現代行政法的平衡精神研究論文

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考察行政法的發展歷史，可以發現行政法經歷了由古代“管理法”、近代“控權法”到現代“平衡法”趨勢日益明顯的過程；［（1）］比較兩大法系的行政法制度，則又能見到，以強調管理、效率為特色的大陸法系行政法與以強調控權、民主為特色的英美法系行政法正愈來愈呈現出相互接近，相互融合的趨勢。行政法的上述發展趨勢反映了其作為特定的社會關系的調整器，必須適應社會本身的發展。筆者認為，在現代國家中，由于錯綜復雜的社會事務、社會多元利益的沖突、公共權力運作與公民個人權利的行使一定程度上的對峙等現實，行政法在實現其監控政府權力，保障相對人權利，提高行政效率，促進社會公正等多重價值目標的過程中，必須統籌兼顧、平衡、協調各種可能相互沖突的因素，才能真正發揮作用。從這一意義上看，正如有的學者已經指出的那樣，現代行政法實質上應是“平衡法”［（2）］。平衡是現代行政法的基本精神。

一

斷言平衡是現代行政法的基本精神，并不是主觀猜測或標新立異，而是由其調整對象的特殊性決定的。關于行政法的調整對象，目前大多數人仍認為是行政關系，即行政管理過程中產生的社會關系。筆者認為上述看法是不全面的，它導致了行政法與行政訴訟脫節，從而在很大程度上使行政法成為一種管理法。行政法的調整對象，應當是關于行政權分配、行使以及對其進行監控的過程中所產生的全部社會關系，其核心是“行政權-相對人權利”之間的關系。與這一基本關系相聯系，還有立法權與行政權之間的關系（主要是關于行政權分配的關系）和司法權與行政權之間的關系（主要是關于對行政權的司法監督）。

就“行政權-相對人權利”之間的關系來看，二者是既對立又統一的。表現在：一方面，行政權作為國家權力的一種，從根本上看來源于相對人的權利，因此權力的行使者應當按照設定權力的本來目的行使權力，權力運作必須維護和保障相對人權益，同時對合法的、符合社會共同利益的權力行為，相對人應當服從。這意味著二者是統一的。另一方面，權力本身意味著一種支配力量；必然導致行使權力的主體與相對人地位上的不平等；權力容易導致腐敗，擁有權力者濫用權力，則會由“公仆”異化為“主人”，這就難以避免行政權力對相對人權益的侵害。即便是合法的權力作用，由于其側重點在于社會整體利益，也可能發生與相對人個體利益的沖突。因此二者之間又具有對立的一面。上述行政法中基本關系的對立統一，要求行政法在調整這一關系時，必須統籌兼顧。應當承認，權力不受控制確實會成為對公民權利的極大威脅，導致二者間的沖突加劇，但又必須看到，權力設定的最終目的是對社會的有效管理和協調，兼顧各種不同的價值取向，與對個體權利的最終保護是一致的。因為在法理思考中備受重視的個體權利并不是絕對的。在現實中不同的權利主體之間的權利內容往往各自不同，這種相互不同的權利在實現過程中又可能發生沖突。因此在行政權與相對人權利的關系中，強調對相對人權利的重視并不意味著應該走向對行政權的作用予以徹底否定的極端。行政法應當在其間進行平衡和協調。否則個體權利將在“法律面前人人平等”的表象之下陷入一種由于缺乏社會公共權威而導致的沖突與混亂之中，最終使個體權利名存實亡。

由于在行政權與相對人權利這一行政法中的基本關系上，必須兼顧權力和權利兩方面，因而在與此基本關系緊密相關的“立法權－行政權”關系以及“司法權-行政權”關系中，也應當體現平衡兼顧的要求。就立法權與行政權的關系來看，立法機關并非只賦予行政主體職權，而是兼顧行政主體與相對人權利義務的總體平衡、行政主體自身職權與職責平衡；就司法權與行政權的關系看，司法權并不是以制約行政權為最終目的，而是通過制約這一手段，來實現行政權與相對人權利的平衡和協調的目的。

二

平衡作為現代行政法的基本精神，同時也是行政法二元價值取向的內在要求。

行政法的價值取向通常即指其所追求的社會作用。對此我國行政法學界一直有“保權”和“控權”之爭。筆者認為，行政法的上述兩方面作用并不是截然對立的，而是相互滲透、相互融合的。一方面，行政法無疑具有控制行政權，防止權力濫用，保護相對人權利的巨大作用。表現在：通過行政法治，確立政府守法的社會信念，規范行政權的合理分配與公正行使，設立對違法行政行為的矯正及對相對人予以救濟的途徑，完善行政法責任制度，使政府權力受到控制。許多學者正是從這一角度來認識、界定行政法的。如英國行政法學者H·韋德認為“行政法是控制政府權力的法”［（3）］；美國著名法學家B·施瓦茨認為行政法是管理管理者的法［（4）］，在我國，也有很多學者認為行政法即控制政府權力的法［（5）］。不可否認，這些認識都揭示了行政法作用的一個重要方面。但是也必須看到行政法的控權作用只是強調要防止行政權的濫用，以符合設定行政權的本來目的，這不意味著對行政權管理社會事務，服務于社會利益與相對人利益作用的否定。現代社會中行政的服務功能與管理功能日顯重要，行政法必須為行政活動提供動力。如通過行政主體制度的完善，新的行政職權的創設，對相對人違法行為的處置，保證公共權力的運作效率。特別是在現代“公共行政理論”的影響下，行政活動不僅是行政主體的活動，也直接反映了相對人的意愿。如在行政決策過程中，行政主體必須廣泛征求并反映相對人的意見；現代行政程序則大都體現出公開和方便相對人參與的精神。相對人直接參與行政活動，既是對行政的一種監督與控制，同時本身又是一種管理，是為了保障行政權合理高效的行使。

上述分析表明行政法具有雙重作用，它們之間并不是截然對立的。控權是在行政權逾越行政法治要求時的必然要求，而這同時也就意味著當行政權在合法范圍內行使時，它就是應當予以保護和維持的，這本來就是“行政法治”的應有之義。同理，保權也并不是偏袒行政權的行使，而是保證其合法、有效地行使，這種保權實質上也就蘊含了控權的要求。因此，“保權”與“控權”是統一的，統一于行政法治的基礎之上。行政法一方面給予政府有效的執行手段，另一方面控制政府的行政權力，政府只能依法行政，維護公民的合法權益。從行政法學的觀點來看，行政好比一部機器，這部機器需要強大的動力，才能充分發揮其應有的作用，但是機器必須受到控制，否則其動力愈大，可能產生的危害也越大，動力和控制是行政活動中的對立統一，二者不可分離［（6）］。只有兼顧對行政權的控制和對行政權運行的合法保障，才能真正全面地發揮現代行政法的作用。片面地強調一個方面而排斥另一方面，實際上都只會降低行政法在現代社會中的作用。現代許多行政法學者都已經充分認識到這一點，認為“行政法對行政權力與公民權利的平衡作出很多貢獻”［（7）］，“行政法的整個主題是把權力控制在合法的范圍內……它不僅要求控制行政權，也要求保障行政權積極地行使”［（8）］，“法院應當為維持行政當局行使權力與公民個人權利的適當平衡作出持久的努力”［（9）］。

平衡作為現代行政法的基本精神，具有極其豐富的內涵。行政法學應當不斷拓展其內容，并使之注入到現代行政法的各種制度之中，充分發揮行政法的作用。

筆者認為，行政法中的平衡，實質上是一種使各種對峙或沖突因素處于相互協調之中的和諧狀態。它可以分解為以下幾個方面的要求，即行政法上權利義務的總體平衡，行政主體與相對人之間關系的平衡，公共利益與個體利益之間的平衡以及效率與公正的平衡等。

行政法上權利義務的總體平衡并不意味著行政主體與相對人之間權利義務的對等，而恰恰是以權利義務的不對等性為條件的，考察行政法上權利義務的不對等性，可以發現其存在著三個不同的階段。第一，在行政實體法律關系中，權利義務的不對等性明顯地表現為行政主體處在優越的地位上：行政主體以國家的名義進行管理活動，具有單方面作出意思表示的權力，享有制裁相對一方違法行為的職權，而相對一方則明顯處在被動的地位。第二，在行政程序法律關系中，主體間的權利義務也是不對等的，但與實體法律關系相比，則恰好是一種“倒置”的不對等，表現為行政主體行使權利必須履行一系列程序上的義務，如向對方說明理由，公開調查與聽證，使相對人獲得辯護機會等義務，以符合“自然公正”或“正當法律程序”及一系列法定程序的要求，而相對一方在程序中則主要享有權利。第三，在司法審查的訴訟法律關系中，同樣是權利義務“倒置”的不對等，如作為被告的行政主體有對自己作出的決定提供證據的義務，有不得在訴訟過程中收集證據的義務，相對一方的原告享有起訴的權利，而被告則不能對等地享有反訴的權利等。正是權利義務的“不對等-不對等倒置-總體平衡”的過程，才使得行政法既肯定行政權的作用，又控制行政權的作用，從而實現總體上權利義務的平衡，因此權利義務的不對等性，既是平衡的前提，又是平衡的手段：正是由于存在著不平衡，才需要實現平衡；實現總體平衡，又是以對行政權設定相應的控制手段來進行的。這種通過控制行政權而實現權利義務總體平衡的手段，也就意味著把落腳點放在對相對人權利的公正保護之上，這恰恰體現了行政法的精髓。

行政法對行政權既應控制又應保障的平衡也并不意味著對二者的均衡或折衷。關于平衡，行政法學界仍然存在著一種深深的誤解，認為既適當限制權力又保證合法權力有效行使的平衡是“貌似全面實則自相矛盾的說法”，［（10）］是一種無關痛癢、模棱兩可的表述，等于什么也沒說。筆者認為，這并沒有把握平衡真正的精神。如前所說，平衡是以現實中的不平衡為前提的，而這種不平衡則是因為在行政主體與相對人關系中前者擁有較多權力所致，因此在這一前提下談平衡，就是通過對行政權的合理控制來扭轉不平衡的局面，否則平衡就無從落實。對行政權進行必要的控制，恰恰是平衡的內在要求，但這種控制本身并不是行政法的目的，而只是實現平衡的重要手段，其歸根結底是為了促使行政權合法、高效地行使，使國家、集體、個人的利益得以協調和統一。

還應當指出的是，平衡作為行政法的內在精神，既是一種狀態，也是一個過程。作為一種狀態的平衡，表現在法律上是權利義務的總體相應和協調，行政主體與相對人之間的和諧，公民服從國家就同時是服從自己，為公共利益讓步就等于為自己根本利益儲蓄。由于社會的不斷的發展，理想的平衡是一個永無止境的過程。行政法對這一狀態的不懈追求也就是行政法不斷發展的過程。因此行政法中的平衡更重要的是作為過程的平衡，主要表現為通過行政法上的一系列制度和機制來實現平衡，如行政程序制度、行政責任制度、行政公開制度、公民參予制度、司法審查制度以及救濟制度等等。

三

平衡既然是行政法的基本精神，必然滲透于行政法的整個領域和全部過程。考察現代行政法上的一系列重要制度，都不同程度地反映了平衡的要求。

在行政主體制度中，行政主體與相對人之間的關系經歷了由不平衡到平衡的過程。行政主體作為行政管理者，為了進行對社會的有效管理，享有行政權，并在管理過程中處于優越于相對人的地位。但這并不是問題的全部，在行政權的運作過程中，行政程序強有力地制約著權力的行使。程序的作用之所以重要，就是因為在實體上不得不賦予行政主體以很大的權力。通過程序的制約，緩和行政主體與相對人地位上的不平等。當雙方因行政行為而發生沖突時，通過行政法的救濟途徑，特別是司法救濟的方式，引進標志社會公正的司法權對行政權進行最后的監控，使行政主體與相對人最終能夠以平等的身份在這一制度中尋求公正和平衡。

在行政權的分配制度中，通過立法的民主化、科學化，公平分配行政主體與相對人的權利義務。使行政權與其職能相應，行政職權與其職責相稱，進一步明確權利義務的統一，并在總體上使行政主體的權利義務相平衡，已是現代社會中許多國家民主制度的一部分。正如博登海默指出的那樣，“一個發達的法律制度經常試圖阻礙壓制性權力結構的出現，其依賴的一個重要手段便是通過在個人和群體中廣泛地分配權利以達到權力的分散和平衡”。［（11）］行政法正是實現上述平衡的重要手段，為此一些國家紛紛制定《情報自由法》、《陽光下的政府法》，通過實行行政公開、情報自由等立法，使行政權的行使更直接地受社會監督，并使公民擁有各種直接參予公共行政活動的權利。

在行政執法制度中，一些與公民權利密切相關的行政行為都規定了嚴格的條件，并要求依據公正的程序而作出，對于違法的行政行為，行政主體必須承擔相應的責任。一些新的行政執法方式日益被采用。如行政指導、行政合同、行政協調等行為。相對人在這些活動中享有一些在“命令-服從”模式的行政行為過程中所不享有的權利，具有較大的自主性，與行政主體間的不平等地位得到極大的緩和。如在法國，與行政機關簽訂公務特許合同的被特許人享有“財政平衡權”［（12）］。它是被特許人的一項重要權利。不僅行政主體的行為直接影響被特許人利益時后者有權要求行政主體予以補償，而且在可能出現的當事人所不能預見的重大情況變更而嚴重影響受特許人的財政平衡時，也有權要求行政主體予以平衡。在行政指導行為中，行政主體不再以命令、強制的方式要求相對人作為或不作為，而通過協商、建議、服務的方式來進行。

行政程序制度在很大程度上集中反映了平衡精神。面對現代“行政國”的興起及行政權的日益膨脹，通過行政程序對行政權進行必要的制約，正是各國的普遍做法，行政程序中的公平、公正、公開的原則以及一系列的程序制度，如說明理由制度，告知，聽證制度，回避，職能分離制度，都是為了與行政實體法上的權利相平衡，保障相對人的權利。

與行政程序制度相比，行政訴訟或司法審查制度則更是實現行政主體與相對一方平衡的調節器。平衡精神要求行政權自我節制，但更經常、更有效的則是司法審查，通過相對人與行政主體在法庭上的平等對峙，通過對被告行政主體特定義務的設置和原告相應權利的賦予來調節二者的權利義務平衡。如在法國，行政訴訟的舉證規則有別于一般訴訟規則，法院可以要求行政機關證明自己沒有過錯，或者推定行政機關有過錯［（13）］。在我國，則明確規定了被告行政機關負有舉證責任，應當提供作出具體行政行為的證據和依據的規范性文件。而作為現代行政法重要內容的行政賠償制度，其存在與發展這一事實本身就體現了平衡政府與相對人利益的精神。不僅如此，賠償制度由于涉及到對人民權利的保護、公務員利益的保障和行政主體所代表的公共利益的保障等各個方面，因此“國家由于公務中所使用的人，對私人所造成的損害的責任，不受民法中對私人相互關系所規定原則的支配，它有其本身的特殊規則，這些規則根據公務的需要和平衡國家與私人利益的需要而變化”［（14）］。法國行政賠償制度正是在這些平衡規則的指引下得到了迅速的發展，并為許多國家所借鑒。行政賠償制度的發展表明，公民的利益和國家利益相平衡，是一個比較適當的制度。總之，行政訴訟和行政賠償制度，既是一種在總體上平衡行政主體與相對人權利義務的手段，同時這些制度的內容本身又蘊含著平衡的精神。

深刻認識行政法的平衡精神，對行政法學的理論和行政法治實踐都具有十分重要的意義。

首先，它有助于我們全面認識行政法的作用，摒棄對行政法作用歸結為“保權”或“控權”的各執一端的片面性認識。在現代法治國家中，任何只規范對行政權保障的法如同只規范對行政權控制的法的一樣，都是不存在也不可能存在的。行政是一個十分復雜的綜合性活動，而行政權在其中猶如一把雙刃的刀，必須綜合考慮多種目標，使對權力的保障與控制相得益彰。

其次，把握平衡精神有助于完善行政法治。事實證明，在一個存在利益對峙與沖突的社會中，法治的諸多目標是難以真正實現的，即使以強權為后盾的壓制型法，也只能維持暫時的秩序或平靜。只有從根本上去平衡社會各種關系，協調各種利益沖突，才能全面實現法治的目標。在行政法中，行政主體與相對一方實體上的不平衡，要求我們必須建立和完善一系列相應的制度來予以平衡。但是在現實中，這些平衡機制還遠遠沒有完善。因此，必須特別注重完善行政程序制度，行政責任制度，行政救濟制度等，注重對相對人權益的充分保護以及對行政權的有效控制，從而使平衡精神落到實處，為法治的完善提供良好的前提。

對平衡精神的理解還有助于構建與完善我國行政法學的理論基礎。在我國，行政法的進一步發展，即真正“走出低谷”，迫切需要理論上的革命。長期以來，行政法學理論一直在“管理論”與“控權論”之間或各執一端，或左右搖擺，而對行政法平衡之精神實質的研究，可以為重新構建行政法的理論體系提供新思路，以能真正揭示行政法的精神實質，推進行政法學的發展。

最后，對平衡精神的認識，對于完善我國行政法學的體系也具有重要意義。目前我國的行政法學體系存在著諸多不合理之處，其中最集中的表現是對行政權制約的研究在行政法學體系中的地位遠沒有達到應有的重要程度，甚至出現行政法與行政訴訟脫節分離的狀況。如前所述，由于實現行政權與相對人權利總體平衡的內在需要，對行政權的控制，特別是通過司法制約而實現“行政權－相對人權利”的平衡，恰恰應當成為行政法學研究的重要內容。從這一意義上來看，對相對人權利的重視與關注，應當是貫穿于行政法學研究的中心線。

「注釋」

[1]參閱羅豪才、袁曙宏、李文棟：《現代行政法的基礎-平衡論》，《中國法學》，1993年第1期，第52頁。

[2]羅豪才主編：《中國司法審查制度》，北京大學出版社，1993年版，第5頁。

[3]H·韋德：《行政法》，牛津大學出版社，1988年第6版，第4頁。

[4]伯納德·施瓦茨：《行政法》，群眾出版社，1986年中文版，第3頁。

[5][10]龔祥瑞：《西方國家司法制度》，北京大學出版社，1993年版，第173頁。

[6][12][13][14]王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社，1989年版，第2頁，第501頁，第702頁，第555頁。

[7]H·韋德：《行政法》，1982年英文版，第6頁。

[8][9]D·C·M雅德利：《行政法原理》，1981年英文版，第15頁，第17頁。

[11]E·博登海默：《法理學-法哲學及其方法》，華夏出版社，1987年版，第344頁。