村民自治范文10篇

村民委員會(huì)直接選舉，標(biāo)志著村民自治正在向深層次推進(jìn)。如何認(rèn)識(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的關(guān)系，如何發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，是村委會(huì)直選后出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題。

一、村民自治是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民群眾推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的偉大實(shí)踐

發(fā)展社會(huì)主義民主，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。我們黨在長(zhǎng)期的實(shí)踐中認(rèn)識(shí)到，沒有民主，就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義現(xiàn)代化。村民自治是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)主義政治制度。它的產(chǎn)生和發(fā)展決不是偶然的，與我們黨領(lǐng)導(dǎo)的波瀾壯闊的改革發(fā)展實(shí)踐密切相關(guān)，或者說(shuō)就是其中的一部分，是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬(wàn)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。

社會(huì)主義革命的一個(gè)重要成果是建立了生產(chǎn)資料公有制，為實(shí)現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的民主政治提供了根本基礎(chǔ)。在我國(guó)，人民群眾行使民主權(quán)利的基本途徑主要有兩條：一是選舉自己的代表組成全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，代表受人民的委托依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，即間接民主；二是實(shí)行基層直接民主，由群眾依法直接管理自己的事務(wù)。這種間接民主與直接民主的結(jié)合，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的重要特征。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，擴(kuò)大基層民主，使人民群眾直接參政議政，管理自己的事務(wù)，已成為社會(huì)主義民主政治建設(shè)的必然趨勢(shì)。但是，民主政治的發(fā)展與創(chuàng)新離不開一定的經(jīng)濟(jì)條件與政治環(huán)境。黨的十一屆三中全會(huì)以前，我國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在農(nóng)村實(shí)行以生產(chǎn)隊(duì)為組織形式的行政管理體制，這種體制雖然具備高效的動(dòng)員機(jī)制，即可以迅速動(dòng)員人民群眾參與社會(huì)政治生活，但由于受“左”的思想的影響，又會(huì)造成農(nóng)村基層民主的低制度化，使農(nóng)民群眾對(duì)民主權(quán)利的行使往往以階級(jí)斗爭(zhēng)、政治運(yùn)動(dòng)主體的形式表現(xiàn)出來(lái)。

黨的十一屆三中全會(huì)后，農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這一經(jīng)濟(jì)體制的變革，理順了農(nóng)村最基本的生產(chǎn)關(guān)系，使億萬(wàn)農(nóng)民獲得了充分的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，真切地感受到了生產(chǎn)資料所有權(quán)的存在，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性。經(jīng)濟(jì)利益的具體化必然帶來(lái)自主意識(shí)、民主意識(shí)的增強(qiáng)。在生產(chǎn)隊(duì)實(shí)已解體的情況下，農(nóng)民群眾如何參與村務(wù)管理，村干部如何產(chǎn)生，又如何監(jiān)督村干部的行為，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整以后，對(duì)農(nóng)村政治上層建筑提出的新課題。正是在這種情況下，農(nóng)民群眾創(chuàng)造了以村民委員會(huì)為組織依托、以村民自治為農(nóng)村事務(wù)新的管理方式的基層民主制度。

我們黨高度重視這一新生事物，認(rèn)為這是農(nóng)民群眾在新的歷史條件下的偉大創(chuàng)造，是與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的農(nóng)村政治體制的創(chuàng)新。****年公布的憲法第111條明確規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居住地設(shè)立的居民委員會(huì)或村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。”****年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院在有關(guān)文件中，又對(duì)如何建立村民委員會(huì)、村委會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)和組織原則等，作了更為具體的規(guī)定。****年11月，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第23次會(huì)議正式通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法（試行）》，確定了村民自治的原則及其框架。村委會(huì)組織法的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民從此走上了依法自治的道路，也標(biāo)志著農(nóng)村基層民主開始向法制化、制度化目標(biāo)邁進(jìn)。經(jīng)過(guò)10年的實(shí)踐，1998年11月，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第5次會(huì)議在總結(jié)村民自治經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)村委會(huì)組織法進(jìn)行了修改，使村民自治逐步走向規(guī)范和完善。

一、**鄉(xiāng)基本概況

**鄉(xiāng)位于廣西來(lái)賓市興賓區(qū)東南面，政府所在地距城區(qū)48公里，全鄉(xiāng)總面積176平方公里，共有10個(gè)村委38個(gè)自然村，總?cè)丝?5000人，壯族占百分之八十五以上。全鄉(xiāng)百分之七十以上的面積是丘陵地，甘蔗、優(yōu)質(zhì)谷、林業(yè)、畜牧業(yè)是全鄉(xiāng)的支柱產(chǎn)業(yè)，是個(gè)較為落后的少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)，于**年被原柳州地區(qū)行署確認(rèn)為解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期游擊區(qū)。在來(lái)賓市興賓區(qū)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，全鄉(xiāng)**年人均收入為2406元，甘蔗種植面積達(dá)到近5萬(wàn)畝，進(jìn)廠料蔗達(dá)到25萬(wàn)噸，教育、文化、衛(wèi)生等各項(xiàng)工作都能順利展開。

二、**鄉(xiāng)村民自治存在的問(wèn)題與對(duì)策

在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，**鄉(xiāng)村民自治得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，但也存在下面的主要幾個(gè)問(wèn)題。

1、村委兩委關(guān)系糾纏不清。跟全國(guó)一樣，由于黨在中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各領(lǐng)域處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位,黨政關(guān)系成為中國(guó)社會(huì)最基本、重要的政治關(guān)系。這種關(guān)系必然極大地影響著村民自治機(jī)構(gòu)的設(shè)置,以及職能的行使。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代兩委都是基層黨政的執(zhí)行機(jī)構(gòu),加之黨政不分矛盾不大。但在村民自治中,兩委的沖突就凸現(xiàn)出來(lái)了。一方面,村支書認(rèn)為村民自治是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治,黨領(lǐng)導(dǎo)一切,村上的其他組織,包括村委會(huì)在內(nèi),都要接受村支部的領(lǐng)導(dǎo)。村支書認(rèn)為在村民自治機(jī)構(gòu)里,支書是一把手,村委主任都得聽他的。因而對(duì)村民代表會(huì)、村委會(huì)的決定、甚至日常事務(wù)的處理任意干涉。而村委會(huì)主任則認(rèn)為,根據(jù)村委會(huì)組織法,村委會(huì)是由村民直接選舉產(chǎn)生的、合法的自治機(jī)構(gòu),因而村委會(huì)對(duì)職權(quán)內(nèi)的事務(wù)有決定權(quán)。在我們**鄉(xiāng)的部分村委存在這方面的問(wèn)題比較突出，鄉(xiāng)里面布置給村委的任務(wù)，村黨支部書記和村委主任由于職權(quán)劃分不明確，把工作一個(gè)推給一個(gè)，（有時(shí)鄉(xiāng)里面通知開會(huì)，有些村支部書記和村委主任都關(guān)機(jī)）致使工作很難完成，特別是涉及到利益方面的事情，個(gè)別村委還存在拉幫結(jié)派的問(wèn)題，產(chǎn)生尖銳的矛盾。

2、利用存在不同，產(chǎn)生兩級(jí)分化。村民自治是由原來(lái)的“——生產(chǎn)大隊(duì)——生產(chǎn)小隊(duì)”控制的模式轉(zhuǎn)化而來(lái)的。在大隊(duì),支書不僅是支部的一把手,也是大隊(duì)的一把手,長(zhǎng)期控制著大隊(duì)的政治、經(jīng)濟(jì)大權(quán)。特別是村的集體經(jīng)濟(jì),包括村辦企業(yè)、林場(chǎng)、養(yǎng)殖場(chǎng)等大都是在支部的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)展起來(lái)的。經(jīng)過(guò)本人的基層工作經(jīng)驗(yàn)，目前我**鄉(xiāng)十個(gè)村委由于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，集體的經(jīng)濟(jì)利益也不同，加上部分村委干部思想上金錢主義的影響，出現(xiàn)部分村民自治向兩級(jí)化發(fā)展。如我們**村委由于人多地少，又是本鄉(xiāng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，人員來(lái)往復(fù)雜，所需要解決的問(wèn)題就比較多，導(dǎo)致了許多村委干部不愿意當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，他們?cè)诖迕翊泶髸?huì)上以種種理由拒絕當(dāng)上村委干部，實(shí)現(xiàn)“無(wú)官一身輕”的想法。而古辣村委、六五村委、讀村村委等村委由于集體林場(chǎng)多，經(jīng)濟(jì)效益好，每次村民換屆選舉特別是支部書記換屆選舉時(shí)，就出現(xiàn)拉票或是暗箱操作的現(xiàn)象，給人民群眾造成了不良的影響。

內(nèi)容提要：村民自治進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)的關(guān)系（鄉(xiāng)村關(guān)系）存在著“偏離”成文法律規(guī)范的現(xiàn)象，這種偏離嚴(yán)重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。作者分析了鄉(xiāng)村關(guān)系偏離的主要表現(xiàn)及其成因，并提出了將村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大銜接起來(lái)；改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績(jī)考核指標(biāo)制定制度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為；明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)各自的職責(zé)權(quán)限；進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民群眾的素質(zhì)等若干對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：村民自治鄉(xiāng)村關(guān)系偏離

隨著中國(guó)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行、政社合一的體制的解體和村民自治的興起，傳統(tǒng)的行政命令─服從型的鄉(xiāng)村關(guān)系為新型的“鄉(xiāng)政村治”格局所取代，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán)，對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)行使國(guó)家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會(huì)事務(wù)；鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織——村民委員會(huì)，對(duì)本村事務(wù)行使自治權(quán)。這樣，在基層農(nóng)村管理體制中并存在著兩個(gè)處于不同層面且相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力載體：一是代表國(guó)家自上而下行使行政管理權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，二是代表村民行使基層社區(qū)自治權(quán)的村民委員會(huì)①。

誠(chéng)然，包括憲法和《村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組法》）在內(nèi)的一系列成文法律都已確認(rèn)了村委會(huì)的自治性質(zhì)，并規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。這種關(guān)系的確認(rèn)和維持無(wú)疑是村民自治正常、規(guī)范運(yùn)作的基本前提和根本保障。但現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)的關(guān)系（簡(jiǎn)稱鄉(xiāng)村關(guān)系）又常常與成文法律所規(guī)范的存在著種種“偏離”，嚴(yán)重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。本文擬在對(duì)若干鄉(xiāng)村實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，著重分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間關(guān)系偏離的主要表現(xiàn)及其成因，并提出若干對(duì)策建議。

一、鄉(xiāng)村關(guān)系偏離的主要表現(xiàn)

鄉(xiāng)村關(guān)系的偏離，最經(jīng)常、也最突出地表現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然把村委會(huì)當(dāng)作自己的行政下級(jí)或派出機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對(duì)村委會(huì)從產(chǎn)生到日常工作進(jìn)行行政干預(yù)。

村民自治章程

第一章總則

第一條為依法實(shí)行村民自治，推進(jìn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，促進(jìn)本村兩個(gè)文明建設(shè)，根據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和政策的有關(guān)規(guī)定，制定本章程。

第二條村委會(huì)在村黨總支領(lǐng)導(dǎo)下，在國(guó)家法律、法規(guī)政策范圍內(nèi)實(shí)施村務(wù)管理，并充分體現(xiàn)“四個(gè)民主”的原則，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。

第三條本章程在廣泛征集本村村民意見的基礎(chǔ)上由村民代表會(huì)議通過(guò)，由村委會(huì)組織實(shí)施，村民代表會(huì)議監(jiān)督執(zhí)行。

第二章村級(jí)重大事項(xiàng)聽證會(huì)制度

一是窮人治村好、還是富人治村有利的爭(zhēng)論是滑稽的

人有貧富之分、男女之分、老少之分、善惡之分、利他利己之分……；一個(gè)人也許在一定的場(chǎng)合和時(shí)間表現(xiàn)出善，在另外的場(chǎng)合和時(shí)間表現(xiàn)出惡；此時(shí)此地可能表現(xiàn)出利己，而在彼時(shí)彼地可能表現(xiàn)出利他。那種動(dòng)不動(dòng)將一個(gè)復(fù)雜而多性的人簡(jiǎn)單地抽象成“富人與窮人”進(jìn)行對(duì)立的比較是“非此即彼”的“極端思想”的反應(yīng)，這樣比較所得出的結(jié)論其實(shí)是滑稽的，就像討論是男人治村好還是女人治村有利一樣的滑稽。

我們可以找到很多自己家里很窮，但把村子的公共服務(wù)搞得很好、百姓也很富的典型；我們也可以找到自己家里很富，但把村子的公共服務(wù)搞得很差、百姓也很窮的典型；村長(zhǎng)個(gè)人家庭的貧富和村子整體的好壞有多種組合。中國(guó)村子很多，情況各不相同；中國(guó)人很多，什么樣的人都要；沒有哪種“理想模式”適合于千差萬(wàn)別的村情和人性。重要的是村子里的人能夠根據(jù)具體的村情和人情，充分參與并自主、自由的行使他們的選擇權(quán)利（包括罷免權(quán)）、管理權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。村子里的人選擇誰(shuí)做村長(zhǎng)、賦予村長(zhǎng)多大的權(quán)利是村民自己的事情，自己的事情自己能做主就好。只有主權(quán)在村民，富人和窮人都可能當(dāng)好公仆；如果主權(quán)不在村民，誰(shuí)能保證富人和窮人都不成為惡人呢？

有人說(shuō)：“富人治村”是農(nóng)村的一種典型的精英型治村現(xiàn)象。我對(duì)此觀點(diǎn)實(shí)在不敢認(rèn)同！富人就是典型的精英？窮人就是典型的“平庸”？德國(guó)總理也相對(duì)貧窮，他是不是精英呢？中國(guó)90％以上的人都不富裕，難道90％的人都是典型的平庸嗎？財(cái)富不應(yīng)該是“精英”的代名詞，富人更不能天然具有“治村”的優(yōu)勢(shì)，治家和治村（村民自治）不是一回事，認(rèn)為治家行就可以治好村的觀念其實(shí)就是專制思想的延續(xù)，而村民自治的頭號(hào)死敵就是所謂的精英進(jìn)行的“精英專制”。

二在現(xiàn)有的村民自治制度和村民自治環(huán)境條件中，村長(zhǎng)不出問(wèn)題就是不正常

現(xiàn)在村民自治制度是存在很多問(wèn)題的，如：村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是什么？土地村社集體所有是村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)嗎？現(xiàn)在的土地是真正的村社集體所有嗎？村社集體是維護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的組織嗎？在村社內(nèi)部，村民的土地產(chǎn)權(quán)是如何實(shí)現(xiàn)的？如何才能保護(hù)農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)？這些很根本性的問(wèn)題，在農(nóng)村，特別是義烏、溫州這樣發(fā)達(dá)的農(nóng)村基本沒有與時(shí)俱進(jìn)的制度規(guī)定。出現(xiàn)糾紛，法院和政府往往是久拖不決。再如，村主任有多大的權(quán)利？村主任應(yīng)該怎么合法行使權(quán)利？村民怎么約束和罷免村主任？村主任與村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)主體是什么關(guān)系？村主任與村民代表會(huì)議、村民大會(huì)、黨支部、團(tuán)支部、婦聯(lián)會(huì)、老人協(xié)會(huì)等是什么關(guān)系？除了民主選舉之外，什么叫民主管理、民主決策、民主監(jiān)督？民主管理、決策、監(jiān)督的運(yùn)作機(jī)制和實(shí)現(xiàn)形式是怎么的？這些最基本的問(wèn)題，都不是十分明確，最糟糕的是即使明確在紙上了，實(shí)際情況往往絕大部分村主任和村民都不清楚如何運(yùn)行和實(shí)施。再如：村民自治是民主政治，民主自治是以村民高度組織化為基礎(chǔ)的，我們現(xiàn)在的村社內(nèi)部，黨支部、團(tuán)支部、婦聯(lián)會(huì)、老人會(huì)等等社區(qū)組織都民存實(shí)亡，沒有充分組織化的民主自治，一般會(huì)容易賄選，也容易演變成少數(shù)人的專制或大家族對(duì)小家族的專制。專制一般是與腐敗相連的。

[摘要]村民自治是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建立農(nóng)村和諧秩序的一種嘗試，是中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的焦點(diǎn)之一，它將把我國(guó)的政治體制改革逐漸引入佳境。因此，筆者試對(duì)村民自治的必然性及如何全面推進(jìn)村民自治的進(jìn)程進(jìn)行分析和探討，以饗讀者。

[關(guān)鍵詞]村民自治必然性

全面推進(jìn)

村民自治是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建立農(nóng)村和諧秩序的一種嘗試，是中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的焦點(diǎn)之一，它將把我國(guó)的政治體制改革逐漸引入佳境。

一、實(shí)行村民自治的必然性

1998年11月4日，《村委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施，該法所確立的基本原則和基本精神符合我國(guó)的國(guó)情，得到了億萬(wàn)農(nóng)民群眾的擁護(hù)。它對(duì)于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展、對(duì)于基層民主政治建設(shè)乃至于中國(guó)整個(gè)社會(huì)的民主政治建設(shè)都有著重要而深遠(yuǎn)的意義。

開宗明義，針對(duì)當(dāng)前出現(xiàn)的對(duì)村民自治的疑慮[1]，筆者試圖在本文中指出，在國(guó)家已經(jīng)過(guò)十年試行而正式頒布實(shí)施《村委會(huì)組織法》的現(xiàn)在，最為重要的爭(zhēng)論不再應(yīng)該集中于是否實(shí)行村民自治這一政策判斷上（當(dāng)然，這并非是說(shuō)不能再就此一政策發(fā)表不同甚至截然相反的意見），而應(yīng)集中注意在村民自治的框架下，針對(duì)中國(guó)農(nóng)村的特殊實(shí)際，設(shè)計(jì)出富于政治技巧的村治裝置。以下筆者來(lái)說(shuō)明以上立論。

一、村民自治的緣起與功能

可以認(rèn)為，村民自治源自兩方面的原因：第一，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的成功，不僅大大提高了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且根本性地改變了時(shí)期形成的農(nóng)民與國(guó)家關(guān)系。國(guó)家從經(jīng)濟(jì)改革的成功中很容易推論出政治改革的經(jīng)驗(yàn)，即：調(diào)動(dòng)農(nóng)民自身的積極性對(duì)于辦任何事情都十分關(guān)鍵，國(guó)家在政治上的“無(wú)為”可能也如經(jīng)濟(jì)上一樣有助于問(wèn)題的解決。此種思潮與國(guó)家層面的民主化傾向相結(jié)合，就為村民自治的產(chǎn)生提供了政治基礎(chǔ)。第二，與聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的成功不相協(xié)調(diào)的是農(nóng)村社會(huì)治安狀況和公共建設(shè)事業(yè)大幅滑坡，以“政社合一”為基礎(chǔ)的逐步空殼化，如何在政治上重組農(nóng)民成為八十年代初十分緊迫的問(wèn)題。而聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的成功和農(nóng)村社會(huì)矛盾非國(guó)家指向的特征，就使民主化的選擇具有了合理性[2]。從以上意義上講，我國(guó)選擇村民自治的確具有很大的偶然性[3]。

但是，一旦村民自治作為政策選擇被強(qiáng)制實(shí)施后，其自身被構(gòu)建的合理化因素即日漸增長(zhǎng)，正是這些因素的增長(zhǎng)，使得當(dāng)前村民自治在外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景發(fā)生很大變化的情況下依然具有強(qiáng)大的生命力。擇要言之，第一，轉(zhuǎn)型時(shí)期，因?yàn)橐庾R(shí)形態(tài)控制能力的弱化，鄉(xiāng)村組織普遍出現(xiàn)了不良行為，并進(jìn)而降低了行政效果。從村民方面講，他們具有內(nèi)在監(jiān)督約束鄉(xiāng)村組織的愿望，從國(guó)家方面來(lái)說(shuō)，他們具有提高鄉(xiāng)村組織行政效率的要求，最終，村民的愿望與國(guó)家的要求在民主化方向上不謀而合[4]；第二，鄉(xiāng)村民主化有利于形成社區(qū)公共權(quán)威，提高社區(qū)資源動(dòng)員能力[5]，降低國(guó)家與分散農(nóng)戶的談判成本（如收取稅費(fèi)的成本）[6]。

判斷當(dāng)前鄉(xiāng)村民主好壞的根本標(biāo)準(zhǔn)并非其價(jià)值取向而是其實(shí)際功用。在村民自治產(chǎn)生之初，因?yàn)橄鄬?duì)較為寬松的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，價(jià)值取向的因素容易取得主導(dǎo)地位。自八十年代末以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)一直較為緊張，過(guò)去孕育在鄉(xiāng)村民主制度中的一些并不顯眼的功能合理因素開始替代曾經(jīng)最為引起外界（包括理論界）關(guān)注的價(jià)值合理因素。換句話說(shuō)，今天的村民自治與八十年代初的村民自治之間其存在的合理性，事實(shí)上已經(jīng)發(fā)生了靜悄悄的轉(zhuǎn)換，“偶然”實(shí)行的村民自治正逐步被構(gòu)建為必然性的合理存在。因此，當(dāng)前判斷村民自治合理性本身的依據(jù)，即是村民自治能否通過(guò)構(gòu)建而形成適應(yīng)當(dāng)前中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期和農(nóng)村特殊背景的系列功能以及這些功能的實(shí)際效用。

僅就前列兩大方面的功能來(lái)講，理論上是不成問(wèn)題的。真正的鄉(xiāng)村民主必然將鄉(xiāng)村組織置于村民群眾的直接監(jiān)督之下，鄉(xiāng)村組織諸如暴力行政、吃喝貪占、不負(fù)責(zé)任行為等等都會(huì)受到自下而上、無(wú)所不在的約束而不至發(fā)生。相關(guān)地，鄉(xiāng)村組織行為的合理化，可以減少村民群眾的不滿，密切干群關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村干部從事公共事業(yè)和公益事業(yè)建設(shè)，也較容易贏得村民的信任。不僅如此，僅僅是通過(guò)鄉(xiāng)村民主，特別是民主決策和民主管理，即可形成一個(gè)公共權(quán)威，這種公共權(quán)威可以較為理性地認(rèn)識(shí)共同利益，約束少數(shù)不顧共同利益者的違規(guī)行為，從而使得舉辦公共事業(yè)乃至收取稅費(fèi)都有可能變得容易。而就實(shí)踐來(lái)說(shuō)，在農(nóng)村基層民主發(fā)展較好的地區(qū)，鄉(xiāng)村組織不良行為的減少和村民自己積極舉辦公共事業(yè)的例子不勝枚舉[7]。當(dāng)然，民主功能的顯現(xiàn)有賴于特定的民主條件和實(shí)施措施。問(wèn)題并不在于當(dāng)前的村民自治實(shí)踐是否已經(jīng)普遍具備了以上兩大功能，而是村民自治可能有重大潛力來(lái)實(shí)現(xiàn)以上兩大功能。但是，鄉(xiāng)村民主并非沒有負(fù)功能。以村民自治為例，即使村民自治可以真正表達(dá)村民群眾的意愿，我們又有什么理由認(rèn)為村民群眾不會(huì)以集體意愿的形式來(lái)表達(dá)出對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的反抗呢？其實(shí)更為關(guān)鍵的是，當(dāng)前國(guó)家總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不佳，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展乏力，農(nóng)村宗族、宗教勢(shì)力乃至于帶黑社會(huì)性質(zhì)的團(tuán)伙勢(shì)力都有可能利用村民意愿來(lái)抗拒國(guó)家的合理要求。因此，這里的關(guān)鍵并不在于村民有否自我組織起來(lái)解決自己?jiǎn)栴}的能力，而是村民可能組織起來(lái)消極對(duì)待甚至積極抗拒國(guó)家的行政要求。這樣一來(lái)，盡管單個(gè)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的抗拒力量很難相互串聯(lián)起來(lái)構(gòu)建成為反對(duì)國(guó)家政權(quán)的整體力量，但是，僅僅單個(gè)村莊的消極抗拒即足以使國(guó)家在農(nóng)村推進(jìn)現(xiàn)代化的努力非常困難。簡(jiǎn)言之，在中國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，失去了村級(jí)組織對(duì)國(guó)家行政要求的積極響應(yīng)，國(guó)家還有何種辦法來(lái)解決非辦理不可的政務(wù)問(wèn)題。正是村民自治本身可能具有的此種負(fù)功能，令諸多學(xué)界人士和政界官員產(chǎn)生了疑慮與擔(dān)憂。

[摘要]村民自治的主體應(yīng)是村民個(gè)人，而非村或村委會(huì)，基于此，村才是村民自治的組織，村民與村委會(huì)之間才能形成授權(quán)的關(guān)系；同時(shí)，村民自治組織應(yīng)該被賦予法人的地位，這樣才能明確村委會(huì)作為法人的執(zhí)行機(jī)關(guān)的定位，并使法人代表合理存在，使法人之獨(dú)立意思表示成為村民利益的保護(hù)；再者，村民選舉村委會(huì)的行為是選舉權(quán)的行使，而與之相對(duì)應(yīng)的被選舉權(quán)理應(yīng)在資格要求上較選舉權(quán)更為嚴(yán)格，尤其是被選舉人的兼職和回避問(wèn)題必須得到重視。本體問(wèn)題的明確是構(gòu)建村民自我治理的權(quán)力體系的基礎(chǔ)，也是在村民自治過(guò)程中和以自治實(shí)現(xiàn)村民基本權(quán)利保障的前提。

[關(guān)鍵詞]村民自治本體問(wèn)題自治主體

村民自治是村民的自我治理的方式和組織以及規(guī)范的總和。西方國(guó)家制度中，農(nóng)村的自治傳統(tǒng)是其地方自治的基石和歷史傳承，是國(guó)家政治和社會(huì)生活中固有的價(jià)值追求，目前西方的村民自治已經(jīng)或開始轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、自治市、特別區(qū)、準(zhǔn)政府組織等不同形式。今日中國(guó)，“村民”與“自治”的結(jié)合，既是一種地域的表明，1也是自治主體的宣示。前者，反應(yīng)了“無(wú)區(qū)域即無(wú)自治”，2后者，則需要我們對(duì)村民自治組織的法律地位和村民選舉行為的性質(zhì)和被選舉權(quán)等關(guān)乎其本體的問(wèn)題加以探討。

一、村民自治的主體

村民自治的主體，學(xué)界主要有三種觀點(diǎn)：第一，自治主體是村民個(gè)人，村民自治就是一個(gè)或幾個(gè)自然村的村民自己組織起來(lái)，在基層人民政府的指導(dǎo)下，依照國(guó)家的法律、法規(guī)進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)，即由村民群眾依法辦理群眾自己的事情。第二，村民委員會(huì)是“村民自治”的主體。第三，實(shí)行自治的“村”應(yīng)當(dāng)是“村民自治的主體”。大多數(shù)學(xué)者贊成第三種觀點(diǎn)，原因在于只有如此才能解決自治主體與基層政府之間的關(guān)系問(wèn)題。

我們認(rèn)為第二、第三兩種觀點(diǎn)有所偏差，在于將村委會(huì)的準(zhǔn)行政管理權(quán)力視為自治權(quán)的內(nèi)向，并先驗(yàn)地將它視為集合的村民權(quán)利的外向代表。首先，現(xiàn)代法律必須依托于承認(rèn)、尊重和保護(hù)人民的權(quán)利和自由的理念核心，法以自由為目的，秩序也須以自由的實(shí)現(xiàn)和正義之光的閃耀為依歸。自治必須體現(xiàn)權(quán)力控制和制衡的原則，而不能將自治權(quán)置于國(guó)家權(quán)力延伸和控制之下。其次，現(xiàn)代民主的三塊基石——“代議制、選舉制和政黨制”。村民委員會(huì)到底應(yīng)該是一個(gè)議政組織還是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，或者兩者合二為一，目前我們很難界定，但是代議和選舉放置于普通村落，仍有其重要意義。通過(guò)選舉昭示出村委會(huì)和普通村民之間存在一個(gè)權(quán)力來(lái)源問(wèn)題，根據(jù)憲法中的人民主權(quán)原則，一切權(quán)力皆應(yīng)有來(lái)自于權(quán)利擁有者通過(guò)選舉權(quán)的運(yùn)用來(lái)表達(dá)的明確授權(quán)，《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！边@是村民委員會(huì)和村民個(gè)體之間極為重要的一條組織原則。第三，《村委會(huì)組織法》立法目的欲以體現(xiàn)“草根”民主，意味著任何政府或負(fù)有執(zhí)行政府委托的公共組織或團(tuán)體應(yīng)該是自下而上而不是自上而下地組織起來(lái)的。自治的基本原則是什么？讓我們用美國(guó)《獨(dú)立宣言》的幾段話來(lái)詮釋，“任何形式的政府一旦對(duì)這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起破壞作用時(shí)，人民便有權(quán)予以更換或廢除，以建立一個(gè)新的政府。新政府所依據(jù)的原則和組織其權(quán)力的方式，務(wù)使人民認(rèn)為唯有這樣才最有可能使他們獲得安全和幸福?！币虼?，村民有權(quán)改變村委會(huì)的組織架構(gòu)，而不是村委會(huì)可以凌駕于村民之上，這是我們?cè)谶M(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)必須謹(jǐn)記的原則。如果不將村民自治的主體定位于村民個(gè)人，再談選舉權(quán)與被選舉權(quán)就無(wú)此必要，勢(shì)必造成“仆人”高于“主人”、“仆人”決定“主人”之局面，人為地將村委會(huì)或村這樣擬制的組織的意志取代了村民個(gè)人意志，打破了村民與村委會(huì)組織的平衡關(guān)系，勢(shì)必會(huì)造成掌握權(quán)力之人借“公共利益”而權(quán)力濫用、侵害村民個(gè)人合法利益的情況。如村民陷入此境地，其抗?fàn)帉⑹紫仍诘赖律显獾健安涣x”之指責(zé)，繼而無(wú)法得到充分有效的權(quán)利救濟(jì)。村民如非自治主體，則不具備資格動(dòng)議罷免，參加自治事務(wù)的討論和決策，而僅憑民事的侵權(quán)之訴的權(quán)利保護(hù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。第四，我們必須澄清一個(gè)悖論，“個(gè)人是不能單獨(dú)行使自治權(quán)，村民自治是一種集體的自治權(quán)?！?村民自治權(quán)的行使的確具有集體性特點(diǎn)，但權(quán)利只有落實(shí)到個(gè)人才有意義。如果村民個(gè)人利益遭受村組織以外的力量的侵害時(shí)，可以指望村委會(huì)代為出面以伸張正義，如果侵害者是村或村委會(huì)時(shí)，不具備自治主體資格的人尚稱其為“人”乎？誰(shuí)又來(lái)保護(hù)這些不是自治主體的人？村或村委會(huì)自行解決則違背了程序正義的理念，其結(jié)果難求公平；如果引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入則損害自治之精神。再者村委會(huì)的組成來(lái)源于村民選舉權(quán)的行使，其權(quán)力來(lái)源于村民個(gè)人意愿的外在表示，即授權(quán)。選舉權(quán)是村民自治的基礎(chǔ)，自治卻不是村民個(gè)人權(quán)利的簡(jiǎn)單集合，不能因?yàn)榇迕褡灾蔚募w性特點(diǎn)而將村民的自治主體地位混淆。

2003年10月，我們《農(nóng)村政治文明與法治建設(shè)研究》課題組對(duì)安徽省的五河、泗縣、繁昌、銅陵四個(gè)縣的村民自治情況進(jìn)行了調(diào)研，另外還對(duì)肥東、肥西、長(zhǎng)豐、太湖、界首、天長(zhǎng)等縣（市）的數(shù)十個(gè)自然村的100個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行了隨機(jī)抽樣的入戶調(diào)查?，F(xiàn)根據(jù)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行一些分析，看看村民自治經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，其在安徽省農(nóng)村的實(shí)際成效究竟如何；普通農(nóng)民是如何看待村民自治的；村民自治還有哪些需要發(fā)展完善的地方。

一、村民自治的成效

（一）、農(nóng)民對(duì)村民自治及其成效趨于肯定

目前我國(guó)農(nóng)村的政治文明建設(shè)是以"三個(gè)自我"、"四個(gè)民主"為主要內(nèi)容的村民自治，村民自治既是政治文明建設(shè)，又是法治建設(shè)。"三個(gè)自我"是在農(nóng)村建立起自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織--村民委員會(huì)。"四個(gè)民主"是村民對(duì)自治組織實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民自治作為中國(guó)農(nóng)村改革的新生事物，是當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村民主政治建設(shè)和法制建設(shè)的全新概念，自治權(quán)既是權(quán)力，又是職權(quán)，更是權(quán)利。村民自治，既是自治理念，又是基層制度；既是治理模式，又是活動(dòng)方式。村民自治的基本原則是民主、自治、法制和黨的領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)民對(duì)村民自治的態(tài)度是趨于肯定的。之所以說(shuō)"趨于肯定"而不是"絕對(duì)肯定"，是因?yàn)檫@種"肯定"體現(xiàn)了一種方向和趨勢(shì)，是大部分人的肯定?？隙ㄕ邔?duì)"肯定"本身也是包含著某種期待和希望。

自1987年《村民委員會(huì)組織法》實(shí)施以來(lái)，村民自治在安徽省得到了較好的落實(shí)，全省絕大多數(shù)的行政村按照法律的要求選舉出了村民委員會(huì)。實(shí)行自治的初衷，是把解散以后處于分散狀態(tài)下的農(nóng)民重新納入國(guó)家力量的范疇，通過(guò)村民自治重建農(nóng)村基層政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。村民自治的首要條件是民主選舉。民主選舉使權(quán)力的來(lái)源由上授轉(zhuǎn)為下授。修改后的《村民委員會(huì)組織法》把這種民主選舉規(guī)定為直接選舉。主要包括如下內(nèi)容：一是由村民會(huì)議或各村民小組推選產(chǎn)生選舉委員會(huì)，主持選舉；二是由有選舉權(quán)的村民直接提名村會(huì)成員候選人，也可選民自薦、村民小組提名、黨組織提名、村民代表會(huì)議提名；三是村委員會(huì)主任、副主任、委員由選民直接選舉產(chǎn)生，而不是先選出村民委員會(huì)組成人員，再?gòu)闹羞x出主任，更不是由村委員會(huì)成員選出主任、副主任。直接選舉意味著任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或撤換村委員會(huì)組成人員。四是雙過(guò)半當(dāng)選，即必須有過(guò)半數(shù)有選舉權(quán)的村民的過(guò)半數(shù)投票，獲得參加投票的村民的過(guò)半數(shù)選票始得當(dāng)選。四是選舉方式法律也做了規(guī)定，即差額選舉、秘密寫票、無(wú)計(jì)名投票、公開計(jì)票、當(dāng)場(chǎng)公布選舉結(jié)果。以這種方式選舉出來(lái)的村干部基本上是得到群眾的擁護(hù)的。我們?cè)谡{(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，有79%的農(nóng)民認(rèn)為"當(dāng)選村干部的首要條件"是"群眾擁護(hù)"。有82%的農(nóng)民對(duì)"村干部選舉"表示了"非常關(guān)心"、"關(guān)心"和"比較關(guān)心"的態(tài)度。一件事情能否受到人們的關(guān)心和關(guān)注，取決于這件事情對(duì)人們的切身利益的影響。占82%的農(nóng)民關(guān)心"村干選舉"，這件事本身說(shuō)明了民主選舉村干部對(duì)農(nóng)民利益的關(guān)聯(lián)程度，說(shuō)服"三個(gè)自我"、"四個(gè)民主"是符合農(nóng)民利益的事情。

（二）、農(nóng)民的民主、權(quán)利、程序意識(shí)趨于確定

村民自治的實(shí)質(zhì)是在村民中實(shí)行民主選舉、民主監(jiān)督、民主決策和民主管理，我們主要從這四個(gè)方面進(jìn)行抽樣調(diào)查。通過(guò)對(duì)問(wèn)卷的歸納分析，發(fā)現(xiàn)我省村民自治主要存在如下問(wèn)題：

一、村民自治現(xiàn)狀與問(wèn)題

(一)村民選舉普遍性低，公正性較差

調(diào)查表明，對(duì)選舉持積極態(tài)度的樣本僅占合格樣本(指1299份村民樣本，下同)的53％，參加過(guò)最近一次選舉的村民也只占被調(diào)查對(duì)象的70.7％。更突出的問(wèn)題是：投票方式是逐戶收選票，使得這種低普遍性的村民選舉帶有“暗箱操作”的可能；認(rèn)為選舉前上級(jí)打招呼和村黨支部指定候選人的樣本占31.4％；認(rèn)為私下做工作和賄選的樣本占23.4％；認(rèn)為宗族勢(shì)力干擾村民選舉的樣本占5.1％。這些因素顯然會(huì)影響村民選舉的公正性，影響村民對(duì)選舉的態(tài)度，從而導(dǎo)致村民選舉的普遍性降低。

(二)村民民主監(jiān)督意識(shí)不高，對(duì)村務(wù)公開的信任度低

民主監(jiān)督是實(shí)行村民自治的保障，在現(xiàn)行的制度框架下，村務(wù)公開是民主監(jiān)督的唯一平臺(tái)。調(diào)查顯示，完全知道村務(wù)公開的樣本僅占35．3％，知道一點(diǎn)的占39．3％，令人遺憾的是竟然還有25．4％的人不知道村務(wù)公開，這個(gè)比率足以引起我們的高度重視。經(jīng)常去看村務(wù)公開欄的被調(diào)查村民有362人，占27．9％；有34．6％的人根本不去看或根本不知道有村務(wù)公開欄。同時(shí)，被調(diào)查村民對(duì)村務(wù)公開的理解比較狹隘，雖有65.6％的村民對(duì)村務(wù)公開感興趣，但其中的70.3％僅對(duì)“村務(wù)賬目”感興趣。對(duì)村務(wù)公開內(nèi)容完全相信的樣本僅22.3％，有一點(diǎn)相信的36.9％。