村民自治制度范文
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篇1
>> 淺析村民自治制度背景下農民的政治參與狀況 我國農村村民自治制度的產生和發展（下） 論村民自治制度的完善 村民自治制度芻議 芻議后稅費時代下的村民自治制度 淺談當代中國村民自治制度的完善發展 論新時期我國農村村民自治制度的完善和發展 我國農村村民自治制度的產生和發展（上） 村民自治制度演化的實踐樣本 村民自治制度存在的問題及對策研究 關于村民自治制度建設的思考 論新時期發展民族區域自治制度的法治路徑 熟人社會背景下“屯事聯理”自治制度的建構 淺談我國基層群眾自治制度中的村民自治 從精英主政到協商治理：村民自治轉型的路徑選擇 農村基層村民自治制度下民主決策的完善 村民自治制度中的農村婦女參與 我國村民自治制度的困境及對策思考 抑制殘存宗族組織對村民自治制度負面影響的對策思考 論業主自治制度發展的困境及對策 常見問題解答 當前所在位置：，2015-02-02.
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篇2
關鍵詞：村民自治治理社會關聯鄉村關系
Exploringonthevillage’sconfigurationofvillager’sdemocraticgovernance
HeXuefeng
Abstract
Itisveryimportanttoexplorethevillagestructureofinstitutionofvillager’sself-governancewhenwestudytheefficacyofitscapabilities.Wefindthattheefficacyofvillager’sself-governanceislimitedifvillage’ssocialintegrationislower,whilethecapabilitiesofthedemocraticgovernanceisgreatifvillage’ssocialintegrationishigher.Thevillager’sself-governanceisagoodinstitutionthatmaybringoutvillageorder,anyway,ifweignoreitsdependenceonthevillageconfiguration,wecanhardlyunderstandthepracticaleffectofthisinstitutionindifferentregions.
KeyWords
Villager’sself-governance,Governance,Socialintegration,Relationshipbetweentownandvillage
一、引論
學術界對村民自治的關注，存在著兩種分野，一種關注集中于村民自治的民主方面，尤其關注村民自治制度對于中國未來政治制度安排可能具有的影響，這是從外部來關注村民自治；一種關注集中于村民自治的治理方面，將村民自治制度看作一種民主化的村級治理制度，尤其關注這種治理制度對于解決當前農村實際存在問題的能力，這是從農村內部來關注村民自治。總體來講，當前學術界對村民自治民主方面的關注遠遠超過對治理方面的關注，政治學界和海外學者尤其熱心于此。
因為已有太多關于村民自治民主方面的研究(參見景躍進，2001)，本文試圖從村民自治治理的方面來作些討論。村民自治治理的方面可以看作是一種民主化的村級治理，這里的中心詞不是民主而是治理，關注的焦點是民主化村級治理作為一種可供選擇的治理制度，其效能如何，社會基礎如何以及在當下中國特定國家與社會關系狀況下的適宜性如何。
當前關于民主化村級治理的研究相對薄弱，已有的研究主要集中在對村民自治效能的實證調查中，這些實證調查為展開民主化村級治理的理論研究提供了必要的前提（徐勇等，2001）。進一步展開的關于民主化村級治理的研究不僅較少，而且大都建立在一些想當然的信念中，缺乏扎實的實證調查和深入的邏輯推證，這一點在贊成和反對村民自治這一民主化村級治理制度的雙方并無根本不同。還有一點也很有趣，即學術界和地方行政官員對村民自治這一民主化村級治理制度的價值和實踐效果的評價，大多數時候都是恰恰相反的。
就學術界對民主化村級治理的信念而言，大多數學者對以下命題是不加置疑的，如人們相信，真實的競爭性的選舉，一定可以選出村民滿意的村干部，這些村干部在民主化的村級治理中，會保護村民的權益，起碼不會損害村民的權益；又如，人們相信，由村民選舉產生的村民代表，既可以通過村民代表會議的形式決策村務，監督村干部，從而約束村干部的行為，又可以通過在村民代表會議中協商妥協，形成有益于村民的決議，并有能力將這些有益于村民的決議貫徹到村民中去；再如，人們相信，只要是真正對村民有益的事情，只要讓村民有足夠參與表達意見的渠道和民主決策的機會，這種有益于全體村民的好事，就一定可以做成。村民是理性的，他們知道如何選擇于自己有益的決定。等等。
考察民主化村級治理，需要討論這些未加置疑的信念。本文希望通過一個理論考察，來討論一種特定類型村莊即所謂低度社會關聯村莊民主化村級治理的可能性，重點考察民主選舉和村級治理之間的一種可能內在關系。之前，我們來討論民主化村級治理面臨著的共同鄉村關系前提。
二、民主化村級治理的鄉村關系前提
當前村民自治制度安排的一個特點是希望通過村民自治來同時解決村務和政務。1998年通過實施的《村民委員會組織法》不僅規定“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”，而且規定“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。實踐中，即是希望由村民委員會在處理村務的同時，可以協助鄉鎮完成各種國家任務，典型是收糧派款和計劃生育。決定村委會不僅負擔村務而且負擔政務的理由，是中國后發外生型現代化對農村社會的強制要求。中國現代化本質上是一種外在強加于農村的任務，在轉型時期，國家通過鄉鎮行政施加于村一級的政務，正體現了這種強加法則。不是村一級是否有政務需要完成，而是應由誰來完成它。從理論上講，源自國家現化要求的政務可以有三種辦法來予完成：第一是由基層政權即鄉鎮行政施達于村，比如由鄉鎮行政直接向農戶收取稅費，控制生育等等。一般地說，由于當前分田到戶造成的事實上小農經濟分散經營的特征，鄉鎮行政無力直接面對千家萬戶的農戶，其中的核心是鄉鎮直接面對農戶的交易費用太高，監督成本也太高，代價太大（溫鐵軍，2000）。這條路一般地說難以走通；第二種辦法是將鄉鎮行政設置向下延伸至村，即在村委會這一村民自治機構以外設立鄉鎮行政下派的另一個村級組織，由這一村級組織來處理政務。這種辦法的好處是將村務和政務分開，壞處是新設機構成本太高；第三種辦法就是當前村民自治制度安排中將政務和村務集于村委會一身的辦法。這種辦法的好處是既可以讓鄉鎮行政安排的政務在村一級有“腿”，又可以降低行政成本。這種辦法的壞處是政務與村務難以分開，有時是政務沖擊了村務，有時是村務不理政務。以上三種解決村務與政務的辦法都不是完美的辦法，有利也就有弊。事實上，在當前中國轉型期的現代化特定階段，也很難有一種完美的既可以處理好村務又可以解決好政務的辦法。當前村民自治制度安排中希望通過村民自治來同時解決村務和政務的特征，與其說存有制度安排上的缺陷，不如說在村民自治制度運作中，我們如何直面這種缺陷。換句話說，在討論民主化村級治理時，我們必須面對以政務和村務合一為表征的鄉村關系前提。無論鄉村關系在名義上是領導關系還是指導關系，鄉村之間都存在關系，這種關系一般以鄉鎮行政掌握著較村委會多得多的經濟資源、社會資源、文化資源乃至組織資源為前提，在鄉村關系中，鄉鎮行政為主動的占據優勢的一方，村委會是處于被動和劣勢的一方。
在村民自治制度安排中，鄉村關系中鄉鎮行政的優勢并不是以傳統人事上的任免權為依據的。村委會由村民選舉并對村民負責，因此，理論上，村委會與鄉鎮行政是兩個對等的法人實體，鄉鎮行政無權要求村委會一定做什么，村委會也有拒絕鄉鎮行政政務的組織制度上的理由。這種情況下，鄉村關系中政務與村務合一的前提在實踐中就有組織制度以外的辦法，這種辦法在過去的村民自治實踐別是在1998年之前《村組法》試行期間，鄉鎮行政大多是以操縱村委會選舉或直接任免村委會成員這一明顯違反《村組法》的辦法實現的，這一點已為絕大多數農村政治觀察者所觀察到。1998年《村組法》正式頒布實施以后，法律的嚴肅性和執法力度的加大，提高了鄉鎮行政以操縱選舉和直接任免村委會成員的辦法來實現鄉對村控制的成本，而當前農村經濟普遍不景氣，農民負擔過重所造成的鄉村關系的緊張，進一步增強了村對鄉鎮的抵制決心。這種情況下，鄉村關系便存有兩種可能前途，一是鄉鎮行政利用資源優勢來控制村干部，并逐步與村干部結成利益聯盟，村干部為鄉鎮辦理政務，鄉鎮干部對于村干部的一些利己謀私行為不聞不問；二是村干部作為村民選舉的代表，在感受到村民對鄉鎮不滿的同時，作為村民利益的代表抗拒鄉鎮合理不合理的政務要求，抵制鄉鎮行政向村一級的滲透。當然，鄉村關系除此以外還有兩種可能前途，一壞一好。壞的前途是村干部可能利用鄉村關系的緊張，借村民的不滿抵制鄉鎮，借鄉鎮的強力壓制村民，而村干部們則利用鄉村關系的矛盾及制度空隙進行投機，他們本身成為一個既得利益集團。好的前途是村干部憑借自己的責任心和行政智慧，在當前艱難的鄉村關系中，即處理好村務又辦理好政務，即讓村民高興，又讓鄉鎮滿意。村干部如何行為，并不完全是他們自身的道德感和良心決定的。具體地說，村干部的行為既受鄉村關系政務村務合一這一制度前提的影響，又受村莊本身的社會性質特別是村莊社會關聯度的影響。在當前村民自治制度安排中的村務政務合一這一鄉村關系前提下，尤其決定村干部行為從而決定民主化村級治理這一制度安排效果的，是當前村莊社會的性質。下面我們討論村莊社會的性質。
三、社會關聯度：村級治理的村莊基礎
從理論上，我們都相信制度的有效性是與特定社會基礎相聯系的，具體研究卻容易忽視制度安排的社會基礎，習慣于抽象討論制度本身的好壞與效果。對村民自治這一民主化村級治理制度的討論不應離開它的村莊基礎。
我們在另一項研究中，將構成村民自治制度基礎的村莊性質以傳統文化和社會分化兩個維度進行了區分，并特別討論了缺乏分層與缺失記憶型村莊的權力結構（賀雪峰，2001A）。我們認為，關注村莊社會分層和社區記憶之所以重要，是因為社會分層和社區記憶構成了村莊中人與人之間聯系的性質與程度。社區記憶強烈的村莊不僅構成了村民對村莊的認同，而且構成了村民一致行動的理由。社會分層可以在村莊形成經濟社會資源優勢者，他們較一般村民掌握更多經濟社會資源，這種經濟社會資源的優勢很容易轉而成為人際關系上的優勢，從而具有建立強人際關系的潛力。一般地，在那些社區記憶缺失和社會分層缺乏型的村莊，因為缺乏傳統的社區認同和現代的社區精英，而使村民的聯系減弱，一致行動能力下降，這種一致行動能力的下降，會帶來村莊秩序的嚴重問題，諸如經濟的協作難以達成，無力抵御鄉村組織的過度提取，缺乏一致對付地痞的能力及無力解決社區共同面對的道德難題等等（賀雪峰、仝志輝，2000）。
從本文關注的角度，我們將構成村級治理的村莊基礎簡化為村民一致行動能力的強弱也即村莊社會關聯度的高低。村莊社會關聯度即在村莊中具體的人與人之間關系的程度，或在維護村莊秩序的過程中村民之間所可能結成的一致行動能力。缺乏分層與缺失記憶型村莊，村民與村民之間的關系程度較弱，關系鏈條較短，成為一種低度社會關聯的村莊。在這種低度社會關聯村莊中，村民類似馬克思所說一個一個的馬鈴薯，他們個人所欲的目標，因為難以形成集體行動，而不能達到，村民集體行動所能提供的公共秩序和社會服務因此嚴重不足。缺乏分層與缺失記憶型村莊大都是低度社會關聯的村莊，社區記憶較強，社會分層明顯的村莊，則更可能構造出村莊的高度社會關聯。強的社區記憶，通過建構村莊認同，不僅使得面子和榮譽對每個村民都很重要，而且使村民在一致行動時，有更多長遠的考慮。當村莊秩序面臨威脅，村莊利益受到損害時，村民有能力行動起來，為獲取村莊秩序和維護村莊利益而行動。明顯的社會分層不僅可以構造出一些掌握優勢資源的村莊精英，而且這些掌握資源的村莊精英很容易獲得一呼百應的行動能力。因此，當這些村莊精英感到需要維護村莊秩序時，他們有能力通過自己的影響來做到這一點。當然，這些具有一呼百應能力的村莊精英，也有能力為了個人的私利破壞村莊集體秩序。社會關聯這一村民與村民之間具體的關系，便因此具有了影響和決定村莊秩序的能力，正是這種能力，構成了村級治理的村莊基礎。很多時候，不是由于特定的制度安排，而是由特定的村莊性質，決定了村級治理的面貌。舉例來說，時期，公社幾乎控制著農村所有經濟和組織資源的情況下，南方一些農村的大隊小隊干部卻與村民共守村莊秘密，形成了村莊內的利益庇護關系，以消極的方式對抗著的強制力量；而在河南這樣的北方農村，一統到底。直至今天，河南農村仍然經常處于一種自上而下“超常規、大跨度”的運動式動員之中（曹錦清，2000），南方農村與以河南為代表的北方農村構成此種差別的原因何在？其中的一個關鍵方面是南方農村傳統的宗族意識一直存在，村干部在時期仍然受到強大村莊壓力，而河南等北方農村宗族意識大都較弱，村民之間的社會關聯度很低，原子化的村民無力抵制上級可能脫離農村實際的各種運動，這一點在村民自治背景一樣如此。
四、民主化村級治理的村莊基礎：以低度社會關聯村莊為例
《村民委員會組織法》正式頒布實施以后，村民自治的實施力度大大加強，村民在村干部的選舉和村務的決定權方面，與過去不可同日而語，民主化的村級治理名實漸符。按一般的理解，這種民主化的村級治理，一定可以通過選舉出代表村民利益的能人來為村民當家辦理村務，提供村民所亟需的公共秩序和公共服務，村級治理中村務辦理方面，也一定會大有進展。
現實是否會如以上設想樂觀，還有待民主化村級治理更長時間的實踐。下面我希望通過討論低度社會關聯村莊民主化村級治理可能存有的問題，來作一個純理論上的考察，這種考察有助于我們認識村級治理的村莊基礎這一重要問題。
從理論上講，由村民選舉村干部，村干部就應該成為村民利益的代表者和村莊利益的維護者，特別是在《村民委員會組織法》規定村民可以罷免不合格的村委會成員和具有在村務決策管理和監督方面權力的情況下，村干部的行為會具有典型保護型經紀的特征（杜贊奇，1995）。但是，保護型經紀的行為并不是憑白無故產生的，他們的保護行為一定要有或文化上或經濟上的理由。文化上的理由即他們作為村干部，保護村民的利益可以有一種面子、榮耀和心理上的滿足，這種利益來自于對村莊的認同或村莊共同體意識。經濟上的理由是村干部在與鄉鎮行政據理力爭時，他們認為在經濟上是合算的。在低度社會關聯型村莊，村民是原子化的，村干部很難從原子化村民中獲得自己行為的文化價值，這樣，解決村干部維護村民利益的動機就必須從當村干部的經濟收入方面考慮。事實上，在低度社會關聯村莊，是否出任村干部，的確大多是有經濟收益上考慮的。對于一些優秀的鄉村能人，他們出任村干部的機會成本很高，村干部的報酬大都不能滿足他們的收入預期，而在與掌握優勢資源的鄉鎮等上級交往時，可以提升他們的收益感。因此，一個鄉村能人出任村干部（選舉或任命本質上并無不同），他們缺乏與鄉鎮對立的積極性。
在村干部的報酬不能滿足他們的收益預期時，低度社會關聯村莊出任村干部的鄉村能人便不僅不愿意與鄉鎮對立，而且期望在與鄉鎮行政的交往與合作中增加預期收益。在鄉村關系緊張的背景下，他很快便成為鄉鎮行政在村里的人，村民心中的惡人。這樣的鄉村能人不能讓村民滿意，下次選舉，村里不投這種人的票，而希望選一個“好人”來當村干部。
好人干部不能讓鄉鎮滿意，因為鄉鎮行政難以通過好人干部將政務在村中實施下去。好人干部同樣不能讓村民滿意，因為好人干部往往缺乏過去鄉村強人辦理村務的魄力。村莊事務有時處于癱瘓狀態，村莊秩序失去根基。過去強人干部在辦理村務時的果斷和強悍正是缺乏關聯村莊獲得秩序的關鍵原因。比如一個強人干部可以憑借自己的威信有時甚至是威脅，將村中的糾紛調解了，將村中道路修建了，將地痞無賴威懾住了。面對自己選舉上來但缺乏辦理村務能力的好人干部，村民懷念起以前的強人干部來。這樣，在下一次選舉中，村民會說，還是選一個強人對村中有益些。要有些魄力哦，要選有處理村莊事務的能力和膽略的那種人。下次選舉，有魄力的強悍的鄉村能人便選了上來。
新上來的強人干部當然不滿足于好人干部樂于維持現狀的狀況，他們希望有所建樹以抵消當村干部的機會成本。但是，如前所述，強人干部因為難以從缺乏社會關聯的村莊獲得文化上的價值，他們會更多從經濟收益上考慮如何補償自己當村干部所損失的機會成本。他是村民選舉上來的，他也有在緊張鄉村關系中抵制鄉鎮行政不合理行為所需要的強悍，但他缺乏抵制鄉鎮行政不合理行為的積極性。一方面，與鄉鎮維持良好關系已構成了他預期收益的重要部分，畢竟鄉鎮掌握著較村莊多得多的各種資源，一方面，他在與鄉鎮的對抗中，是無法獲得缺乏社會關聯的村民對自己的組織化支持的。而強人干部憑借自己的強悍，在處理村務時的能力，使原子化的村民事實上喪失了對他的約束能力。他發現，憑借當前村務與政務合一的鄉村關系前提，他可以在為鄉鎮辦理政務時，獲得利益多多的好處，這種好處不僅有鄉鎮行政對他的贊賞和經濟上的獎勵，而且鄉鎮行政在眼見他憑借自己的強悍辦理村務中謀取私利時，不聞不問。這個村民選上去的強人干部的確具有辦理好村務和維護村莊秩序的能力，但他只是在形成了與鄉鎮行政心照不宣的默契之后，他才找到了出任村干部的經濟上合算的平衡點。他個人的強悍保證他可以不將那些缺乏社會關聯因此缺乏一致行動能力的村民放在眼里。選上來的強人干部在缺乏價值支持和村民強力約束的背景下，變成為贏利型經紀。
這些贏利型經紀往往做過頭了，以至于引起村民的強烈不滿。村民會在下次選舉中，將這些驕橫的強人選下來，再選一個好人上去。好人上去后，他沒有強人的強悍和魄力，他又不能從原子化的村民中獲得強力支持，因此，縱使他有著抵制鄉鎮行政不合理要求和辦理與村民生活息息相關村務的良好愿望，他也缺乏這種能力。他既無個人的強悍，又無來自村民的支持，這是他難以有所作為的實質所在。他無所作為造成的村務政務的癱瘓狀態，再次引起鄉鎮行政和村民雙方的不滿，下次選舉，他便退出了村莊治理的舞臺。
這樣一來，在低度社會關聯村莊的民主化村級治理，竟然可能出現的一種理論上的結果，是村莊治理陷于癱瘓狀態與贏利經紀的交替循環。細心觀察當前中國農村的村級治理，若干地區已有了這種循環的苗頭（賀雪峰，2001B）。
五、結語
以上考察了低度社會關聯村莊民主化村級治理的可能后果。那么，高度社會關聯村莊的民主化村級治理會是一種什么樣的情形呢？作為一種理論上的推論，高度社會關聯村莊，特別是在那些社區記憶和社會分層均可以產生相互塑造的高度社會關聯的村莊，甚至不需要民主化的村級治理這一外來的制度安排，社區內部就會產生一種秩序，這種秩序依賴于傳統和習慣，其提供的成本可以較外來制度安排低廉得多，也有效得多。外來的民主制度安排有時可以發揮作用，不是因為外來的制度真正起了多么重大的作用，而是外來制度碰巧合乎了過去村莊中那些沒有成文寫出來的慣例和傳統。
這似乎是說在村莊秩序的保持中，外來的制度安排諸如村民自治制度沒有什么作用。這當然不是事實。以上所列舉的低度社會關聯村莊和高度社會關聯村莊制度安排效能的結果只是一種理論推斷，即一種理論上的可能性。現實的農村較以上理論可能性要復雜得多。同時，在當前中國處于轉型期的復雜情景下，所有對農村性質及其關于村莊社會關聯度的討論，都具有暫時性。
這還不夠。制度絕不只是一個被動的因素。制度在很多時候是塑造世界的力量，正因此，我們應該對村民自治這一民主化的村級治理制度保持高度關注。良好的制度安排可以創造出巨大的可能性。村民自治制度正是這種能夠創造出村莊秩序巨大可能性的良好制度，這種制度使得一些本來缺乏希望的村莊依靠自身的力量拯救出來。本文考察民主化村級治理的村莊基礎，不是要得出關于村民自治的悲觀結論，而是希望關注農村秩序的學者注意到村民自治制度對村莊性質的依賴。不具體考察到村莊性質這一層面，也許我們得不出多少關于村民自治實踐效能的有用結論。
如何考察村莊性質或如何理解民主化村級治理的村莊基礎？我相信，沒有對實踐的深入了解，沒有對村民自治實踐深入廣泛的田野調查，抽象的理論研究和制度研究是沒有用處的。從純邏輯的角度來推論制度應該具有的效果，總會發現邏輯考察環節的不足。沒有一門實踐的學問可以完全依賴于邏輯推論。一方面，邏輯推論無法把握實踐的全部細節，也無法把握實踐中不同細節不同的重要性。一方面，邏輯可能性總是多樣的，而實踐的結果卻是具體的，在對村民自治的研究別是對村民自治治理方面的學術研究中，更多一些實證的研究，對學術和實踐都會好處多多。
而關于村民自治這一民主化村級治理制度安排來說，本文的考察試圖提供一種與主流所想象的村民自治制度實踐效果略有不同的可能圖景。這種可能圖景不否定村民自治制度對于今天中國農村基層政治實踐的重要價值與作用，但村民自治制度的好并不是其道義和政治正確上的好，而應該是于農民的生活，于農村的發展和于當前中國特定的現代化有益的好。脫離農村實際來討論村民自治制度，以對村民自治的一些想當然的信仰為基礎來討論村民自治的民主價值，不說全錯，起碼有些文不對題。
最后，既然村民自治制度是需要有村莊基礎的，考察村民自治發生作用的村莊基礎，并保持村民自治制度一定的可塑性，可能會給實踐更多一些機會。
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篇3
1990年代在全國推動村民自治實踐時，農民大規模進城才剛剛發生，到21世紀頭一個十年之后，中西部地區農村年輕人幾乎已全部外出務工經商，農村社會發生了巨大變化。農村社會的變化尤其是農民的分化對村民自治產生了重要影響。
按人口流入和流出來看中國農村的分化
按人口流入和流出地來分，當前中國農村大致可以分為人口流出的中西部農村地區和人口流入的東部沿海發達地區。東部沿海發達地區，因為經濟發展，形成了眾多務工經商機會，外來農民工進入這些有務工機會的地區就業。經濟發展和外來務工人員的涌入，推高了土地和房產的價值，沿海發達地區因此出現了資源密集和利益密集。
東部沿海發達地區又有兩個典型代表，一是珠三角地區，以吸引外來投資為主，當地農民通過建工廠和出租房來獲得租金收益。這樣一來，珠三角農民就越來越具有不勞而獲的食利階層特征，既不對市場負責，又無需自食其力地勞動。二是長三角地區，包括蘇南和浙江地區，長三角的重要特點是內生的鄉村工業發展。內生工業發展，形成一個富裕的企業家群體，一般農民則淪落為普通務工人員。長三角地區，無論是企業家群體還是務工人員都要對自己的行為負責，其中企業家要面對巨大的市場風險，一般勞動者只能自食其力。
相對東部沿海發達地區，中西部地區的情況則要簡單得多，其基本邏輯是越來越多年輕人甚至中年人外出務工經商。農村留下來的主要有兩大群體，一個群體是老弱病殘，這部分人群中，大部分雖然缺少進城務工經商機會，卻仍然具有很好的進行農業生產的經驗與能力，成為農民家庭中的留守務農人員，構成“以代際分工為基礎的半工半耕”的中國式小農經濟的核心部分。
此外，中西部地區還普遍存在一個通過多種農業經營來獲得收入從而仍然可以留守農村的“中農”群體，這個群體的重要特征是，因為父母年齡太大或子女年齡太小，或其他原因，而無法外出務工的年輕夫妻，他們通過土地流轉而有30～50畝土地的經營規模，或通過牧、副、漁業來獲取收入，其收入水平與外出務工收入相差不多，這樣一來，在村莊中就形成了一個主要收入來自農村、主要社會關系都在農村、經濟收入不低于外出務工收入卻又年輕力壯全家留守農村的中農階層，這個階層的人數并不多，僅占當前農村人數的10%～20%，但這個群體的存在極其重要，正是這個群體的存在，使中西部地區農村在人財物流出的背景下仍然保持了秩序。
從農民分化的角度來講村莊政治的地域差異
從農民分化的角度來講，中西部地區與沿海發達地區也有很大不同。某種意義上講，中西部地區存在著一種去分化的機制，具體來講就是，幾乎所有中西部地區農民家庭收入都是通過“以代際分工為基礎的半工半耕”結構來獲取的，其中年齡比較大的父母種田，在每戶耕地面積相差不大的情況下，種田收入的差距必不會大。同樣，在已經形成全國性統一的勞動力市場以后，外出務工收入也不會相差很大。中西部地區也有人在外出務工經商中獲得了遠超過一般務工的收入水平，并因此富裕起來。這部分人很快就脫離村莊、融入城市，從這個意義上講，他們已經不再是村莊一員了。因此，中西部人口流出地區，主要分化為兩大集團：留守性質的老弱病殘群體和“中農”性質的中青年夫婦。人數以前者為優，力量以后者為大。
沿海發達地區農村與中西地區存在著極大的不同。沿海發達地區，因為經濟發展和人口流入，土地和房屋越來越值錢，村民一般都不愿意放棄村社集體成員資格，不會隨便離開村莊，即使是發了財的富人，他們可以在城市購房，在城市經營生意，卻一般不愿意放棄村民身份，而且一般會繼續參與村莊公共事務。因此，在村莊場域中，就會有經濟收入差距頗大的不同群體參與到村莊政治的博弈之中。
如前已述，沿海發達地區，珠三角與長三角存在明顯差異。珠三角是以租金收入為主，經營土地就成為最為基本的實踐。土地所有權屬于集體，農民具有耕地的承包經營權，具有免費獲得無償使用宅基地的權利。當村社集體所有村民具有使用權的土地逐步被當作建設用地用于工商業，并因此而可以獲得遠超過農業用地的收益時，村社集體與村民之間就會形成激烈的博弈。占據村社集體決策者位置的村社干部，就可能通過土地模糊的產權特征來謀取利益，甚至成為巨富。普通村民雖然可以通過出租住房甚至通過在宅基地上違規建房來獲利，但除非遇到拆遷，這個出租住房所獲利益空間有限，由此形成以是否為村干部的村莊內成員的經濟分層。正是由于政治分層帶來的經濟分化。
長三角地區，基本上都是當地村民從家庭作坊開始，面向市場逐步擴展，形成了一定規模的經濟，其中一些發展為規模巨大的企業。由此，在之前的村莊中涌現出了一批企業家，一批富人。一般村民則依然主要靠勞動來獲得家庭收入。當村莊中涌現出企業家，且其企業仍然與村莊存在千絲萬縷聯系時，這些企業家經濟資源的優勢幾乎是必然要轉向村莊政治的。
村民自治在不同區域中的不同邏輯
村民自治就是在以上農民分化的基礎上發生的。對于中西部地區來說，村民自治制度是在農村人財物流出背景下發生的，因為村莊資源比較少，尤其是在沿海發達地區升值極快的集體所有的土地資源在中西部地區主要表現為農業經營用地，而在當前土地承包制度安排下，農業經營用地幾乎沒有謀取利益的空間，因此，中西部農業地區的農村，村集體資源較少，村干部只有極少的尋租空間。但取消農業稅以后，國家不僅不再向農民收稅，而且向農村轉移資源，其中一些資源要經過村干部來分配，因此，也不能說村干部手中沒有任何資源。在中西部地區，仍然留村的“中農”，因其經濟收入在村莊，社會關系在村莊，各種利益關系也在村莊，這部分就成為最好的村干部人選。有些人正是因為當了村組干部而留在農村經營農業、副業、商業，而成為農村中不多的年富力強的中農群體。
因此，在中西部農村，村莊選舉一般并不激烈，選舉波瀾不驚。這與取消農業稅前，中西部地區農村仍然普遍存在激烈競選構成了鮮明對比。發生這種變化大致有兩個原因，一是當前農村精英大量流失，農村不再成為村莊精英激烈角逐的場域，二是取消農業稅前，村集體仍然掌握著巨大的調控村集體資源的能力，包括借向農民收稅而搭車收費的權力。取消農業稅后，村干部幾乎所有權力都被規范甚至取消了。正是因為村干部的權力被規范和取消，當前在中西部地區缺乏進行自治的基本資源條件。村集體沒有任何資源，又不允許向農民收取任何資源，國家向下轉移資源基本上不經過村社這一級，這樣一來，村民自治就喪失了經濟基礎。當前中西部農村村民自治的現狀是村委會變成了維持會。
東部沿海發達地區情況又大為不同。珠三角和長三角，因為人口流入和經濟發展，村莊集體所有的土地資源大幅度升值，相對模糊的村社集體資源就成為村莊精英競爭的目標。因此，在這些地區普遍出現了激烈的競選，賄選幾乎成為常態。賄選與其經濟發展程度成正比，與土地開發程度成正比。甚至出現企業老板贊助村委會候選人的情況。不僅村委會選舉中出現了嚴重而普遍的賄選，甚至村支部選舉中也出現了普遍的賄選。相對來講，珠三角因為缺少內生的企業家，村干部是因村集體資源而富，村干部因此缺少合法的資源來壓制一般村民，這就讓所有村民都具有參與到村莊政治的效能感，因此，在選舉中，“在野集團”與“執政集團”的競爭是選舉主線。“執政集團”一般有能力維持住現狀，但隨著“在野集團”提高賄選金額而不得不水漲船高地花錢買票。長三角村莊內成長起來的企業家，之前并不一定是村干部，但這些企業家的企業越做越大，在村莊內的地位越來越高，他們有足夠經濟資源來轉化為人脈關系，轉化為政治資源，他們參加村委會選舉，可以輕松擊敗執掌村莊權力的傳統精英集團。大致在1990年代中期，長三角地區就已經完成了由企業家村干部對傳統村干部的替代。企業家當村干部，他們并不一定有那么多時間和精力，但他們有資源、威信和資本。這樣，在長三角，就出現了主職村干部是企業家，而一般村干部當辦事員的村干部內的分化。主職村干部決策，一般村干部坐班辦事。結果就是，在長三角出現了富人治村的不可逆。富人治村的不可逆與村莊內經濟上的分化，結果是占人口絕大多數的村民缺乏政治效能感，村民不再有能力關心村莊政治和村莊事務，少數不滿意的村民則通過當釘子戶和上訪戶來表達自己的反抗。
總體來講，在沿海發達地區，村民自治變成富人治村，一般村民并沒有真正通過選舉來達到自己目的，實現人民意志。沿海發達地區的村民自治正沿著自己開辟的道路，以與我們過去所預期相當不同的方向前進。
篇4
一、治理視角的村民自治
當前學術界對村民自治的研究，包含著兩種十分不同的視角，一種視角主要從民主的方面來研究村民自治制度實施的狀況及其后果，這種視角關注的焦點問題是村民自治制度作為一種民主制度，在當前村莊社會中的實施狀況及其對村民民主意識、民主觀念乃至民主技術的訓練程度，這種視角的研究是當前學術界村民自治研究的主流；另一種視角是從治理的方面研究村民自治制度實施狀況及后果，特別是研究村民自治的實踐可能性，其關注的焦點是村民自治作為一種民主化的村級治理的具體過程、運作基礎及其主要特征，這種視角的研究近年逐步受到學術界的重視，成為村民自治研究由政策性解釋學術研究向政策基礎性學術研究過渡的重要標志。從治理的視角來研究村民自治，村民自治制度安排就變成為一種民主化的村級治理制度，這種制度既不同于傳統的村莊自治，也不同于政權意義上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”這一概念，表達了前一種治理的含義[1]，村民自治是一種社會民主而非政治民主，則表達了后一種治理的含義。
從治理的角度來研究村民自治，正好與村民自治制度的緣起相關。村民自治制度在廣西一些山區自發產生的時候，就是為了應對解體之后出現的社會失序現象[2]，自發產生的村委會引起國家的重視，既與當時民主化的語境有關，也與當時農村治理面臨的困境有關。而在實踐中和《村委會組織法》的規定來看，村民自治在村莊（行政村）秩序保持中可以起到的作用，應是村民自治的核心要義。民主化村級治理的關鍵即村民的自我管理、自我教育和自我服務的村莊內生秩序狀態，這種狀態是通過四種民主辦法即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督來達到的。從治理角度研究村民自治，實質上就是研究以民主的辦法來形成村莊內生秩序，這些秩序包括經濟的合作（如公共工程建設），抵御上級過度的提取，抗御地痞對村莊的騷擾，以及監督村干部的行為等等，這樣，治理視角所關注的問題就是用民主的辦法來形成內生村莊秩序時的過程、可能及特征。而正是因為村集體經濟資源狀況的不同，造成了用民主的辦法來形成村莊秩序時的過程、可能、特征及其側重點上的不同，這種不同就是我們本文將要重點討論的民主化村級治理的分配型和動員型類型。我們將以村民代表會議的民主決策過程及村民代表能力來展開討論。
二、民主化村級治理的理論過程
若理想化，民主化村級治理可以劃分為兩個相互聯系的部分，一個部分是用民主的辦法來決策村務，其內容包括選舉村干部和村民代表，召開村民會議表決，以村民代表會議的形式進行村務決策和監督；一個部分是用集中的辦法來辦理村務，即由村干部這些具體的村民推選出來的人將村民決策的村務辦理下去。
展開以上兩個部分，第一個部分的實質就是形成村務決策和推選出執行這些村務決策的人員，從理想狀態來講，村民可以隨時罷免自己選出來的村干部及村民代表，實際上則因為罷免需要成本，就為村干部以及村民代表的行為相對脫離村民意愿提供了可能。村干部及村民代表這種相對脫離村民的狀態，必然帶來民主化村級治理的第二個部分即用集中的辦法來辦理村務的后果。相對的脫離既為村干部創造了發揮個人才干的空間，也為村干部提供了謀求私利的機會。
村民代表也是相對脫離于村民的，但一般來講，村民代表較村干部離村民更近，一是因為村民代表是更小范圍村民推選出來的，更重要的是，村民代表并不掌握著村干部一樣辦理村務的權力，而只是決策和監督村務的權力。因此，也可以將村民代表當作村民的一個部分，而單獨將村干部作村務的辦理人，即集中的主體。
從村務決策的形成即村民意愿的角度，村級治理面對的首要問題當然是村集體公益的維護，或說如何在村莊范圍內獲得公益，減少外部性，這種村民意愿的典型是修路架橋和維護治安等具有強烈外部性的公共工程和公益事業，在不能依靠外部的國家和村內個人提供的情況下，村集體辦理這些事業成為最佳選擇，這時候，村民都會有讓村集體來興建這些公共工程和公益事業的愿望和要求，村民也很容易通過村民代表會議或村民會議的形式形成具體的村務決策。
問題是，雖然每個村民都希望獲得公益的好處，但每個村民也會盡可能減少自己為獲益所付出的成本。每一項公共工程和每一件公益事業的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益無多甚至反受其害，這樣，雖然村民都期待村中公益，卻因為受益不可能均衡，而鮮有在每一件具體的公共工程和公益事業決策中一致同意的情況。少數人服從多數人正是實踐中運行的民主制度的規則，大多數村民或村民代表可以作出村務的決策，但村務的辦理卻難以跨越這些具體村務決策中的少數反對派。
在辦理村務時，村干部缺乏制度上和組織上對付反對派的辦法，雖然這些反對派只是村中的少數派甚至只是個別村民，這時候，村干部可以調用兩種資源，一是村莊輿論壓力，一是個人魅力。當反對大多數村民的少數村民在村莊中處處感受到來自鄉鄰以道德評價為特征的輿論壓力時，他們不得不隨大流，忍受自己的“苦難”。輿論壓力正是傳統社會的特征，涂爾干的“機械關聯”就是這個意思。當前中國農村因為經受巨大變革，“機械關聯”大都解體，村莊輿論壓力難以阻止少數人對自身利益的尋求。個人魅力是村干部可以調用的另一種資源。一個善于說理的人往往可以說服那些不能忍受暫時受到利益損害村民去期待不久的利益回報，一個道德高尚的村干部可以讓村民提高對利益受損的忍受度，一個社會關系多的村干部可以帶來反對者的壓力，而一個性情暴燥、身體強健的村干部，則可以構成對反對者的身體威脅。總而言之，在村莊輿論不能對村中少數反對派構成壓力時，辦理村務的村干部的個人魅力和能力，就成為一種可能的替代手段，現實中這種情況到處可見。
除以上兩種辦法以外，村集體經濟成為村干部可以調用的另一種資源。擁有豐富村集體經濟資源的村莊，大多數村民可以不顧少數人的反對而決定資源如何分配與使用，村干部也可以利用村集體資源來建立對村民的獎罰機制，少數村民若反對大多數村民的愿望和決策，他們雖然可以不顧村莊的輿論壓力，卻不得不考慮經濟利益上可能受到的損害，從而不得不照應多數人的愿望。況且村集體經濟資源的豐富，使得村干部可以不從村民那里抽取資源，就可以辦理好村中公益事業。
麻煩出在村集體經濟較少的村莊。較少的村集體經濟決定了辦理村中公益事業，需要從村民手中抽取資源，所謂“村民事業村民辦”這一可以套用在任何具體公共工程和公益事業上面標語所表達的。而這種提取因為缺乏強制手段（村級民主不是國家民主的一個部分，不具有暴力工具的后盾），而在少數反對派拒絕出錢出力時，村干部無計可施。較少的村集體資源也減少了村干部強制村民順應村中大多數人意愿或村中公益事業的能力。這樣一來，在一些村集體資源較少的村莊，在既缺乏村莊輿論壓力，又缺少村莊能人的情況下，村莊中公益事業就可能成為每個村民都期待，但每一件公共工程或公益事業都因為受到少數村民的反對，而辦不下去的狀況，這種狀況會大大損害村民本來可能得到的好處，或為了得到這種好處，而不得不讓每個村民花費更大代價（比如集體建供水設施和每戶打井）。辦理公共工程和公益事業的村民意愿是不成問題，通過村民大會或代表會議形成村務決策也不成問題，但在辦理村務時，村干部卻往往面對著無法逾越的少數反對者的反對，最終致使民主化的村級治理效果不佳。
這就是說，從理論上看，決定民主化村級治理狀況的關鍵是村中可能出現的少數反對派能否被說服成為合作者，或直接說被壓服。如前所述，這取決于村干部的個人能力，村莊輿論壓力以及集體經濟資源的多少。
村干部個人能力和村莊輿論與民主化的村級治理的互動關系，我們已分別討論[3]，本文中，我們重點討論村集體經濟資源對于民主化村級治理的影響。
三、集體資源與民主化村級治理的類型
如前所述，村集體經濟資源在兩個方面深刻地影響著民主化的村級治理，豐富的村集體經濟資源增加了村干部說服或壓服少數反對派的能力，同時，豐富的村集體資源使得民主化村級治理所面對的主要問題，不是經濟資源的提取，而是集體資源的分配，正是在這個意義上，民主化村級治理可以依據村集體資源的多少區分為兩種不同的類型：動員型村級治理和分配型村級治理。
在村集體經濟貧乏的村莊，民主化村級治理包括以下兩個具體過程，一是相對容易達成的關于村莊秩序的決策，特別是修路架橋等公共工程和維護治安等公益事業的決策。而在這些決策達成以后，村干部就必須說服村中的少數反對派以順利完成決策。因為村集體經濟資源的貧乏，村中舉辦公共工程和公益事業所需要的人、財、物資源必須從村民中提取出來，這個從村民中提取人財物資源的過程，往往是公共工程和公益事業能否辦成的關鍵，若村中有少數村民拒絕這種人財物的提取，村干部缺乏對這些村民的強制手段，而只要村中有少數人可以拒絕這種提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事業，因為村干部無法說服少數反對者而最終流產，這種一再流產的好事，反過來會打擊村民對村集體的信心和合作辦理公益事業的信心，村民不再指望有公共的集體利益，而不得不付出更高的代價去追求自我的秩序。
村民不會滿足于每個人自己為政的狀況，而會越來越感受到集體合作的好處。河上架橋方便了每個村民的出行，泥濘的小路為每個村民帶來了麻煩，治安不良則造成了每個村民的不安全感。而因為公共工程等事業的外部性，沒有哪一個單個的村民有能力提供這些每個村民都需要的秩序，村民懷念起時期的公共工程和公益事業來，村莊秩序成為村民的追求目標。村莊公共秩序受到的破壞越嚴重，村民對公共工程的需要就越強烈，就會有越多的村莊公共輿論要求村干部為村民辦些實事，會有越多的村民愿意為獲得村莊公共秩序而犧牲一些個人暫時的利益，會有越多的對少數反對派的壓力，這種情況下，村莊中若有強人出來擔任村干部，他便可以借助這種輿論上的強勢，以自己的說理能力或身體暴力來說服或壓服村中少數反對派，村中公共工程最終建得越來越多，村莊秩序反過來以遠遠超過村民個人付出的程度回報每個村民，這個強人村干部因此威信更高，為村民提供公共秩序的能力更強，他達成了村集體經濟貧乏村莊中汲取村中經濟資源以維持村莊秩序這一村莊自治的目標。
村莊自治不同于村民自治，以強人治村為特色的村莊自治，容易出現兩個引起村民不滿的問題，一是強人治村時，他選擇的治理目標可能會過于脫離村民愿望的實際，這種對實際的脫離，既可以包括上級安排下來的超出村莊實際需要的種種達標升級活動，也可以包括他因為個人眼界的局限乃至私利考慮而決定下來的公共工程目標。二是強人治村容易出現權力的濫用，尤其是在辦理公共工程等公益事業中，為自己謀取私利，最終導致好的公共工程目標成為村民支出的惡夢，村民手中的資源是提取上去了，公共工程卻遙遙無期。村民因此而失望和憤怒。
村民自治作為一種民主化的村級治理辦法，正是要解決以上村莊自治中可能存在的弱點。一方面，民主化的村級治理通過村民大會或村民代表會議的形式達成公共工程的決策，這就從理論上排除了村莊公共工程脫離村民意愿實際的可能。而在村干部辦理公共工程的過程中，村民不僅有通過村民代表會議等形式監督村干部的制度，而且村民理論上可以通過選舉或罷免村干部來約束村干部的不良行為。正是通過以上兩個過程，民主化村級治理為村集體經濟資源貧乏村莊的村民提供了獲得村莊秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多籌辦公共工程的積極性，村干部也因此有更多舉辦公共工程的雄心和能力。
換句話說，在村集體經濟資源貧乏村莊，村級治理或村莊公共秩序獲得的關鍵，是村干部提取經濟資源的能力，民主化村級治理因為解決了強人治村中容易引起村民不滿的因素，而提高了村民對公共工程的信心和支持力度，從而提高了村干部在辦理村莊公共工程時說服少數反對者和動員村莊資源的能力。顯然，集體經濟資源貧乏村莊的民主化村級治理的核心，正是這種村莊資源動員能力的提高，因此，可以將這種民主化的村級治理稱之為動員型村級治理。
與集體經濟資源貧乏村不同，掌握著大量村集體經濟資源村莊的治理，因為擁有大量可供支配的經濟資源，而具有很強的提供公共工程和公益事業的能力，村莊秩序在某種意義上是不成問題的。但這并不是說掌握有大量集體資源村莊的秩序不會遇到挑戰，這種挑戰同樣來自于村中的少數反對派。
既然掌握有大量經濟資源，村干部便有使用這些經濟資源的理由，而正是村集體經濟資源的使用上面，不受監督的村干部可能會謀取自己的私人好處，集體資源越多，村干部謀取私人好處的危險性就越大。他們名義上是在建一座橋，但事實上這種橋只是方便了村中少數人的出行，而大多數村民獲益不多，甚至他們建橋之初，就是為了將工程承包到自己親友，以撈取個人好處。這樣，在擁有大量集體經濟資源的村莊，民主化的村級治理可以監督村干部的不良行為，防止村干部濫用村集體資源。不通過村民大會或村民代表會議批準的決策，是違反制度的決策，作出違反制度決策的村干部，不僅可能受到村民的責難，而且在決策出現失誤引起爭執時，村干部要承擔程序不合法的責任。
因此，集體資源豐富村莊的村干部們也樂于召開村民大會和村民代表會議來討論如何使用村集體的資源。這時的村干部在召開村民大會或村民代表會議時，他們完全不同于集體經濟貧乏村莊村干部召集村民開會以提高對村莊資源動員能力的動機，他們更多的是需要一個名義上合法的程序，這樣在使用村集體經濟的資源時，可以減少責任的承擔。這種民主化的村級治理，便構成一種分配型的村級治理。
四、動員型村級治理與分配型村級治理的比較
如上所述，因為村莊集體經濟資源的不同，帶來村級治理具體過程和功能重點的不同，這種不同構成了動員型和分配型這樣兩種類型的民主化村級治理機制。通過比較，可以增加對民主化村級治理類型區分的認識。
對于動員型村級治理而言，既然村集體經濟資源貧乏，村集體舉辦公共工程和公益事業，就需要從每個個體村民手中汲取人財物資源，在村級民主缺乏暴力強制的情況下，村干部缺乏強制提取村民資源的能力，他們便可以通過村民代表會議這種形式來討論村務，通過村民大會的形式來動員村民，通過自己的身體力行和與村莊精英人物的個人關系來尋求村中的諸種支持。從民主的形式來看，動員型村級治理關注的焦點不是規范的民主形式，而是這種民主辦法是否真正具有動員村民的能力，或者說動員型的民主化村級治理，更側重于實質民主的層面，若村中有若干具有權威影響的精英人物，村干部將這些精英人物請過來開一個并不規范的村民議事會，這個議事會即可以作出一個有助于建設村莊公共工程和提高村干部工作能力的決策，這個決策可以減少村干部在辦理具體村務中受到反對的阻力，反過來，既然民主化村級治理側重于實質民主的方面，有些時候，通過規范的民主形式比如召開村民大會或由村民選舉的村民代表作出的決策，雖然具有多數人通過的結果，少數反對者卻并不一定認可這個決策，他們具有足夠讓這個大多數人通過的決策擱置下來的能力，他們拒絕為諸如公共工程建設和公益事業投資提供他們應該分攤的份額。他們拒絕分攤，便足以造成動員型村級治理的困境，這就引出動員型村級治理的第二個特點，即其民主更多強調一致通過而不是少數服從多數，重大的村務決策多是妥協的結果，而不是表決的結果，舉凡表決，大都不會有好的治理效果。從這種意義上講，動員型村級治理是一種少數人決定的民主治理制度，以村民代表會議決策重大村務的過程為例，動員型村級治理一般較少采取表決的形式來通過決策，而較多充分討論以達成妥協，參加村民代表會議的人員不僅有正式選舉出來的村民代表，而且有受邀請而來的與決策村務有關的各方面頭面人物。
若在村民代表會議的討論中遇到堅定的反對者，哪怕這些反對者只是極少數，且其反對的理由并不充分，這些極少數的反對派也往往有能力使村務決策半途而廢。這就構成了動員型村級治理中的少數人決定的后果。不僅如此，動員型村級治理中的村民代表會議作出的決策，還需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足夠影響村民接受決策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不夠，村民代表會議通過的村務決策，同樣會在村干部具體辦理村務時，受到少數村民的反對，這種反對也有致使通過的村務決策流產的可能。
在動員型村級治理中，若有一次諸如公共工程建設的決策被一致通過且順利實施，村民可以從中獲得好處，村民下一次就有通過更多如此決策的理由與可能，這樣一來，民主化的村級治理制度在村集體經濟資源貧乏的村莊也可以得到有效運作，村莊動員能力日漸增強，而村莊秩序日漸獲得，在民主與村莊秩序之間，形成了良性循環，這構成了一種增強型的動員型村級治理類型。不過，并非所有動員型村級治理制度都具有增強型的特征。若有多次對全村公益十分重要卻因為少數村民的反對而不能達成決策的事情發生，就會影響村民對集體合作的信心，少數村民也更加敢于聲明個人利益而不顧村莊利益。這樣的少數總是存在，在每一件具體的村務中都會存在，這樣造成民主化村級治理的困境：村莊動員能力下降，村莊日漸失序，在民主與村莊秩序之間形成了負反饋，這構成了減弱型村級治理類型。
對于分配型村級治理而言，因為村集體掌握著豐富的經濟資源，其運作特點便與動員型村級治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村級治理因為關注的焦點不是從村民那里汲取資源，而是如何合法地使用村集體占有的資源，因此，這種民主更加注重其形式的層面，村務決策一般會有規范的程序，關注程序合法性，決策過程強調少數服從多數，參與決策人應具有合法的參與身份，非正式參與者沒有表決的資格等。以村民代表會議為例，在作出重大村務決策時，大多強調參加會議人員的合法身份，要有較為規范的會議記錄，參加會議的人員需要簽名以示自己對重大村務決策負擔責任，傾向于用表決的形式通過決策，村民代表的代表能力并不如動員型村級治理村莊那么重要，只要是通過合法程序產生的，什么樣的人當村民代表關系都不很大。與此相關，村民代表會議在決策村務時，少數反對者的聲音往往被大多數人所掩蓋，而顯得過于弱小，而通過的村務決策在村中即使遇到反對者，也不大會中途改變。從這種意義上說，分配型村級治理是一種多數人決定的民主治理制度，在某些時候，多數人可能過于忽視村中少數派的聲音，而構成實質上的多數人專制。
五、結語
以上簡略地疏理了民主化村級治理兩種類型的不同，這種疏理對于深化村級治理研究具有重要的意義。以當前展開實證研究的村級治理來講，學術界大多忽視了村級治理類型不同所具有的不同意涵，而將動員型村級治理與分配型村級治理混為一談。一般來講，在城郊農村和經濟發達地區，經濟的發展帶來土地的增值，土地集體所有的產權安排，使得村集體往往可以從升值的土地中獲益甚多，村集體不僅掌握著大量升值的土地資源，而且掌握著土地征用款的使用權，這些集體擁有的資源，就為分配型村級治理提供了村莊前提。此外，那些村辦企業發展較好的富強村莊，也具有分配型村級治理類型所具有的一應特征。從當前這些村集體占有大量經濟資源的村莊數量來看，這類村莊的數量無疑只是農村的極少數，10%左右，但從學術界現有實際研究來看，只占少數的分配型村莊卻受到了多數學者的關懷，而占中國農村90%的動員型村級治理村莊，卻很少受到學者的關注。這顯然不是很正常的現象。換句話說，通過民主化村級治理類型區分，可以凸現分配型村級治理和動員型村級治理所具有的理論意義及它們所代表村莊的實踐意義。
其次，作以上治理類型的區分，有助于讓村級治理研究者特別是實證研究者明確自己研究村莊的類型，從而避免以偏概念，防此在提出理論觀點，特別是政策建議時，有意無意忽略自己調查的個案背景，而作出一統中國農村自己的研究結論。再次，以上治理類型的區分，還有助于理解學術界在鄉村研究領域的學術和政策爭論。當前學術界的一些爭論，之所以公說公有理，婆說婆有理，并且都有實證研究的支持，往往是爭論雙方缺乏對鄉村治理類型的把握，動員型村級治理村莊的調查當然把握不住分配型村級治理制度的特片，反之亦然。
我們以上所作的關于民主化村級治理的兩分，是關于村級治理研究的一個初步成果，拋磚引玉，希望有更多相關成果出現。
[1]參見徐勇：《中國農村村民自治》，華中師范大學出版社1997年版，45頁。
篇5
【關鍵詞】村民自治；選舉；管理
【中圖分類號】F320．3 【文獻標識碼】 【文章編號】1673―291X(2006)06―0056―03
一、村民自治過程中出現的問題
1．村干部、村民法制觀念淡薄
在村民自治的條件下，農村干部素質的高低關系到黨在農村各項方針政策能否貫徹執行。村民自治要求村干部具備一定的理論素養和政策水平，較強的群眾觀念，依法辦事的自覺性和駕馭農村工作的能力。農民群眾也應具有較高的文化素養和較強的法律意識，以便更好地發揚民主，維護自身權益，監督村干部和政府權力。
在調查中發現，農民很少主動了解《村民委員會組織法》及相關法律法規，對有關選舉權、罷免權等知之甚少，更談不上通過法律途徑監督村委會的各項工作一被調查的村委會盡管在填問卷時會選擇“知道”或“知道一些”，而當筆者問到《村民委員會組織法》中的具體內容時，他們卻搪塞了事，可見所謂“知”與“不知”也僅僅停留在是否知道有這么一部法存在的層面上。作為農村和村民自治主體的農民，《村民委員會組織法》應該是每個人耳熟能詳的。但在調查中，知道《村民委員會組織法》的只有17．1％。試想，如果不知道《村民委員會組織法》的相關規定，村民怎么行使自治權利?怎樣通過合法程序選出自己滿意的村干部?怎樣監督村委會的工作?這還不足為奇，使人奇怪的是在就相關問題問到?些村干部時，他們也說不清楚。“哪管那么多呢，鎮政府讓干什么，就干什么?”在這種情況下村干部不能依法辦事，村民也不能依法維權。國家政權從農村基層的撤離，使自己管理村務的農民獲得經濟自和前所未有的自由，但他們又陷入了迷茫之中，不知道運用法規管理村中的事務，致使村民自治在混亂狀態下運作。
2．村民無法行使直接選舉權
改革開放以來，隨著國家政治經濟體制改革，以及相伴而行的農村管理模式的變化，使農民強烈要求政治民主、農民開始從一個更廣闊的視角來重新審視自己的位置。他們注重自己的權利，關注與自身利益相關的各種村級事務，提出對公共事務參與和知情的權利。也許有人片面地認為，農民的政治民主要求不高或貧困農民根本就沒有參與政治和表達愿望的熱情。但在筆者實地調查中，經常可以感受到農民渴望政治參與的愿望。調查顯示，農民對村委會的選舉持積極態度的占39．4％。他們希望通過自己的主動參與，選舉出對村民利益、村集體經濟負責任的村委會。
另據調查表明，不少村民對村委會選舉持“無所謂”態度。被調查的村中，大多鎮政府要求村民履行的義務過多而賦予其權利過少，造成了權利與義務的不對等。當問及選舉權與被選舉權時，不少村民表示通過看電視新聞或書刊知道這是憲法賦予每個公民的最基本的民利。他們都想行使這項權利，但由于村委會選舉的形式化，鎮政府的行政指定，使村民對選舉失去了熱情和信心。有的村委會從第一屆由鎮政府指定后，再也沒有進行過換屆選舉。
政治學理論認為，村民自治最重要的標志就是村民直接選舉村委會。如果這個理論成立，那么我所調查的村實行的都不是真正意義上的村民自治，只是改頭換面的而已。鎮政府把村委會只是當作自己的下屬行政單位，沿用傳統的領導方式進行管理，沒有對村委會選舉進行必要的指導和幫助，甚至對村委會成員指手畫腳，隨意任免。這種做法嚴重地打擊了農民參與選舉的積極性，致使出現了調查結果中問及對村委會選舉態度時有12．7％的不積極和33．1％的無所謂。據了解，還有很多村的村委會成員都由鎮政府指定，村民即使通過傳媒等方式知道自己擁有選舉權和被選舉權，但面對的還是鎮政府說了算，根本不組織選舉的現實。
3．村干部當家人身份難以實現
國家權力從村中撤出，致使行政權在村中出現了空當，必須要有一個機構來代替國家行使其在農村的行政職能，村委會自然地承擔了這一角色。它作為政府的人，管理村中的一切政務，其權力來自兩個方面：一是經法律、法規或規章授權而實施的某項行政管理；二是接受鄉級人民政府委托而辦理行政事宜。
實際上，村委會具有國家利益和村民利益“雙重人”身份，它既可減少國家政權深入到農村所付出的成本，又可確立村民自治地位，維護村民利益。作為“雙重人”的村委會，承擔著延伸國家行政權力和行使村民自治權力的雙重功能，但國家的行政管理與村民自治之間不可能總是和諧共處的。盡管從長遠來看，鎮政府和村民在根本利益上是一致的，但就某些具體利益而言還是存在諸多矛盾。具體的就是政務和村務的相互博弈，在這種博弈中，村委會雙重角色存在內在的緊張，更多的時候，行政干預占上風。鎮政府在分散的農民面前顯然居于絕對強勢地位，為了維護自身的權益，行政管理的權力往往凌駕于村民自治權之上。致使村委會的角色和功能陷于兩難境地，若多顧及上級安排的政務，就勢必少顧及村務，其自治功能勢必被抑制和削弱，村民自治組織實質上變為鄉鎮基層政府的延伸和附屬物。在筆者所調查的個案地區，由于村民自治的行政化，村委會傾向于鎮政府，更多顧及的是鎮政府安排的政務，而對一些費時耗力且有可能得罪鎮政府的村務棄之不顧。在這里，村委會作為國家政權人角色幾乎吞噬了作為村民利益人的角色。
二、完善西部村民自治的對策
1．提高農民的綜合素質，改變農民在自治體中的被動地位
西部的絕大多數地區經濟欠發達，加之地域偏遠，信息閉塞；交通不便，運輸困難；資源匱乏，生產無門等造成人們眼界狹窄，思想囿于居住的村甚至其家族內部，只求溫飽，不求發展，商品經濟意識淡薄。筆者調查中發現，農民的綜合素質低，是制約村民自治發展的重要因素。要促進村民自治深入發展，提高農民的綜合素質是當務之急。
首先，加強文化教育。文化素質是農民綜合素質的基礎。在筆者所調查的251名村民中，32．3％是小學文化程度，39％是初中文化程度，8．8％是文盲。正如列寧所指出：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治。”從現實中不難看出，凡是文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風就很難樹立，而偏執、獨斷、愚昧、盲從的現象容易流行。由于長期的歷史原因，中國農村人口的整體文化素質偏低。目前，占全國人口1／4的文盲、半
文盲大多集中在鄉村。農村改革后大量文化程度相對較高的農村勞動力流向城市和其他發達地區務工經商，這種狀況必然對農村一般村民參與日常村務管理活動產生影響，所以，要使村民自治活動和村民自治制度真正深入人心，并持久、健康地向前發展，必須在加強制度建設的基礎上，進一步培育和發展自治、民主的文化，逐步形成有利于村民自治和基層民主發展的文化條件。
其次，充分利用媒體進行宣傳教育。隨著科技進步，宣傳工具日益先進，且覆蓋面廣，成本低。利用傳媒對農民進行村民自治、科技知識、法律常識等各方面的宣傳非常有積極意義。鎮政府或村委會應該組織農民多看電視、聽廣播、讀報刊文章等，使村民多了解其他地方村民自治的發展狀況，同時也學習到法律方面的知識，從而依法行事、依法維權。
最后，加強培訓，提高村民自治能力。村民自治的主體是農民，農民素質的提高，是鄉村社會全面發展的重要保證、村民自治的重要內容和治理成功的重要標志。村民自治由自發興起到規范發展是以政府推進為主要動力的，由此造成群眾認同感不足，甚至一些受教育程度相對較高的農民對村民自治也比較陌生，如前所述，知道《村民委員會組織法》的只有17．1％。因此，政府出面對村民和鄉村干部進行村民自治培訓就顯得尤為必要。鎮政府要組織各種培訓班，培訓村干部如何做好村務和政務，如何帶領村民發展本村經濟，從而明確自己的職責所在，擺脫“雙方人”的尷尬境地。培訓村民如何參與村民自治活動，如何維護自身利益及如何監督村委會的工作。使村民的權利觀念和自治觀念有所提高，掌握了自治權的內容和行使的程序，為村民自治制度的實施打下思想基礎，從而實現真正意義上的村民自治。
2．理順關系，為村民自治創造良好的環境
中國農村人口占總人口的70％，其中絕大多數在西部。中國要想走上法治之路，必須使中國農村走上法治之路。第一，理順鄉鎮政府與村委會的關系。按照《村民委員會組織法》規定，鄉鎮政府與村民委員會是指導與協助的關系，村里具體事務由村委會組織實施，但在現實實踐中，指導與協助關系變為領導與服從。應該認識到，行政管理不是鄉鎮政府對村委會的唯一指導方式，更多的應是運用法律、經濟和教育等手段，在尊重村民自治權和村委會相對獨立性的基礎上實現有效管理。第二，正確處理“兩委”關系。村支部要積極支持和保障村民自治活動和按其章程充分行使職權，村委會要自覺接受村支部的領導，堅持執行支部的決定并向支部請求匯報工作。第三，明確村委會的訴訟主體地位。隨著農村社會經濟的發展，村委會承擔的責任和擁有的權力也越來越大，一些村委會日益偏離代表農民利益的軌道，從而發生損害農民利益、侵害村集體財產的情況時有發生。農民的合法權益受到侵害時他們怎樣才能討回公道?村委會能否成為被告?根據《村民委員會組織法》和《土地法》的相關規定，村委會作為集體土地的管理者，在行使部分公共職能的過程中也可能會侵犯村民的合法權益。但依照法律規定，村委會是群眾性自治組織。現有法律在規定村委會是否是訴訟主體上存在不確定性，導致村民在訴訟道路上困難重重。法院對村民狀告村委會的案子，以不屬于民事管轄范圍為由不予受理；而當村民以行政訴訟時，法院又以村委會不是行政主體為由不予受理。村委會就這樣成為一個誰也不管的特殊組織機構。法律要從根本上保護農民利益就必須對村委會進行有效制約和監管，明確其在行使哪些職權時可以作為訴訟主體。這一點具有非同尋常的意義，它不僅關系9億農民的生活保障、社會穩定和廣大農村今后的發展方向，也是我國法制建設的一項重大突破。
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一村民自治能力建設狀況分析
村民自治制度的有效實施需要有一批高素質的具有現代民主意識的村民。綜合分析我縣農村現狀，由于受經濟社會文化等因素影響，其存在的問題，我們依然不能忽視。
(一)青壯年大量外出，降低村民自治主體的素質
由于經濟社會發展相對滯后，近年來我縣外出人口越來越多，而且絕大多數是青壯年。由于他們長期在外，和村里的聯系越來越少，對本村公共事務也很少過問，選舉等村民自治活動對他們的影響整理文章由越來越小。農村的精英人才大多數集中在青壯年團體，他們的缺席，對村民自治是一種不可忽略的損失，使得村委會吸收不到優秀的人才，造成參加村務管理的村民整體素質下降。這種狀況嚴重的影響了村民自治功能的發揮，而這反過來又影響了村委會在村民心中的地位和村民的參與熱情。
(二)村民整體文化素質較低，影響參與自治活動的成效
目前,我縣農村居民受教育水平還是較低，18歲以上村民還是高中以下文化程度讓主體。農民的受教育水平低,影響了農民對政治參與的認識水平和能力，對村民自治的理解就更多地停留在樸素的宗族和鄉土觀念水平上,與村民自治所要求的現代民主和參與意識有較大的差距。主要表現在參與村務自治管理過程中：參與村民自治活動不深入，理解村民自治政策不全面，制訂執行村規民約不到位，開展民主監督不主動，表達自身利益訴求不科學等。這些都和村民的整體素質是密切相關的。
(三)缺乏現代民主意識，難以正確使用手中的權利
雖然我國村民自治村民選舉等民主制度已通過立法形式予以固定，但現代民主理念在農村的灌輸落實還需一個過程。受傳統宗族觀念影響，村民在選舉時傾向于支持自己的家人親戚或同姓同族當選,容易操縱選舉結果。與家族意識相伴隨的是一種鄉土觀念。很多選民覺得大家都是親友，抬頭不見低頭見,不如賣個人情，投自己的親友,至于這個人是否適合當選沒有過多考慮。這種意識和觀念使村民在村干部的人選問題上扭曲了標準,形式上體現出了一定的現代民主，本質上還是家族制。
(四)組織化程度較低，制約村民群體力量的發揮
實行后,農戶家族之間相對獨立,經常性的經濟聯系很少,共同的經濟利益和共同承擔的風險不多。在參與村民自治活動中,組織化程度較低,缺乏統一的力量和共同的行動,造成各行其是的局面,導致村民政治活動目標難以實現,從而挫傷了農民政治參與的熱情和積極性。如參加村民選舉是村民自治的最重要內容，村民選舉的魅力就在于競爭，競爭應該是利益團體之間的博弈，但是在村民還沒有被組織起來時，這個競爭往往是某一方占明顯的優勢，其結果達不到理想的均衡。這種情況下的選舉難以反映村民的普遍意志。
(五)監督機制不健全，容易出現村民選舉權被收買的現象
在當前的村委選舉中，由于從上至下的縱向監督體系不健全，公眾的監督權和輿論監督權未真正發揮。一些意欲當選的村民就在“一票一權”上下功夫，公開請吃喝，或者送財物，或者許諾選任后給予某種利益等等，千方百計賄賂村民，拉選票，某些民主意識薄弱的選民往往接受賄賂，被人收買手中的選票。從而造成選舉權利物化，逐漸喪失自身在村民自治中的話語權，參與自治權利被弱化。
二提高村民自治能力建設的幾點思考
針對目前我縣農村居民自治能力較弱的現象，我們要圍繞縣委提出的“五個發展”戰略，從經濟社會文化教育民主法制等多方面著手解決：
(一)增強縣域經濟內生力，確保村民有條件參與村民自治
村民大量外出是時展的趨勢。關鍵是怎樣做到既能讓農民外出發展又能與農村自治事務緊密地結合在一起。做到這一點，唯有通過增強縣域經濟內生力，讓大部分的村民留在縣城和附近的中心村鎮謀生創業，以最大程度實現離村不離事。所以要加大中心鎮培育力度，構建等級規模優化空間分布有序特色優勢互補的城鎮體系，形成以縣城為中心，以沙灣東坑兩大中心鎮為次中心，以等鄉鎮為發展走廊的城鎮體系空間結構，把人口和產業集聚在縣城和中心鎮，才能使村民有條件的實現參與農村自治。做到這一點，當前重點要加快城北110工業區塊區塊及外舍王金洋復合產業區的建設，全力打造新型工業化發展平臺。同時，其它中心村鎮也要結合本地優勢大力發展能引人聚人留人育人的主導產業，為人口集聚和城鎮化發展增強產業支撐力，把農村青壯年集聚在縣域內，使大部分村民有條件有機會參與村民自治活動。
(二)發展壯大農村集體經濟，提高村民參與自治意愿
只有集體經濟較強的村子，村民自治組織才享有較高威信，村民參與自治的主動性才更強。由此可見，搞好村民自治，關鍵要發展農村集體經濟。所以我們要整合資金等要素資源，加快培育富有畬鄉特色的“山區經濟”。立足“三縣并舉”戰略，以“美麗鄉村•魅力畬寨”工程群眾增收致富奔小康工程為載體，重點扶持幾個農業主導產業，優先抓好東坑澄照等糧食生產功能區和大東景等現代農業綜合區建設；穩妥推進小型村撤并和自然村縮減工作，優先發展景區等鄉村，讓這些區域內的村集體經濟先壯大起來。然后再逐步帶動其它一些較為邊遠的山村發展，以充分調動和發揮村民自治建設的積極性主動性和創造性。建議我縣抓住大均電站建設機遇，從欠發達地區奔小康工作中拿出部分資金入股電站，為全縣各行政村分配適當的股份，通過股份分紅為各村壯大集體經濟。同時爭取允許村民個人投資入股，真正發揮的資源為農民增收農村經濟發展發揮造血功能。
(三)大力發展農村文化教育，加快培養民主法治意識
發展農村文化教育，提高村民和村干部的民主法治意識是保證村民自治規范運作健康發展的主要條件和必要前提。要通過各種有效途徑，加大文化惠民工程建設力度，如加大在村干部中選拔行政事業干部力度，形成村民重視學習善于學習的良好氛圍。通過出臺政策和措施吸引有知識有文化的農村青年回鄉創業，繼續實行大學生到農村去任職制度，以提高村民村干部的整體素質。同時，要把握正確的政治導向價值導向和輿論導向，加強對農民群眾的民主法制教育，培養他們良好健全的民主法制觀念參與意識，使他們努力提高自身有序政治參與的意識和基本素養，努力消除政治冷淡和各種非制度化參與現象。
篇7
一、我國農村公共產品供給模式的現狀
農村公共產品供給作為一個基礎性工作，對于提高農村地區的生活水平意義重大。然而，目前模式尚存在著許多問題，需要引起政府和社會各界的關注。
（一）供給不足和供給過剩并存
1.供給不足
首先，在總量上存在明顯不足。作為一個農業大國，我國在農業基本建設上的投資數額一直偏低。其次，在某些類型的農村公共產品供給上存在不足。一是農民急需的生產性公共產品供給不足。如，農田水利灌溉設施、中低產田改造等。二是涉及農村可持續發展的公共產品供給短缺。包括教育、醫療、社保以及環境衛生等。
2.供給過剩
首先，農村基層政府本身作為公共產品存在供給過剩。其次，在涉及政治利益的公共產品供給上存在供給過剩現象。“面子工程”、“形象工程”大量存在。農村公共產品供給過剩不僅占據了大量的國家資源，對農村其他公共產品供給產生擠出效應，而且造成了農村公共產品供給不足和效率低下。
（二）供給結構失衡
首先，地區差異。在我國，經濟繁華地區的基層政府具有充足的財力提供高數量、高質量的農村公共產品，而一些貧困地區的農村甚至還沒有通公路、自來水，學生輟學也十分嚴重。其次，城鄉差距。城市居民享受著便利的交通、優越的教育、完善的社保，而農村居民卻與此無緣。
二、我國農村公共產品供給模式存在諸多問題的原因分析
（一）政府事權與支出主體錯位
1994年分稅制改革劃分了中央和地方的財權，中央和地方依據不同稅種安排財政收入，財政收入總體上移。而與財權相對應的支出責任卻在下移，更多地由地方政府來承擔。即基層政府要憑借較少的財政收入承擔較重的支出責任，政府事權與支出主體錯位。
（二）缺乏完善的農民需求表達機制
作為最基層的勞動者，農民普遍缺乏政治參與意識，“看天吃飯”的農民選擇自主承擔風險而不愿意向政府提出自己的訴求。而且身處信息閉塞的農村，農民也沒有便捷有效的渠道與政府進行溝通。決策的主觀性以及農民自身的局限性讓需求反映機制無法發揮作用。
（三）城鄉二元經濟結構的存在
我國作為一個農業大國，政策理應向農業傾斜，但建國初期，我國實行“重工輕農”的二元制城鄉發展模式，使城鄉之間形成了相對獨立的公共產品供給機制，不合理的財政傾斜使得城鄉差距越來越大。
三、構建優質高效的農村公共產品供給模式的建議
（一）“一體多元化”――明確各主體責任
從我國農村公共產品供給模式的歷史發展階段，可以看出我國農村公共產品供給主體正在走向多元化，這是市場經濟條件下的必然趨勢。農村公共產品由于其公共產品屬性，政府必?仍然是供給主體，需要承擔供給職責。同時要引入競爭機制，讓市場、第三部門的參與到公共產品供給中去，實現供給主體的多元化。“一體多元化”的供給主體形式，不僅可以保證國家職能的順利履行，同時可以利用市場的優勢，增強競爭意識，在博弈中實現資源的最充分利用。
（二）建立暢通的農民需求表達機制
一是完善村民自治制度。農民需求反應效果的好壞很大程度由村民自治制度實行的好壞來決定。所以，必須要保證村民自治制度的民主性，讓村委會真正成為代表農民利益、反應農民需求的基層自治組織。二是向農村普及網絡信息技術。網絡信息技術已成為公民參政議政過程中的重要手段，政府也應建立農村公共產品供給的網絡信息平臺，鼓勵更多村民學會利用現代化工具更加便捷有效地表達自己訴求。
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【關鍵詞】農民 法治意識 培育路徑
黨的十八屆四中全會提出“推動全社會樹立法治意識”的重大決策。法治意識是作為獨立的社會成員在實踐中所形成的關于法治的心態、觀念、知識和思想體系的總稱。沒有法治意識，就沒有法治國家。我國早已形成了中國特色的社會主義法律體系，但是違法不究、執法不嚴、有法不依的現象仍然嚴重，部分公民法治意識不強，特別是在占我國人口的絕大多數的農村，農民的法治意識更是亟待提高。對整個國家而言，沒有農村的法治化就沒有中國的法治化，而實現法治的內在動力和根本就是法治意識，因此，提高農民法治意識就是當前實現依法治國的關鍵，提高農民的法治意識就顯得迫切而重要。
一、當前農民法治意識現狀分析
改革開放30多年來，中國農村更是發生了翻天覆地的變化，農民的法治意識有所提高，從1986年全國開展普法活動開始，至今已經29年，長時間的普法活動有效地促進了農民法治意識的提高，農民對法律的了解日益廣泛，例如《刑法》《婚姻法》《土地法》《治安管理處罰條例》《選舉法》《民法》等法律，農民的認識已經深入，接受的程度已經相當廣泛。從操作層面來看，近年農村基層法院審理的案件呈現逐年上漲趨勢，農民越來越多地選擇用法律的手段來解決生活、經濟上的矛盾糾紛。對法律法制認識的深化，對自身權利意識的增強，對維權方式的正確選擇，這些都客觀說明了當前農民法治意識的增強。
當前農民法治意識呈現以輕法律重人情、輕權利重權力、輕訴訟避訴訟為主要特點的消極現狀。具體分析主要原因有以下幾方面：首先，從經濟發展來看，農村市場經濟發展滯后。我國已經完全進入社會主義市場經濟體制的新時期，但是農村市場經濟發育滯后，農村經濟發展相對落后，靠契約關系進行的經濟活動并不頻繁，法治和法律并不被人們的日常生活必需。在農村，最基本的生產單位組織就是家庭，在這種簡單的經濟、生活模式中，人們生活在狹小的熟人社會中，非常注重親情鄉情。在社會秩序的維護上，人們自然看重并遵循宗法、人情、禮俗等約束，并沒有把法律放到至高無上的位置。其次，從文化上來探究，傳統文化的消極影響根深蒂固。傳統文化中宗法觀念、臣民意識、清官意識是造成當前農民法治意識淡薄的重要影響因素。再者，從制度上分析，農村法制體系不完善。主要表現為涉農法律法規不完善，選舉權、受教育權、社會保障權、勞動保護權等農民應該享有的權利被忽視。第四，從教育現狀來看，農村文化教育落后。盡管農民對教育重要性的認識越來越強烈，農民受教育的比例在不斷提高，但是受客觀經濟發展狀況的制約，與城鎮相比，目前我國農村人口的文化素質仍然較低，受教育程度依然不高。
二、培育農民法治意識的路徑
農民法治意識是農民現代法治精神的基本內核，農民法治意識的形成有客觀規律性，更是有意識進行選擇和培養的結果。農民總體受教育程度較低，法治意識不強烈，當前農民法治意識如何培育的問題尤其值得關注和深思。
1、大力發展農村經濟
客觀事實表明，在中國農村經濟發達地區，農民的法治意識相對比較成熟；在中國農村經濟欠發達地區，農民法治意識就更加薄弱，更容易受到落后思想的束縛和影響。市場經濟使得獨立的個人或集團依靠市場，靠契約關系進行活動，這必然促使個人社會關系的復雜化。市場經濟一方面打破了以血緣為紐帶的家族制，破除了舊有的宗法習俗的束縛，另一方面市場經濟從客觀上將社會獨立的個體置入復雜的社會關系，逼迫個體重視維護個體權益，促使個體自覺努力提高法治意識。較強的法治意識是發達的農村市場經濟的必然要求和必然結果。同時，農村的發展，離不開農村市場經濟的發展，市場經濟的健康平穩運行，必須依靠法治的保障，必須依賴農民法治意識的提高。隨著農村市場經濟的不斷發展和體制的完善，農民對法律的理解和認識，農民維護自身權利、解決矛盾的法治意識必然得到提高。因此，完善并發展農村市場經濟體制，大力發展農村經濟，這是提高農民法治意識最根本的途徑。
2、加強農村法制建設
加強農村法制建設，主要要做好以下幾點：首先，健全法律運行機制。要從普及和完善農業法律知識入手，逐步提升農民法律意識，因為農業是農民生產生活的主要經濟來源。除了進一步完善《農業法》，還要建立起齊全合理、符合農村實際操作可行的法律體系。其次，健全法律監督機制。依法落實人大監督職能、強化行政檢查作用、充分體現法律監督的約束、加強社會輿論監督、發揮媒體資源作用、加強群眾監督，總之，要用多層次的監督手段營造良好的法治氛圍。再者，規范干部行政執法。當前農村，少數基層干部在行使權力的過程中以權壓法、以言代法，因此，要嚴格依法行使職權，糾正部分干部錯誤的權力意識，特別是基層司法干部，更要定期進行培訓學習，不斷強化法治意識。第四，為貧困農民提供法律援助。很多農民因為落后的經濟狀況而不能、不敢提起法律訴訟。面對這種客觀狀況，采取法律援助手段，幫助弱勢農民獲得司法公正，這是農村法制工作的重點。
3、完善村民自治制度
從1978年開始，我國農村村民自治制度就已經開始實踐，但是，直到當前，我國農村的村民自治制度仍然不健全，缺乏必要的督促機制和有效的監督機制，這也直接導致農民對參政議政積極性的喪失，農民并沒有充分認識并認真踐行憲法所賦予的參政議政的神圣權利和職責。因此，要提高農民法治意識，必須完善村民自治制度，推進農村社會治理的法治化。村民只有認可和信服法律，才能真正提升法律意識。在具體做法上，首先要健全村民自治章程。在國家統一法律的規定下，各地農村可以根據不同的經濟、文化和地域特點，健全和補充適宜的自治章程；其次，要完善村民自治組織體制，特別是民主監督體制的建立和設置；再者，要喚醒農民參與政治的意識，并逐漸培養農民參與政治生活的能力。
4、重視普法教育宣傳
從總體來看，要建立普法長效機制和普法制度，制定出與社會發展相適應的計劃和制度，使農村普法工作常態化、長效化；要將普法工作納入重要工作議程，以制度的形式明確責任，制訂長期和短期計劃，并且定期進行督察檢查；還要結合當前加強和創新社會管理工作，繼續推進農村民主選舉，使民主決策、民主管理、民主監督更加可行，以此不斷提高農村法制化管理的水平。在宣傳手段上，首先，要能夠積極整合各種社會化的普法資源，在繼續抓好宣傳櫥窗、板報、墻報等法制宣傳園地的同時，積極打造“電視、廣播、網絡、手機、報紙”等全方位的宣傳平臺，讓普法宣傳能夠被“聽、看、讀”，也可以根據需要建立專門的農村法制宣傳教育服務中心。其次，繼續深入開展好各種法律宣傳活動，例如各種法制講座、法制培訓、法制文藝等。再者，要根據宣傳教育對象的文化層次、年齡、經濟條件等特點進行差異化宣傳，提高宣傳的針對性和有效性。總之，要使普法資源利用最大化，精心打造好利民、便民的普法陣地。在實踐過程中，要重視將社會教育與學校教育有機結合。
5、塑造培養新型農民
十七大報告明確指出：“要統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設，走中國特色的農業現代化道路，培育有文化、懂技術、會經營的新型農民。”從法律的角度看，新型農民最基本的特點就是要具有較高的法律素質，對黨和國家的方針政策、法律法規都有熟悉的了解，既能維護法律的尊嚴，不會以身試法，又能利用法律的武器，捍衛自己的權益，這樣知法、守法、用法的農民才是高素質的新型農民。目前，新型農民在農業從業人員中所占比例并不高，但這少數人卻代表著現代農業發展的方向，要實現農業和農村的現代化，就需要培養更多的現代新型農民。與日出而作日落而息的傳統農民相比，“商業化”“市場化”的新型農民在客觀上更迫切地需要提升法治意識，因此，在對新型農民進行技術技能培訓的同時，更要引導和培養新型農民遵紀守法、善于用法律武器解決糾紛和矛盾的意識。新型農民的法治意識提升了，他們對身邊的農民法治意識的提升有著不可估量的影響和帶動作用。
6、培育社會主義核心價值觀
篇9
論文提要村民自治為廣大村民的自由自主和自治活動提供制度性平臺，動員分散經營的村民形成集體行動以實現鄉村治理的目標，是一個富有價值且需要深入探討的問題。奧爾森等人基于不同的思路均注意到小群體比較容易實現集體行動，村莊作為一種小群體行動單位，曾經以其特有性質為村民集體行動的實現提供了平臺，但隨著社會的轉型，村莊也正在劇烈變遷之中，直接影響著村民集體行動的達成.
村民自治的核心價值是為廣大村民的自由自主和自治活動提供制度性平臺，在這個平臺上，明確村民的主體地位，由村民達成集體行動以實現鄉村治理的目標。促成村民達成集體行動需要厘清村民的集體行動邏輯，從而規避集體行動困境。傳統村莊因其獨特性質為村民的集體行動提供了天然場域，但隨著社會的轉型，村莊也處于劇烈變遷之中，直接影響著村民集體行動的實現。
一、集體行動困境及其可能
曼瑟爾.奧爾森1965年發表了《集體行動的邏輯》，即刻引起了極大的關注，成了美國社會運動研究中正在興起的資源動員理論和政治過程理論的發展基礎。奧爾森從利益集團的集體行動切入，指出以“集團會在必要時采取行動以增進它們共同目標或集團目標”為思想基礎的美國傳統“集團理論”并不完全正確。實際上，除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益，而出現“搭便車”的機會主義行為。其理論的中心是因為公共物品消費的非竟爭性與非排他性特征，使潛在行動集體難以根據個人對公共物品形成所做出的貢獻來進行分割與分配，也就是說集體行動形成的公共物品提供的是一種集體性激勵，這種激勵無法促使理性個人為集體行動做出貢獻，而傾向選擇坐享其成，使集體行動難以達成，陷入困境。
其實，奧爾森主要關注的是非組織化的潛在的利益集團的行為，正是這些潛在的利益集團是非組織化的，處于分散、自在狀態，如白領、消費者、納稅人、季節工人，雖然彼此存在共同的利益追求，但是缺乏明確的責任與利益分享機制以及監督機制，理性個人則抱著機會主義心理，期望他人促成集體行動提供公共物品，而自己免費享用。因此，奧爾森主要從組織化角度提出達成集體行動的策略，即采取“選擇性激勵”設計。奧爾森提出的選擇性激勵有三種:一是引刁、組織原理”。當一個組織或社會網絡的成員較少時，其中某一成員是否加入對集體行動的成敗會有很大的影響;-是‘組織結構原理”。該原理的核心思想是，一個組織如果很大，那就必須分層，將大組織層層分解，最后形成成員有限、具有相對清晰邊界的組織，這實際上回到了“小組織原理’，;三是“不平等原理”。簡單地說，就是組織內部在權力、利益、貢獻和分配上都不能搞平均主義。從具體手段上來講，選擇性激勵包括獎勵(比如提供非集體物品、獎金、榮譽)和懲罰(比如罰款、通報批評、開除)。毫無疑問，選擇性激勵手段的運用必須以前面三個原理為前提。
二、社會轉型與村民集體行動困境
(一)自主空間的拓展使村民對于集體行動擁有自由選擇進退的權利。隨著村民自治實踐的深入以及自治制度的完善，在農村中日益建構起了村民自治的制度平臺，培養了自治的權利意識，并逐步沖破了人民公社時期的強制性等級控制。此時，村民在審視個人行動以及將要卷入的集體行動時，擁有了自主的空間，能夠從容進行參與或退出的自由選擇，外在的公共權力或集體壓力不再是做出選擇的唯一依據。
(二)行動單位邊界的模糊使村民集體行動的成員組成更為復雜.奧爾森和休漠基于各自的分析邏輯得出結論認為，小群體比大集團更容易實現集體行動，但兩人均沒有具體地分析小群體的數量規模，或許這是一個無法精確化的問題。在我國進行村民自治制度設計時，一個暗含期望就是在規模較小的熟人社區內，利用村民間的熟悉以及較為清晰的村莊邊界和內部規則，使村民集體行動起來，以實現村莊秩序和公共物品的供給。在傳統的村莊中，村莊邊界清晰，村民同質高、彼此熟悉，內部規則清晰、約束力強，這種村莊符合較為容易達成集體行動的小群體的要求。但是，現今村莊在轉型的政治經濟社會環境中發生了巨大的變遷，無論是行政村還是自然村，都受到村莊邊界模糊的沖擊，并直接影響甚至改變著村民集體行動單位的構成。一方面自改革開放以來，任何一個村落均日益被卷入現代化、市場化甚至是全球化的浪潮中，無時無刻地承受著整體政治經濟變革的影響和沖擊，村莊的邊界在強大的外在壓力面前日益淡化，村民所面臨的問題日益超出村莊的范圍;另一方面市場化以及村民的自由流動，擴展了村民的視野和活動范圍，幫助村民從內部沖破村莊的限制，將自身投放到更為廣闊的社會背景之中。因此，現在村莊較少出現振臂一揮呼應者云集的場景，村莊己經不再是村民集體行動的天然單位，給村民集體行動的達成增加了復雜性，需要重新審視村民集體行動的單位邊界。
(三)利益觀念和利益格局的轉化直接影響村民的行動取向。奧爾森分析集體行動時假定潛在的利益集團，即分散的、非組織的群體存在共同利益，在此基礎上探討集體行動的達成，所以在分析村民集體行動時必然要厘清村民的利益取向和村莊的利益格局，否則擁有進退自由的村民將漠視相關行動動員，難以調動他們的積極性。在社會轉型帶來整體利益觀念以及利益格局發生重大變革的今天，村莊的利益取向和格局也必然有嶄新的面貌。首先，村民的利益重心將逐步由村莊、家族轉移到家庭，甚至自身。由于家庭聯產承包經營體制以及市場觀念的催化，個體利益逐步得到承認和合法化，消弱了村莊、家族等集體性利益的地位;其次，村民利益追求的目標日益多樣化。改革開放之后，權力、經濟、聲望等都已成為民眾的追求，這樣村民就可能因為利益目標的不同而出現分化:再次，村民獲得利益的手段愈益豐富。在.已發生分化的利益格局中，村民可以分別憑借權力、知識或技能實現自己的利益追求。利益觀念以及利益格局的變遷，加上村民自主權利的法制保障，將使村民的行動目標以及實現目標的手段愈益復雜化。
轉型村莊的秩序生成、維持能力較為薄弱，致使對機會主義行為制裁不足。小群體容易達成集體行動的有利因素之一就是小群體內部成員之間的輿論導向以及對違規者邊緣化的壓力。首先，村莊傳統行為規則趨于瓦解。經過千百年的歷史沉淀，傳統村莊在處理村莊日常生活事務時形成了一套明確的行為規則，為村民的行為處世提供了指引，有助于村民對村莊行為進行價值判斷，并做出評價。但是，在社會轉型過程中，傳統規則日益不適應于現代社會的要求，甚至與現代行為標準相沖突，其消解是必然趨勢;其次，村莊現代行為規則再生不足。現代法制為村莊提供了很好的行為規則，但是對于村民來說，存在宣傳不足、掌握不充分以及不夠細化、難以為村莊日常生活中的瑣碎事務提供行為依據的問題:再次，村莊現有規則約束力受到削弱。村莊內部秩序生成維持能力的薄弱致使村莊的輿論約束力不足，機會主義行為也就較容易逃脫邊緣化的制裁。
三、社會轉型進程中村民集體行動的實現
(一)重新審視集體行動的單位，以利益共識構建集體行動的基j出。傳統村莊曾經作為一種集體行動的組織單位，建立在特定的背景環境之下，轉型過程中的村莊作為村民集體行動的場域增加了復雜性，需要我們認真審視。奧爾森等所研究的小群體并不是泛指任何一個規模較小的單位，而是特指擁有利益共識的人員不多的行動群體。從這里可以看出，利益共識是構成集體行動單位邊界的基礎。因此，在動員村民參與集體活動的過程中就需要正視村民的利益追求以及達成利益共識，不能期望用一個大而化之的目標來整合所有村民，需要切實了解村民的利益需求，整合村民利益與體制訴求，以此來構建集體行動的基礎，否則擁有退出權的村民將漠視相關動員。這樣，建立完善的利益表達機制和整合機制就成了達成集體行動的起點。
(二)為村莊提供明確的行為規則，并增強村莊的秩序生成維持能力。埃莉諾·奧斯特羅姆在分析集體行動制度的演進核心時就探討了新制度的供給、可信的承諾和相互監督，羅伯特·貝茨也指出“人們之所以需要制度，是因為制度擴大了理性人的福利”。但是，社會轉型一方面瓦解了村莊傳統的行為規則及其維持機制，破壞了村莊傳統的秩序生成維持能力:另一方面轉型社會又面臨現代規則及其維持機制重建不足的困境，致使村民陷于行為規則約束的盲區，行為投機成為理性選擇。因此，要使轉型時期的村莊能夠維持基本的秩序，促成集體行動提供公共物品，必須保障行為規則的有效供給，并增強村莊的秩序生成維持能力。
篇10
關鍵詞:鄉村治理;制度績效;評估研究
村民選舉、村民自治的制度建設和實踐,推動了我國鄉村民主治理的發展和進步。對這種發展與進步的評估,也就是對當代中國鄉村治理的制度績效的衡量。治理的制度績效研究,不僅能為鄉村治理提供新的理論視野,而且有助于提高鄉村治理的能力和實效。如何評價村民選舉、村民自治的制度效應問題,是一個全新的學術課題。
一、基本概念與理論框架
近幾年來,一批國內學者對以村民自治為基礎的鄉村治理的研究達到了相當的水平:一是擴展了研究的“面”;二是深化了研究的“點”;三是細化了研究的具體內容。由此出現了一批有見地的研究成果。例如,通過對“岳村”政治史的考察,于建嶸揭示了轉型期中國鄉村政治結構的變遷過程,就是一個在現代化的背景下,由國家主導的鄉村社會的制度變革過程。隨著國家對鄉村經濟依賴程度的減弱,鄉村市場經濟的發展,國家行政權力逐漸撤離鄉村,鄉村社會將最終完成從身份到契約的過渡,實現從傳統的專制家族社會向現代民主的個體社會的轉型[1](p425-426)。吳毅在雙村研究中,提供了一個分析農村治理結構變遷的理論視野,那就是村治變遷是現代性、國家和地方性知識這三種邏輯互動的產物。吳毅提出了一個深邃的觀點:非集體化的農村改革,使得革命全能主義退潮,這種退潮又使得現代化、國家和村莊地方知識這三種邏輯之間得以在20世紀余下的時間里重新安排他們之間的結構化關系[2](p24-25)。項繼權系統研究了集體經濟發達農村的村級組織模式,深入分析了產權制度變革對鄉村治理的影響[3](p366-369)。肖唐鏢、丘新有、唐曉騰等學者所進行的村治與宗族關系的調查研究,刻畫了以宗族文化為代表的傳統社會與以村民選舉為標志的現代制度的艱難磨合[4](p81-85)。
針對鄉村治理層次間面臨的新情況新問題,徐勇提出并論證了“縣政、鄉派和村治”的鄉村治理結構的重建方案[5]。針對宗族存在的客觀性及其對鄉村治理影響的現實性,肖唐鏢提出了通過規范宗族而發揮宗族對鄉村治理的積極作用的政策建議[6](p10-15)。詹成付在評估今后村民自治基本走向的時候指出,村民自治將朝著程序化、規范化、具體化,制度機制配套化、一體化,自治模式多樣化和保障機制強化等方向發展[7](p16-19)。這不僅是制度建設的基本要求,同時也是對鄉村治理的一種展望。
上述研究成果及研究視野的拓展,既反映了我國農村基層民主制度建設的發展,也涉及到了鄉村治理的制度績效評估問題。然而,這些研究都沒有涉及這樣一個重要問題,即如何全面、系統、客觀地認識和評估村民自治制度建設所推動的鄉村治理績效。這不僅需要在理論上明確界定“治理”的含義,還要制定一套可操作的評估指標。
如何界定“治理(governance)”及其制度績效?國內有的學者強調以公民社會為基礎的善治結構[8](p195);有的強調治理過程中的合作主義[9];還有的強調治理主體的網絡結構[10]。綜合來看,“治理”就是多元主體對公共事務或共同事務進行協同管理的體制、過程與效果。治理當然具有結構的特征,這種特征一是治理主體的多元性,二是治理方式的協同性,三是治理內容的公共性,四是治理目標的實效性。所謂社區管理中的合作主義(社區主義)、公私伙伴、“齊抓共管”等等,都可以在這個概念中獲得闡述。而就目標價值來看,治理的基本取向有四,一是經濟增長及資源的可持續性開發;二是分配的平等或公正;三是以有序參與為基礎的秩序問題;四是以自主選擇為前提的公共參與。
“鄉村治理”的內涵不僅限定了地域,而且明確了治理主體的構成及其特征。所謂鄉村治理,就是性質不同的各種組織,包括鄉鎮的黨委政府、“七站八所”、扶貧隊、工青婦等政府及其附屬機構,村里的黨支部、村委會、團支部、婦女會、各種協會等村級組織,民間的紅白喜事會、慈善救濟會、宗親會等民間群體及組織,通過一定的制度機制共同把鄉下的公共事務管理好。
“鄉村治理的制度”,是一種制度化的治理結構。這種治理結構的基本要素,一是權力在鄉與村兩個層級的縱向與橫向配置,即鄉村權力結構;二是制度規范,也就是分別約束鄉級組織和村級組織的那些法律、法規和自定的規章制度等;三是政策與制度的結合情況。政策與制度的結合,其實就是治理的動態過程,是政策通過一定的制度框架或制度平臺得以實施的過程。我們進行制度績效評估,也就需要對“公共政策”及其運行的“制度平臺”進行綜合的評估分析。
如果我們把制度變量與政策變量進行交叉分析,就能得到制度績效的分類框架。由這個分析框架,可以區分出制度績效的四種評估類型(idealtypes):
圖1顯示出,績效最優的A類型滿足兩個前提條件,一是善治結構,二是政策合理。B、C、D三種結構都是績效差的情形。這個分析框架的意義在于,導致治理績效差的原因不是單一的。可能出現的情況分別是,政策不合理導致的績效差;結構不合理導致的績效差;政策和結構都不合理所導致的績效缺損。那么,我們又要根據什么樣的標準來衡量政策的合理性及治理結構的好壞呢?在筆者的理論框架中,評估政策合理性的指標主要同經濟增長、公共產品與公共服務的供給、公平分配等變量有關;而評估治理結構好壞指標主要同公共參與的水平及制度化程度、社會秩序以及村民的認同性服從程度等方面有直接的關系。我們的案例研究,就是在這個理論框架下所進行的分析研究。
在本項研究中,我們所指的制度主要是以村民自治為基礎的鄉村治理制度。我們所講的制度評估,是對鄉村治理制度建設及其實踐所產生的實際社會效應的綜合評價。由于治理目前的多重取向和治理行為的綜合性,這一制度績效評估的內容體系也必然是一個復雜的、綜合的指標體系。這個指標體系主要包括經濟增長、社會分配、公共參與及社會秩序四個基本方面。
二、制度績效的實證研究:高壩村觀察
高壩村處于四川北部山區,是一個比較閉塞的貧困村落。本村共790余人,200來戶,分布在8個村民小組。這些村民小組就是時期的生產隊。該村可耕種土地面積和林地面積極廣(人均可多達十余畝),長期以農業生產為主,并主要從事糧食作物生產。2000年,高壩村進行了村委會換屆直選,換屆選舉后,高壩村現任領導班子由村支部(3人)與村委會(5人)組成,任職已兩年多。2002年7月,課題組成員在高壩村進行了為期20天的調查,分別訪問了鄉干部、在任和離任村干部、村民群眾,并對100個村民進行了問卷調查。
高壩村只是筆者眾多案例中的一個。我們對高壩這個案例分析,屬于典型的學理性案例分析的方法論范疇[11](p179)。正是通過這一案例的研究,來發展制度績效分析的實證方法,揭示制度績效評估的社會蘊涵。
(一)經濟增長
1.扶貧行動中的政府角色
治理的經濟政策目標,歸根到底就是通過經濟增長來增加農民收入、減輕農民負擔。為了促進這個目標的實現,鄉政府從2001年開始加大了扶貧力度。扶貧款項主要用于鄉村道路和橋梁等基礎設施建設,還有一個去向就是給農戶優惠貸款。在高壩村,農民得到的扶貧貸款,主要投資于發展專業化的種植和養殖,以專業戶的形式統一組織。高壩村是本縣扶貧工作示范村,全村共有養雞專業戶和養豬專業戶各20余戶,其中雞豬共養大戶4戶。同時,在土地條件較好的生產隊統一種植蔬菜,由政府免費提供種子和技術指導。
從農戶收入方面來看,絕大多數農戶的收入比上一年度均有所增加,其增加值在100—1000元之間不等,但各戶增收的差距很大。由于土地收益較差,絕大多數青壯年外出打工規模和時間都有所增加。同時,農戶支出方面除了各項稅款和農業投入外,也有相當比例用于家用設備等消費品購置。從集體收入來看,該村目前沒有公共產業,而且也沒有公共積累,集體經濟沒有收入。有外來承包,但多與私人發生關系,集體沒有預留土地,因此也就無法參與投資。
對于高壩這樣的資源貧乏型農村來說,農民增收的主要途徑,一是依靠政府扶貧政策與措施,通過改善交通、發展專業種植和養殖而增加農民收入;二是對青壯年農民外出務工采取鼓勵性的政策,以減少農村的隱性失業。在高壩這種資源貧乏的村子,農民增收與政府的扶貧政策關系密切,而與村民選舉、村民自治關系不直接。因此,村民自治與農村經濟現代化的關系值得重新評估。
2.農民的消費支付能力:增長與增收的綜合衡量
經濟發展的一般意義,對于農村社區來說就是經濟增長;對于農民家庭來說就是增收。增長與增收是鄉村治理的經濟目標。增長與增收這兩個指標可以比較客觀地衡量出經濟發展水平,但是,如果我們不分析農民家庭的支出結構,就不能僅僅從增長與增收指標來斷定農民家庭經濟生活的質量。調查顯示,高壩村的農民家庭年年都在增收,但村民普遍反映家庭生活質量并沒有多少改善。因此,衡量經濟增長的時候,必須考慮成本投入;衡量增收的時候,必須把農民的支出考慮進來。
農民家庭增收的衡量,不僅要考慮家庭的實際收入,還要計算家庭的實際支出。在高壩村,農民收入是以戶為單位來計算的,落實到個人的頭上,就是把一戶總收入除以家庭總人口。而對農民家庭經濟生活的評估,更要注意衡量農民家庭的實際消費能力或購買力。
農民收入的主要來源是土地收入、經營性收入、勞務收入,還有一些如饋贈、救濟等不可預測性的收入。農民的消費預期是以可預測性收入為根據的。當某種收入來源是不可預測的,那么,在家庭支出計劃中就不能把這種收入列進來。例如,當外出農民處于勞動力市場邊緣的時候,其務工收入是十分不穩定的。而且,對于那些技能相當缺乏的一般勞動力來說,外出農民所從事工作大多具有臨時性、季節性和低保障性。因此,非預測性的收入一般都不能列入家庭的消費計劃之中。因此,這類收入對家庭經濟生活的改善是難以預期的。對于開放程度低的村落而言,農民家庭可預期收入來源仍然是土地經營。盡管土地收入不高,但因具有長期穩定性而發揮了基本生活保障的作用。而開放程度高的農村,農民增收的機會增加了,收入的可預測性隨之提高,有助于農民生活質量的改善。農民的消費能力是衡量農村富裕程度或實際生活質量的一個綜合性指標。在消費剩余有限的情況下,農民的消費能力與經濟增長是呈正相關的。
農民的消費能力=經濟收入—農民負擔。這一指標具有很強的現實性,它同時反映了農民最關心的兩個方面:增收與減負。當農民收入處于低水平的時候,減負與增收是聯動的;但農民收入達到一定水平的時候,減負所產生的邊際效應就弱化,也就是說“減負”與“增收”沒有必然的聯系。在農村經濟尚處于低水平的階段,農民的實際支付能力可以成為考察鄉村治理經濟績效的綜合性指標。
3.經濟發展的雙因子:作為保障因子的民主與作為激勵因子的自治
經濟與民主是有聯系的,但不是簡單線性關系。觀察高壩村,我們發現,村民的收入增長率極低,差不多處于半停滯狀態。農村經濟資源的開發進展緩慢,農民感到增收的難度加大,因為土地投入成本呈遞增趨勢。我們還發現,高壩村的大多數村民認為,基層民主的開展,并沒有帶來鄉村經濟的發展,農民增收與減負都沒有通過村民自治而落到實處。倒是自上而下推行的扶貧政策,發揮了有限的經濟改善作用。那么,民主制度與經濟發展究竟是一種什么關系呢?我們的經驗觀察表明,雖然民主不是經濟增長的促進因素或激勵因子,卻可以成為經濟發展的保障因素。
對于經濟增長的貢獻,制度可以提供兩個方面的機制:保障機制與激勵機制。經濟增長離不開這兩大機制的共同作用。這兩大機制的意義各有不同,前者是前提基礎,沒有保障機制,經濟增長就缺少必要的制度保障,經濟甚至有倒退的可能;但是,即使有了保障機制,經濟增長卻未必就一定會實現。后者是動力,是經濟增長的觸點,也就是說,有了激勵機制,經濟增長就可以實現;而沒有激勵機制,固然不能實現經濟增長,但也不至于導致經濟倒退。根據村民自治對農村經濟發展的實際作用,我們可以分別將民主與自治對應于保障機制與激勵機制。在鄉村治理過程中,民主是必要前提,如果經濟缺乏民主制度的保障,農村社會及經濟生活就可能受到不良因素的干擾。旅美中國學者史天健揭示出,在中國農村,經濟發展與選舉的民主程度是一種曲線相關關系(ShiTianjian,1999),民主選舉并不是經濟增長的直接動力,因為經濟發展與民主發展的因果關系還不確定。
與農民經濟自主相適應的村民自我管理,是經濟增長的激勵因子。農民自由地根據生產生活的客觀條件和各家各戶的愿望,自主選擇最適合當地的經濟發展途徑,是村民自治的本來意義。而且,政府那些刺激農民增收的政策行動(例如扶貧工作)也要適合農村實際才能發揮更大的作用。
目前,以土地產出為主的農村經濟主要是分散的家庭經營,這種分散經營的經濟效益不容樂觀。高壩村的村長對本村的農作物種植作了一個大致的成本—收益分析,以土豆(該村的主要經濟作物之一)種植為例,種植100公斤土豆種子,其相關的投入十分可觀,幾乎一斤種子需要一斤化肥,此外還包括其他農肥以及農藥等。如果氣候條件合適,100公斤種子可以收500公斤土豆,將這些土豆全部折算成市場價格,減去種子和化肥等成本,最終收入也不過100元,這就是全部的勞動投入所得。村長認為,如果可以聯合經營,統一購銷降低成本,并投入一定的加工設備,將土豆進行半成品加工,其最終所得可以增加5—10倍。但事實上,農戶聯合經營條件根本不具備,啟動資金、生產設備與加工技術都成問題。如果政府籌集的有限扶貧款項,能夠通過村民自治組織來自主安排,成效就會大不一樣。
(二)分配與公平
以農業收入為主要來源的村莊,村民之間的收入差別一般都處于較低水平,收入差別不大。近幾年來,隨著外出打工、包工人數的不斷增加,個別家庭增收迅速,貧富差距由此出現。在高壩村,村里的集體經濟已經瓦解,集體經營收入很少,原有的公積金早也名存實亡,村級組織根本沒有調節分配的能力。然而,去年開始實施的農村稅費改革政策,在很大程度上調節了村民的收入分配。扶貧政策所扶持的種植養殖專業戶經營方式,也使農戶收入結構發生了變化。因此在高壩村,對社會分配公平的評估,其實是對政府政策調節農民收入分配狀況評估。由此可見,政府的政策及其實施狀況對農民家庭收入具有直接的調節作用。
1.社會分配的層次差異分配的公平性反映出不同階層、不同家庭收入的差異水平。因此,人們對分配的公平感受總是同收入的比較分不開的。這種比較主要發生在如下幾個層面:
第一個層面:村民與村民之間。這一層次屬于社會初次分配范疇,主要是村民家庭收入差別的問題。這就包括兩個方面,一個是收入總量的差別,另一個是收入來源的差別,而且收入來源結構的變化對農村家庭經濟有比較大影響。就高壩村的收入情況來看,收入總量與收入來源就很有關系。高收入家庭一般是以季節性外出打工和經營性收入為主,而低收入家庭主要依靠土地耕種和不固定的短工收入。但總的來看,本村村民之間的收入差別在總量和來源的差距都不大,這也是欠發達農村的一般特征。可以說,村民自治對貧困農村的分配并沒有產生什么影響。
第二個層面:村民與集體之間。由于高壩村不存在集體產業,集體收入來源幾乎為零,因此不存在集體福利分配的問題。而且稅改實施以后,以前的公共積累并入農稅由鄉政府統一征收,集體這一級不具有實際意義。值得一提的是集體債務問題,高壩村尚有上萬元的集體債務,由于諸多歷史遺留問題的干擾,這筆債務如何分攤,仍未明確。假如這樣的債務要分攤到每個村民的頭上,就要分清債務責任以及村民分攤的合理份額問題。而目前的村民自治制度也沒有提供解決這類問題的制度措施。
第三個層面:農民與政府。這主要涉及農稅政策問題。農業稅是政府對農村經濟進行再分配的重要杠桿,也是影響農民增收與減負的關鍵環節。在高壩村,就目前農稅改革的進展來看,“費改稅”后的農稅負擔不是減輕而是加重了。據調查,有的農戶與農稅改革前相比,反而多繳納十幾到二十元不等的稅款,而鄉鎮及村級干部又難以提供合理的解釋。據鄉政府干部介紹,他們也是綜合近幾年的上繳任務,根據上級規定的計稅方式,將稅款額度分配到各村,再由各村按比例分派到各家各戶。言下之意,稅款的征收,既沒有征得農民的討論和同意,也沒有硬性的法律規范,尤其是稅額的大小比例方面的規定,法律根據顯得不足(鄉政府出示給村民
的僅僅是一份區政府頒發的文件)。農稅直接關系到村民的切身利益和經濟負擔,卻在村民自治推行過程中處于另外一種與自治原則明顯相背離的狀態,無疑對農村的民主治理不利。
第四個層面:農產品與工業產品之間。這一層面主要是農產品與工業品的公平交易問題。從表面來看,這似乎是純經濟關系問題。事實上,由于長期以來“以農補工”的政策導向,工農產品價格剪刀差深刻影響著城鄉之間的社會公平分配。直到現在,中國仍然是一個城市主導的城鄉二元化結構,這種社會結構使得農民在市場交易中處于弱勢地位。盡管政府出臺政策要求按保護價收購農民余糧,但農產品與工業品在交易中的不平等現象不是一個糧食政策就能解決的問題。此外,農民在交易過程中總是以弱勢的個體身份出現,在價格談判上力量很弱。現行的鄉村治理的制度設計還沒有考慮如何提高農民市場競爭力的問題。
2.農村公共產品的供給
農村公共產品和公共服務的供給方式、水平是衡量鄉村治理績效的重要指標。農村公共產品和服務的基本內容包括農田水利設施建設、九年制義務教育、農村社會救濟(五保戶制度)、科技支農、農村治安、村民糾紛調解等公共服務。在高壩村,農村公共產品主要是鄉村公路建設與電網改造工程。由于這些工程主要由鄉政府主持,各種款項的劃撥都由鄉政府主持,鄉政府有很大的自由裁量權。也就是說,在這些公共產品的供給過程中,村民始終處于被動接受狀態。此外,政府扶貧計劃項目也都由政府支配,村民的意見既缺乏自下而上的表達渠道,也難以對政府的政策行為產生實際的影響。農村公共物品的供給仍然是政府主導型的。由于農民的參與程度低,主動支持不夠,由此可能導致兩種現象,一是政府費力不討好,農民得了實惠仍然懷疑干部;二是政府提供的公共產品和公共服務不一定是農民最急需的東西。
在高壩村,縣鄉政府扶貧幫困使農民受益,尤其是扶貧貸款的下發,使一些農戶增加了收入,生活有改善,但扶貧項目的整體效果并不理想。村干部反映,村民一般都是家庭為單位進行個體經營,扶貧項目難以獲得規模效應,而且面臨一家一戶的分散情況,有關部分的技術指導也存在難度。而村民反映,他們的致富項目并沒有穩定的預期效益,養雞、養豬、種菜的風險都很大。由于病蟲害防治、植保、種子的社會化服務水平低,個體農民難以承受生產及流通領域的風險。特別是受通貨緊縮的形勢影響,蔬菜、水果、肉食、禽蛋等農副產品的市場持續低迷,冷藏倉儲等社會化服務設施缺乏,導致農村增產不增收的困難局面。在高壩村,蔬菜專業戶的菜地里爛掉了許多大白菜。其他農村也面臨類似增產不增收的問題。這就表明,在農村產業結構調整的過程中,無論是當地政府,還是農民都迫切需要大力發展農副產品加工業和營銷服務。
(三)公共參與與公民文化
1.農民的參與熱情靠什么來激發
高壩村自2000年開始實行村委會直選,推行村務公開。在最初的一年里,農民對村民自治制度推行的積極性很高,尤其是在首次直選的激勵下,村民對參與村組會議以及各項集體事務的民主商議活動都相當熱情。但一年之后,村民的熱情逐漸減退,尤其是召開村組會議,許多村民溜之大吉。村里的其他公共事務,村民的參與熱情明顯降低。村里想開個會,村組干部都得跑上跑下去發動,但仍來不了幾個人。調查發現,村民的公共參與的熱情之所以冷了下來,主要原因是村民認為村里開會討論的許多事情跟他們的切身利益沒什么關系,而且許多會議討論是決而不行,不見實效。有村民說,村里開會老是扯皮,不僅解決不了什么實際問題,反而容易傷和氣。而村干部也在叫苦連天。按規定,有些事必須召開村民會議才能定,但村民的公共參與熱情低,會難開成,上級布置下來的任務也就很難貫徹落實下去。而且,村民對村干部的要求比以前“苛刻”得多。在農民心目中,村干部的權威大大下降,與村干部頂牛的事情如家常便飯一樣平常。這個村的老百姓,喜歡議論政府的事情,也關心政府的政策動向,對村務和干部的議論與評價更多,但他們又不愿意在公共事務方面投入太多的精力、時間和物資。議論的多,行動的少;批評的多,支持的少。那么,靠什么來激發村民的公共參與熱情?這真是讓人頭痛的事情。
2.村民政治行為的結構性特征:強關注與弱行動
在高壩村,村民的政治行為具有矛盾性:一方面對公共事務的關注程度在不斷增加,另一方面對公共事務的參與程度卻在減弱。在研究和分析村民政治心理和治理績效方面,這一矛盾值得關注。村民對公共事務的關注和參與,同村民與公共事務的利益關聯度相關。表面看來,村民對公共事務的關注程度增加說明其利益關聯度增大,而村民對公共事務參與程度的減弱似乎又預示著其關聯度的減小。但事實上,只要在加入對公共事務的預期收益與實際收益比較分析,就會發現其中并不矛盾。對公共事務的關注與預期收益直接相聯系,對公共事務的參與和實際收益直接相聯系。
從動態的角度來看,村民對公共事務關注程度增加,顯示了其利益關聯度在增大,村民對政治行為的收益預期也會較高,因此有參與公共事務的主觀動機。可是,當村民在公共參與的過程中,發現其實際收益并不能達到預期目的,出于理性的考慮,就會相應地減少對公共事務的時間投入,導致參與程度的下降。由此導致了村民強關注-弱行動的政治行為特征。
3.村民議事會議的“規模難題”和少數人權利的問
題基層民主與村民自治的一項重要內容就是集體議事。實現這種議事的方式主要有兩種,一是村組會議,二是村民代表會議。前者仍然會存在“規模難題”,而后者的實質代表性卻又不能令村民完全信賴。尤其是一些義務性事務,通常是政府下任務,村干部來推行,村民來完成。而對于任務本身是否合乎國家法律和中央的政策,任務完成的時限是否合理等方面,村民一般都沒有發言權,至多是在村組范圍內就如何完成任務發表一些意見。這就大大降低了集體議事的實際意義。這是村民議事會“規模難題”的原因之一。
對于村組內部事務,尤其是涉及每個具體個體的利益時,集體決策往往會導致村民權利與義務的脫節。集體決策難以客觀公允地保護個體利益尤其是某些少數派的利益。以高壩村的集體決策為例,某次會議需要決定兩件事情,一是扶貧物資和款項的分配問題,二是鄉村公路修建義務的分配問題。兩件事情的焦點都集中在分配標準的選取上,也是矛盾沖突的交匯點。大致標準有:按戶頭分配,按勞動力分配,按土地人口分配,按實際人口分配。對于前一問題上,多數人主張按土地人口分配,而土地人口較少的農戶則要求按實際人口分配;在后一問題上,多數人主張按戶頭分配,而勞動力較少的農戶則要求按勞動力多少分配。雙方都可以羅列足夠的理由,但由于多數原則,少數派的意愿根本無法實現、少數人的正當權利也就得不到尊重。而民主決策制度似乎很難同時解決“規模難題”與“少數人受損”的問題。這也是在制度績效評估上遇到的難題。
(四)社會秩序與農村穩定
高壩村仍然是一個以姓氏宗族為主要聯結方式的村莊,主要存在李劉兩大姓氏。但姓氏的分布在每個小組都相對集中,而且由于村內的公共建設項目幾乎不存在,也就不存在圍繞利益分配而出現的宗族派系斗爭。本村近幾年的治安狀況良好,村內糾紛明顯減少,村民之間的直接矛盾沖突呈下降趨勢。而且,村民對鄉村兩級干部雖有不滿情緒,但不存在直接的利益沖突,因此該村很少發生上訪告狀的事情。值得一提的是,年輕一代的崛起,大量人口的外出打工,使該村的宗族影響日漸衰微,村莊社會秩序的維持主要靠正式組織力量的調停。
1.社會穩定的指標分析
衡量農村社會的穩定程度,需要選取恰當的、可觀測的指標。在對高壩村的深入調查中,我們發現鄉村社會的穩定情況相當復雜,除了常規的指標如暴力事件、犯罪率等內容外,另外一些隱形的因素也是影響農村社會穩定的重要力量。因此,簡單的量化標準并不能真正說明農村社會的穩定情況,尤其是不能單憑農村社會糾紛、暴力乃至違法犯罪事件的多少來衡量,必須考慮到許多潛在的不穩定因素的存在,如不滿情緒的增加,政治認同的弱化,集體安全(治安)的弱化,秘密組織的興起等等。鑒于此,我們將這些因素劃分為兩個層次:顯性層次與隱性層次。顯性層次主要如農村社會糾紛事件、治安狀況、刑事犯罪率等;隱性層次即那些可能影響社會穩定的潛在因素。只有將這兩個層次的內容結合起來,才能真正說明農村社會的穩定程度。即使顯性層次的指標所反映的穩定程度較高,但如果隱性層次的指標所反映的穩定程度較低時,我們便不能認為這樣的農村社會是穩定的。只有當兩個指標所反映的情況一致時才有效。
2.鄉村社會穩定性與整合度分析
考察農村社會的穩定,還必須與鄉村社會的整合程度結合起來。社會整合度是指村莊內部的人際溝通、社會信任和互助的程度。社會整合度越高,村莊社會的秩序穩定性越強;而村莊的社會秩序越好,越能促進村民之間的互惠互信和社會交往。運用雙變量交叉分析方法,可以將鄉村社會秩序分為四種類型:高整合度高穩定型、低整合度高穩定型、高整合度低穩定型和低整合度低穩定型。
當鄉村社會整合程度較低時,即便社會穩定程度很高,我們也不能將這樣的社會狀況視為鄉村治理的良性秩序環境,不能單純地根據穩定程度來衡量制度績效。因此,可以將具有高整合度的穩定視為積極型穩定,而將低整合度的穩定視為消極型穩定。只有高整合度高穩定型的社會狀態才是良性的,鄉村治理制度績效應該以積極型穩定為追求目標,而這種積極穩定是建立在基礎之上的。
3.政治認同與社會穩定
政治認同是社會穩定的文化心理基礎。村民的政治認同主要表現為對政府政策、政府行為、基層干部的態度、情感和議論等心理傾向。在政治認同不足的情況下,即使合法的強制也能維持社會秩序的穩定,但這種穩定往往是脆弱的。一旦社會不穩定因素積累到不可調和的程度,就有可能引發突發性。
由認同對象的結構性特征所決定,村民的政治認同也是結構性的。表1顯示了村民政治認同的復雜結構。在進行這種政治認同評估的時候,就要具體考察認同的結構特征及其政治經濟根源。
在高壩村,分布在A結構和H結構的村民都是少數。大部分村民的政治認同結構屬于B、C結構。具有B結構的村民,對鄉鎮干部的認同不高,是因為鄉里的扶貧措施沒有給他們帶來直接的利益。C結構的村民認為在農民增收、減負等實際問題上村干部沒有發揮什么作用。而政府的扶貧支農政策帶有實惠。由此我們看到,政府扶貧政策給農民帶來的實際效用是非均衡的,由此導致農民態度結構的多樣性。因此,要提高農民對中央政策以及貫徹執行這些政策的基層干部的政治認同,最關鍵的是這些政策必須體現和維護大多數人的根本利益。
在高壩村調查期間,村民政治認同的“流失”問題引起了我們的注意。考察認同的“流失”問題,一是要注意流失的方向,二是流失的程度。農民對正式體制認同的降低,并不意味著他們就沒有認同了,而是認同于體制外的事物例如民間秘密組織等等。如果把這種認同界定為“負認同”,那么“負認同”的提高意味著“正認同”的減少。這種負認同的增強傾向表明,村民自治并沒有有效地將村民組織起來,未能有效吸納村民參與公共事務和提高村民的政治歸屬感。在高壩村,我們發現部分農民開始對宗教性和宗派性的秘密組織發生興趣。例如,當地的一個民間秘密組織“基督門徒會”,通過會員間的互惠互助、精神及門規控制,吸引農民參與,擴張勢力范圍,從而分流農民的政治認同。這些負認同的因素,是農村社會政治不穩定的潛在因素。如何消除這些潛在因素,也是鄉村治理的重要任務。
結論作為鄉村治理制度核心內容的村民自治制度,促進了中國鄉村治理結構的轉型和治理能力的增強。從1988年算起,我國的村民自治制度實踐走過了15年的歷程。現在,該是對這種制度所導致鄉村治理結構的變化和成效進行系統化和理論化評估的時候了。
