)兩大類行為范式：一是具有直接對(duì)相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)的配置和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響的法律效力的行為，包括賦予相對(duì)一方權(quán)利或解除相對(duì)一方義務(wù)與剝奪相對(duì)一方權(quán)利或課加相對(duì)一方義務(wù)的行為，其集中體現(xiàn)了行政權(quán)的強(qiáng)制力、支配力的特性；二是對(duì)相對(duì)一方權(quán)利的行使和義務(wù)的承擔(dān)施予指示性的、不產(chǎn)生法律效力的影響的行為，如行政機(jī)關(guān)就國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步以及提供社會(huì)服務(wù)等作出的行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政決策、宏觀調(diào)控等行為，其特點(diǎn)是缺乏法律強(qiáng)制力，自由裁量性和政治性強(qiáng)，在當(dāng)今政府施政中占較大比重。對(duì)上述行為范式的規(guī)定確立了行政權(quán)在現(xiàn)代行政管理過程中主導(dǎo)性的法律地位。然而，行政權(quán)的操作者畢竟是同具人類弱點(diǎn)的普通平凡的人而非天使。使普遍抽象的法律規(guī)定有機(jī)地與具體個(gè)案情形結(jié)合起來的過程實(shí)際上是人的認(rèn)識(shí)過程，行政公務(wù)人員既需準(zhǔn)確地把握法律規(guī)范之意義及規(guī)范背后社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化之內(nèi)蘊(yùn)，亦需通過各方面的信息對(duì)具體事件的全部情形有清醒、理智的了解。這其中，或者由于客觀復(fù)雜因素的影響，或者由于公務(wù)人員才智和認(rèn)識(shí)能力的局限，或者更嚴(yán)重地，由于公務(wù)人員職業(yè)德行和品性上的缺陷，行政權(quán)行使的失誤或權(quán)力的故意濫用都在所難免。這些與人們對(duì)行政權(quán)積極作用的合理期望相悖的情形是行政權(quán)的消極一面。行政法與身俱來的控權(quán)、制權(quán)理念就是對(duì)行政權(quán)潛在的負(fù)值效應(yīng)的反證。當(dāng)然，鑒于上述兩類行政行為的目的和作用的不同，行政權(quán)受到法律制約、控制的程度和受監(jiān)督的形式也就不同。由于前一類行為一旦違法，就會(huì)直接損害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，損害公共利益，故其主體資格、權(quán)限、法律法規(guī)依據(jù)、程序等受到法律嚴(yán)格限定，其特點(diǎn)是權(quán)力受法律規(guī)定細(xì)密、自由裁量有限、受監(jiān)督的形式具體。一般稱之為“消極行政”，其行為準(zhǔn)則是不得為法律沒有規(guī)定的行為，即“沒有法律規(guī)范就沒有行政”。它不僅要受到行政系統(tǒng)自身的監(jiān)督和權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，在一定范圍內(nèi)，還要接受司法審查。行政機(jī)關(guān)對(duì)這類行為的違法要承擔(dān)行政法律責(zé)任。而法律對(duì)后一類行為往往只規(guī)定行為模式和實(shí)現(xiàn)行政的目的，不設(shè)定法律效果，希望通過利益機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制來調(diào)動(dòng)相對(duì)方的積極性，靠政府的威信和政府內(nèi)部的行政紀(jì)律來實(shí)現(xiàn)行政目的。行政機(jī)關(guān)只要在其權(quán)限范圍內(nèi)，又不同憲法、法律相抵觸，盡可以充分發(fā)揮其能動(dòng)的積極作用，通常稱之為“積極行政”。只是這類行政行為一旦失誤，給社會(huì)帶來的破壞會(huì)十分巨大，因而，其仍須受到行政系統(tǒng)自身的監(jiān)督和權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)要為行為后果承擔(dān)行政法律責(zé)任和政治責(zé)任。

作為行政權(quán)的相對(duì)一方-個(gè)人和組織的權(quán)利與自由（以下概稱公民權(quán)）的行使亦因主觀、客觀的原因而具積極和消極的作用。確認(rèn)公民權(quán)利、充分保障公民權(quán)利的行使是社會(huì)文明與進(jìn)步的表現(xiàn)，而社會(huì)文明和進(jìn)步又是在公民權(quán)不斷得到確認(rèn)和保障、人閃認(rèn)識(shí)社會(huì)和改造社會(huì)的能力得以盡可能施展的基礎(chǔ)上逐步完成的。公民在經(jīng)濟(jì)、政治及其他領(lǐng)域內(nèi)的基本權(quán)利和自由是公民個(gè)人追求自己在社會(huì)中諸般正當(dāng)需要的滿足的行動(dòng)基礎(chǔ)和保證，個(gè)人和組織根據(jù)良心和理智自由地行使這些權(quán)利，可以不受阻礙地參與社會(huì)生產(chǎn)和交往，建立良善健康的社會(huì)關(guān)系并在其中獲得自身利益的實(shí)現(xiàn)，而社會(huì)共同體亦在整體上邁向更高的文明境界。本世紀(jì)以來，特別是第二次世界大戰(zhàn)以來，由于人民的斗爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，許多國家的公民權(quán)范圍日益擴(kuò)大，法律對(duì)權(quán)利的規(guī)定越愈細(xì)密，形成有機(jī)的權(quán)利體系。與此同時(shí)，世界經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)方面獲得了前所未有的加速發(fā)展。我國，尤其是在近十幾年來，在確認(rèn)和保障公民權(quán)利方面取得了巨大的進(jìn)步，人們的創(chuàng)造性、積極性得到空前的發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)成就已是世人公認(rèn)的事實(shí)。公民權(quán)的積極作用可見一斑。然而，公民權(quán)利和自由的行使，不是無條件的、絕對(duì)的，它要受到法律的制約。法律對(duì)公民權(quán)限制的一個(gè)基本原則是：公民權(quán)的行使不得損害公共利益和其他公民的合法權(quán)利和自由。這恰恰是基于對(duì)公民個(gè)人行使權(quán)利和自由可能帶來的消極作用的考慮而作出的限制。每個(gè)公民都是社會(huì)中的人，他在進(jìn)行社會(huì)交往中必然與其他公民或組織形成一定的社會(huì)關(guān)系，法律確認(rèn)和保障其權(quán)利和自由旨在幫助其相對(duì)自由地實(shí)現(xiàn)自己的意志而不為社會(huì)關(guān)系中的其他人所阻礙。但是，由于各種因素的影響，公民個(gè)人超越法律規(guī)定的權(quán)利范圍或?yàn)E用其權(quán)利的情形在所難免，這又往往要導(dǎo)致法律欲意保護(hù)的公共利益和其他公民的權(quán)益受到損害。尤其是我國在改革開放、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、法律調(diào)整尚未完善的條例下，由于各種思潮的沖擊，利益格局的變化、拜金主義的影響、自律機(jī)制的削弱等原因，不可避免地出現(xiàn)了一些人違法行為或?yàn)E用權(quán)利，嚴(yán)重?fù)p害了公共利益和他人利益。因此，法律要求公共權(quán)力（包括行政權(quán)力）對(duì)公民權(quán)可能或已經(jīng)違法行使或?yàn)E用的情形予以預(yù)防、控制和懲戒。另外，由于法律規(guī)定的錯(cuò)綜復(fù)雜性，即使公民個(gè)人或組織有合法理由地行使各自的權(quán)利和自由，有些情形下，也會(huì)造成矛盾和沖突，這種對(duì)抗的結(jié)果同樣是社會(huì)無法容忍的社會(huì)關(guān)系一定程度的無序，同樣需要公共權(quán)力進(jìn)行調(diào)節(jié)。

綜上所述，行政權(quán)和公民權(quán)的行使都具有兩面的可能作用，行政法努力的方向應(yīng)該是調(diào)動(dòng)兩者的積極因素，最大可能地抑制其各自的消極因素。

二、行政法關(guān)系的展開