村民自治、成效與完善

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2003年10月，我們《農村政治文明與法治建設研究》課題組對安徽省的五河、泗縣、繁昌、銅陵四個縣的村民自治情況進行了調研，另外還對肥東、肥西、長豐、太湖、界首、天長等縣（市）的數十個自然村的100個農戶進行了隨機抽樣的入戶調查。現根據調查結果進行一些分析，看看村民自治經過十多年的發展，其在安徽省農村的實際成效究竟如何；普通農民是如何看待村民自治的；村民自治還有哪些需要發展完善的地方。

一、村民自治的成效

（一）、農民對村民自治及其成效趨于肯定

目前我國農村的政治文明建設是以"三個自我"、"四個民主"為主要內容的村民自治，村民自治既是政治文明建設，又是法治建設。"三個自我"是在農村建立起自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織--村民委員會。"四個民主"是村民對自治組織實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民自治作為中國農村改革的新生事物，是當代中國農村民主政治建設和法制建設的全新概念，自治權既是權力，又是職權，更是權利。村民自治，既是自治理念，又是基層制度；既是治理模式，又是活動方式。村民自治的基本原則是民主、自治、法制和黨的領導。農民對村民自治的態度是趨于肯定的。之所以說"趨于肯定"而不是"絕對肯定"，是因為這種"肯定"體現了一種方向和趨勢，是大部分人的肯定。肯定者對"肯定"本身也是包含著某種期待和希望。

自1987年《村民委員會組織法》實施以來，村民自治在安徽省得到了較好的落實，全省絕大多數的行政村按照法律的要求選舉出了村民委員會。實行自治的初衷，是把解散以后處于分散狀態下的農民重新納入國家力量的范疇，通過村民自治重建農村基層政權的合法性基礎。村民自治的首要條件是民主選舉。民主選舉使權力的來源由上授轉為下授。修改后的《村民委員會組織法》把這種民主選舉規定為直接選舉。主要包括如下內容：一是由村民會議或各村民小組推選產生選舉委員會，主持選舉；二是由有選舉權的村民直接提名村會成員候選人，也可選民自薦、村民小組提名、黨組織提名、村民代表會議提名；三是村委員會主任、副主任、委員由選民直接選舉產生，而不是先選出村民委員會組成人員，再從中選出主任，更不是由村委員會成員選出主任、副主任。直接選舉意味著任何組織或者個人不得指定、委派或撤換村委員會組成人員。四是雙過半當選，即必須有過半數有選舉權的村民的過半數投票，獲得參加投票的村民的過半數選票始得當選。四是選舉方式法律也做了規定，即差額選舉、秘密寫票、無計名投票、公開計票、當場公布選舉結果。以這種方式選舉出來的村干部基本上是得到群眾的擁護的。我們在調研中也發現，有79%的農民認為"當選村干部的首要條件"是"群眾擁護"。有82%的農民對"村干部選舉"表示了"非常關心"、"關心"和"比較關心"的態度。一件事情能否受到人們的關心和關注，取決于這件事情對人們的切身利益的影響。占82%的農民關心"村干選舉"，這件事本身說明了民主選舉村干部對農民利益的關聯程度，說服"三個自我"、"四個民主"是符合農民利益的事情。

（二）、農民的民主、權利、程序意識趨于確定

民主是村民自治的精髓。民主原則要求村民在權利上具有平等性。只有權利主體平等，權利實現方式平等，才有真正的民主。農民也才認可這種"民主"。因此，民主、權利的實現需要一定的程序保障。調查中，我們發現農民經過數年的民主實踐，其民主、權利、程序的意識趨于確定。公平、公正、公開、平等，是農村社會最基本的民主思想，少數服從多數是農村社會最基本的民主原則，投票選舉、投票表決是農民自治的最基本、最常用的方法。因此，村民自治是符合當前農民對民主的認識水平以及農村政治文明的發育狀況的。"自治"是建立在"民主"的基礎之上的。民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督構成了"自治"的主要內容。并通過"四個民主"達到"三個自我"（自我教育、自我管理、自我服務）的自治目標。這四個民主中，民主選舉是最重要的，它對后面的三個民主乃至對整個村民自治都起到一種基礎性和根源性的影響。在回答"你對村干部選舉工作的整體看法"的問題時，有44%的人認為是"真正的民主選舉"，另有44%的人則分別認為"選舉沒有體現民主"和"選舉根本不民主"。還有12%的人回答"說不清"。為什么有82%的人關心村干部選舉，但卻只有44%的人認為選舉是"真正的民主選舉"呢？我們分析很可能是在選舉的程序上出了問題。因為也有44%的人分別認為在村干選舉中"有些程序執行得不嚴格"或"選舉不公正，根本不按程序辦"。對這種結果，我們認為：首先，無論對選舉的"民主"、"公正"是否認可，都說明了農民的民主、權利、程序意識已開始確立，農民對選舉"民主"和"公正"與否的評價是依據自己對民主、權利、程序的理解而做出的，而這種"理解"正體現了歷史的進步。其次，程序公正與否，在某種程度上甚至比實體公正更重要。程序公正具有吸收不滿的功能，在充分保障了農民的各種權利的情況下，對于從公正的程序中引申出來的實體結果，農民往往容易接受。哪怕這種結果不合自己的意愿。反之，程序不公正具有制造不滿的功能，如果在選舉過程中違反公正程序，搞暗箱操作或潛規則運行，不能保障農民選舉權的平等實現，那么，即使你的實體結果是公正的，給人的感覺也是不公正的。農民也會不滿甚至不接受這個結果。有44%的農民否認選舉的民主性，加之還有12%的人對選舉民主與否的看法"說不清"，即是說有56%的農民對選舉的民主性質持否定或懷疑的態度，這說明我們在村干部選舉的程序上存在著較為突出的問題。這是應當引起我們十分重視并認真加以解決的問題。

（三）、"四個民主"的實現程度存在差距

村民自治的"四個民主"是一個有機整體，其關系是相互促進、互為因果的關系。任何一個"民主"都不能脫離其他"民主"的內容而獨立存在和單獨發展，其本身也是其它"民主"存在與發展的前提。理論上"四個民主"的發展應是并駕齊驅的。但在調查中我們發現，農民對"民主監督"的滿意度最低。它揭示了這"四個民主"在當今農村基層發育和發展不平衡的現象，也指出了村民自治急待發展完善的環節。

農民對民主決策的評價是：有40%的人認為目前"村民能決定本村的重大事情"。其余的則持中性的觀點，持反對意見的只占18%。對民主管理的評價是：絕大部分村民認可或初步認可民主管理，只有19%的人認為"根本沒有民主管理"。也即是說，對民主決策和民主管理，只有不到五分之一的農民對此持否定態度，其余絕大多數則持肯定或中性的態度。而對民主監督，則滿意度較低，有一半以上（52%）的農民"不知道"有對村干部進行民主評議的制度，有49%的人"從未參加過""對村干部的民主評議"。對"村務公開監督小組作用發揮得如何"的問題，只有39%的人認為"很好"或"較好"，其余則持否定或基本否定的態度。由此看來，目前"民主監督"的一些具體措施并未得到普通而有效的落實，它是村民自治的弱項，也是需要加強和改進的重點。

二、村民自治發展完善的幾個問題

村民自治經過多年的發展，其總體。趨勢是健康的、正常的，成效也是可喜的。但村民自治作為一項政治制度，十多年的發展歷程還不足以使其完善，它還只具備雛形。需要在實踐中不斷地發展完善。安徽省一些地方對發展完善村民自治做了一些探索，很有借鑒意義。但還有些問題需要在理論上進一步弄清并在制度予以體現，以指導實踐。

（一）、關于民主選舉：

對村干部選舉，農民和鄉鎮黨政領導都是十分關心的。但關心的內容并不完全相同，農民主要關心的是選舉的民主不民主和公平不公平的問題。鄉鎮黨政領導主要關心通過選舉后的村干部聽話不聽話的問題。因此，鄉鎮黨政領導在選舉中就在法律認可的范圍內想盡辦法不讓那些與政府對著干的人當選，以保證黨和政府的意圖實現。但這樣的事情做多了，農民就會覺得這種選舉不公正、不民主，又從另一方面損害了村民自治。在目前鄉政村治的政治體制下，村民自治是依法進行的，鄉鎮作為一級政府，其管理權也是法律賦予的。如何使這種管理權與自治權統一起來，目前仍在探索中。安徽省五河縣在村干選舉中用"兩推一選"的方式推薦候選人，即先群眾推薦，再黨員推薦，然后再選舉。選舉仍然是"海選"。但經過"兩選一推"而產生的候選人的競爭能力明顯超過其他候選人。這種方式既充分發揚了民主，使民主選舉不走過場，又使候選人當選后容易和鄉鎮黨政領導保持一致。還有一些地方采用"組合競選"方式選舉村干，也有推廣借鑒意義。所謂組合競選，就是各個主任候選人在委員候選人中組合競選班子。先由村民投票差額選舉村委會主任，再對當選主任所組合的班子成員進行差額選舉，產生副主任和委員。"組合選舉"可以有效化解地域、家族的力量，均衡各方利益，產生一個優化的班子。在實踐中效果較好。

（二）、關于民主決策、民主管理和民主監督

地方黨委政府在對待民主選舉與民主決策、民主管理和民主監督的重視程度是不一樣的。民主選舉涉及的是村級權力組織有無的問題，而其他三個民主則只涉及這個組織產生后的運行和運作問題。而且由于村民自治，上級黨委政府對村委會的實際運作大多限于一般性地要求村務公開、成立村民代表會議和村務監督小組等等。但對其實際效果如何，是否真正能夠做到民主決策、民主管理、民主監督，則遠不如對民主選舉那樣重視，其理由仍是"村民自治"。這也是民主決策、民主管理、民主監督在各地落實情況大不相同的原因之一。在落實后三個民主的問題上，安徽省五河縣大新鎮大新村首創的"民主聽證質詢制度"是一種制度創新。

大新村經濟發達，商貿活躍，人的思想也活躍。目前推行的村務公開是一種事后的公開，但村民已不滿足于這種事后的公開，希望事前介入村務。這種對村務的事前介入實質上就是一種民主決策，同時也包含了民主管理和民主監督的內容。他們在自治的實踐中探索采取了村務聽證質詢制度：每半年公開舉行一次村務聽證會，在聽證會上村兩委把半年工作、收支情況逐件逐項通報。村民可以在會上提問質詢，由村干回答。重大事項要專題報告。目前正探索建立"重大村務公決制度"，以完善民主決策。與之相配套，大新村還對村務公開進行了"點題公開"的改革。村務公開欄增設一"點題欄"，由群眾點題，群眾點的題大多是敏感問題，但點什么題干部必須公開回答，這是制度。這種探索性的做法對后三個民主的落實起到了積極的作用，也大大地激發了村民參政、議政和監督的積極性。

（三）、關于村黨支部和村委會的關系問題：

村委會和支委會關系緊張，是一種較為多見的現象。我們在調查中發現有13%的人認為其所在村的兩委會是"爭權奪利"和"極不團結，矛盾公開化"。估計實際存在的矛盾更多。這種矛盾大體表現為三種情況：一是村委會過度自治，使支委會的領導核心作用難以發揮；二是支部包辦村務，使村民自治失去實質內容；三是兩委互不相讓，造成工作受損，甚至組織癱瘓。而上述三種情況中，又以第二種情況最普遍。"兩委矛盾"在某些地方已成為影響村民自治健康發展的制度性原因。

為解決兩委矛盾，有些地方搞"兩委合一"，"兩塊牌子、一套人馬"。這種"一肩挑"的模式在表面上解決了兩委矛盾，但實際上強化了舊體制黨政不分的弊端，與推行村民自治的初衷和建設法治國家的理念相去甚遠。"一肩挑"使組織間的沖突內化為個人所扮演的不同角色間的沖突。他既是上級黨委政府的人，又是村民當家人，然而兩種權力來源不同，對其期盼和要求也不同。兩委矛盾，本質上是權力間的矛盾。"一肩挑"可以有效地解決個人之間的矛盾，但對解決權力間的矛盾都是無效的。而且，在技術上，我們也無法保證村民選出的村主任全是黨員且能被黨員選入支部；黨員選出的支部書記能被村民選舉為村主任。因此，"一肩挑"具有過渡性而不具有可持續性和普遍性。

《村民委員組織法》第三條規定："中國共產黨在農村的基層組織依照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利。"這是處理兩委關系的基本原則，這一原則明確指出，在村民自治進程中，村黨支部要充分發揮領導核心作用，但這種"領導核心"作用不是包辦代替村民自治，而是"支持"和"保障"村民自治和"直接行使民主權利"。為村民自治"創造條件"和"排除障礙"就是"支持"和"保障"最主要的兩點。在解決兩委關系的具體做法上，兩委都要由"為民做主"向"讓民做主"轉變，決策機制應由少數人說了算向村民會議或村民代表會議集體決策轉變，同時，要明確劃分村委和支委的職責權限，減少兩委爭權從而產生矛盾的"沖突點"，建立合理的工作協調機制，而要做到這些，一個重要的制度載體就是村民代表會議制度，要充分發揮其在村民自治中的作用。

（四）、關于村民自治組織內部的關系

鑒于現在農民的流動性大，農民難召集，安徽省各地試行村民代表會議制度，有效地發揮了自治作用。于是在一個村民自治組織內有了三個自治組織：村民會議，村民代表會議和村委會。它們之間的法律關系究竟如何？如何認識和處理它們之間的關系？也是涉及村民自治能否健康正常發展的問題。

《村民委員會組織法》明確規定村民會議和村委會之間的法律關系，但卻沒有關于村民代表會議的任何規定。因此，對于村民代表會議有何種社會功能，也有如下說法：一是村委會的參謀、助手和咨詢機構，是村委會的智囊；二是村民會議的代議機構，其功能為"代議"；三是村中的權力機關。我認為第一種說法是錯誤的，因為它顛倒了村民會議與村民代表會議、村民委員會的主從關系。第三種觀點也不對。首先，權力盡管來源于村民，但也必須得到法律的認可。現行村民委員會組織法并沒有認可這種權力，因此于法無據。其次，如果村民代表會議是權力機關，那就在實際上等于取消了村民的直接民主和自治權力，于理也無據。而第二種觀點是有道理的，村民會議可以看成是一種代議機構。村民會議是決策性權力性組織，而村民代表會議在村民會議授權的范圍內才能討論和決定有關事項。村委會則是管理性、執行性機構，是處理村民自治一般事務的工作機構。村民會議和村民代表會議的關系是委托人和受托人的關系，村民會議與村委會的關系是決策與執行，監督與被監督的關系。

（五）、自治組織與鄉鎮黨委政府的關系

《村民委員會組織法》對鄉鎮政府與村委會之間的關系和各自權限作了一般性的規定：即鄉鎮政府有權指導村委會工作，但不得干涉屬于村治范圍內的事務。由于這種規定相當原則，缺乏明確具體的可操作性。因此，在實踐中往往產生兩種極端：一種是鄉鎮政府通過自己的強勢地位，變"指導"為"領導"，村級自治組織成為鄉鎮政府實際上的下屬單位。還有一種情況，盡管目前農村基層政權結構是鄉政村治，但黨的關系并沒有重大變化，鄉鎮黨委政府可以通過對村黨支部的有效領導來間接地領導村委會。"指導"仍變為"領導"，"服務"也變味為"命令"。另一種是村級自治組織強調自治，對鄉鎮的指導、指示表現為不聽話，甚至"抗上"。如此一來，使我們的政權在某些地方失去了基礎。鄉政村治的矛盾，實際上反映了官治和自治的矛盾。而如何解決這個，我們的相關法律還比較模糊。

自以后，國家權力從村級組織退出，鄉鎮政府便成為國家政權的基礎和末梢，黨和國家的各項任務、目標、計劃。最終都要鄉鎮政府貫徹落實。"上面千條線，下面一根針"，還有對鄉鎮考核實行計劃生育、社會治安、經濟發展三個一票否決。鄉鎮政府為了完成上面的任務，就不得不對村級組織進行權力滲透和干預。要有自己的人和自己的"腿"。說到底，是村級自治了，可是鄉鎮及其以上的權力結構并未發生根本變化，權力的慣性作用并未改變。而村民自治，說到底又是對國家權力的重大制衡。自治是還權利于公民，合理劃分公民權利與政府權力，自治就意味著某一事物按照自主、自律、自由的規則管理自身。鄉政村治的矛盾是體制縱然，是農村政治體制改革不協調、不配套使然。

解決這個矛盾，從根源上說要深化農村政治體制改革，要調整利益，精簡機構。但這不是一日之功。目前可以做的是鄉鎮政府要改變工作內容和工作方式：政府只管客觀性，方向性的指導和領導，把一些不該管、不必管和管不了的事讓社會去管。強化村級自治組織自主、自律和自我保護的功能，變直接干預為間接指導，變命令為協調、協商和服務。應明確規定鄉鎮政府在村級選舉過程中的監督權、指導權。要求村級組織協助開展工作的權力等等。以制約"抗上"。還要確定村委會在其合法權益受到鄉鎮政府非法干涉時的行政和法律救濟權。以制約"鄉政"對"村治"的違法行為。同時，改革對鄉鎮政府的考核內容和辦法，緩解其工作壓力。若指標任務最終要落實到村民，要充分考慮到自治的現實并應廣泛征求村民意見，得到其認可。

（六）、關于罷免權公務員之家版權所有

現行的《村民委員會組織法》對村民的罷免權作了規定。其第16條規定："本村五分之一以上有選舉權的村民提名，可以要求罷免村民委員會成員。罷免要求應當提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。村民委員會應當及時召開村民會議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會成員須經有選舉權的村民過半數通過"。該條款的立法本意是規范村民行使罷免權，讓村民能慎重而穩妥地行使罷免權。但該條款太注重"慎重"和"穩妥"。以致讓村民幾乎無法行使罷免權這一最重要的監督權。我們在調研中發現，盡管有不少地方的村民不滿村干部，也有些村干部確實有應該被罷免的事實與情節。但根據法律規定，卻根本無法罷免他。現實生活中，罷免權的行使也十分少見。對罷免權的行使需慎重穩妥。但慎重穩妥的目的仍是"行使"而非不行使，現行的法律規定似乎已背離了立法的本意。

首先，對罷免的提起，法律規定必須有"本村五分之一以上有選舉權的村民提民"。這個規定在當前農民大量流動的大環境下，使得罷免的提起相當困難。很難達到法律規定的條件。更不用說罷免的提起和醞釀過程中會受到罷免對象千方百計的干擾破壞，讓罷免案達不到"五分之一"的法定提起條件。其次，罷免案即使提起，也很難獲得通過。與村干選舉的"雙過半"不同，罷免的通過則是"一過半"，即罷免"必須經有選舉權的村民過半數通過"。在當前的情況下，能夠召集"有選舉權的村民過半"開會已十分不易。而要這過半數的村民幾乎一致地通過一個罷免案則更困難。第三，主持罷免的主體是誰？法律規定是村民委員會。這里其實是個悖論。若有五分之一的村民自發聯名提起對村主任的罷免，該村主任就必須自己組織并召開罷免自己的會議。他不組織召開會議怎么辦？何謂"及時召開"？法律規定得都不十分明確。我認為，罷免權是自治權的重要組成部分，要在慎重穩妥的前提下保證村民罷免權的行使。該法律條款應作如下修改：一、"五分之一以上有選舉權的村民提名"改為"十分之一以上有選舉權的村民提名"。二、罷免的通過由"一過半"改為"雙過半"，與選舉村干相同，即有選舉權的村民一半以上參加會議，參加會議的村民一半以上同意。即罷免成功。三、改變主持罷免的主體，由村民委員會主持罷免改為由鄉鎮政府或人大主持罷免，以解決罷免悖論。