現代行政法制發展論文

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[內容提要]在政治、經濟和社會條件的綜合作用下，我國現代法制建設取得重大成就并呈現八大發展趨勢；行政法制觀念進一步更新；行政價值取向更加合理；行政法權利（力）結構趨向平衡；行政管理方式趨向多樣化；對行政程序價值日趨重視；行政法機制日益完善；權利救濟方式趨于多樣與實效性；行政法制方法更加豐富。

引言

行政法制建設的歷史連續性，在很大程度上依賴于政治、經濟與社會條件基于一定規律的發展變化。在我看來，推動我國現代行政法制發展的動因主要包括五方面：第一，市場經濟的發展。這是現代行政法制發展的最基本動因。市場經濟體制的建立和發展，必然要對既有政治體制和行政法制產生較大沖擊。第二，民主政治的建設。民主政治是平等、權利等價值觀念在制度層面的反映。行政法與民主政治的聯系非常密切，我國的行政法制建設必然要全面回應民主政治建設的需要。第三，法治理念的確立。法制建設，法治理念先行；依法治國方略的確立與展開，直接推動了我國行政法制建設的快速發展。第四，信息化、網絡化與全球化程度的提高，對行政法制提出新的挑戰；網絡化的一個重要特點是信息的公開化和迅速傳播，這對于行政行為接受公眾的監督，促進行政管理公正、公平、公開有很大的積極影響；經濟全球化在某種程度上將促進特定領域法律規范的全球化，中國尤其要正視WTO規則與具體行政法制度之間的對接問題。第五，行政法學理論研究的深化。如果說，前四個動因是決定行政法制現代化發展趨勢的"硬件"，那么，行政法學理論則是影響行政法制現代化的"軟件"，我國行政法制建設不可能不受到我國行政法學理論的影響。

取決于以上三個因素的綜合作用，尤其是鄧小平理論和"三個代表"思想的指導，我認為，我國行政法制大致形成了以下八個發展趨勢。[1]

一、行政法制觀念的進一步更新

行政法制觀念與行政法律制度之間具有較強的互動性。盡管一個社會的行政法制觀念具有相對的穩定性，但它并非一成不變，當行政法制觀念改變了，具體的行政法律制度也會因為失去合理性而遲早被新的制度所取代。

1、法治觀念我國近些年來發生了兩種根本性的觀念轉變，一是從計劃經濟向市場經濟的"經濟觀念"的轉變，二是從人治到法治"治國觀念"的轉變；正是這兩種根本性的觀念轉變，使得我們的國家與社會發生了翻天覆地的變化。這兩種深入人心的觀念轉變在新世紀里將會得到進一步強化，從而深刻地影響著我國未來的行政法制建設。

由于實施依法治國方略，無論對于政府、還是普通老百姓而言，都是一件新事物，因此必然要相應地進行一系列的行政法制觀念更新。對于"走向法治政府"的國家行政機關的工作人員而言[2]，應該樹立行政法治觀念，依法辦事；對于公民、法人與其他組織而言，一要強化守法意識，不做違法的事；二要樹立參與意識，積極地依法參與立法、執法；三要具有權利意識，能夠通過行政復議與行政訴訟等法定救濟途徑維護自己的正當權益。[3]2、平等觀念行政法曾經被視為一種不平等的法，不平等觀念在傳統行政法制中占有主導地位。隨著世界各國民主、法治的進步，這種觀念日益受到挑戰。我國憲法規定："法律面前人人平等"，憲法中的"人"，不僅指公民，還應當包括經濟主體和行政機關，這就決定了行政機關和相對方之間的平等，符合憲法原則的要求。當然，行政領域的法律關系與民事法律關系不同，它是由三個倒置的、不平等的法律關系所構成，行政主體與相對方之間的平等，表現為總體上法律地位的平等。[4]3、平衡觀念究其根本而言，行政法的核心矛盾是行政權與相對方權利之間的"關系"問題。[5]傳統行政法制模式從"主體視角"與以"行政權為核心"來構建行政法律制度體系，這就導致了傳統行政法的一邊倒問題--要么倒向片面地保護行政權，要么倒向片面地控制行政權。我認為，現代行政法制建設應確立基于"關系"視角的平衡觀念，在維護、監督行政主體依法行政與保護公民、法人與其他組織的合法權益之間謀求一種平衡，通過對行政主體與行政相對方的有效激勵與制約，實現行政權與相對方權利在總體結構上的平衡，以兼顧公共利益和個人利益，確保社會持續、穩定地發展。

二、行政法價值取向更加合理

行政法價值取向與行政法制模式息息相關。現代行政法價值取向中的秩序、公平與自由之間的關系將趨于更加和諧、合理，這是現代行政法制發展的基本趨勢之一。

1、秩序秩序的價值在于保證人們行為的可預期性。行政法律秩序既應要求行政領域內的公民、法人與其他組織的行為具有可預期性，也應要求行政機關及其工作人員的執法行為具有可預期性，任何一方的偏廢，都必然要對行政法律關系的確定性與合理性產生負面影響。較傳統行政法而言，現代行政法所要維護的行政法律秩序的范圍表現出較強的擴張傾向。這種秩序，不僅包括傳統的國家行政管理秩序，還包括其他公共行政管理秩序；不僅要調整人與人之間形成的社會關系，還要協調人與自然之間關系以實現可持續性發展；不僅包括傳統的"有形世界"內的行政秩序，還包括電子空間這種"虛擬世界"內的行政秩序，等等。

2、公平與效率

行政法內的公平，其核心內容是指公民、法人與其他組織受到平等對待。行政法的公平價值，既是指執法公正與司法公正，更是指立法過程中的平等對待；既指同代人之間的機會均等與分配公平，還要兼顧隔代的資源配置公平，不能對后代的資源透支使用。

談公平無法回避效率問題，行政法不僅要解決公平問題，還要妥善處理公平與效率之間的關系。如果說公平要解決的是一個如何合理地分配蛋糕的問題，那么效率就是一個如何把蛋糕做大的問題。我認為，行政法內的公平與效率關系非常復雜，不能一概而論，具體而言：在內部行政行為中，應是效率優先，兼顧公平；在抽象行政行為中應是公平優先、兼顧效率；在強制性行政行為中，應是效率優先，兼顧公平；在非強制性行政行為中，應是公平優先、兼顧效率。[6]

3、自由

自由是現代行政法的重要價值。當然，這種"自由"是指公民的自由，而非行政機關的自由；是指行政法范圍內的自由，而非沒有邊際、為所欲為的自由。自由的價值之所以在現代行政法中越來越被重視，主要歸因于市場經濟中的經濟自由與政治民主從來都是形影不離，這就要求現代行政法不僅要將行政相對方從傳統行政法的束縛中解放出來，做一個能夠自主決定的主體；而且，還要求行政機關積極行政，更加有力地保障公民權利和自由的全面實現。

我認為，我國在建設現代行政法制的過程中，應注意處理好個人自由和法律責任、個人自由與社會責任、個人利益與公共利益、自由競爭與經濟秩序之間的關系，既不能片面強調公共利益而過分限制個人自由、束縛個人發展、制約自由競爭，也不能置公共利益于不顧，片面追求個人的自由自在、浪費社會資源、破壞社會秩序

三、行政法權利（力）結構趨向平衡

在行政法制實踐中，行政法權利（力）結構失衡普遍存在，這主要表現為兩種形態：一類是行政權過于集中和強大，對私人事務、社會經濟生活的各個領域限制得過多過死，從而導致社會缺乏生機與活力，還誘發了權力濫用與行政尋租，公民自由權利得不到切實保障；另一類是行政權過于分散和弱小，該進行管理的領域卻存在權力空白、或者權力步到位，導致嚴重的權利濫用現象，社會秩序混亂，架空了行政法的秩序價值。這兩種失衡現象的普遍存在，不利于行政法價值目標的實現，因此，有必要加以調整，以實現行政法的行政權與相對方權利結構的均衡化。

改革開放后，尤其是隨著社會主義市場經濟目標模式的正式確立，與市場經濟體制逐步建立和發展相適應，我國政府職能有了較大的轉變，權利結構一直處于逐步的調整之中，越來越重視公民權利在行政法律制度體系中的地位。這主要表現在以下幾個方面：第一，公民權利性規范在法律規范體系中逐步增加，重權力輕權利、重實體輕程序的不正常狀況正得到逐步改變。第二，調整行政機關非強制性行政行為的法律規范開始出現并逐步增加。第三，作為行政機關義務性規范的行政程序規范大量增加，公民的程序性權利在立法方面得到普遍重視。第四，保障公民福利性權利的法律規范有一定程度的增加。第五，逐步清理行政管理權限，將一部分行政權還給市場主體，將一部分行政權移交給中介組織、社區以及其他社會組織，同時提升公民、法人或其他組織的法律地位。第六，保障行政相對方尋求行政救濟或司法救濟的法律規范日趨豐富。

盡管如此，行政機關依然享有和行使很多與市場經濟體制要求很不協調的行政權，阻礙了市場經濟的正常發展，這突出表現為行政審批權過多過濫，對公民權利施加很多不必要的限制，嚴重地損害著市場的效率與活力，并一定程度地刺激了行政尋租，誘發了腐敗現象的蔓延。[7]隨著我國市場經濟體制的健全與發展，市民社會的逐步發育成熟，就必須要對行政法的權利（力）結構作進一步調整，一方面調整行政職能，通過削減不必要的行政審批權等方式，將一部分行政權從行政機關中剝離出來，剩余的行政權的運作方式也需要進行改革；另一方面，還應當普遍提升公民的法律地位，從總體上擴從公民權利自由的范圍，賦予行政相對方更多、更充分的行政參與權，以推動行政機關與行政相對方之間的關系變對立為合作、變分裂為統一，逐漸靠近行政法的權利（力）結構性均衡。[8]

四、行政管理方式趨向多樣化

傳統行政法基本上與強制性行政聯在一起。但行政法實踐表明，"命令--服從"模式弊端較大，它不僅缺乏民主色彩，而且還會因為相對方的有形、無形抵制而降低功效；相形之下，非強制性行政有助于改善行政機關與相對方之間的緊張關系，它通過提高行政相對方行政參與程度與參與范圍的方式，來實現行政目標。因此，行政機關將會在越來越大的范圍內依法實施一些權力色彩較淡的非強制性行政行為，這是現代行政法制發展的一個重要趨勢。[9]行政合同與行政指導是目前比較典型的非強制性行政行為方式。行政合同和行政指導作為一種非強制的行政管理方式，體現了私法對公法的滲透。我們知道，在民商法等私法領域，特別強調當事人地位平等（對等）和意思自治等，行政合同和行政指導雖然還帶有一定的行政色彩，當事人的權利義務還不是完全對等，但是，較"命令--服從"的傳統行政行為模式而言，它們對于行政法律關系主體地位平等和意思自治的強調已有了很大的進步。[10]誠然，我們強調現代行政法制中非強制性行為方式的重要性，并非意味著強制性行政變得無足輕重，由于行政相對方在客觀上具有濫用權利和自由的可能，行政主體仍要依法保留必要的強制性行政以維護行政法律秩序。不過，現代行政法中的強制性行政漁船通行證法的"命令--服從"模式也不能同日而語，這既表現為行政主體只能依法實施強制性行政，"法未規定不可為"；也表現為強制性行政應該遵循法定行政程序，不得違背正當程序原則；還表現為強制性行政應該接受行政復議、司法審查以及其他的法律監督，在維護和監督行政機關依法行使職權的同時，保障行政相對方的合法權益。[11]

五、行政程序價值的日益重視及其法典化

世界各國行政程序的立法態度，大致說來經歷了兩次較大轉變，表現為兩個發展階段。1946年之前可以視為第一階段，它較偏重效率模式，主要旨在保證行政管理的便捷性，而非追求保障相對方程序性權利的目標，行政程序與行政實體的價值目標基本趨于一致。顯然，這種模式與現代行政法制所要求的民主、公開、公平和理性等價值取向難以謀合。1946至今可以視作第二階段，這一階段比較偏重公平模式，主要旨在制約行政權。1946年，美國國會將法院判例和學術研究的成果加以成文化，制定了《聯邦行政程序法》，它對行政程序的一般原則、行政立法和行政裁決的程序作了規定，體現了行政程序的公開、參與和公正等價值取向。

美國《聯邦行政程序法》對包括德國和瑞士在內的很多國家的行政程序立法，都產生了重要影響，直接推動了世界行政程序法典化的第二次高潮。20世紀90年代以來，以亞洲為中心，又掀起了第三次制定行政程序法的高潮，日本、韓國、我國的澳門和臺灣地區都制定了專門的行政程序法典。第二次和第三次浪潮明顯地重視起行政程序制約行政權的功能，行政程序更多地成為行政相對方的一種權利，保障行政相對方廣泛地參與行政。

我認為，現代行政程序法應該體現公正、公開、公平、理性和參與等價值要求。體現這些價值的程序制度主要包括行政公開制度、聽證制度、說明理由制度、回避制度、不單方接觸制度、告知制度、時效制度，其中，聽證制度居于核心地位。[12]我國的行政法制傳統是重實體、輕程序。我認為，一則，只強調實體法建設而忽視程序法是片面的，將導致法制建設的畸形。我們必須牢固樹立依程序行政的觀念，重視行政程序法制建設；二則，行政程序不是用來強化行政權的，根據平衡論的觀點，行政程序主要是用來規范和制約行政權的，這就形成了行政程序法的獨立價值。當然，我們也要反對那種認為"法即程序"的理論主張--矯枉過正同樣有弊無利。

通觀我國近20多年的行政法制建設，在行政程序法價值定位方面已達成了越來越多的共識，行政程序法制有了較大的發展。我國目前的行政程序立法，仍然采取在各單行法中分散規定行政程序規則的方式，我們認為，隨著行政程序法典化條件的日漸成熟，應在適當的時候考慮制定一部統一的行政程序法典，旨在對行政程序中具有共性的部分加以系統、全面的規定。行政程序法典化既可避免分散規定行政程序規則的顧此失彼、掛一漏萬，還能節約立法成本、保障法制統一，同時，也不妨礙在單行法中對某些特別程序作具體規定。[13]

六、行政法機制更趨完善

平衡論者認為，行政法的制度體系大致包括兩大類，一類是旨在調整行政主體與相對方之間的行政關系的行政法律制度，另一類是旨在調整監督行政主體與行政機關之間的行政法律制度；完整的行政法律制度體系應該內含統一的行政法機制，這兩類制度是行政法機制的載體，行政法機制促成了兩類行政法律制度的統一；在此基礎上，確保行政法具有協調的功能，并推動行政法價值目標的全面實現。

在我看來，現代行政法機制的制約與激勵并舉，將成為現代行政法制的一個重要發展趨勢。區別于"管理法"和"控權法"只重視對相對方或者行政主體進行片面制約、而疏于對行政法主體的激勵，"平衡法"采用辯證思維方式構建行政法機制--正如市場經濟由于激勵與約束相容的機制，從而促成市場競爭與分散決策的理性化一樣，要實現、維持行政法的結構性均衡，現代行政法也應具有制約與激勵相容的行政法機制。

行政法制約機制是指行政法既制約行政主體濫用行政權，預防、制裁違法行政；又制約相對方權利，預防、制裁行政違法。行政法激勵機制是指行政法既激勵行政主體積極行政，為公益與私益的增長創造更多機會，又激勵相對方積極實踐法定權利，依法全面參與行政，監督行政權的行使，促成行政主體與相對方之間的互動與合作。當然，盡管現代行政法的制約機制與激勵機制具有相對的獨立性，但是，不可能將二者斷然分開，制約機制與激勵機制在功能上經常表現出相互依賴、共生共促的特性。譬如，激勵相對方積極參與行政，既能擴張相對方權利、又有利于監督行政。

由此可見，現代行政法只有具備完善的行政法制約與激勵機制，才能充滿生機與活力。一方面，我們應看到行政機關與相對方之間存在對立性、行政權力和公共權利具有沖突性、公共利益與個人利益有不一致性，因此現代行政法制必須建立制約機制，通過限制行政權作用的范圍和程序、建立監督體制來制約行政權；通過對相對方行政違法行為進行制裁來制約相對方對自己權利的濫用。另一方面，我們又要看到，行政機關與相對方之間存在著合作性、行政權力與公民權利具有統一性，公共利益與個人利益具有一致性，因此要建立激勵機制，鼓勵行政機關工作人員發揮創造性，積極尋求最佳的管理方式實現行政目的，在法定職權范圍內積極行政、為社會提供最好的服務；鼓勵市場主體競爭、合作、創造社會財富，并且充分發掘自身潛力，依照法定程序積極參與行政，影響行政決策，推進行政民主化進程。這兩種機制應當相輔相成、協調運作。

應當注意的是，雖然完善的行政法機制應當是制約與激勵兩種機制的協調運作，但這并不是說就沒有重點，而是應當適應不同歷史時期的不同形勢，有所偏重。我國現代行政法制建設重點應當方在如何遵循行政法治原則，更有效地制約行政機關違法行政、激勵行政相對方全方位地依法參與行政這兩個方面。

七、權利救濟方式趨于多樣與實效性

我國自從1989年制定行政訴訟法以來，在權利救濟制度的建設方面取得了較大的進步。行政訴訟、行政復議、信訪等權利救濟方式逐步完善，為因合法權益受到違法或不當的行政行為侵犯的公民或組織，提供了較為多樣和有效的救濟途徑。

但是，我國既有的行政法權利救濟制度正面臨著嚴峻挑戰。一方面，隨著市場經濟的發展，行政相對方權利意識逐步提高，而行政法制實踐中的行政尋租與行政違法現象屢見不鮮，這就使得完善權利救濟的要求越來越強烈；另一方面，我國即將加入WTO，WTO的宗旨是實現國際貿易自由化，消除各國政府對貿易的壁壘。WTO規則的絕大部分內容是針對政府行為的，是以政府的管理活動為對象的，WTO在權利救濟方面提出了很高的要求，我國的權利救濟制度與之相比尚有一定差距。而且，我國政府已經分別于1997年10月和1998年10月，簽署了《經濟、社會與文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利公約》，2001年2月全國人大常委會又將《經濟、社會與文化權利國際公約》批準為法律。這兩個國際公約在權利救濟和保障方面都有著較高要求。由此可見，我國行政法制建設必然要回應來自國內與國際兩個方面的關于如何盡快發展完善權利救濟制度的挑戰，使之更趨多樣化與實效性。

1、權利救濟方式趨向多樣化未來權利救濟制度的發展，除了既有權利救濟方式的功能將得到更進一步的發揮外，一種新的權利救濟方式--行政裁判制度，應在我國逐步建立。行政裁判機構是由國家在法院之外建立的具有較強獨立性的行政裁判機構，它的組成人員包括法律專家、技術專家和行政事務方面的專家，其功能在于對行政行為的合法性進行審查，有的裁判所還同時裁決民事爭議。由于行政裁判機構同時具有法律與行業兩方面的專業知識，因此，它就能夠更加有效地發揮起監督行政權、救濟行政相對方權利的功效；而且，由于行政裁判程序相對較為簡便，有助于高效率地化解行政爭議（以及部分與行政相關的民事爭議），因此，行政裁判制度將會引起更多重視。

就我國目前而言，對行政行為的權利救濟存在著專業化分工不夠充分的問題，現有的一些專業性行政復審委員會--例如專利復審委員會和商標評審委員會，獨立性較差，裁決的公正性也缺乏有效保障，這些顯然不利于監督行政權、維護行政相對方的合法權益。因此，我國行政法制建設應當順應權利救濟更趨多樣化和實效性的普遍趨勢，逐步發展、完善行政裁判制度，以提高行政裁判機構的獨立性與裁判結果的公正性。

2、司法審查范圍進一步擴大司法審查在維護法制統一、保障公民權利、確保依法行政、化解社會矛盾等方面具有重要價值。我國《行政訴訟法》對行政訴訟受案范圍的限制較多，應加以擴充。

第一，應當逐步確立對抽象行政行為的司法審查權。根據我國行政訴訟法的規定，法院只能對行政機關的抽象行政行為進行審查。隨著我國民主、法治的發展，應逐步地將抽象行政行為納入司法審查范圍，這是我國司法審查制度法治的必然趨勢，也是WTO中一些具體協議的要求。例如GATS（服務貿易總協定）就要求成員國允許法院對中央和地方政府的抽象行政行為進行司法審查。法院對具體行政行為的合法性審查只能保護提起訴訟的相對方，而法院對抽象行政行為的合法性審查，可以保護所有可能或已經受到該抽象行政行為侵害的相對方，為了適應體制改革的需要，根據我國的法律傳統，可考慮在最高人民法院之下，設立相對獨立的行政法院，由其來統一行使司法審查權。

第二，部分終局裁決行政行為將被取消。在任何國家司法審查的范圍都不是無限的。但是，排除司法審查應當具備三個條件。一是法院無法進行審查或者無法進行最有效的審查；二是當事人有選擇救濟途徑的權利；三是司法審查受到憲政框架的限制。就我國《行政訴訟法》以及其他法律、法規排除司法審查的相關規定而言，有些限制確實沒有必要，應當加以修改--譬如新修改的《專利法》就賦予了法院司法審查權。由于我國即將加入WTO，《商標法》以及其他相關法律、法規的修訂，已無法回避。

第三，行政訴訟法所救濟的權利范圍應當擴張。根據我國《行政訴訟法》第11條第1款第8項的規定，我國行政訴訟所保護的權益范圍僅包括相對方的人身權與財產權。但是，隨著經濟、文化、教育的發展，公民權利保護的范圍應逐步擴大，如果不對教育權、政治權、勞動權和文化權等其他權利提供行政訴訟保護，將與我國社會主義國家的性質以及建設法治國家的治國方略很不相稱，也與我國簽署的一些國際條約的規定或精神不相符，有鑒于此，我們應當擴大司法審查的權利范圍。[14]3、司法審查標準將更加嚴格在現代社會行政機關擁有較大的自由裁量權，但是自由裁量權絕不是任意裁量權。行政機關在進行裁量時雖然沒有法律的明確規定，但仍然需要遵守一些法律的基本原則，如平等原則、比例原則、誠實信用原則、信賴保護原則和正當法律程序原則等，而不能恣意行事。依法行政中的"法"不僅包括國家的成文法，而且還包括那些作為法律價值載體的基本法律原則；如果行政行為違反了這些法律原則，也屬違法行政，法院可以撤銷這種違法的行政行為。如果說，人民法院以往還不太習慣運用法律原則來審查行政行為、裁判案件，那么，這種現象正在悄悄地改變，有些法院開始在一些案件中直接或間接地援引法律原則進行判決。

八、行政法制方法更加豐富

就我國的行政法制建設總體而言，應該堅持鄧小平理論的立場、觀點與方法；就具體的行政法制實踐立場而言，我們可以有針對性地歸納、總結、引進一些行政法制方法，以保證行政立法、行政執法、行政司法以及司法審查等法律實踐環節中的法律操作更加理性。在我們看來，現代行政法中行政法制方法的作用已變得日益突出，完善的、恰當的行政法制方法有助于更加有效地防止行政法關系中尋租與腐敗問題的出現，因此，行政法制方法的日趨豐富與完善，已成為現代行政法制的重要發展趨勢。

我們認為，在立法過程中，可以批判采用西方經濟學的公共選擇方法，依靠公眾的廣泛參與來弱化立法信息不對稱問題，并防止行政立法過程中出現行政尋租，以保證行政立法的過程民主與結果公正。在行政執法中，可以借鑒西方經濟學的博弈方法，以提倡行政主體與相對方進行"合作博弈"，通過多方博弈整合行政機關所代表的公共利益和相對方所代表的私人利益，達到一種"雙贏"格局。在司法審查中，法官可以合理地采用利益衡量方法，在司法自由裁量權范圍內對各方利益作理性衡量，以實現社會整體利益的最大化。

注釋：

[1]在歷史上，由于各國行政法制本土資源殊異，溝通、交流相對較少，導致各國行政法制之間個性差異比較明顯；20世紀后期，在經濟全球化的推動下，各國行政法制的共性特征越來越明顯，個性差異正在逐步縮小。就此而言，我以下要談的現代行政法制發展的八大趨勢，雖然立足于中國，但并不限指中國。

[2]參見應松年、袁曙宏主編：《走向法治政府--依法行政理論研究與實證調查》，法律出版社2001年版。

[3]需要指出的是，現代法治不僅要追求形式意義上的法治，重視法律規范的地位和作用，而且還要關注實質意義上的法治，保證法律內容正當合理、符合現代社會的價值觀念、順應歷史發展的潮流和符合人民群眾的根本利益。

[4]平衡論者對行政實體、行政程序與司法審查中存在的三種不平等關系作過比較系統的闡述。參見羅豪才：《行政法的語義與意義分析》，載于《法制與社會發展》1995年第4期。

[5]關于平衡論者對"管理論"、"控權論"與"平衡論"的系統論述，參見羅豪才主編：《現代行政法的平衡理論》，北京大學出版社1997年版。

[6]參見羅豪才、宋功德：《行政法的失衡與平衡》，載于《中國法學》2001年第2期。

[7]與此同時，我們應看到有些行政領域還存在權力"空白"或不到位的問題。如目前一些地方的市場經濟秩序混亂，不正當競爭嚴重，社會治安狀況惡化等。

[8]需要指出的是，行政法的權利（力）結構性均衡是一種動態平衡，而非一成不變。

[9]羅豪才、袁曙宏、李文棟：《現代行政法的理論基礎--論行政機關與相對一方的權利義務平衡》，載于《中國法學》1993年第1期。

[10]不僅如此，現代行政還往往直接采用私法的方式來實現行政目標，出現所謂的"公法私法化"現象，例如，政府對貧困地區居民提供無息或低息并且無須擔保的貸款，以幫助其脫貧致富。

[11]需要注意的是，由于行政機關在非強制性行政中也有可能要濫用職權、或者無法行使職權，從而違反行政法治原則，因此，現代行政法必須防止非強制性行政對行政法治原則的背離。[12]參見姜明安：《行政的現代化與行政程序制度》，載于《海峽兩岸行政程序法研討會論文集》（1998），第100頁以下。

[13]我們強調行政程序法典化，并非要求所有行政程序都法定，事實上，這也做不到。總會存在大量的任意程序，只應將直接影響公民權益的行政程序依法規定為法定程序，而對于一些并不直接涉及到行政相對方合法權益的行政程序，則無須依法規范，這些任意性程序由行政機關自由裁量決定。當然，所有行政程序都不能違背正當法律程序原則。

[14]此外，特別權力關系救濟也成為現代行政法制發展的一個重要趨勢。