村民自治制度范文

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篇1

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篇2

關鍵詞：村民自治治理社會關聯(lián)鄉(xiāng)村關系

Exploringonthevillage’sconfigurationofvillager’sdemocraticgovernance

HeXuefeng

Abstract

Itisveryimportanttoexplorethevillagestructureofinstitutionofvillager’sself-governancewhenwestudytheefficacyofitscapabilities.Wefindthattheefficacyofvillager’sself-governanceislimitedifvillage’ssocialintegrationislower,whilethecapabilitiesofthedemocraticgovernanceisgreatifvillage’ssocialintegrationishigher.Thevillager’sself-governanceisagoodinstitutionthatmaybringoutvillageorder,anyway,ifweignoreitsdependenceonthevillageconfiguration,wecanhardlyunderstandthepracticaleffectofthisinstitutionindifferentregions.

KeyWords

Villager’sself-governance,Governance,Socialintegration,Relationshipbetweentownandvillage

一、引論

學術界對村民自治的關注，存在著兩種分野，一種關注集中于村民自治的民主方面，尤其關注村民自治制度對于中國未來政治制度安排可能具有的影響，這是從外部來關注村民自治；一種關注集中于村民自治的治理方面，將村民自治制度看作一種民主化的村級治理制度，尤其關注這種治理制度對于解決當前農(nóng)村實際存在問題的能力，這是從農(nóng)村內(nèi)部來關注村民自治。總體來講，當前學術界對村民自治民主方面的關注遠遠超過對治理方面的關注，政治學界和海外學者尤其熱心于此。

因為已有太多關于村民自治民主方面的研究(參見景躍進，2001)，本文試圖從村民自治治理的方面來作些討論。村民自治治理的方面可以看作是一種民主化的村級治理，這里的中心詞不是民主而是治理，關注的焦點是民主化村級治理作為一種可供選擇的治理制度，其效能如何，社會基礎如何以及在當下中國特定國家與社會關系狀況下的適宜性如何。

當前關于民主化村級治理的研究相對薄弱，已有的研究主要集中在對村民自治效能的實證調查中，這些實證調查為展開民主化村級治理的理論研究提供了必要的前提（徐勇等，2001）。進一步展開的關于民主化村級治理的研究不僅較少，而且大都建立在一些想當然的信念中，缺乏扎實的實證調查和深入的邏輯推證，這一點在贊成和反對村民自治這一民主化村級治理制度的雙方并無根本不同。還有一點也很有趣，即學術界和地方行政官員對村民自治這一民主化村級治理制度的價值和實踐效果的評價，大多數(shù)時候都是恰恰相反的。

就學術界對民主化村級治理的信念而言，大多數(shù)學者對以下命題是不加置疑的，如人們相信，真實的競爭性的選舉，一定可以選出村民滿意的村干部，這些村干部在民主化的村級治理中，會保護村民的權益，起碼不會損害村民的權益；又如，人們相信，由村民選舉產(chǎn)生的村民代表，既可以通過村民代表會議的形式?jīng)Q策村務，監(jiān)督村干部，從而約束村干部的行為，又可以通過在村民代表會議中協(xié)商妥協(xié)，形成有益于村民的決議，并有能力將這些有益于村民的決議貫徹到村民中去；再如，人們相信，只要是真正對村民有益的事情，只要讓村民有足夠參與表達意見的渠道和民主決策的機會，這種有益于全體村民的好事，就一定可以做成。村民是理性的，他們知道如何選擇于自己有益的決定。等等。

考察民主化村級治理，需要討論這些未加置疑的信念。本文希望通過一個理論考察，來討論一種特定類型村莊即所謂低度社會關聯(lián)村莊民主化村級治理的可能性，重點考察民主選舉和村級治理之間的一種可能內(nèi)在關系。之前，我們來討論民主化村級治理面臨著的共同鄉(xiāng)村關系前提。

二、民主化村級治理的鄉(xiāng)村關系前提

當前村民自治制度安排的一個特點是希望通過村民自治來同時解決村務和政務。1998年通過實施的《村民委員會組織法》不僅規(guī)定“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”，而且規(guī)定“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。實踐中，即是希望由村民委員會在處理村務的同時，可以協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成各種國家任務，典型是收糧派款和計劃生育。決定村委會不僅負擔村務而且負擔政務的理由，是中國后發(fā)外生型現(xiàn)代化對農(nóng)村社會的強制要求。中國現(xiàn)代化本質上是一種外在強加于農(nóng)村的任務，在轉型時期，國家通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政施加于村一級的政務，正體現(xiàn)了這種強加法則。不是村一級是否有政務需要完成，而是應由誰來完成它。從理論上講，源自國家現(xiàn)化要求的政務可以有三種辦法來予完成：第一是由基層政權即鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政施達于村，比如由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政直接向農(nóng)戶收取稅費，控制生育等等。一般地說，由于當前分田到戶造成的事實上小農(nóng)經(jīng)濟分散經(jīng)營的特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政無力直接面對千家萬戶的農(nóng)戶，其中的核心是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接面對農(nóng)戶的交易費用太高，監(jiān)督成本也太高，代價太大（溫鐵軍，2000）。這條路一般地說難以走通；第二種辦法是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政設置向下延伸至村，即在村委會這一村民自治機構以外設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政下派的另一個村級組織，由這一村級組織來處理政務。這種辦法的好處是將村務和政務分開，壞處是新設機構成本太高；第三種辦法就是當前村民自治制度安排中將政務和村務集于村委會一身的辦法。這種辦法的好處是既可以讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政安排的政務在村一級有“腿”，又可以降低行政成本。這種辦法的壞處是政務與村務難以分開，有時是政務沖擊了村務，有時是村務不理政務。以上三種解決村務與政務的辦法都不是完美的辦法，有利也就有弊。事實上，在當前中國轉型期的現(xiàn)代化特定階段，也很難有一種完美的既可以處理好村務又可以解決好政務的辦法。當前村民自治制度安排中希望通過村民自治來同時解決村務和政務的特征，與其說存有制度安排上的缺陷，不如說在村民自治制度運作中，我們?nèi)绾沃泵孢@種缺陷。換句話說，在討論民主化村級治理時，我們必須面對以政務和村務合一為表征的鄉(xiāng)村關系前提。無論鄉(xiāng)村關系在名義上是領導關系還是指導關系，鄉(xiāng)村之間都存在關系，這種關系一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政掌握著較村委會多得多的經(jīng)濟資源、社會資源、文化資源乃至組織資源為前提，在鄉(xiāng)村關系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政為主動的占據(jù)優(yōu)勢的一方，村委會是處于被動和劣勢的一方。

在村民自治制度安排中，鄉(xiāng)村關系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的優(yōu)勢并不是以傳統(tǒng)人事上的任免權為依據(jù)的。村委會由村民選舉并對村民負責，因此，理論上，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政是兩個對等的法人實體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政無權要求村委會一定做什么，村委會也有拒絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政政務的組織制度上的理由。這種情況下，鄉(xiāng)村關系中政務與村務合一的前提在實踐中就有組織制度以外的辦法，這種辦法在過去的村民自治實踐別是在1998年之前《村組法》試行期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政大多是以操縱村委會選舉或直接任免村委會成員這一明顯違反《村組法》的辦法實現(xiàn)的，這一點已為絕大多數(shù)農(nóng)村政治觀察者所觀察到。1998年《村組法》正式頒布實施以后，法律的嚴肅性和執(zhí)法力度的加大，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政以操縱選舉和直接任免村委會成員的辦法來實現(xiàn)鄉(xiāng)對村控制的成本，而當前農(nóng)村經(jīng)濟普遍不景氣，農(nóng)民負擔過重所造成的鄉(xiāng)村關系的緊張，進一步增強了村對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抵制決心。這種情況下，鄉(xiāng)村關系便存有兩種可能前途，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政利用資源優(yōu)勢來控制村干部，并逐步與村干部結成利益聯(lián)盟，村干部為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理政務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于村干部的一些利己謀私行為不聞不問；二是村干部作為村民選舉的代表，在感受到村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)不滿的同時，作為村民利益的代表抗拒鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理不合理的政務要求，抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政向村一級的滲透。當然，鄉(xiāng)村關系除此以外還有兩種可能前途，一壞一好。壞的前途是村干部可能利用鄉(xiāng)村關系的緊張，借村民的不滿抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)，借鄉(xiāng)鎮(zhèn)的強力壓制村民，而村干部們則利用鄉(xiāng)村關系的矛盾及制度空隙進行投機，他們本身成為一個既得利益集團。好的前途是村干部憑借自己的責任心和行政智慧，在當前艱難的鄉(xiāng)村關系中，即處理好村務又辦理好政務，即讓村民高興，又讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)滿意。村干部如何行為，并不完全是他們自身的道德感和良心決定的。具體地說，村干部的行為既受鄉(xiāng)村關系政務村務合一這一制度前提的影響，又受村莊本身的社會性質特別是村莊社會關聯(lián)度的影響。在當前村民自治制度安排中的村務政務合一這一鄉(xiāng)村關系前提下，尤其決定村干部行為從而決定民主化村級治理這一制度安排效果的，是當前村莊社會的性質。下面我們討論村莊社會的性質。

三、社會關聯(lián)度：村級治理的村莊基礎

從理論上，我們都相信制度的有效性是與特定社會基礎相聯(lián)系的，具體研究卻容易忽視制度安排的社會基礎，習慣于抽象討論制度本身的好壞與效果。對村民自治這一民主化村級治理制度的討論不應離開它的村莊基礎。

我們在另一項研究中，將構成村民自治制度基礎的村莊性質以傳統(tǒng)文化和社會分化兩個維度進行了區(qū)分，并特別討論了缺乏分層與缺失記憶型村莊的權力結構（賀雪峰，2001A）。我們認為，關注村莊社會分層和社區(qū)記憶之所以重要，是因為社會分層和社區(qū)記憶構成了村莊中人與人之間聯(lián)系的性質與程度。社區(qū)記憶強烈的村莊不僅構成了村民對村莊的認同，而且構成了村民一致行動的理由。社會分層可以在村莊形成經(jīng)濟社會資源優(yōu)勢者，他們較一般村民掌握更多經(jīng)濟社會資源，這種經(jīng)濟社會資源的優(yōu)勢很容易轉而成為人際關系上的優(yōu)勢，從而具有建立強人際關系的潛力。一般地，在那些社區(qū)記憶缺失和社會分層缺乏型的村莊，因為缺乏傳統(tǒng)的社區(qū)認同和現(xiàn)代的社區(qū)精英，而使村民的聯(lián)系減弱，一致行動能力下降，這種一致行動能力的下降，會帶來村莊秩序的嚴重問題，諸如經(jīng)濟的協(xié)作難以達成，無力抵御鄉(xiāng)村組織的過度提取，缺乏一致對付地痞的能力及無力解決社區(qū)共同面對的道德難題等等（賀雪峰、仝志輝，2000）。

從本文關注的角度，我們將構成村級治理的村莊基礎簡化為村民一致行動能力的強弱也即村莊社會關聯(lián)度的高低。村莊社會關聯(lián)度即在村莊中具體的人與人之間關系的程度，或在維護村莊秩序的過程中村民之間所可能結成的一致行動能力。缺乏分層與缺失記憶型村莊，村民與村民之間的關系程度較弱，關系鏈條較短，成為一種低度社會關聯(lián)的村莊。在這種低度社會關聯(lián)村莊中，村民類似馬克思所說一個一個的馬鈴薯，他們個人所欲的目標，因為難以形成集體行動，而不能達到，村民集體行動所能提供的公共秩序和社會服務因此嚴重不足。缺乏分層與缺失記憶型村莊大都是低度社會關聯(lián)的村莊，社區(qū)記憶較強，社會分層明顯的村莊，則更可能構造出村莊的高度社會關聯(lián)。強的社區(qū)記憶，通過建構村莊認同，不僅使得面子和榮譽對每個村民都很重要，而且使村民在一致行動時，有更多長遠的考慮。當村莊秩序面臨威脅，村莊利益受到損害時，村民有能力行動起來，為獲取村莊秩序和維護村莊利益而行動。明顯的社會分層不僅可以構造出一些掌握優(yōu)勢資源的村莊精英，而且這些掌握資源的村莊精英很容易獲得一呼百應的行動能力。因此，當這些村莊精英感到需要維護村莊秩序時，他們有能力通過自己的影響來做到這一點。當然，這些具有一呼百應能力的村莊精英，也有能力為了個人的私利破壞村莊集體秩序。社會關聯(lián)這一村民與村民之間具體的關系，便因此具有了影響和決定村莊秩序的能力，正是這種能力，構成了村級治理的村莊基礎。很多時候，不是由于特定的制度安排，而是由特定的村莊性質，決定了村級治理的面貌。舉例來說，時期，公社幾乎控制著農(nóng)村所有經(jīng)濟和組織資源的情況下，南方一些農(nóng)村的大隊小隊干部卻與村民共守村莊秘密，形成了村莊內(nèi)的利益庇護關系，以消極的方式對抗著的強制力量；而在河南這樣的北方農(nóng)村，一統(tǒng)到底。直至今天，河南農(nóng)村仍然經(jīng)常處于一種自上而下“超常規(guī)、大跨度”的運動式動員之中（曹錦清，2000），南方農(nóng)村與以河南為代表的北方農(nóng)村構成此種差別的原因何在？其中的一個關鍵方面是南方農(nóng)村傳統(tǒng)的宗族意識一直存在，村干部在時期仍然受到強大村莊壓力，而河南等北方農(nóng)村宗族意識大都較弱，村民之間的社會關聯(lián)度很低，原子化的村民無力抵制上級可能脫離農(nóng)村實際的各種運動，這一點在村民自治背景一樣如此。

四、民主化村級治理的村莊基礎：以低度社會關聯(lián)村莊為例

《村民委員會組織法》正式頒布實施以后，村民自治的實施力度大大加強，村民在村干部的選舉和村務的決定權方面，與過去不可同日而語，民主化的村級治理名實漸符。按一般的理解，這種民主化的村級治理，一定可以通過選舉出代表村民利益的能人來為村民當家辦理村務，提供村民所亟需的公共秩序和公共服務，村級治理中村務辦理方面，也一定會大有進展。

現(xiàn)實是否會如以上設想樂觀，還有待民主化村級治理更長時間的實踐。下面我希望通過討論低度社會關聯(lián)村莊民主化村級治理可能存有的問題，來作一個純理論上的考察，這種考察有助于我們認識村級治理的村莊基礎這一重要問題。

從理論上講，由村民選舉村干部，村干部就應該成為村民利益的代表者和村莊利益的維護者，特別是在《村民委員會組織法》規(guī)定村民可以罷免不合格的村委會成員和具有在村務決策管理和監(jiān)督方面權力的情況下，村干部的行為會具有典型保護型經(jīng)紀的特征（杜贊奇，1995）。但是，保護型經(jīng)紀的行為并不是憑白無故產(chǎn)生的，他們的保護行為一定要有或文化上或經(jīng)濟上的理由。文化上的理由即他們作為村干部，保護村民的利益可以有一種面子、榮耀和心理上的滿足，這種利益來自于對村莊的認同或村莊共同體意識。經(jīng)濟上的理由是村干部在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政據(jù)理力爭時，他們認為在經(jīng)濟上是合算的。在低度社會關聯(lián)型村莊，村民是原子化的，村干部很難從原子化村民中獲得自己行為的文化價值，這樣，解決村干部維護村民利益的動機就必須從當村干部的經(jīng)濟收入方面考慮。事實上，在低度社會關聯(lián)村莊，是否出任村干部，的確大多是有經(jīng)濟收益上考慮的。對于一些優(yōu)秀的鄉(xiāng)村能人，他們出任村干部的機會成本很高，村干部的報酬大都不能滿足他們的收入預期，而在與掌握優(yōu)勢資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)等上級交往時，可以提升他們的收益感。因此，一個鄉(xiāng)村能人出任村干部（選舉或任命本質上并無不同），他們?nèi)狈εc鄉(xiāng)鎮(zhèn)對立的積極性。

在村干部的報酬不能滿足他們的收益預期時，低度社會關聯(lián)村莊出任村干部的鄉(xiāng)村能人便不僅不愿意與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對立，而且期望在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的交往與合作中增加預期收益。在鄉(xiāng)村關系緊張的背景下，他很快便成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在村里的人，村民心中的惡人。這樣的鄉(xiāng)村能人不能讓村民滿意，下次選舉，村里不投這種人的票，而希望選一個“好人”來當村干部。

好人干部不能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)滿意，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政難以通過好人干部將政務在村中實施下去。好人干部同樣不能讓村民滿意，因為好人干部往往缺乏過去鄉(xiāng)村強人辦理村務的魄力。村莊事務有時處于癱瘓狀態(tài)，村莊秩序失去根基。過去強人干部在辦理村務時的果斷和強悍正是缺乏關聯(lián)村莊獲得秩序的關鍵原因。比如一個強人干部可以憑借自己的威信有時甚至是威脅，將村中的糾紛調解了，將村中道路修建了，將地痞無賴威懾住了。面對自己選舉上來但缺乏辦理村務能力的好人干部，村民懷念起以前的強人干部來。這樣，在下一次選舉中，村民會說，還是選一個強人對村中有益些。要有些魄力哦，要選有處理村莊事務的能力和膽略的那種人。下次選舉，有魄力的強悍的鄉(xiāng)村能人便選了上來。

新上來的強人干部當然不滿足于好人干部樂于維持現(xiàn)狀的狀況，他們希望有所建樹以抵消當村干部的機會成本。但是，如前所述，強人干部因為難以從缺乏社會關聯(lián)的村莊獲得文化上的價值，他們會更多從經(jīng)濟收益上考慮如何補償自己當村干部所損失的機會成本。他是村民選舉上來的，他也有在緊張鄉(xiāng)村關系中抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不合理行為所需要的強悍，但他缺乏抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不合理行為的積極性。一方面，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)維持良好關系已構成了他預期收益的重要部分，畢竟鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌握著較村莊多得多的各種資源，一方面，他在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的對抗中，是無法獲得缺乏社會關聯(lián)的村民對自己的組織化支持的。而強人干部憑借自己的強悍，在處理村務時的能力，使原子化的村民事實上喪失了對他的約束能力。他發(fā)現(xiàn)，憑借當前村務與政務合一的鄉(xiāng)村關系前提，他可以在為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理政務時，獲得利益多多的好處，這種好處不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對他的贊賞和經(jīng)濟上的獎勵，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在眼見他憑借自己的強悍辦理村務中謀取私利時，不聞不問。這個村民選上去的強人干部的確具有辦理好村務和維護村莊秩序的能力，但他只是在形成了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政心照不宣的默契之后，他才找到了出任村干部的經(jīng)濟上合算的平衡點。他個人的強悍保證他可以不將那些缺乏社會關聯(lián)因此缺乏一致行動能力的村民放在眼里。選上來的強人干部在缺乏價值支持和村民強力約束的背景下，變成為贏利型經(jīng)紀。

這些贏利型經(jīng)紀往往做過頭了，以至于引起村民的強烈不滿。村民會在下次選舉中，將這些驕橫的強人選下來，再選一個好人上去。好人上去后，他沒有強人的強悍和魄力，他又不能從原子化的村民中獲得強力支持，因此，縱使他有著抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不合理要求和辦理與村民生活息息相關村務的良好愿望，他也缺乏這種能力。他既無個人的強悍，又無來自村民的支持，這是他難以有所作為的實質所在。他無所作為造成的村務政務的癱瘓狀態(tài)，再次引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和村民雙方的不滿，下次選舉，他便退出了村莊治理的舞臺。

這樣一來，在低度社會關聯(lián)村莊的民主化村級治理，竟然可能出現(xiàn)的一種理論上的結果，是村莊治理陷于癱瘓狀態(tài)與贏利經(jīng)紀的交替循環(huán)。細心觀察當前中國農(nóng)村的村級治理，若干地區(qū)已有了這種循環(huán)的苗頭（賀雪峰，2001B）。

五、結語

以上考察了低度社會關聯(lián)村莊民主化村級治理的可能后果。那么，高度社會關聯(lián)村莊的民主化村級治理會是一種什么樣的情形呢？作為一種理論上的推論，高度社會關聯(lián)村莊，特別是在那些社區(qū)記憶和社會分層均可以產(chǎn)生相互塑造的高度社會關聯(lián)的村莊，甚至不需要民主化的村級治理這一外來的制度安排，社區(qū)內(nèi)部就會產(chǎn)生一種秩序，這種秩序依賴于傳統(tǒng)和習慣，其提供的成本可以較外來制度安排低廉得多，也有效得多。外來的民主制度安排有時可以發(fā)揮作用，不是因為外來的制度真正起了多么重大的作用，而是外來制度碰巧合乎了過去村莊中那些沒有成文寫出來的慣例和傳統(tǒng)。

這似乎是說在村莊秩序的保持中，外來的制度安排諸如村民自治制度沒有什么作用。這當然不是事實。以上所列舉的低度社會關聯(lián)村莊和高度社會關聯(lián)村莊制度安排效能的結果只是一種理論推斷，即一種理論上的可能性。現(xiàn)實的農(nóng)村較以上理論可能性要復雜得多。同時，在當前中國處于轉型期的復雜情景下，所有對農(nóng)村性質及其關于村莊社會關聯(lián)度的討論，都具有暫時性。

這還不夠。制度絕不只是一個被動的因素。制度在很多時候是塑造世界的力量，正因此，我們應該對村民自治這一民主化的村級治理制度保持高度關注。良好的制度安排可以創(chuàng)造出巨大的可能性。村民自治制度正是這種能夠創(chuàng)造出村莊秩序巨大可能性的良好制度，這種制度使得一些本來缺乏希望的村莊依靠自身的力量拯救出來。本文考察民主化村級治理的村莊基礎，不是要得出關于村民自治的悲觀結論，而是希望關注農(nóng)村秩序的學者注意到村民自治制度對村莊性質的依賴。不具體考察到村莊性質這一層面，也許我們得不出多少關于村民自治實踐效能的有用結論。

如何考察村莊性質或如何理解民主化村級治理的村莊基礎？我相信，沒有對實踐的深入了解，沒有對村民自治實踐深入廣泛的田野調查，抽象的理論研究和制度研究是沒有用處的。從純邏輯的角度來推論制度應該具有的效果，總會發(fā)現(xiàn)邏輯考察環(huán)節(jié)的不足。沒有一門實踐的學問可以完全依賴于邏輯推論。一方面，邏輯推論無法把握實踐的全部細節(jié)，也無法把握實踐中不同細節(jié)不同的重要性。一方面，邏輯可能性總是多樣的，而實踐的結果卻是具體的，在對村民自治的研究別是對村民自治治理方面的學術研究中，更多一些實證的研究，對學術和實踐都會好處多多。

而關于村民自治這一民主化村級治理制度安排來說，本文的考察試圖提供一種與主流所想象的村民自治制度實踐效果略有不同的可能圖景。這種可能圖景不否定村民自治制度對于今天中國農(nóng)村基層政治實踐的重要價值與作用，但村民自治制度的好并不是其道義和政治正確上的好，而應該是于農(nóng)民的生活，于農(nóng)村的發(fā)展和于當前中國特定的現(xiàn)代化有益的好。脫離農(nóng)村實際來討論村民自治制度，以對村民自治的一些想當然的信仰為基礎來討論村民自治的民主價值，不說全錯，起碼有些文不對題。

最后，既然村民自治制度是需要有村莊基礎的，考察村民自治發(fā)生作用的村莊基礎，并保持村民自治制度一定的可塑性，可能會給實踐更多一些機會。

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篇3

1990年代在全國推動村民自治實踐時，農(nóng)民大規(guī)模進城才剛剛發(fā)生，到21世紀頭一個十年之后，中西部地區(qū)農(nóng)村年輕人幾乎已全部外出務工經(jīng)商，農(nóng)村社會發(fā)生了巨大變化。農(nóng)村社會的變化尤其是農(nóng)民的分化對村民自治產(chǎn)生了重要影響。

按人口流入和流出來看中國農(nóng)村的分化

按人口流入和流出地來分，當前中國農(nóng)村大致可以分為人口流出的中西部農(nóng)村地區(qū)和人口流入的東部沿海發(fā)達地區(qū)。東部沿海發(fā)達地區(qū)，因為經(jīng)濟發(fā)展，形成了眾多務工經(jīng)商機會，外來農(nóng)民工進入這些有務工機會的地區(qū)就業(yè)。經(jīng)濟發(fā)展和外來務工人員的涌入，推高了土地和房產(chǎn)的價值，沿海發(fā)達地區(qū)因此出現(xiàn)了資源密集和利益密集。

東部沿海發(fā)達地區(qū)又有兩個典型代表，一是珠三角地區(qū)，以吸引外來投資為主，當?shù)剞r(nóng)民通過建工廠和出租房來獲得租金收益。這樣一來，珠三角農(nóng)民就越來越具有不勞而獲的食利階層特征，既不對市場負責，又無需自食其力地勞動。二是長三角地區(qū)，包括蘇南和浙江地區(qū)，長三角的重要特點是內(nèi)生的鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展。內(nèi)生工業(yè)發(fā)展，形成一個富裕的企業(yè)家群體，一般農(nóng)民則淪落為普通務工人員。長三角地區(qū)，無論是企業(yè)家群體還是務工人員都要對自己的行為負責，其中企業(yè)家要面對巨大的市場風險，一般勞動者只能自食其力。

相對東部沿海發(fā)達地區(qū)，中西部地區(qū)的情況則要簡單得多，其基本邏輯是越來越多年輕人甚至中年人外出務工經(jīng)商。農(nóng)村留下來的主要有兩大群體，一個群體是老弱病殘，這部分人群中，大部分雖然缺少進城務工經(jīng)商機會，卻仍然具有很好的進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)驗與能力，成為農(nóng)民家庭中的留守務農(nóng)人員，構成“以代際分工為基礎的半工半耕”的中國式小農(nóng)經(jīng)濟的核心部分。

此外，中西部地區(qū)還普遍存在一個通過多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營來獲得收入從而仍然可以留守農(nóng)村的“中農(nóng)”群體，這個群體的重要特征是，因為父母年齡太大或子女年齡太小，或其他原因，而無法外出務工的年輕夫妻，他們通過土地流轉而有30～50畝土地的經(jīng)營規(guī)模，或通過牧、副、漁業(yè)來獲取收入，其收入水平與外出務工收入相差不多，這樣一來，在村莊中就形成了一個主要收入來自農(nóng)村、主要社會關系都在農(nóng)村、經(jīng)濟收入不低于外出務工收入?yún)s又年輕力壯全家留守農(nóng)村的中農(nóng)階層，這個階層的人數(shù)并不多，僅占當前農(nóng)村人數(shù)的10%～20%，但這個群體的存在極其重要，正是這個群體的存在，使中西部地區(qū)農(nóng)村在人財物流出的背景下仍然保持了秩序。

從農(nóng)民分化的角度來講村莊政治的地域差異

從農(nóng)民分化的角度來講，中西部地區(qū)與沿海發(fā)達地區(qū)也有很大不同。某種意義上講，中西部地區(qū)存在著一種去分化的機制，具體來講就是，幾乎所有中西部地區(qū)農(nóng)民家庭收入都是通過“以代際分工為基礎的半工半耕”結構來獲取的，其中年齡比較大的父母種田，在每戶耕地面積相差不大的情況下，種田收入的差距必不會大。同樣，在已經(jīng)形成全國性統(tǒng)一的勞動力市場以后，外出務工收入也不會相差很大。中西部地區(qū)也有人在外出務工經(jīng)商中獲得了遠超過一般務工的收入水平，并因此富裕起來。這部分人很快就脫離村莊、融入城市，從這個意義上講，他們已經(jīng)不再是村莊一員了。因此，中西部人口流出地區(qū)，主要分化為兩大集團：留守性質的老弱病殘群體和“中農(nóng)”性質的中青年夫婦。人數(shù)以前者為優(yōu)，力量以后者為大。

沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村與中西地區(qū)存在著極大的不同。沿海發(fā)達地區(qū)，因為經(jīng)濟發(fā)展和人口流入，土地和房屋越來越值錢，村民一般都不愿意放棄村社集體成員資格，不會隨便離開村莊，即使是發(fā)了財?shù)母蝗耍麄兛梢栽诔鞘匈彿浚诔鞘薪?jīng)營生意，卻一般不愿意放棄村民身份，而且一般會繼續(xù)參與村莊公共事務。因此，在村莊場域中，就會有經(jīng)濟收入差距頗大的不同群體參與到村莊政治的博弈之中。

如前已述，沿海發(fā)達地區(qū)，珠三角與長三角存在明顯差異。珠三角是以租金收入為主，經(jīng)營土地就成為最為基本的實踐。土地所有權屬于集體，農(nóng)民具有耕地的承包經(jīng)營權，具有免費獲得無償使用宅基地的權利。當村社集體所有村民具有使用權的土地逐步被當作建設用地用于工商業(yè)，并因此而可以獲得遠超過農(nóng)業(yè)用地的收益時，村社集體與村民之間就會形成激烈的博弈。占據(jù)村社集體決策者位置的村社干部，就可能通過土地模糊的產(chǎn)權特征來謀取利益，甚至成為巨富。普通村民雖然可以通過出租住房甚至通過在宅基地上違規(guī)建房來獲利，但除非遇到拆遷，這個出租住房所獲利益空間有限，由此形成以是否為村干部的村莊內(nèi)成員的經(jīng)濟分層。正是由于政治分層帶來的經(jīng)濟分化。

長三角地區(qū)，基本上都是當?shù)卮迕駨募彝プ鞣婚_始，面向市場逐步擴展，形成了一定規(guī)模的經(jīng)濟，其中一些發(fā)展為規(guī)模巨大的企業(yè)。由此，在之前的村莊中涌現(xiàn)出了一批企業(yè)家，一批富人。一般村民則依然主要靠勞動來獲得家庭收入。當村莊中涌現(xiàn)出企業(yè)家，且其企業(yè)仍然與村莊存在千絲萬縷聯(lián)系時，這些企業(yè)家經(jīng)濟資源的優(yōu)勢幾乎是必然要轉向村莊政治的。

村民自治在不同區(qū)域中的不同邏輯

村民自治就是在以上農(nóng)民分化的基礎上發(fā)生的。對于中西部地區(qū)來說，村民自治制度是在農(nóng)村人財物流出背景下發(fā)生的，因為村莊資源比較少，尤其是在沿海發(fā)達地區(qū)升值極快的集體所有的土地資源在中西部地區(qū)主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)經(jīng)營用地，而在當前土地承包制度安排下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營用地幾乎沒有謀取利益的空間，因此，中西部農(nóng)業(yè)地區(qū)的農(nóng)村，村集體資源較少，村干部只有極少的尋租空間。但取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家不僅不再向農(nóng)民收稅，而且向農(nóng)村轉移資源，其中一些資源要經(jīng)過村干部來分配，因此，也不能說村干部手中沒有任何資源。在中西部地區(qū)，仍然留村的“中農(nóng)”，因其經(jīng)濟收入在村莊，社會關系在村莊，各種利益關系也在村莊，這部分就成為最好的村干部人選。有些人正是因為當了村組干部而留在農(nóng)村經(jīng)營農(nóng)業(yè)、副業(yè)、商業(yè)，而成為農(nóng)村中不多的年富力強的中農(nóng)群體。

因此，在中西部農(nóng)村，村莊選舉一般并不激烈，選舉波瀾不驚。這與取消農(nóng)業(yè)稅前，中西部地區(qū)農(nóng)村仍然普遍存在激烈競選構成了鮮明對比。發(fā)生這種變化大致有兩個原因，一是當前農(nóng)村精英大量流失，農(nóng)村不再成為村莊精英激烈角逐的場域，二是取消農(nóng)業(yè)稅前，村集體仍然掌握著巨大的調控村集體資源的能力，包括借向農(nóng)民收稅而搭車收費的權力。取消農(nóng)業(yè)稅后，村干部幾乎所有權力都被規(guī)范甚至取消了。正是因為村干部的權力被規(guī)范和取消，當前在中西部地區(qū)缺乏進行自治的基本資源條件。村集體沒有任何資源，又不允許向農(nóng)民收取任何資源，國家向下轉移資源基本上不經(jīng)過村社這一級，這樣一來，村民自治就喪失了經(jīng)濟基礎。當前中西部農(nóng)村村民自治的現(xiàn)狀是村委會變成了維持會。

東部沿海發(fā)達地區(qū)情況又大為不同。珠三角和長三角，因為人口流入和經(jīng)濟發(fā)展，村莊集體所有的土地資源大幅度升值，相對模糊的村社集體資源就成為村莊精英競爭的目標。因此，在這些地區(qū)普遍出現(xiàn)了激烈的競選，賄選幾乎成為常態(tài)。賄選與其經(jīng)濟發(fā)展程度成正比，與土地開發(fā)程度成正比。甚至出現(xiàn)企業(yè)老板贊助村委會候選人的情況。不僅村委會選舉中出現(xiàn)了嚴重而普遍的賄選，甚至村支部選舉中也出現(xiàn)了普遍的賄選。相對來講，珠三角因為缺少內(nèi)生的企業(yè)家，村干部是因村集體資源而富，村干部因此缺少合法的資源來壓制一般村民，這就讓所有村民都具有參與到村莊政治的效能感，因此，在選舉中，“在野集團”與“執(zhí)政集團”的競爭是選舉主線。“執(zhí)政集團”一般有能力維持住現(xiàn)狀，但隨著“在野集團”提高賄選金額而不得不水漲船高地花錢買票。長三角村莊內(nèi)成長起來的企業(yè)家，之前并不一定是村干部，但這些企業(yè)家的企業(yè)越做越大，在村莊內(nèi)的地位越來越高，他們有足夠經(jīng)濟資源來轉化為人脈關系，轉化為政治資源，他們參加村委會選舉，可以輕松擊敗執(zhí)掌村莊權力的傳統(tǒng)精英集團。大致在1990年代中期，長三角地區(qū)就已經(jīng)完成了由企業(yè)家村干部對傳統(tǒng)村干部的替代。企業(yè)家當村干部，他們并不一定有那么多時間和精力，但他們有資源、威信和資本。這樣，在長三角，就出現(xiàn)了主職村干部是企業(yè)家，而一般村干部當辦事員的村干部內(nèi)的分化。主職村干部決策，一般村干部坐班辦事。結果就是，在長三角出現(xiàn)了富人治村的不可逆。富人治村的不可逆與村莊內(nèi)經(jīng)濟上的分化，結果是占人口絕大多數(shù)的村民缺乏政治效能感，村民不再有能力關心村莊政治和村莊事務，少數(shù)不滿意的村民則通過當釘子戶和上訪戶來表達自己的反抗。

總體來講，在沿海發(fā)達地區(qū)，村民自治變成富人治村，一般村民并沒有真正通過選舉來達到自己目的，實現(xiàn)人民意志。沿海發(fā)達地區(qū)的村民自治正沿著自己開辟的道路，以與我們過去所預期相當不同的方向前進。

篇4

一、治理視角的村民自治

當前學術界對村民自治的研究，包含著兩種十分不同的視角，一種視角主要從民主的方面來研究村民自治制度實施的狀況及其后果，這種視角關注的焦點問題是村民自治制度作為一種民主制度，在當前村莊社會中的實施狀況及其對村民民主意識、民主觀念乃至民主技術的訓練程度，這種視角的研究是當前學術界村民自治研究的主流；另一種視角是從治理的方面研究村民自治制度實施狀況及后果，特別是研究村民自治的實踐可能性，其關注的焦點是村民自治作為一種民主化的村級治理的具體過程、運作基礎及其主要特征，這種視角的研究近年逐步受到學術界的重視，成為村民自治研究由政策性解釋學術研究向政策基礎性學術研究過渡的重要標志。從治理的視角來研究村民自治，村民自治制度安排就變成為一種民主化的村級治理制度，這種制度既不同于傳統(tǒng)的村莊自治，也不同于政權意義上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”這一概念，表達了前一種治理的含義[1]，村民自治是一種社會民主而非政治民主，則表達了后一種治理的含義。

從治理的角度來研究村民自治，正好與村民自治制度的緣起相關。村民自治制度在廣西一些山區(qū)自發(fā)產(chǎn)生的時候，就是為了應對解體之后出現(xiàn)的社會失序現(xiàn)象[2]，自發(fā)產(chǎn)生的村委會引起國家的重視，既與當時民主化的語境有關，也與當時農(nóng)村治理面臨的困境有關。而在實踐中和《村委會組織法》的規(guī)定來看，村民自治在村莊（行政村）秩序保持中可以起到的作用，應是村民自治的核心要義。民主化村級治理的關鍵即村民的自我管理、自我教育和自我服務的村莊內(nèi)生秩序狀態(tài)，這種狀態(tài)是通過四種民主辦法即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督來達到的。從治理角度研究村民自治，實質上就是研究以民主的辦法來形成村莊內(nèi)生秩序，這些秩序包括經(jīng)濟的合作（如公共工程建設），抵御上級過度的提取，抗御地痞對村莊的騷擾，以及監(jiān)督村干部的行為等等，這樣，治理視角所關注的問題就是用民主的辦法來形成內(nèi)生村莊秩序時的過程、可能及特征。而正是因為村集體經(jīng)濟資源狀況的不同，造成了用民主的辦法來形成村莊秩序時的過程、可能、特征及其側重點上的不同，這種不同就是我們本文將要重點討論的民主化村級治理的分配型和動員型類型。我們將以村民代表會議的民主決策過程及村民代表能力來展開討論。

二、民主化村級治理的理論過程

若理想化，民主化村級治理可以劃分為兩個相互聯(lián)系的部分，一個部分是用民主的辦法來決策村務，其內(nèi)容包括選舉村干部和村民代表，召開村民會議表決，以村民代表會議的形式進行村務決策和監(jiān)督；一個部分是用集中的辦法來辦理村務，即由村干部這些具體的村民推選出來的人將村民決策的村務辦理下去。

展開以上兩個部分，第一個部分的實質就是形成村務決策和推選出執(zhí)行這些村務決策的人員，從理想狀態(tài)來講，村民可以隨時罷免自己選出來的村干部及村民代表，實際上則因為罷免需要成本，就為村干部以及村民代表的行為相對脫離村民意愿提供了可能。村干部及村民代表這種相對脫離村民的狀態(tài)，必然帶來民主化村級治理的第二個部分即用集中的辦法來辦理村務的后果。相對的脫離既為村干部創(chuàng)造了發(fā)揮個人才干的空間，也為村干部提供了謀求私利的機會。

村民代表也是相對脫離于村民的，但一般來講，村民代表較村干部離村民更近，一是因為村民代表是更小范圍村民推選出來的，更重要的是，村民代表并不掌握著村干部一樣辦理村務的權力，而只是決策和監(jiān)督村務的權力。因此，也可以將村民代表當作村民的一個部分，而單獨將村干部作村務的辦理人，即集中的主體。

從村務決策的形成即村民意愿的角度，村級治理面對的首要問題當然是村集體公益的維護，或說如何在村莊范圍內(nèi)獲得公益，減少外部性，這種村民意愿的典型是修路架橋和維護治安等具有強烈外部性的公共工程和公益事業(yè)，在不能依靠外部的國家和村內(nèi)個人提供的情況下，村集體辦理這些事業(yè)成為最佳選擇，這時候，村民都會有讓村集體來興建這些公共工程和公益事業(yè)的愿望和要求，村民也很容易通過村民代表會議或村民會議的形式形成具體的村務決策。

問題是，雖然每個村民都希望獲得公益的好處，但每個村民也會盡可能減少自己為獲益所付出的成本。每一項公共工程和每一件公益事業(yè)的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益無多甚至反受其害，這樣，雖然村民都期待村中公益，卻因為受益不可能均衡，而鮮有在每一件具體的公共工程和公益事業(yè)決策中一致同意的情況。少數(shù)人服從多數(shù)人正是實踐中運行的民主制度的規(guī)則，大多數(shù)村民或村民代表可以作出村務的決策，但村務的辦理卻難以跨越這些具體村務決策中的少數(shù)反對派。

在辦理村務時，村干部缺乏制度上和組織上對付反對派的辦法，雖然這些反對派只是村中的少數(shù)派甚至只是個別村民，這時候，村干部可以調用兩種資源，一是村莊輿論壓力，一是個人魅力。當反對大多數(shù)村民的少數(shù)村民在村莊中處處感受到來自鄉(xiāng)鄰以道德評價為特征的輿論壓力時，他們不得不隨大流，忍受自己的“苦難”。輿論壓力正是傳統(tǒng)社會的特征，涂爾干的“機械關聯(lián)”就是這個意思。當前中國農(nóng)村因為經(jīng)受巨大變革，“機械關聯(lián)”大都解體，村莊輿論壓力難以阻止少數(shù)人對自身利益的尋求。個人魅力是村干部可以調用的另一種資源。一個善于說理的人往往可以說服那些不能忍受暫時受到利益損害村民去期待不久的利益回報，一個道德高尚的村干部可以讓村民提高對利益受損的忍受度，一個社會關系多的村干部可以帶來反對者的壓力，而一個性情暴燥、身體強健的村干部，則可以構成對反對者的身體威脅。總而言之，在村莊輿論不能對村中少數(shù)反對派構成壓力時，辦理村務的村干部的個人魅力和能力，就成為一種可能的替代手段，現(xiàn)實中這種情況到處可見。

除以上兩種辦法以外，村集體經(jīng)濟成為村干部可以調用的另一種資源。擁有豐富村集體經(jīng)濟資源的村莊，大多數(shù)村民可以不顧少數(shù)人的反對而決定資源如何分配與使用，村干部也可以利用村集體資源來建立對村民的獎罰機制，少數(shù)村民若反對大多數(shù)村民的愿望和決策，他們雖然可以不顧村莊的輿論壓力，卻不得不考慮經(jīng)濟利益上可能受到的損害，從而不得不照應多數(shù)人的愿望。況且村集體經(jīng)濟資源的豐富，使得村干部可以不從村民那里抽取資源，就可以辦理好村中公益事業(yè)。

麻煩出在村集體經(jīng)濟較少的村莊。較少的村集體經(jīng)濟決定了辦理村中公益事業(yè)，需要從村民手中抽取資源，所謂“村民事業(yè)村民辦”這一可以套用在任何具體公共工程和公益事業(yè)上面標語所表達的。而這種提取因為缺乏強制手段（村級民主不是國家民主的一個部分，不具有暴力工具的后盾），而在少數(shù)反對派拒絕出錢出力時，村干部無計可施。較少的村集體資源也減少了村干部強制村民順應村中大多數(shù)人意愿或村中公益事業(yè)的能力。這樣一來，在一些村集體資源較少的村莊，在既缺乏村莊輿論壓力，又缺少村莊能人的情況下，村莊中公益事業(yè)就可能成為每個村民都期待，但每一件公共工程或公益事業(yè)都因為受到少數(shù)村民的反對，而辦不下去的狀況，這種狀況會大大損害村民本來可能得到的好處，或為了得到這種好處，而不得不讓每個村民花費更大代價（比如集體建供水設施和每戶打井）。辦理公共工程和公益事業(yè)的村民意愿是不成問題，通過村民大會或代表會議形成村務決策也不成問題，但在辦理村務時，村干部卻往往面對著無法逾越的少數(shù)反對者的反對，最終致使民主化的村級治理效果不佳。

這就是說，從理論上看，決定民主化村級治理狀況的關鍵是村中可能出現(xiàn)的少數(shù)反對派能否被說服成為合作者，或直接說被壓服。如前所述，這取決于村干部的個人能力，村莊輿論壓力以及集體經(jīng)濟資源的多少。

村干部個人能力和村莊輿論與民主化的村級治理的互動關系，我們已分別討論[3]，本文中，我們重點討論村集體經(jīng)濟資源對于民主化村級治理的影響。

三、集體資源與民主化村級治理的類型

如前所述，村集體經(jīng)濟資源在兩個方面深刻地影響著民主化的村級治理，豐富的村集體經(jīng)濟資源增加了村干部說服或壓服少數(shù)反對派的能力，同時，豐富的村集體資源使得民主化村級治理所面對的主要問題，不是經(jīng)濟資源的提取，而是集體資源的分配，正是在這個意義上，民主化村級治理可以依據(jù)村集體資源的多少區(qū)分為兩種不同的類型：動員型村級治理和分配型村級治理。

在村集體經(jīng)濟貧乏的村莊，民主化村級治理包括以下兩個具體過程，一是相對容易達成的關于村莊秩序的決策，特別是修路架橋等公共工程和維護治安等公益事業(yè)的決策。而在這些決策達成以后，村干部就必須說服村中的少數(shù)反對派以順利完成決策。因為村集體經(jīng)濟資源的貧乏，村中舉辦公共工程和公益事業(yè)所需要的人、財、物資源必須從村民中提取出來，這個從村民中提取人財物資源的過程，往往是公共工程和公益事業(yè)能否辦成的關鍵，若村中有少數(shù)村民拒絕這種人財物的提取，村干部缺乏對這些村民的強制手段，而只要村中有少數(shù)人可以拒絕這種提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事業(yè)，因為村干部無法說服少數(shù)反對者而最終流產(chǎn)，這種一再流產(chǎn)的好事，反過來會打擊村民對村集體的信心和合作辦理公益事業(yè)的信心，村民不再指望有公共的集體利益，而不得不付出更高的代價去追求自我的秩序。

村民不會滿足于每個人自己為政的狀況，而會越來越感受到集體合作的好處。河上架橋方便了每個村民的出行，泥濘的小路為每個村民帶來了麻煩，治安不良則造成了每個村民的不安全感。而因為公共工程等事業(yè)的外部性，沒有哪一個單個的村民有能力提供這些每個村民都需要的秩序，村民懷念起時期的公共工程和公益事業(yè)來，村莊秩序成為村民的追求目標。村莊公共秩序受到的破壞越嚴重，村民對公共工程的需要就越強烈，就會有越多的村莊公共輿論要求村干部為村民辦些實事，會有越多的村民愿意為獲得村莊公共秩序而犧牲一些個人暫時的利益，會有越多的對少數(shù)反對派的壓力，這種情況下，村莊中若有強人出來擔任村干部，他便可以借助這種輿論上的強勢，以自己的說理能力或身體暴力來說服或壓服村中少數(shù)反對派，村中公共工程最終建得越來越多，村莊秩序反過來以遠遠超過村民個人付出的程度回報每個村民，這個強人村干部因此威信更高，為村民提供公共秩序的能力更強，他達成了村集體經(jīng)濟貧乏村莊中汲取村中經(jīng)濟資源以維持村莊秩序這一村莊自治的目標。

村莊自治不同于村民自治，以強人治村為特色的村莊自治，容易出現(xiàn)兩個引起村民不滿的問題，一是強人治村時，他選擇的治理目標可能會過于脫離村民愿望的實際，這種對實際的脫離，既可以包括上級安排下來的超出村莊實際需要的種種達標升級活動，也可以包括他因為個人眼界的局限乃至私利考慮而決定下來的公共工程目標。二是強人治村容易出現(xiàn)權力的濫用，尤其是在辦理公共工程等公益事業(yè)中，為自己謀取私利，最終導致好的公共工程目標成為村民支出的惡夢，村民手中的資源是提取上去了，公共工程卻遙遙無期。村民因此而失望和憤怒。

村民自治作為一種民主化的村級治理辦法，正是要解決以上村莊自治中可能存在的弱點。一方面，民主化的村級治理通過村民大會或村民代表會議的形式達成公共工程的決策，這就從理論上排除了村莊公共工程脫離村民意愿實際的可能。而在村干部辦理公共工程的過程中，村民不僅有通過村民代表會議等形式監(jiān)督村干部的制度，而且村民理論上可以通過選舉或罷免村干部來約束村干部的不良行為。正是通過以上兩個過程，民主化村級治理為村集體經(jīng)濟資源貧乏村莊的村民提供了獲得村莊秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多籌辦公共工程的積極性，村干部也因此有更多舉辦公共工程的雄心和能力。

換句話說，在村集體經(jīng)濟資源貧乏村莊，村級治理或村莊公共秩序獲得的關鍵，是村干部提取經(jīng)濟資源的能力，民主化村級治理因為解決了強人治村中容易引起村民不滿的因素，而提高了村民對公共工程的信心和支持力度，從而提高了村干部在辦理村莊公共工程時說服少數(shù)反對者和動員村莊資源的能力。顯然，集體經(jīng)濟資源貧乏村莊的民主化村級治理的核心，正是這種村莊資源動員能力的提高，因此，可以將這種民主化的村級治理稱之為動員型村級治理。

與集體經(jīng)濟資源貧乏村不同，掌握著大量村集體經(jīng)濟資源村莊的治理，因為擁有大量可供支配的經(jīng)濟資源，而具有很強的提供公共工程和公益事業(yè)的能力，村莊秩序在某種意義上是不成問題的。但這并不是說掌握有大量集體資源村莊的秩序不會遇到挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)同樣來自于村中的少數(shù)反對派。

既然掌握有大量經(jīng)濟資源，村干部便有使用這些經(jīng)濟資源的理由，而正是村集體經(jīng)濟資源的使用上面，不受監(jiān)督的村干部可能會謀取自己的私人好處，集體資源越多，村干部謀取私人好處的危險性就越大。他們名義上是在建一座橋，但事實上這種橋只是方便了村中少數(shù)人的出行，而大多數(shù)村民獲益不多，甚至他們建橋之初，就是為了將工程承包到自己親友，以撈取個人好處。這樣，在擁有大量集體經(jīng)濟資源的村莊，民主化的村級治理可以監(jiān)督村干部的不良行為，防止村干部濫用村集體資源。不通過村民大會或村民代表會議批準的決策，是違反制度的決策，作出違反制度決策的村干部，不僅可能受到村民的責難，而且在決策出現(xiàn)失誤引起爭執(zhí)時，村干部要承擔程序不合法的責任。

因此，集體資源豐富村莊的村干部們也樂于召開村民大會和村民代表會議來討論如何使用村集體的資源。這時的村干部在召開村民大會或村民代表會議時，他們完全不同于集體經(jīng)濟貧乏村莊村干部召集村民開會以提高對村莊資源動員能力的動機，他們更多的是需要一個名義上合法的程序，這樣在使用村集體經(jīng)濟的資源時，可以減少責任的承擔。這種民主化的村級治理，便構成一種分配型的村級治理。

四、動員型村級治理與分配型村級治理的比較

如上所述，因為村莊集體經(jīng)濟資源的不同，帶來村級治理具體過程和功能重點的不同，這種不同構成了動員型和分配型這樣兩種類型的民主化村級治理機制。通過比較，可以增加對民主化村級治理類型區(qū)分的認識。

對于動員型村級治理而言，既然村集體經(jīng)濟資源貧乏，村集體舉辦公共工程和公益事業(yè)，就需要從每個個體村民手中汲取人財物資源，在村級民主缺乏暴力強制的情況下，村干部缺乏強制提取村民資源的能力，他們便可以通過村民代表會議這種形式來討論村務，通過村民大會的形式來動員村民，通過自己的身體力行和與村莊精英人物的個人關系來尋求村中的諸種支持。從民主的形式來看，動員型村級治理關注的焦點不是規(guī)范的民主形式，而是這種民主辦法是否真正具有動員村民的能力，或者說動員型的民主化村級治理，更側重于實質民主的層面，若村中有若干具有權威影響的精英人物，村干部將這些精英人物請過來開一個并不規(guī)范的村民議事會，這個議事會即可以作出一個有助于建設村莊公共工程和提高村干部工作能力的決策，這個決策可以減少村干部在辦理具體村務中受到反對的阻力，反過來，既然民主化村級治理側重于實質民主的方面，有些時候，通過規(guī)范的民主形式比如召開村民大會或由村民選舉的村民代表作出的決策，雖然具有多數(shù)人通過的結果，少數(shù)反對者卻并不一定認可這個決策，他們具有足夠讓這個大多數(shù)人通過的決策擱置下來的能力，他們拒絕為諸如公共工程建設和公益事業(yè)投資提供他們應該分攤的份額。他們拒絕分攤，便足以造成動員型村級治理的困境，這就引出動員型村級治理的第二個特點，即其民主更多強調一致通過而不是少數(shù)服從多數(shù)，重大的村務決策多是妥協(xié)的結果，而不是表決的結果，舉凡表決，大都不會有好的治理效果。從這種意義上講，動員型村級治理是一種少數(shù)人決定的民主治理制度，以村民代表會議決策重大村務的過程為例，動員型村級治理一般較少采取表決的形式來通過決策，而較多充分討論以達成妥協(xié)，參加村民代表會議的人員不僅有正式選舉出來的村民代表，而且有受邀請而來的與決策村務有關的各方面頭面人物。

若在村民代表會議的討論中遇到堅定的反對者，哪怕這些反對者只是極少數(shù)，且其反對的理由并不充分，這些極少數(shù)的反對派也往往有能力使村務決策半途而廢。這就構成了動員型村級治理中的少數(shù)人決定的后果。不僅如此，動員型村級治理中的村民代表會議作出的決策，還需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足夠影響村民接受決策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不夠，村民代表會議通過的村務決策，同樣會在村干部具體辦理村務時，受到少數(shù)村民的反對，這種反對也有致使通過的村務決策流產(chǎn)的可能。

在動員型村級治理中，若有一次諸如公共工程建設的決策被一致通過且順利實施，村民可以從中獲得好處，村民下一次就有通過更多如此決策的理由與可能，這樣一來，民主化的村級治理制度在村集體經(jīng)濟資源貧乏的村莊也可以得到有效運作，村莊動員能力日漸增強，而村莊秩序日漸獲得，在民主與村莊秩序之間，形成了良性循環(huán)，這構成了一種增強型的動員型村級治理類型。不過，并非所有動員型村級治理制度都具有增強型的特征。若有多次對全村公益十分重要卻因為少數(shù)村民的反對而不能達成決策的事情發(fā)生，就會影響村民對集體合作的信心，少數(shù)村民也更加敢于聲明個人利益而不顧村莊利益。這樣的少數(shù)總是存在，在每一件具體的村務中都會存在，這樣造成民主化村級治理的困境：村莊動員能力下降，村莊日漸失序，在民主與村莊秩序之間形成了負反饋，這構成了減弱型村級治理類型。

對于分配型村級治理而言，因為村集體掌握著豐富的經(jīng)濟資源，其運作特點便與動員型村級治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村級治理因為關注的焦點不是從村民那里汲取資源，而是如何合法地使用村集體占有的資源，因此，這種民主更加注重其形式的層面，村務決策一般會有規(guī)范的程序，關注程序合法性，決策過程強調少數(shù)服從多數(shù)，參與決策人應具有合法的參與身份，非正式參與者沒有表決的資格等。以村民代表會議為例，在作出重大村務決策時，大多強調參加會議人員的合法身份，要有較為規(guī)范的會議記錄，參加會議的人員需要簽名以示自己對重大村務決策負擔責任，傾向于用表決的形式通過決策，村民代表的代表能力并不如動員型村級治理村莊那么重要，只要是通過合法程序產(chǎn)生的，什么樣的人當村民代表關系都不很大。與此相關，村民代表會議在決策村務時，少數(shù)反對者的聲音往往被大多數(shù)人所掩蓋，而顯得過于弱小，而通過的村務決策在村中即使遇到反對者，也不大會中途改變。從這種意義上說，分配型村級治理是一種多數(shù)人決定的民主治理制度，在某些時候，多數(shù)人可能過于忽視村中少數(shù)派的聲音，而構成實質上的多數(shù)人專制。

五、結語

以上簡略地疏理了民主化村級治理兩種類型的不同，這種疏理對于深化村級治理研究具有重要的意義。以當前展開實證研究的村級治理來講，學術界大多忽視了村級治理類型不同所具有的不同意涵，而將動員型村級治理與分配型村級治理混為一談。一般來講，在城郊農(nóng)村和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟的發(fā)展帶來土地的增值，土地集體所有的產(chǎn)權安排，使得村集體往往可以從升值的土地中獲益甚多，村集體不僅掌握著大量升值的土地資源，而且掌握著土地征用款的使用權，這些集體擁有的資源，就為分配型村級治理提供了村莊前提。此外，那些村辦企業(yè)發(fā)展較好的富強村莊，也具有分配型村級治理類型所具有的一應特征。從當前這些村集體占有大量經(jīng)濟資源的村莊數(shù)量來看，這類村莊的數(shù)量無疑只是農(nóng)村的極少數(shù)，10%左右，但從學術界現(xiàn)有實際研究來看，只占少數(shù)的分配型村莊卻受到了多數(shù)學者的關懷，而占中國農(nóng)村90%的動員型村級治理村莊，卻很少受到學者的關注。這顯然不是很正常的現(xiàn)象。換句話說，通過民主化村級治理類型區(qū)分，可以凸現(xiàn)分配型村級治理和動員型村級治理所具有的理論意義及它們所代表村莊的實踐意義。

其次，作以上治理類型的區(qū)分，有助于讓村級治理研究者特別是實證研究者明確自己研究村莊的類型，從而避免以偏概念，防此在提出理論觀點，特別是政策建議時，有意無意忽略自己調查的個案背景，而作出一統(tǒng)中國農(nóng)村自己的研究結論。再次，以上治理類型的區(qū)分，還有助于理解學術界在鄉(xiāng)村研究領域的學術和政策爭論。當前學術界的一些爭論，之所以公說公有理，婆說婆有理，并且都有實證研究的支持，往往是爭論雙方缺乏對鄉(xiāng)村治理類型的把握，動員型村級治理村莊的調查當然把握不住分配型村級治理制度的特片，反之亦然。

我們以上所作的關于民主化村級治理的兩分，是關于村級治理研究的一個初步成果，拋磚引玉，希望有更多相關成果出現(xiàn)。

[1]參見徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，華中師范大學出版社1997年版，45頁。

篇5

【關鍵詞】村民自治；選舉；管理

【中圖分類號】F320．3　【文獻標識碼】 【文章編號】1673―291X(2006)06―0056―03

一、村民自治過程中出現(xiàn)的問題

1．村干部、村民法制觀念淡薄

在村民自治的條件下，農(nóng)村干部素質的高低關系到黨在農(nóng)村各項方針政策能否貫徹執(zhí)行。村民自治要求村干部具備一定的理論素養(yǎng)和政策水平，較強的群眾觀念，依法辦事的自覺性和駕馭農(nóng)村工作的能力。農(nóng)民群眾也應具有較高的文化素養(yǎng)和較強的法律意識，以便更好地發(fā)揚民主，維護自身權益，監(jiān)督村干部和政府權力。

在調查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民很少主動了解《村民委員會組織法》及相關法律法規(guī)，對有關選舉權、罷免權等知之甚少，更談不上通過法律途徑監(jiān)督村委會的各項工作一被調查的村委會盡管在填問卷時會選擇“知道”或“知道一些”，而當筆者問到《村民委員會組織法》中的具體內(nèi)容時，他們卻搪塞了事，可見所謂“知”與“不知”也僅僅停留在是否知道有這么一部法存在的層面上。作為農(nóng)村和村民自治主體的農(nóng)民，《村民委員會組織法》應該是每個人耳熟能詳?shù)摹５谡{查中，知道《村民委員會組織法》的只有17．1％。試想，如果不知道《村民委員會組織法》的相關規(guī)定，村民怎么行使自治權利?怎樣通過合法程序選出自己滿意的村干部?怎樣監(jiān)督村委會的工作?這還不足為奇，使人奇怪的是在就相關問題問到?些村干部時，他們也說不清楚。“哪管那么多呢，鎮(zhèn)政府讓干什么，就干什么?”在這種情況下村干部不能依法辦事，村民也不能依法維權。國家政權從農(nóng)村基層的撤離，使自己管理村務的農(nóng)民獲得經(jīng)濟自和前所未有的自由，但他們又陷入了迷茫之中，不知道運用法規(guī)管理村中的事務，致使村民自治在混亂狀態(tài)下運作。

2．村民無法行使直接選舉權

改革開放以來，隨著國家政治經(jīng)濟體制改革，以及相伴而行的農(nóng)村管理模式的變化，使農(nóng)民強烈要求政治民主、農(nóng)民開始從一個更廣闊的視角來重新審視自己的位置。他們注重自己的權利，關注與自身利益相關的各種村級事務，提出對公共事務參與和知情的權利。也許有人片面地認為，農(nóng)民的政治民主要求不高或貧困農(nóng)民根本就沒有參與政治和表達愿望的熱情。但在筆者實地調查中，經(jīng)常可以感受到農(nóng)民渴望政治參與的愿望。調查顯示，農(nóng)民對村委會的選舉持積極態(tài)度的占39．4％。他們希望通過自己的主動參與，選舉出對村民利益、村集體經(jīng)濟負責任的村委會。

另據(jù)調查表明，不少村民對村委會選舉持“無所謂”態(tài)度。被調查的村中，大多鎮(zhèn)政府要求村民履行的義務過多而賦予其權利過少，造成了權利與義務的不對等。當問及選舉權與被選舉權時，不少村民表示通過看電視新聞或書刊知道這是憲法賦予每個公民的最基本的民利。他們都想行使這項權利，但由于村委會選舉的形式化，鎮(zhèn)政府的行政指定，使村民對選舉失去了熱情和信心。有的村委會從第一屆由鎮(zhèn)政府指定后，再也沒有進行過換屆選舉。

政治學理論認為，村民自治最重要的標志就是村民直接選舉村委會。如果這個理論成立，那么我所調查的村實行的都不是真正意義上的村民自治，只是改頭換面的而已。鎮(zhèn)政府把村委會只是當作自己的下屬行政單位，沿用傳統(tǒng)的領導方式進行管理，沒有對村委會選舉進行必要的指導和幫助，甚至對村委會成員指手畫腳，隨意任免。這種做法嚴重地打擊了農(nóng)民參與選舉的積極性，致使出現(xiàn)了調查結果中問及對村委會選舉態(tài)度時有12．7％的不積極和33．1％的無所謂。據(jù)了解，還有很多村的村委會成員都由鎮(zhèn)政府指定，村民即使通過傳媒等方式知道自己擁有選舉權和被選舉權，但面對的還是鎮(zhèn)政府說了算，根本不組織選舉的現(xiàn)實。

3．村干部當家人身份難以實現(xiàn)

國家權力從村中撤出，致使行政權在村中出現(xiàn)了空當，必須要有一個機構來代替國家行使其在農(nóng)村的行政職能，村委會自然地承擔了這一角色。它作為政府的人，管理村中的一切政務，其權力來自兩個方面：一是經(jīng)法律、法規(guī)或規(guī)章授權而實施的某項行政管理；二是接受鄉(xiāng)級人民政府委托而辦理行政事宜。

實際上，村委會具有國家利益和村民利益“雙重人”身份，它既可減少國家政權深入到農(nóng)村所付出的成本，又可確立村民自治地位，維護村民利益。作為“雙重人”的村委會，承擔著延伸國家行政權力和行使村民自治權力的雙重功能，但國家的行政管理與村民自治之間不可能總是和諧共處的。盡管從長遠來看，鎮(zhèn)政府和村民在根本利益上是一致的，但就某些具體利益而言還是存在諸多矛盾。具體的就是政務和村務的相互博弈，在這種博弈中，村委會雙重角色存在內(nèi)在的緊張，更多的時候，行政干預占上風。鎮(zhèn)政府在分散的農(nóng)民面前顯然居于絕對強勢地位，為了維護自身的權益，行政管理的權力往往凌駕于村民自治權之上。致使村委會的角色和功能陷于兩難境地，若多顧及上級安排的政務，就勢必少顧及村務，其自治功能勢必被抑制和削弱，村民自治組織實質上變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的延伸和附屬物。在筆者所調查的個案地區(qū)，由于村民自治的行政化，村委會傾向于鎮(zhèn)政府，更多顧及的是鎮(zhèn)政府安排的政務，而對一些費時耗力且有可能得罪鎮(zhèn)政府的村務棄之不顧。在這里，村委會作為國家政權人角色幾乎吞噬了作為村民利益人的角色。

二、完善西部村民自治的對策

1．提高農(nóng)民的綜合素質，改變農(nóng)民在自治體中的被動地位

西部的絕大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達，加之地域偏遠，信息閉塞；交通不便，運輸困難；資源匱乏，生產(chǎn)無門等造成人們眼界狹窄，思想囿于居住的村甚至其家族內(nèi)部，只求溫飽，不求發(fā)展，商品經(jīng)濟意識淡薄。筆者調查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的綜合素質低，是制約村民自治發(fā)展的重要因素。要促進村民自治深入發(fā)展，提高農(nóng)民的綜合素質是當務之急。

首先，加強文化教育。文化素質是農(nóng)民綜合素質的基礎。在筆者所調查的251名村民中，32．3％是小學文化程度，39％是初中文化程度，8．8％是文盲。正如列寧所指出：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治。”從現(xiàn)實中不難看出，凡是文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風就很難樹立，而偏執(zhí)、獨斷、愚昧、盲從的現(xiàn)象容易流行。由于長期的歷史原因，中國農(nóng)村人口的整體文化素質偏低。目前，占全國人口1／4的文盲、半

文盲大多集中在鄉(xiāng)村。農(nóng)村改革后大量文化程度相對較高的農(nóng)村勞動力流向城市和其他發(fā)達地區(qū)務工經(jīng)商，這種狀況必然對農(nóng)村一般村民參與日常村務管理活動產(chǎn)生影響，所以，要使村民自治活動和村民自治制度真正深入人心，并持久、健康地向前發(fā)展，必須在加強制度建設的基礎上，進一步培育和發(fā)展自治、民主的文化，逐步形成有利于村民自治和基層民主發(fā)展的文化條件。

其次，充分利用媒體進行宣傳教育。隨著科技進步，宣傳工具日益先進，且覆蓋面廣，成本低。利用傳媒對農(nóng)民進行村民自治、科技知識、法律常識等各方面的宣傳非常有積極意義。鎮(zhèn)政府或村委會應該組織農(nóng)民多看電視、聽廣播、讀報刊文章等，使村民多了解其他地方村民自治的發(fā)展狀況，同時也學習到法律方面的知識，從而依法行事、依法維權。

最后，加強培訓，提高村民自治能力。村民自治的主體是農(nóng)民，農(nóng)民素質的提高，是鄉(xiāng)村社會全面發(fā)展的重要保證、村民自治的重要內(nèi)容和治理成功的重要標志。村民自治由自發(fā)興起到規(guī)范發(fā)展是以政府推進為主要動力的，由此造成群眾認同感不足，甚至一些受教育程度相對較高的農(nóng)民對村民自治也比較陌生，如前所述，知道《村民委員會組織法》的只有17．1％。因此，政府出面對村民和鄉(xiāng)村干部進行村民自治培訓就顯得尤為必要。鎮(zhèn)政府要組織各種培訓班，培訓村干部如何做好村務和政務，如何帶領村民發(fā)展本村經(jīng)濟，從而明確自己的職責所在，擺脫“雙方人”的尷尬境地。培訓村民如何參與村民自治活動，如何維護自身利益及如何監(jiān)督村委會的工作。使村民的權利觀念和自治觀念有所提高，掌握了自治權的內(nèi)容和行使的程序，為村民自治制度的實施打下思想基礎，從而實現(xiàn)真正意義上的村民自治。

2．理順關系，為村民自治創(chuàng)造良好的環(huán)境

中國農(nóng)村人口占總人口的70％，其中絕大多數(shù)在西部。中國要想走上法治之路，必須使中國農(nóng)村走上法治之路。第一，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會是指導與協(xié)助的關系，村里具體事務由村委會組織實施，但在現(xiàn)實實踐中，指導與協(xié)助關系變?yōu)轭I導與服從。應該認識到，行政管理不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的唯一指導方式，更多的應是運用法律、經(jīng)濟和教育等手段，在尊重村民自治權和村委會相對獨立性的基礎上實現(xiàn)有效管理。第二，正確處理“兩委”關系。村支部要積極支持和保障村民自治活動和按其章程充分行使職權，村委會要自覺接受村支部的領導，堅持執(zhí)行支部的決定并向支部請求匯報工作。第三，明確村委會的訴訟主體地位。隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，村委會承擔的責任和擁有的權力也越來越大，一些村委會日益偏離代表農(nóng)民利益的軌道，從而發(fā)生損害農(nóng)民利益、侵害村集體財產(chǎn)的情況時有發(fā)生。農(nóng)民的合法權益受到侵害時他們怎樣才能討回公道?村委會能否成為被告?根據(jù)《村民委員會組織法》和《土地法》的相關規(guī)定，村委會作為集體土地的管理者，在行使部分公共職能的過程中也可能會侵犯村民的合法權益。但依照法律規(guī)定，村委會是群眾性自治組織。現(xiàn)有法律在規(guī)定村委會是否是訴訟主體上存在不確定性，導致村民在訴訟道路上困難重重。法院對村民狀告村委會的案子，以不屬于民事管轄范圍為由不予受理；而當村民以行政訴訟時，法院又以村委會不是行政主體為由不予受理。村委會就這樣成為一個誰也不管的特殊組織機構。法律要從根本上保護農(nóng)民利益就必須對村委會進行有效制約和監(jiān)管，明確其在行使哪些職權時可以作為訴訟主體。這一點具有非同尋常的意義，它不僅關系9億農(nóng)民的生活保障、社會穩(wěn)定和廣大農(nóng)村今后的發(fā)展方向，也是我國法制建設的一項重大突破。

篇6

一村民自治能力建設狀況分析

村民自治制度的有效實施需要有一批高素質的具有現(xiàn)代民主意識的村民。綜合分析我縣農(nóng)村現(xiàn)狀，由于受經(jīng)濟社會文化等因素影響，其存在的問題，我們依然不能忽視。

(一)青壯年大量外出，降低村民自治主體的素質

由于經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，近年來我縣外出人口越來越多，而且絕大多數(shù)是青壯年。由于他們長期在外，和村里的聯(lián)系越來越少，對本村公共事務也很少過問，選舉等村民自治活動對他們的影響整理文章由越來越小。農(nóng)村的精英人才大多數(shù)集中在青壯年團體，他們的缺席，對村民自治是一種不可忽略的損失，使得村委會吸收不到優(yōu)秀的人才，造成參加村務管理的村民整體素質下降。這種狀況嚴重的影響了村民自治功能的發(fā)揮，而這反過來又影響了村委會在村民心中的地位和村民的參與熱情。

(二)村民整體文化素質較低，影響參與自治活動的成效

目前,我縣農(nóng)村居民受教育水平還是較低，18歲以上村民還是高中以下文化程度讓主體。農(nóng)民的受教育水平低,影響了農(nóng)民對政治參與的認識水平和能力，對村民自治的理解就更多地停留在樸素的宗族和鄉(xiāng)土觀念水平上,與村民自治所要求的現(xiàn)代民主和參與意識有較大的差距。主要表現(xiàn)在參與村務自治管理過程中：參與村民自治活動不深入，理解村民自治政策不全面，制訂執(zhí)行村規(guī)民約不到位，開展民主監(jiān)督不主動，表達自身利益訴求不科學等。這些都和村民的整體素質是密切相關的。

(三)缺乏現(xiàn)代民主意識，難以正確使用手中的權利

雖然我國村民自治村民選舉等民主制度已通過立法形式予以固定，但現(xiàn)代民主理念在農(nóng)村的灌輸落實還需一個過程。受傳統(tǒng)宗族觀念影響，村民在選舉時傾向于支持自己的家人親戚或同姓同族當選,容易操縱選舉結果。與家族意識相伴隨的是一種鄉(xiāng)土觀念。很多選民覺得大家都是親友，抬頭不見低頭見,不如賣個人情，投自己的親友,至于這個人是否適合當選沒有過多考慮。這種意識和觀念使村民在村干部的人選問題上扭曲了標準,形式上體現(xiàn)出了一定的現(xiàn)代民主，本質上還是家族制。

(四)組織化程度較低，制約村民群體力量的發(fā)揮

實行后,農(nóng)戶家族之間相對獨立,經(jīng)常性的經(jīng)濟聯(lián)系很少,共同的經(jīng)濟利益和共同承擔的風險不多。在參與村民自治活動中,組織化程度較低,缺乏統(tǒng)一的力量和共同的行動,造成各行其是的局面,導致村民政治活動目標難以實現(xiàn),從而挫傷了農(nóng)民政治參與的熱情和積極性。如參加村民選舉是村民自治的最重要內(nèi)容，村民選舉的魅力就在于競爭，競爭應該是利益團體之間的博弈，但是在村民還沒有被組織起來時，這個競爭往往是某一方占明顯的優(yōu)勢，其結果達不到理想的均衡。這種情況下的選舉難以反映村民的普遍意志。

(五)監(jiān)督機制不健全，容易出現(xiàn)村民選舉權被收買的現(xiàn)象

在當前的村委選舉中，由于從上至下的縱向監(jiān)督體系不健全，公眾的監(jiān)督權和輿論監(jiān)督權未真正發(fā)揮。一些意欲當選的村民就在“一票一權”上下功夫，公開請吃喝，或者送財物，或者許諾選任后給予某種利益等等，千方百計賄賂村民，拉選票，某些民主意識薄弱的選民往往接受賄賂，被人收買手中的選票。從而造成選舉權利物化，逐漸喪失自身在村民自治中的話語權，參與自治權利被弱化。

二提高村民自治能力建設的幾點思考

針對目前我縣農(nóng)村居民自治能力較弱的現(xiàn)象，我們要圍繞縣委提出的“五個發(fā)展”戰(zhàn)略，從經(jīng)濟社會文化教育民主法制等多方面著手解決：

(一)增強縣域經(jīng)濟內(nèi)生力，確保村民有條件參與村民自治

村民大量外出是時展的趨勢。關鍵是怎樣做到既能讓農(nóng)民外出發(fā)展又能與農(nóng)村自治事務緊密地結合在一起。做到這一點，唯有通過增強縣域經(jīng)濟內(nèi)生力，讓大部分的村民留在縣城和附近的中心村鎮(zhèn)謀生創(chuàng)業(yè)，以最大程度實現(xiàn)離村不離事。所以要加大中心鎮(zhèn)培育力度，構建等級規(guī)模優(yōu)化空間分布有序特色優(yōu)勢互補的城鎮(zhèn)體系，形成以縣城為中心，以沙灣東坑兩大中心鎮(zhèn)為次中心，以等鄉(xiāng)鎮(zhèn)為發(fā)展走廊的城鎮(zhèn)體系空間結構，把人口和產(chǎn)業(yè)集聚在縣城和中心鎮(zhèn)，才能使村民有條件的實現(xiàn)參與農(nóng)村自治。做到這一點，當前重點要加快城北110工業(yè)區(qū)塊區(qū)塊及外舍王金洋復合產(chǎn)業(yè)區(qū)的建設，全力打造新型工業(yè)化發(fā)展平臺。同時，其它中心村鎮(zhèn)也要結合本地優(yōu)勢大力發(fā)展能引人聚人留人育人的主導產(chǎn)業(yè)，為人口集聚和城鎮(zhèn)化發(fā)展增強產(chǎn)業(yè)支撐力，把農(nóng)村青壯年集聚在縣域內(nèi)，使大部分村民有條件有機會參與村民自治活動。

(二)發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，提高村民參與自治意愿

只有集體經(jīng)濟較強的村子，村民自治組織才享有較高威信，村民參與自治的主動性才更強。由此可見，搞好村民自治，關鍵要發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。所以我們要整合資金等要素資源，加快培育富有畬鄉(xiāng)特色的“山區(qū)經(jīng)濟”。立足“三縣并舉”戰(zhàn)略，以“美麗鄉(xiāng)村•魅力畬寨”工程群眾增收致富奔小康工程為載體，重點扶持幾個農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先抓好東坑澄照等糧食生產(chǎn)功能區(qū)和大東景等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合區(qū)建設；穩(wěn)妥推進小型村撤并和自然村縮減工作，優(yōu)先發(fā)展景區(qū)等鄉(xiāng)村，讓這些區(qū)域內(nèi)的村集體經(jīng)濟先壯大起來。然后再逐步帶動其它一些較為邊遠的山村發(fā)展，以充分調動和發(fā)揮村民自治建設的積極性主動性和創(chuàng)造性。建議我縣抓住大均電站建設機遇，從欠發(fā)達地區(qū)奔小康工作中拿出部分資金入股電站，為全縣各行政村分配適當?shù)墓煞荩ㄟ^股份分紅為各村壯大集體經(jīng)濟。同時爭取允許村民個人投資入股，真正發(fā)揮的資源為農(nóng)民增收農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮造血功能。

(三)大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，加快培養(yǎng)民主法治意識

發(fā)展農(nóng)村文化教育，提高村民和村干部的民主法治意識是保證村民自治規(guī)范運作健康發(fā)展的主要條件和必要前提。要通過各種有效途徑，加大文化惠民工程建設力度，如加大在村干部中選拔行政事業(yè)干部力度，形成村民重視學習善于學習的良好氛圍。通過出臺政策和措施吸引有知識有文化的農(nóng)村青年回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，繼續(xù)實行大學生到農(nóng)村去任職制度，以提高村民村干部的整體素質。同時，要把握正確的政治導向價值導向和輿論導向，加強對農(nóng)民群眾的民主法制教育，培養(yǎng)他們良好健全的民主法制觀念參與意識，使他們努力提高自身有序政治參與的意識和基本素養(yǎng)，努力消除政治冷淡和各種非制度化參與現(xiàn)象。

篇7

一、我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式的現(xiàn)狀

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給作為一個基礎性工作，對于提高農(nóng)村地區(qū)的生活水平意義重大。然而，目前模式尚存在著許多問題，需要引起政府和社會各界的關注。

（一）供給不足和供給過剩并存

1.供給不足

首先，在總量上存在明顯不足。作為一個農(nóng)業(yè)大國，我國在農(nóng)業(yè)基本建設上的投資數(shù)額一直偏低。其次，在某些類型的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上存在不足。一是農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給不足。如，農(nóng)田水利灌溉設施、中低產(chǎn)田改造等。二是涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給短缺。包括教育、醫(yī)療、社保以及環(huán)境衛(wèi)生等。

2.供給過剩

首先，農(nóng)村基層政府本身作為公共產(chǎn)品存在供給過剩。其次，在涉及政治利益的公共產(chǎn)品供給上存在供給過剩現(xiàn)象。“面子工程”、“形象工程”大量存在。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過剩不僅占據(jù)了大量的國家資源，對農(nóng)村其他公共產(chǎn)品供給產(chǎn)生擠出效應，而且造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足和效率低下。

（二）供給結構失衡

首先，地區(qū)差異。在我國，經(jīng)濟繁華地區(qū)的基層政府具有充足的財力提供高數(shù)量、高質量的農(nóng)村公共產(chǎn)品，而一些貧困地區(qū)的農(nóng)村甚至還沒有通公路、自來水，學生輟學也十分嚴重。其次，城鄉(xiāng)差距。城市居民享受著便利的交通、優(yōu)越的教育、完善的社保，而農(nóng)村居民卻與此無緣。

二、我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式存在諸多問題的原因分析

（一）政府事權與支出主體錯位

1994年分稅制改革劃分了中央和地方的財權，中央和地方依據(jù)不同稅種安排財政收入，財政收入總體上移。而與財權相對應的支出責任卻在下移，更多地由地方政府來承擔。即基層政府要憑借較少的財政收入承擔較重的支出責任，政府事權與支出主體錯位。

（二）缺乏完善的農(nóng)民需求表達機制

作為最基層的勞動者，農(nóng)民普遍缺乏政治參與意識，“看天吃飯”的農(nóng)民選擇自主承擔風險而不愿意向政府提出自己的訴求。而且身處信息閉塞的農(nóng)村，農(nóng)民也沒有便捷有效的渠道與政府進行溝通。決策的主觀性以及農(nóng)民自身的局限性讓需求反映機制無法發(fā)揮作用。

（三）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的存在

我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，政策理應向農(nóng)業(yè)傾斜，但建國初期，我國實行“重工輕農(nóng)”的二元制城鄉(xiāng)發(fā)展模式，使城鄉(xiāng)之間形成了相對獨立的公共產(chǎn)品供給機制，不合理的財政傾斜使得城鄉(xiāng)差距越來越大。

三、構建優(yōu)質高效的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式的建議

（一）“一體多元化”――明確各主體責任

從我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式的歷史發(fā)展階段，可以看出我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體正在走向多元化，這是市場經(jīng)濟條件下的必然趨勢。農(nóng)村公共產(chǎn)品由于其公共產(chǎn)品屬性，政府必?仍然是供給主體，需要承擔供給職責。同時要引入競爭機制，讓市場、第三部門的參與到公共產(chǎn)品供給中去，實現(xiàn)供給主體的多元化。“一體多元化”的供給主體形式，不僅可以保證國家職能的順利履行，同時可以利用市場的優(yōu)勢，增強競爭意識，在博弈中實現(xiàn)資源的最充分利用。

（二）建立暢通的農(nóng)民需求表達機制

一是完善村民自治制度。農(nóng)民需求反應效果的好壞很大程度由村民自治制度實行的好壞來決定。所以，必須要保證村民自治制度的民主性，讓村委會真正成為代表農(nóng)民利益、反應農(nóng)民需求的基層自治組織。二是向農(nóng)村普及網(wǎng)絡信息技術。網(wǎng)絡信息技術已成為公民參政議政過程中的重要手段，政府也應建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的網(wǎng)絡信息平臺，鼓勵更多村民學會利用現(xiàn)代化工具更加便捷有效地表達自己訴求。

篇8

【關鍵詞】農(nóng)民 法治意識 培育路徑

黨的十八屆四中全會提出“推動全社會樹立法治意識”的重大決策。法治意識是作為獨立的社會成員在實踐中所形成的關于法治的心態(tài)、觀念、知識和思想體系的總稱。沒有法治意識，就沒有法治國家。我國早已形成了中國特色的社會主義法律體系，但是違法不究、執(zhí)法不嚴、有法不依的現(xiàn)象仍然嚴重，部分公民法治意識不強，特別是在占我國人口的絕大多數(shù)的農(nóng)村，農(nóng)民的法治意識更是亟待提高。對整個國家而言，沒有農(nóng)村的法治化就沒有中國的法治化，而實現(xiàn)法治的內(nèi)在動力和根本就是法治意識，因此，提高農(nóng)民法治意識就是當前實現(xiàn)依法治國的關鍵，提高農(nóng)民的法治意識就顯得迫切而重要。

一、當前農(nóng)民法治意識現(xiàn)狀分析

改革開放30多年來，中國農(nóng)村更是發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)民的法治意識有所提高，從1986年全國開展普法活動開始，至今已經(jīng)29年，長時間的普法活動有效地促進了農(nóng)民法治意識的提高，農(nóng)民對法律的了解日益廣泛，例如《刑法》《婚姻法》《土地法》《治安管理處罰條例》《選舉法》《民法》等法律，農(nóng)民的認識已經(jīng)深入，接受的程度已經(jīng)相當廣泛。從操作層面來看，近年農(nóng)村基層法院審理的案件呈現(xiàn)逐年上漲趨勢，農(nóng)民越來越多地選擇用法律的手段來解決生活、經(jīng)濟上的矛盾糾紛。對法律法制認識的深化，對自身權利意識的增強，對維權方式的正確選擇，這些都客觀說明了當前農(nóng)民法治意識的增強。

當前農(nóng)民法治意識呈現(xiàn)以輕法律重人情、輕權利重權力、輕訴訟避訴訟為主要特點的消極現(xiàn)狀。具體分析主要原因有以下幾方面：首先，從經(jīng)濟發(fā)展來看，農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展滯后。我國已經(jīng)完全進入社會主義市場經(jīng)濟體制的新時期，但是農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)育滯后，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對落后，靠契約關系進行的經(jīng)濟活動并不頻繁，法治和法律并不被人們的日常生活必需。在農(nóng)村，最基本的生產(chǎn)單位組織就是家庭，在這種簡單的經(jīng)濟、生活模式中，人們生活在狹小的熟人社會中，非常注重親情鄉(xiāng)情。在社會秩序的維護上，人們自然看重并遵循宗法、人情、禮俗等約束，并沒有把法律放到至高無上的位置。其次，從文化上來探究，傳統(tǒng)文化的消極影響根深蒂固。傳統(tǒng)文化中宗法觀念、臣民意識、清官意識是造成當前農(nóng)民法治意識淡薄的重要影響因素。再者，從制度上分析，農(nóng)村法制體系不完善。主要表現(xiàn)為涉農(nóng)法律法規(guī)不完善，選舉權、受教育權、社會保障權、勞動保護權等農(nóng)民應該享有的權利被忽視。第四，從教育現(xiàn)狀來看，農(nóng)村文化教育落后。盡管農(nóng)民對教育重要性的認識越來越強烈，農(nóng)民受教育的比例在不斷提高，但是受客觀經(jīng)濟發(fā)展狀況的制約，與城鎮(zhèn)相比，目前我國農(nóng)村人口的文化素質仍然較低，受教育程度依然不高。

二、培育農(nóng)民法治意識的路徑

農(nóng)民法治意識是農(nóng)民現(xiàn)代法治精神的基本內(nèi)核，農(nóng)民法治意識的形成有客觀規(guī)律性，更是有意識進行選擇和培養(yǎng)的結果。農(nóng)民總體受教育程度較低，法治意識不強烈，當前農(nóng)民法治意識如何培育的問題尤其值得關注和深思。

1、大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟

客觀事實表明，在中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民的法治意識相對比較成熟；在中國農(nóng)村經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民法治意識就更加薄弱，更容易受到落后思想的束縛和影響。市場經(jīng)濟使得獨立的個人或集團依靠市場，靠契約關系進行活動，這必然促使個人社會關系的復雜化。市場經(jīng)濟一方面打破了以血緣為紐帶的家族制，破除了舊有的宗法習俗的束縛，另一方面市場經(jīng)濟從客觀上將社會獨立的個體置入復雜的社會關系，逼迫個體重視維護個體權益，促使個體自覺努力提高法治意識。較強的法治意識是發(fā)達的農(nóng)村市場經(jīng)濟的必然要求和必然結果。同時，農(nóng)村的發(fā)展，離不開農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場經(jīng)濟的健康平穩(wěn)運行，必須依靠法治的保障，必須依賴農(nóng)民法治意識的提高。隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和體制的完善，農(nóng)民對法律的理解和認識，農(nóng)民維護自身權利、解決矛盾的法治意識必然得到提高。因此，完善并發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟體制，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，這是提高農(nóng)民法治意識最根本的途徑。

2、加強農(nóng)村法制建設

加強農(nóng)村法制建設，主要要做好以下幾點：首先，健全法律運行機制。要從普及和完善農(nóng)業(yè)法律知識入手，逐步提升農(nóng)民法律意識，因為農(nóng)業(yè)是農(nóng)民生產(chǎn)生活的主要經(jīng)濟來源。除了進一步完善《農(nóng)業(yè)法》，還要建立起齊全合理、符合農(nóng)村實際操作可行的法律體系。其次，健全法律監(jiān)督機制。依法落實人大監(jiān)督職能、強化行政檢查作用、充分體現(xiàn)法律監(jiān)督的約束、加強社會輿論監(jiān)督、發(fā)揮媒體資源作用、加強群眾監(jiān)督，總之，要用多層次的監(jiān)督手段營造良好的法治氛圍。再者，規(guī)范干部行政執(zhí)法。當前農(nóng)村，少數(shù)基層干部在行使權力的過程中以權壓法、以言代法，因此，要嚴格依法行使職權，糾正部分干部錯誤的權力意識，特別是基層司法干部，更要定期進行培訓學習，不斷強化法治意識。第四，為貧困農(nóng)民提供法律援助。很多農(nóng)民因為落后的經(jīng)濟狀況而不能、不敢提起法律訴訟。面對這種客觀狀況，采取法律援助手段，幫助弱勢農(nóng)民獲得司法公正，這是農(nóng)村法制工作的重點。

3、完善村民自治制度

從1978年開始，我國農(nóng)村村民自治制度就已經(jīng)開始實踐，但是，直到當前，我國農(nóng)村的村民自治制度仍然不健全，缺乏必要的督促機制和有效的監(jiān)督機制，這也直接導致農(nóng)民對參政議政積極性的喪失，農(nóng)民并沒有充分認識并認真踐行憲法所賦予的參政議政的神圣權利和職責。因此，要提高農(nóng)民法治意識，必須完善村民自治制度，推進農(nóng)村社會治理的法治化。村民只有認可和信服法律，才能真正提升法律意識。在具體做法上，首先要健全村民自治章程。在國家統(tǒng)一法律的規(guī)定下，各地農(nóng)村可以根據(jù)不同的經(jīng)濟、文化和地域特點，健全和補充適宜的自治章程；其次，要完善村民自治組織體制，特別是民主監(jiān)督體制的建立和設置；再者，要喚醒農(nóng)民參與政治的意識，并逐漸培養(yǎng)農(nóng)民參與政治生活的能力。

4、重視普法教育宣傳

從總體來看，要建立普法長效機制和普法制度，制定出與社會發(fā)展相適應的計劃和制度，使農(nóng)村普法工作常態(tài)化、長效化；要將普法工作納入重要工作議程，以制度的形式明確責任，制訂長期和短期計劃，并且定期進行督察檢查；還要結合當前加強和創(chuàng)新社會管理工作，繼續(xù)推進農(nóng)村民主選舉，使民主決策、民主管理、民主監(jiān)督更加可行，以此不斷提高農(nóng)村法制化管理的水平。在宣傳手段上，首先，要能夠積極整合各種社會化的普法資源，在繼續(xù)抓好宣傳櫥窗、板報、墻報等法制宣傳園地的同時，積極打造“電視、廣播、網(wǎng)絡、手機、報紙”等全方位的宣傳平臺，讓普法宣傳能夠被“聽、看、讀”，也可以根據(jù)需要建立專門的農(nóng)村法制宣傳教育服務中心。其次，繼續(xù)深入開展好各種法律宣傳活動，例如各種法制講座、法制培訓、法制文藝等。再者，要根據(jù)宣傳教育對象的文化層次、年齡、經(jīng)濟條件等特點進行差異化宣傳，提高宣傳的針對性和有效性。總之，要使普法資源利用最大化，精心打造好利民、便民的普法陣地。在實踐過程中，要重視將社會教育與學校教育有機結合。

5、塑造培養(yǎng)新型農(nóng)民

十七大報告明確指出：“要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設，走中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，培育有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。”從法律的角度看，新型農(nóng)民最基本的特點就是要具有較高的法律素質，對黨和國家的方針政策、法律法規(guī)都有熟悉的了解，既能維護法律的尊嚴，不會以身試法，又能利用法律的武器，捍衛(wèi)自己的權益，這樣知法、守法、用法的農(nóng)民才是高素質的新型農(nóng)民。目前，新型農(nóng)民在農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中所占比例并不高，但這少數(shù)人卻代表著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化，就需要培養(yǎng)更多的現(xiàn)代新型農(nóng)民。與日出而作日落而息的傳統(tǒng)農(nóng)民相比，“商業(yè)化”“市場化”的新型農(nóng)民在客觀上更迫切地需要提升法治意識，因此，在對新型農(nóng)民進行技術技能培訓的同時，更要引導和培養(yǎng)新型農(nóng)民遵紀守法、善于用法律武器解決糾紛和矛盾的意識。新型農(nóng)民的法治意識提升了，他們對身邊的農(nóng)民法治意識的提升有著不可估量的影響和帶動作用。

6、培育社會主義核心價值觀

篇9

    論文提要村民自治為廣大村民的自由自主和自治活動提供制度性平臺，動員分散經(jīng)營的村民形成集體行動以實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標，是一個富有價值且需要深入探討的問題。奧爾森等人基于不同的思路均注意到小群體比較容易實現(xiàn)集體行動，村莊作為一種小群體行動單位，曾經(jīng)以其特有性質為村民集體行動的實現(xiàn)提供了平臺，但隨著社會的轉型，村莊也正在劇烈變遷之中，直接影響著村民集體行動的達成.

    村民自治的核心價值是為廣大村民的自由自主和自治活動提供制度性平臺，在這個平臺上，明確村民的主體地位，由村民達成集體行動以實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標。促成村民達成集體行動需要厘清村民的集體行動邏輯，從而規(guī)避集體行動困境。傳統(tǒng)村莊因其獨特性質為村民的集體行動提供了天然場域，但隨著社會的轉型，村莊也處于劇烈變遷之中，直接影響著村民集體行動的實現(xiàn)。

    一、集體行動困境及其可能

    曼瑟爾.奧爾森1965年發(fā)表了《集體行動的邏輯》，即刻引起了極大的關注，成了美國社會運動研究中正在興起的資源動員理論和政治過程理論的發(fā)展基礎。奧爾森從利益集團的集體行動切入，指出以“集團會在必要時采取行動以增進它們共同目標或集團目標”為思想基礎的美國傳統(tǒng)“集團理論”并不完全正確。實際上，除非一個集團中人數(shù)很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益，而出現(xiàn)“搭便車”的機會主義行為。其理論的中心是因為公共物品消費的非竟爭性與非排他性特征，使?jié)撛谛袆蛹w難以根據(jù)個人對公共物品形成所做出的貢獻來進行分割與分配，也就是說集體行動形成的公共物品提供的是一種集體性激勵，這種激勵無法促使理性個人為集體行動做出貢獻，而傾向選擇坐享其成，使集體行動難以達成，陷入困境。

    其實，奧爾森主要關注的是非組織化的潛在的利益集團的行為，正是這些潛在的利益集團是非組織化的，處于分散、自在狀態(tài)，如白領、消費者、納稅人、季節(jié)工人，雖然彼此存在共同的利益追求，但是缺乏明確的責任與利益分享機制以及監(jiān)督機制，理性個人則抱著機會主義心理，期望他人促成集體行動提供公共物品，而自己免費享用。因此，奧爾森主要從組織化角度提出達成集體行動的策略，即采取“選擇性激勵”設計。奧爾森提出的選擇性激勵有三種:一是引刁、組織原理”。當一個組織或社會網(wǎng)絡的成員較少時，其中某一成員是否加入對集體行動的成敗會有很大的影響;-是‘組織結構原理”。該原理的核心思想是，一個組織如果很大，那就必須分層，將大組織層層分解，最后形成成員有限、具有相對清晰邊界的組織，這實際上回到了“小組織原理’，;三是“不平等原理”。簡單地說，就是組織內(nèi)部在權力、利益、貢獻和分配上都不能搞平均主義。從具體手段上來講，選擇性激勵包括獎勵(比如提供非集體物品、獎金、榮譽)和懲罰(比如罰款、通報批評、開除)。毫無疑問，選擇性激勵手段的運用必須以前面三個原理為前提。

    二、社會轉型與村民集體行動困境

(一)自主空間的拓展使村民對于集體行動擁有自由選擇進退的權利。隨著村民自治實踐的深入以及自治制度的完善，在農(nóng)村中日益建構起了村民自治的制度平臺，培養(yǎng)了自治的權利意識，并逐步?jīng)_破了人民公社時期的強制性等級控制。此時，村民在審視個人行動以及將要卷入的集體行動時，擁有了自主的空間，能夠從容進行參與或退出的自由選擇，外在的公共權力或集體壓力不再是做出選擇的唯一依據(jù)。

    (二)行動單位邊界的模糊使村民集體行動的成員組成更為復雜.奧爾森和休漠基于各自的分析邏輯得出結論認為，小群體比大集團更容易實現(xiàn)集體行動，但兩人均沒有具體地分析小群體的數(shù)量規(guī)模，或許這是一個無法精確化的問題。在我國進行村民自治制度設計時，一個暗含期望就是在規(guī)模較小的熟人社區(qū)內(nèi)，利用村民間的熟悉以及較為清晰的村莊邊界和內(nèi)部規(guī)則，使村民集體行動起來，以實現(xiàn)村莊秩序和公共物品的供給。在傳統(tǒng)的村莊中，村莊邊界清晰，村民同質高、彼此熟悉，內(nèi)部規(guī)則清晰、約束力強，這種村莊符合較為容易達成集體行動的小群體的要求。但是，現(xiàn)今村莊在轉型的政治經(jīng)濟社會環(huán)境中發(fā)生了巨大的變遷，無論是行政村還是自然村，都受到村莊邊界模糊的沖擊，并直接影響甚至改變著村民集體行動單位的構成。一方面自改革開放以來，任何一個村落均日益被卷入現(xiàn)代化、市場化甚至是全球化的浪潮中，無時無刻地承受著整體政治經(jīng)濟變革的影響和沖擊，村莊的邊界在強大的外在壓力面前日益淡化，村民所面臨的問題日益超出村莊的范圍;另一方面市場化以及村民的自由流動，擴展了村民的視野和活動范圍，幫助村民從內(nèi)部沖破村莊的限制，將自身投放到更為廣闊的社會背景之中。因此，現(xiàn)在村莊較少出現(xiàn)振臂一揮呼應者云集的場景，村莊己經(jīng)不再是村民集體行動的天然單位，給村民集體行動的達成增加了復雜性，需要重新審視村民集體行動的單位邊界。

   (三)利益觀念和利益格局的轉化直接影響村民的行動取向。奧爾森分析集體行動時假定潛在的利益集團，即分散的、非組織的群體存在共同利益，在此基礎上探討集體行動的達成，所以在分析村民集體行動時必然要厘清村民的利益取向和村莊的利益格局，否則擁有進退自由的村民將漠視相關行動動員，難以調動他們的積極性。在社會轉型帶來整體利益觀念以及利益格局發(fā)生重大變革的今天，村莊的利益取向和格局也必然有嶄新的面貌。首先，村民的利益重心將逐步由村莊、家族轉移到家庭，甚至自身。由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營體制以及市場觀念的催化，個體利益逐步得到承認和合法化，消弱了村莊、家族等集體性利益的地位;其次，村民利益追求的目標日益多樣化。改革開放之后，權力、經(jīng)濟、聲望等都已成為民眾的追求，這樣村民就可能因為利益目標的不同而出現(xiàn)分化:再次，村民獲得利益的手段愈益豐富。在.已發(fā)生分化的利益格局中，村民可以分別憑借權力、知識或技能實現(xiàn)自己的利益追求。利益觀念以及利益格局的變遷，加上村民自主權利的法制保障，將使村民的行動目標以及實現(xiàn)目標的手段愈益復雜化。

   轉型村莊的秩序生成、維持能力較為薄弱，致使對機會主義行為制裁不足。小群體容易達成集體行動的有利因素之一就是小群體內(nèi)部成員之間的輿論導向以及對違規(guī)者邊緣化的壓力。首先，村莊傳統(tǒng)行為規(guī)則趨于瓦解。經(jīng)過千百年的歷史沉淀，傳統(tǒng)村莊在處理村莊日常生活事務時形成了一套明確的行為規(guī)則，為村民的行為處世提供了指引，有助于村民對村莊行為進行價值判斷，并做出評價。但是，在社會轉型過程中，傳統(tǒng)規(guī)則日益不適應于現(xiàn)代社會的要求，甚至與現(xiàn)代行為標準相沖突，其消解是必然趨勢;其次，村莊現(xiàn)代行為規(guī)則再生不足。現(xiàn)代法制為村莊提供了很好的行為規(guī)則，但是對于村民來說，存在宣傳不足、掌握不充分以及不夠細化、難以為村莊日常生活中的瑣碎事務提供行為依據(jù)的問題:再次，村莊現(xiàn)有規(guī)則約束力受到削弱。村莊內(nèi)部秩序生成維持能力的薄弱致使村莊的輿論約束力不足，機會主義行為也就較容易逃脫邊緣化的制裁。

    三、社會轉型進程中村民集體行動的實現(xiàn)

    (一)重新審視集體行動的單位，以利益共識構建集體行動的基j出。傳統(tǒng)村莊曾經(jīng)作為一種集體行動的組織單位，建立在特定的背景環(huán)境之下，轉型過程中的村莊作為村民集體行動的場域增加了復雜性，需要我們認真審視。奧爾森等所研究的小群體并不是泛指任何一個規(guī)模較小的單位，而是特指擁有利益共識的人員不多的行動群體。從這里可以看出，利益共識是構成集體行動單位邊界的基礎。因此，在動員村民參與集體活動的過程中就需要正視村民的利益追求以及達成利益共識，不能期望用一個大而化之的目標來整合所有村民，需要切實了解村民的利益需求，整合村民利益與體制訴求，以此來構建集體行動的基礎，否則擁有退出權的村民將漠視相關動員。這樣，建立完善的利益表達機制和整合機制就成了達成集體行動的起點。

    (二)為村莊提供明確的行為規(guī)則，并增強村莊的秩序生成維持能力。埃莉諾·奧斯特羅姆在分析集體行動制度的演進核心時就探討了新制度的供給、可信的承諾和相互監(jiān)督，羅伯特·貝茨也指出“人們之所以需要制度，是因為制度擴大了理性人的福利”。但是，社會轉型一方面瓦解了村莊傳統(tǒng)的行為規(guī)則及其維持機制，破壞了村莊傳統(tǒng)的秩序生成維持能力:另一方面轉型社會又面臨現(xiàn)代規(guī)則及其維持機制重建不足的困境，致使村民陷于行為規(guī)則約束的盲區(qū)，行為投機成為理性選擇。因此，要使轉型時期的村莊能夠維持基本的秩序，促成集體行動提供公共物品，必須保障行為規(guī)則的有效供給，并增強村莊的秩序生成維持能力。

篇10

關鍵詞:鄉(xiāng)村治理;制度績效;評估研究

村民選舉、村民自治的制度建設和實踐,推動了我國鄉(xiāng)村民主治理的發(fā)展和進步。對這種發(fā)展與進步的評估,也就是對當代中國鄉(xiāng)村治理的制度績效的衡量。治理的制度績效研究,不僅能為鄉(xiāng)村治理提供新的理論視野,而且有助于提高鄉(xiāng)村治理的能力和實效。如何評價村民選舉、村民自治的制度效應問題,是一個全新的學術課題。

一、基本概念與理論框架

近幾年來,一批國內(nèi)學者對以村民自治為基礎的鄉(xiāng)村治理的研究達到了相當?shù)乃?一是擴展了研究的“面”;二是深化了研究的“點”;三是細化了研究的具體內(nèi)容。由此出現(xiàn)了一批有見地的研究成果。例如,通過對“岳村”政治史的考察,于建嶸揭示了轉型期中國鄉(xiāng)村政治結構的變遷過程,就是一個在現(xiàn)代化的背景下,由國家主導的鄉(xiāng)村社會的制度變革過程。隨著國家對鄉(xiāng)村經(jīng)濟依賴程度的減弱,鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展,國家行政權力逐漸撤離鄉(xiāng)村,鄉(xiāng)村社會將最終完成從身份到契約的過渡,實現(xiàn)從傳統(tǒng)的專制家族社會向現(xiàn)代民主的個體社會的轉型[1](p425-426)。吳毅在雙村研究中,提供了一個分析農(nóng)村治理結構變遷的理論視野,那就是村治變遷是現(xiàn)代性、國家和地方性知識這三種邏輯互動的產(chǎn)物。吳毅提出了一個深邃的觀點:非集體化的農(nóng)村改革,使得革命全能主義退潮,這種退潮又使得現(xiàn)代化、國家和村莊地方知識這三種邏輯之間得以在20世紀余下的時間里重新安排他們之間的結構化關系[2](p24-25)。項繼權系統(tǒng)研究了集體經(jīng)濟發(fā)達農(nóng)村的村級組織模式,深入分析了產(chǎn)權制度變革對鄉(xiāng)村治理的影響[3](p366-369)。肖唐鏢、丘新有、唐曉騰等學者所進行的村治與宗族關系的調查研究,刻畫了以宗族文化為代表的傳統(tǒng)社會與以村民選舉為標志的現(xiàn)代制度的艱難磨合[4](p81-85)。

針對鄉(xiāng)村治理層次間面臨的新情況新問題,徐勇提出并論證了“縣政、鄉(xiāng)派和村治”的鄉(xiāng)村治理結構的重建方案[5]。針對宗族存在的客觀性及其對鄉(xiāng)村治理影響的現(xiàn)實性,肖唐鏢提出了通過規(guī)范宗族而發(fā)揮宗族對鄉(xiāng)村治理的積極作用的政策建議[6](p10-15)。詹成付在評估今后村民自治基本走向的時候指出,村民自治將朝著程序化、規(guī)范化、具體化,制度機制配套化、一體化,自治模式多樣化和保障機制強化等方向發(fā)展[7](p16-19)。這不僅是制度建設的基本要求,同時也是對鄉(xiāng)村治理的一種展望。

上述研究成果及研究視野的拓展,既反映了我國農(nóng)村基層民主制度建設的發(fā)展,也涉及到了鄉(xiāng)村治理的制度績效評估問題。然而,這些研究都沒有涉及這樣一個重要問題,即如何全面、系統(tǒng)、客觀地認識和評估村民自治制度建設所推動的鄉(xiāng)村治理績效。這不僅需要在理論上明確界定“治理”的含義,還要制定一套可操作的評估指標。

如何界定“治理(governance)”及其制度績效?國內(nèi)有的學者強調以公民社會為基礎的善治結構[8](p195);有的強調治理過程中的合作主義[9];還有的強調治理主體的網(wǎng)絡結構[10]。綜合來看,“治理”就是多元主體對公共事務或共同事務進行協(xié)同管理的體制、過程與效果。治理當然具有結構的特征,這種特征一是治理主體的多元性,二是治理方式的協(xié)同性,三是治理內(nèi)容的公共性,四是治理目標的實效性。所謂社區(qū)管理中的合作主義(社區(qū)主義)、公私伙伴、“齊抓共管”等等,都可以在這個概念中獲得闡述。而就目標價值來看,治理的基本取向有四,一是經(jīng)濟增長及資源的可持續(xù)性開發(fā);二是分配的平等或公正;三是以有序參與為基礎的秩序問題;四是以自主選擇為前提的公共參與。

“鄉(xiāng)村治理”的內(nèi)涵不僅限定了地域,而且明確了治理主體的構成及其特征。所謂鄉(xiāng)村治理,就是性質不同的各種組織,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委政府、“七站八所”、扶貧隊、工青婦等政府及其附屬機構,村里的黨支部、村委會、團支部、婦女會、各種協(xié)會等村級組織,民間的紅白喜事會、慈善救濟會、宗親會等民間群體及組織,通過一定的制度機制共同把鄉(xiāng)下的公共事務管理好。

“鄉(xiāng)村治理的制度”,是一種制度化的治理結構。這種治理結構的基本要素,一是權力在鄉(xiāng)與村兩個層級的縱向與橫向配置,即鄉(xiāng)村權力結構;二是制度規(guī)范,也就是分別約束鄉(xiāng)級組織和村級組織的那些法律、法規(guī)和自定的規(guī)章制度等;三是政策與制度的結合情況。政策與制度的結合,其實就是治理的動態(tài)過程,是政策通過一定的制度框架或制度平臺得以實施的過程。我們進行制度績效評估,也就需要對“公共政策”及其運行的“制度平臺”進行綜合的評估分析。

如果我們把制度變量與政策變量進行交叉分析,就能得到制度績效的分類框架。由這個分析框架,可以區(qū)分出制度績效的四種評估類型(idealtypes):

圖1顯示出,績效最優(yōu)的A類型滿足兩個前提條件,一是善治結構,二是政策合理。B、C、D三種結構都是績效差的情形。這個分析框架的意義在于,導致治理績效差的原因不是單一的。可能出現(xiàn)的情況分別是,政策不合理導致的績效差;結構不合理導致的績效差;政策和結構都不合理所導致的績效缺損。那么,我們又要根據(jù)什么樣的標準來衡量政策的合理性及治理結構的好壞呢?在筆者的理論框架中,評估政策合理性的指標主要同經(jīng)濟增長、公共產(chǎn)品與公共服務的供給、公平分配等變量有關;而評估治理結構好壞指標主要同公共參與的水平及制度化程度、社會秩序以及村民的認同性服從程度等方面有直接的關系。我們的案例研究,就是在這個理論框架下所進行的分析研究。

在本項研究中,我們所指的制度主要是以村民自治為基礎的鄉(xiāng)村治理制度。我們所講的制度評估,是對鄉(xiāng)村治理制度建設及其實踐所產(chǎn)生的實際社會效應的綜合評價。由于治理目前的多重取向和治理行為的綜合性,這一制度績效評估的內(nèi)容體系也必然是一個復雜的、綜合的指標體系。這個指標體系主要包括經(jīng)濟增長、社會分配、公共參與及社會秩序四個基本方面。

二、制度績效的實證研究:高壩村觀察

高壩村處于四川北部山區(qū),是一個比較閉塞的貧困村落。本村共790余人,200來戶,分布在8個村民小組。這些村民小組就是時期的生產(chǎn)隊。該村可耕種土地面積和林地面積極廣(人均可多達十余畝),長期以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主,并主要從事糧食作物生產(chǎn)。2000年,高壩村進行了村委會換屆直選,換屆選舉后,高壩村現(xiàn)任領導班子由村支部(3人)與村委會(5人)組成,任職已兩年多。2002年7月,課題組成員在高壩村進行了為期20天的調查,分別訪問了鄉(xiāng)干部、在任和離任村干部、村民群眾,并對100個村民進行了問卷調查。

高壩村只是筆者眾多案例中的一個。我們對高壩這個案例分析,屬于典型的學理性案例分析的方法論范疇[11](p179)。正是通過這一案例的研究,來發(fā)展制度績效分析的實證方法,揭示制度績效評估的社會蘊涵。

(一)經(jīng)濟增長

1.扶貧行動中的政府角色

治理的經(jīng)濟政策目標,歸根到底就是通過經(jīng)濟增長來增加農(nóng)民收入、減輕農(nóng)民負擔。為了促進這個目標的實現(xiàn),鄉(xiāng)政府從2001年開始加大了扶貧力度。扶貧款項主要用于鄉(xiāng)村道路和橋梁等基礎設施建設,還有一個去向就是給農(nóng)戶優(yōu)惠貸款。在高壩村,農(nóng)民得到的扶貧貸款,主要投資于發(fā)展專業(yè)化的種植和養(yǎng)殖,以專業(yè)戶的形式統(tǒng)一組織。高壩村是本縣扶貧工作示范村,全村共有養(yǎng)雞專業(yè)戶和養(yǎng)豬專業(yè)戶各20余戶,其中雞豬共養(yǎng)大戶4戶。同時,在土地條件較好的生產(chǎn)隊統(tǒng)一種植蔬菜,由政府免費提供種子和技術指導。

從農(nóng)戶收入方面來看,絕大多數(shù)農(nóng)戶的收入比上一年度均有所增加,其增加值在100—1000元之間不等,但各戶增收的差距很大。由于土地收益較差,絕大多數(shù)青壯年外出打工規(guī)模和時間都有所增加。同時,農(nóng)戶支出方面除了各項稅款和農(nóng)業(yè)投入外,也有相當比例用于家用設備等消費品購置。從集體收入來看,該村目前沒有公共產(chǎn)業(yè),而且也沒有公共積累,集體經(jīng)濟沒有收入。有外來承包,但多與私人發(fā)生關系,集體沒有預留土地,因此也就無法參與投資。

對于高壩這樣的資源貧乏型農(nóng)村來說,農(nóng)民增收的主要途徑,一是依靠政府扶貧政策與措施,通過改善交通、發(fā)展專業(yè)種植和養(yǎng)殖而增加農(nóng)民收入;二是對青壯年農(nóng)民外出務工采取鼓勵性的政策,以減少農(nóng)村的隱性失業(yè)。在高壩這種資源貧乏的村子,農(nóng)民增收與政府的扶貧政策關系密切,而與村民選舉、村民自治關系不直接。因此,村民自治與農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)代化的關系值得重新評估。

2.農(nóng)民的消費支付能力:增長與增收的綜合衡量

經(jīng)濟發(fā)展的一般意義,對于農(nóng)村社區(qū)來說就是經(jīng)濟增長;對于農(nóng)民家庭來說就是增收。增長與增收是鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟目標。增長與增收這兩個指標可以比較客觀地衡量出經(jīng)濟發(fā)展水平,但是,如果我們不分析農(nóng)民家庭的支出結構,就不能僅僅從增長與增收指標來斷定農(nóng)民家庭經(jīng)濟生活的質量。調查顯示,高壩村的農(nóng)民家庭年年都在增收,但村民普遍反映家庭生活質量并沒有多少改善。因此,衡量經(jīng)濟增長的時候,必須考慮成本投入;衡量增收的時候,必須把農(nóng)民的支出考慮進來。

農(nóng)民家庭增收的衡量,不僅要考慮家庭的實際收入,還要計算家庭的實際支出。在高壩村,農(nóng)民收入是以戶為單位來計算的,落實到個人的頭上,就是把一戶總收入除以家庭總人口。而對農(nóng)民家庭經(jīng)濟生活的評估,更要注意衡量農(nóng)民家庭的實際消費能力或購買力。

農(nóng)民收入的主要來源是土地收入、經(jīng)營性收入、勞務收入,還有一些如饋贈、救濟等不可預測性的收入。農(nóng)民的消費預期是以可預測性收入為根據(jù)的。當某種收入來源是不可預測的,那么,在家庭支出計劃中就不能把這種收入列進來。例如,當外出農(nóng)民處于勞動力市場邊緣的時候,其務工收入是十分不穩(wěn)定的。而且,對于那些技能相當缺乏的一般勞動力來說,外出農(nóng)民所從事工作大多具有臨時性、季節(jié)性和低保障性。因此,非預測性的收入一般都不能列入家庭的消費計劃之中。因此,這類收入對家庭經(jīng)濟生活的改善是難以預期的。對于開放程度低的村落而言,農(nóng)民家庭可預期收入來源仍然是土地經(jīng)營。盡管土地收入不高,但因具有長期穩(wěn)定性而發(fā)揮了基本生活保障的作用。而開放程度高的農(nóng)村,農(nóng)民增收的機會增加了,收入的可預測性隨之提高,有助于農(nóng)民生活質量的改善。農(nóng)民的消費能力是衡量農(nóng)村富裕程度或實際生活質量的一個綜合性指標。在消費剩余有限的情況下,農(nóng)民的消費能力與經(jīng)濟增長是呈正相關的。

農(nóng)民的消費能力=經(jīng)濟收入—農(nóng)民負擔。這一指標具有很強的現(xiàn)實性,它同時反映了農(nóng)民最關心的兩個方面:增收與減負。當農(nóng)民收入處于低水平的時候,減負與增收是聯(lián)動的;但農(nóng)民收入達到一定水平的時候,減負所產(chǎn)生的邊際效應就弱化,也就是說“減負”與“增收”沒有必然的聯(lián)系。在農(nóng)村經(jīng)濟尚處于低水平的階段,農(nóng)民的實際支付能力可以成為考察鄉(xiāng)村治理經(jīng)濟績效的綜合性指標。

3.經(jīng)濟發(fā)展的雙因子:作為保障因子的民主與作為激勵因子的自治

經(jīng)濟與民主是有聯(lián)系的,但不是簡單線性關系。觀察高壩村,我們發(fā)現(xiàn),村民的收入增長率極低,差不多處于半停滯狀態(tài)。農(nóng)村經(jīng)濟資源的開發(fā)進展緩慢,農(nóng)民感到增收的難度加大,因為土地投入成本呈遞增趨勢。我們還發(fā)現(xiàn),高壩村的大多數(shù)村民認為,基層民主的開展,并沒有帶來鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)民增收與減負都沒有通過村民自治而落到實處。倒是自上而下推行的扶貧政策,發(fā)揮了有限的經(jīng)濟改善作用。那么,民主制度與經(jīng)濟發(fā)展究竟是一種什么關系呢?我們的經(jīng)驗觀察表明,雖然民主不是經(jīng)濟增長的促進因素或激勵因子,卻可以成為經(jīng)濟發(fā)展的保障因素。

對于經(jīng)濟增長的貢獻,制度可以提供兩個方面的機制:保障機制與激勵機制。經(jīng)濟增長離不開這兩大機制的共同作用。這兩大機制的意義各有不同,前者是前提基礎,沒有保障機制,經(jīng)濟增長就缺少必要的制度保障,經(jīng)濟甚至有倒退的可能;但是,即使有了保障機制,經(jīng)濟增長卻未必就一定會實現(xiàn)。后者是動力,是經(jīng)濟增長的觸點,也就是說,有了激勵機制,經(jīng)濟增長就可以實現(xiàn);而沒有激勵機制,固然不能實現(xiàn)經(jīng)濟增長,但也不至于導致經(jīng)濟倒退。根據(jù)村民自治對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實際作用,我們可以分別將民主與自治對應于保障機制與激勵機制。在鄉(xiāng)村治理過程中,民主是必要前提,如果經(jīng)濟缺乏民主制度的保障,農(nóng)村社會及經(jīng)濟生活就可能受到不良因素的干擾。旅美中國學者史天健揭示出,在中國農(nóng)村,經(jīng)濟發(fā)展與選舉的民主程度是一種曲線相關關系(ShiTianjian,1999),民主選舉并不是經(jīng)濟增長的直接動力,因為經(jīng)濟發(fā)展與民主發(fā)展的因果關系還不確定。

與農(nóng)民經(jīng)濟自主相適應的村民自我管理,是經(jīng)濟增長的激勵因子。農(nóng)民自由地根據(jù)生產(chǎn)生活的客觀條件和各家各戶的愿望,自主選擇最適合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展途徑,是村民自治的本來意義。而且,政府那些刺激農(nóng)民增收的政策行動(例如扶貧工作)也要適合農(nóng)村實際才能發(fā)揮更大的作用。

目前,以土地產(chǎn)出為主的農(nóng)村經(jīng)濟主要是分散的家庭經(jīng)營,這種分散經(jīng)營的經(jīng)濟效益不容樂觀。高壩村的村長對本村的農(nóng)作物種植作了一個大致的成本—收益分析,以土豆(該村的主要經(jīng)濟作物之一)種植為例,種植100公斤土豆種子,其相關的投入十分可觀,幾乎一斤種子需要一斤化肥,此外還包括其他農(nóng)肥以及農(nóng)藥等。如果氣候條件合適,100公斤種子可以收500公斤土豆,將這些土豆全部折算成市場價格,減去種子和化肥等成本,最終收入也不過100元,這就是全部的勞動投入所得。村長認為,如果可以聯(lián)合經(jīng)營,統(tǒng)一購銷降低成本,并投入一定的加工設備,將土豆進行半成品加工,其最終所得可以增加5—10倍。但事實上,農(nóng)戶聯(lián)合經(jīng)營條件根本不具備,啟動資金、生產(chǎn)設備與加工技術都成問題。如果政府籌集的有限扶貧款項,能夠通過村民自治組織來自主安排,成效就會大不一樣。

(二)分配與公平

以農(nóng)業(yè)收入為主要來源的村莊,村民之間的收入差別一般都處于較低水平,收入差別不大。近幾年來,隨著外出打工、包工人數(shù)的不斷增加,個別家庭增收迅速,貧富差距由此出現(xiàn)。在高壩村,村里的集體經(jīng)濟已經(jīng)瓦解,集體經(jīng)營收入很少,原有的公積金早也名存實亡,村級組織根本沒有調節(jié)分配的能力。然而,去年開始實施的農(nóng)村稅費改革政策,在很大程度上調節(jié)了村民的收入分配。扶貧政策所扶持的種植養(yǎng)殖專業(yè)戶經(jīng)營方式,也使農(nóng)戶收入結構發(fā)生了變化。因此在高壩村,對社會分配公平的評估,其實是對政府政策調節(jié)農(nóng)民收入分配狀況評估。由此可見,政府的政策及其實施狀況對農(nóng)民家庭收入具有直接的調節(jié)作用。

1.社會分配的層次差異分配的公平性反映出不同階層、不同家庭收入的差異水平。因此,人們對分配的公平感受總是同收入的比較分不開的。這種比較主要發(fā)生在如下幾個層面:

第一個層面:村民與村民之間。這一層次屬于社會初次分配范疇,主要是村民家庭收入差別的問題。這就包括兩個方面,一個是收入總量的差別,另一個是收入來源的差別,而且收入來源結構的變化對農(nóng)村家庭經(jīng)濟有比較大影響。就高壩村的收入情況來看,收入總量與收入來源就很有關系。高收入家庭一般是以季節(jié)性外出打工和經(jīng)營性收入為主,而低收入家庭主要依靠土地耕種和不固定的短工收入。但總的來看,本村村民之間的收入差別在總量和來源的差距都不大,這也是欠發(fā)達農(nóng)村的一般特征。可以說,村民自治對貧困農(nóng)村的分配并沒有產(chǎn)生什么影響。

第二個層面:村民與集體之間。由于高壩村不存在集體產(chǎn)業(yè),集體收入來源幾乎為零,因此不存在集體福利分配的問題。而且稅改實施以后,以前的公共積累并入農(nóng)稅由鄉(xiāng)政府統(tǒng)一征收,集體這一級不具有實際意義。值得一提的是集體債務問題,高壩村尚有上萬元的集體債務,由于諸多歷史遺留問題的干擾,這筆債務如何分攤,仍未明確。假如這樣的債務要分攤到每個村民的頭上,就要分清債務責任以及村民分攤的合理份額問題。而目前的村民自治制度也沒有提供解決這類問題的制度措施。

第三個層面:農(nóng)民與政府。這主要涉及農(nóng)稅政策問題。農(nóng)業(yè)稅是政府對農(nóng)村經(jīng)濟進行再分配的重要杠桿,也是影響農(nóng)民增收與減負的關鍵環(huán)節(jié)。在高壩村,就目前農(nóng)稅改革的進展來看,“費改稅”后的農(nóng)稅負擔不是減輕而是加重了。據(jù)調查,有的農(nóng)戶與農(nóng)稅改革前相比,反而多繳納十幾到二十元不等的稅款,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級干部又難以提供合理的解釋。據(jù)鄉(xiāng)政府干部介紹,他們也是綜合近幾年的上繳任務,根據(jù)上級規(guī)定的計稅方式,將稅款額度分配到各村,再由各村按比例分派到各家各戶。言下之意,稅款的征收,既沒有征得農(nóng)民的討論和同意,也沒有硬性的法律規(guī)范,尤其是稅額的大小比例方面的規(guī)定,法律根據(jù)顯得不足(鄉(xiāng)政府出示給村民

的僅僅是一份區(qū)政府頒發(fā)的文件)。農(nóng)稅直接關系到村民的切身利益和經(jīng)濟負擔,卻在村民自治推行過程中處于另外一種與自治原則明顯相背離的狀態(tài),無疑對農(nóng)村的民主治理不利。

第四個層面:農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品之間。這一層面主要是農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)品的公平交易問題。從表面來看,這似乎是純經(jīng)濟關系問題。事實上,由于長期以來“以農(nóng)補工”的政策導向,工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差深刻影響著城鄉(xiāng)之間的社會公平分配。直到現(xiàn)在,中國仍然是一個城市主導的城鄉(xiāng)二元化結構,這種社會結構使得農(nóng)民在市場交易中處于弱勢地位。盡管政府出臺政策要求按保護價收購農(nóng)民余糧,但農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)品在交易中的不平等現(xiàn)象不是一個糧食政策就能解決的問題。此外,農(nóng)民在交易過程中總是以弱勢的個體身份出現(xiàn),在價格談判上力量很弱。現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理的制度設計還沒有考慮如何提高農(nóng)民市場競爭力的問題。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給

農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務的供給方式、水平是衡量鄉(xiāng)村治理績效的重要指標。農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務的基本內(nèi)容包括農(nóng)田水利設施建設、九年制義務教育、農(nóng)村社會救濟(五保戶制度)、科技支農(nóng)、農(nóng)村治安、村民糾紛調解等公共服務。在高壩村,農(nóng)村公共產(chǎn)品主要是鄉(xiāng)村公路建設與電網(wǎng)改造工程。由于這些工程主要由鄉(xiāng)政府主持,各種款項的劃撥都由鄉(xiāng)政府主持,鄉(xiāng)政府有很大的自由裁量權。也就是說,在這些公共產(chǎn)品的供給過程中,村民始終處于被動接受狀態(tài)。此外,政府扶貧計劃項目也都由政府支配,村民的意見既缺乏自下而上的表達渠道,也難以對政府的政策行為產(chǎn)生實際的影響。農(nóng)村公共物品的供給仍然是政府主導型的。由于農(nóng)民的參與程度低,主動支持不夠,由此可能導致兩種現(xiàn)象,一是政府費力不討好,農(nóng)民得了實惠仍然懷疑干部;二是政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務不一定是農(nóng)民最急需的東西。

在高壩村,縣鄉(xiāng)政府扶貧幫困使農(nóng)民受益,尤其是扶貧貸款的下發(fā),使一些農(nóng)戶增加了收入,生活有改善,但扶貧項目的整體效果并不理想。村干部反映,村民一般都是家庭為單位進行個體經(jīng)營,扶貧項目難以獲得規(guī)模效應,而且面臨一家一戶的分散情況,有關部分的技術指導也存在難度。而村民反映,他們的致富項目并沒有穩(wěn)定的預期效益,養(yǎng)雞、養(yǎng)豬、種菜的風險都很大。由于病蟲害防治、植保、種子的社會化服務水平低,個體農(nóng)民難以承受生產(chǎn)及流通領域的風險。特別是受通貨緊縮的形勢影響,蔬菜、水果、肉食、禽蛋等農(nóng)副產(chǎn)品的市場持續(xù)低迷,冷藏倉儲等社會化服務設施缺乏,導致農(nóng)村增產(chǎn)不增收的困難局面。在高壩村,蔬菜專業(yè)戶的菜地里爛掉了許多大白菜。其他農(nóng)村也面臨類似增產(chǎn)不增收的問題。這就表明,在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調整的過程中,無論是當?shù)卣?還是農(nóng)民都迫切需要大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)和營銷服務。

(三)公共參與與公民文化

1.農(nóng)民的參與熱情靠什么來激發(fā)

高壩村自2000年開始實行村委會直選,推行村務公開。在最初的一年里,農(nóng)民對村民自治制度推行的積極性很高,尤其是在首次直選的激勵下,村民對參與村組會議以及各項集體事務的民主商議活動都相當熱情。但一年之后,村民的熱情逐漸減退,尤其是召開村組會議,許多村民溜之大吉。村里的其他公共事務,村民的參與熱情明顯降低。村里想開個會,村組干部都得跑上跑下去發(fā)動,但仍來不了幾個人。調查發(fā)現(xiàn),村民的公共參與的熱情之所以冷了下來,主要原因是村民認為村里開會討論的許多事情跟他們的切身利益沒什么關系,而且許多會議討論是決而不行,不見實效。有村民說,村里開會老是扯皮,不僅解決不了什么實際問題,反而容易傷和氣。而村干部也在叫苦連天。按規(guī)定,有些事必須召開村民會議才能定,但村民的公共參與熱情低,會難開成,上級布置下來的任務也就很難貫徹落實下去。而且,村民對村干部的要求比以前“苛刻”得多。在農(nóng)民心目中,村干部的權威大大下降,與村干部頂牛的事情如家常便飯一樣平常。這個村的老百姓,喜歡議論政府的事情,也關心政府的政策動向,對村務和干部的議論與評價更多,但他們又不愿意在公共事務方面投入太多的精力、時間和物資。議論的多,行動的少;批評的多,支持的少。那么,靠什么來激發(fā)村民的公共參與熱情?這真是讓人頭痛的事情。

2.村民政治行為的結構性特征:強關注與弱行動

在高壩村,村民的政治行為具有矛盾性:一方面對公共事務的關注程度在不斷增加,另一方面對公共事務的參與程度卻在減弱。在研究和分析村民政治心理和治理績效方面,這一矛盾值得關注。村民對公共事務的關注和參與,同村民與公共事務的利益關聯(lián)度相關。表面看來,村民對公共事務的關注程度增加說明其利益關聯(lián)度增大,而村民對公共事務參與程度的減弱似乎又預示著其關聯(lián)度的減小。但事實上,只要在加入對公共事務的預期收益與實際收益比較分析,就會發(fā)現(xiàn)其中并不矛盾。對公共事務的關注與預期收益直接相聯(lián)系,對公共事務的參與和實際收益直接相聯(lián)系。

從動態(tài)的角度來看,村民對公共事務關注程度增加,顯示了其利益關聯(lián)度在增大,村民對政治行為的收益預期也會較高,因此有參與公共事務的主觀動機。可是,當村民在公共參與的過程中,發(fā)現(xiàn)其實際收益并不能達到預期目的,出于理性的考慮,就會相應地減少對公共事務的時間投入,導致參與程度的下降。由此導致了村民強關注-弱行動的政治行為特征。

3.村民議事會議的“規(guī)模難題”和少數(shù)人權利的問

題基層民主與村民自治的一項重要內(nèi)容就是集體議事。實現(xiàn)這種議事的方式主要有兩種,一是村組會議,二是村民代表會議。前者仍然會存在“規(guī)模難題”,而后者的實質代表性卻又不能令村民完全信賴。尤其是一些義務性事務,通常是政府下任務,村干部來推行,村民來完成。而對于任務本身是否合乎國家法律和中央的政策,任務完成的時限是否合理等方面,村民一般都沒有發(fā)言權,至多是在村組范圍內(nèi)就如何完成任務發(fā)表一些意見。這就大大降低了集體議事的實際意義。這是村民議事會“規(guī)模難題”的原因之一。

對于村組內(nèi)部事務,尤其是涉及每個具體個體的利益時,集體決策往往會導致村民權利與義務的脫節(jié)。集體決策難以客觀公允地保護個體利益尤其是某些少數(shù)派的利益。以高壩村的集體決策為例,某次會議需要決定兩件事情,一是扶貧物資和款項的分配問題,二是鄉(xiāng)村公路修建義務的分配問題。兩件事情的焦點都集中在分配標準的選取上,也是矛盾沖突的交匯點。大致標準有:按戶頭分配,按勞動力分配,按土地人口分配,按實際人口分配。對于前一問題上,多數(shù)人主張按土地人口分配,而土地人口較少的農(nóng)戶則要求按實際人口分配;在后一問題上,多數(shù)人主張按戶頭分配,而勞動力較少的農(nóng)戶則要求按勞動力多少分配。雙方都可以羅列足夠的理由,但由于多數(shù)原則,少數(shù)派的意愿根本無法實現(xiàn)、少數(shù)人的正當權利也就得不到尊重。而民主決策制度似乎很難同時解決“規(guī)模難題”與“少數(shù)人受損”的問題。這也是在制度績效評估上遇到的難題。

(四)社會秩序與農(nóng)村穩(wěn)定

高壩村仍然是一個以姓氏宗族為主要聯(lián)結方式的村莊,主要存在李劉兩大姓氏。但姓氏的分布在每個小組都相對集中,而且由于村內(nèi)的公共建設項目幾乎不存在,也就不存在圍繞利益分配而出現(xiàn)的宗族派系斗爭。本村近幾年的治安狀況良好,村內(nèi)糾紛明顯減少,村民之間的直接矛盾沖突呈下降趨勢。而且,村民對鄉(xiāng)村兩級干部雖有不滿情緒,但不存在直接的利益沖突,因此該村很少發(fā)生上訪告狀的事情。值得一提的是,年輕一代的崛起,大量人口的外出打工,使該村的宗族影響日漸衰微,村莊社會秩序的維持主要靠正式組織力量的調停。

1.社會穩(wěn)定的指標分析

衡量農(nóng)村社會的穩(wěn)定程度,需要選取恰當?shù)摹⒖捎^測的指標。在對高壩村的深入調查中,我們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定情況相當復雜,除了常規(guī)的指標如暴力事件、犯罪率等內(nèi)容外,另外一些隱形的因素也是影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要力量。因此,簡單的量化標準并不能真正說明農(nóng)村社會的穩(wěn)定情況,尤其是不能單憑農(nóng)村社會糾紛、暴力乃至違法犯罪事件的多少來衡量,必須考慮到許多潛在的不穩(wěn)定因素的存在,如不滿情緒的增加,政治認同的弱化,集體安全(治安)的弱化,秘密組織的興起等等。鑒于此,我們將這些因素劃分為兩個層次:顯性層次與隱性層次。顯性層次主要如農(nóng)村社會糾紛事件、治安狀況、刑事犯罪率等;隱性層次即那些可能影響社會穩(wěn)定的潛在因素。只有將這兩個層次的內(nèi)容結合起來,才能真正說明農(nóng)村社會的穩(wěn)定程度。即使顯性層次的指標所反映的穩(wěn)定程度較高,但如果隱性層次的指標所反映的穩(wěn)定程度較低時,我們便不能認為這樣的農(nóng)村社會是穩(wěn)定的。只有當兩個指標所反映的情況一致時才有效。

2.鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定性與整合度分析

考察農(nóng)村社會的穩(wěn)定,還必須與鄉(xiāng)村社會的整合程度結合起來。社會整合度是指村莊內(nèi)部的人際溝通、社會信任和互助的程度。社會整合度越高,村莊社會的秩序穩(wěn)定性越強;而村莊的社會秩序越好,越能促進村民之間的互惠互信和社會交往。運用雙變量交叉分析方法,可以將鄉(xiāng)村社會秩序分為四種類型:高整合度高穩(wěn)定型、低整合度高穩(wěn)定型、高整合度低穩(wěn)定型和低整合度低穩(wěn)定型。

當鄉(xiāng)村社會整合程度較低時,即便社會穩(wěn)定程度很高,我們也不能將這樣的社會狀況視為鄉(xiāng)村治理的良性秩序環(huán)境,不能單純地根據(jù)穩(wěn)定程度來衡量制度績效。因此,可以將具有高整合度的穩(wěn)定視為積極型穩(wěn)定,而將低整合度的穩(wěn)定視為消極型穩(wěn)定。只有高整合度高穩(wěn)定型的社會狀態(tài)才是良性的,鄉(xiāng)村治理制度績效應該以積極型穩(wěn)定為追求目標,而這種積極穩(wěn)定是建立在基礎之上的。

3.政治認同與社會穩(wěn)定

政治認同是社會穩(wěn)定的文化心理基礎。村民的政治認同主要表現(xiàn)為對政府政策、政府行為、基層干部的態(tài)度、情感和議論等心理傾向。在政治認同不足的情況下,即使合法的強制也能維持社會秩序的穩(wěn)定,但這種穩(wěn)定往往是脆弱的。一旦社會不穩(wěn)定因素積累到不可調和的程度,就有可能引發(fā)突發(fā)性。

由認同對象的結構性特征所決定,村民的政治認同也是結構性的。表1顯示了村民政治認同的復雜結構。在進行這種政治認同評估的時候,就要具體考察認同的結構特征及其政治經(jīng)濟根源。

在高壩村,分布在A結構和H結構的村民都是少數(shù)。大部分村民的政治認同結構屬于B、C結構。具有B結構的村民,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的認同不高,是因為鄉(xiāng)里的扶貧措施沒有給他們帶來直接的利益。C結構的村民認為在農(nóng)民增收、減負等實際問題上村干部沒有發(fā)揮什么作用。而政府的扶貧支農(nóng)政策帶有實惠。由此我們看到,政府扶貧政策給農(nóng)民帶來的實際效用是非均衡的,由此導致農(nóng)民態(tài)度結構的多樣性。因此,要提高農(nóng)民對中央政策以及貫徹執(zhí)行這些政策的基層干部的政治認同,最關鍵的是這些政策必須體現(xiàn)和維護大多數(shù)人的根本利益。

在高壩村調查期間,村民政治認同的“流失”問題引起了我們的注意。考察認同的“流失”問題,一是要注意流失的方向,二是流失的程度。農(nóng)民對正式體制認同的降低,并不意味著他們就沒有認同了,而是認同于體制外的事物例如民間秘密組織等等。如果把這種認同界定為“負認同”,那么“負認同”的提高意味著“正認同”的減少。這種負認同的增強傾向表明,村民自治并沒有有效地將村民組織起來,未能有效吸納村民參與公共事務和提高村民的政治歸屬感。在高壩村,我們發(fā)現(xiàn)部分農(nóng)民開始對宗教性和宗派性的秘密組織發(fā)生興趣。例如,當?shù)氐囊粋€民間秘密組織“基督門徒會”,通過會員間的互惠互助、精神及門規(guī)控制,吸引農(nóng)民參與,擴張勢力范圍,從而分流農(nóng)民的政治認同。這些負認同的因素,是農(nóng)村社會政治不穩(wěn)定的潛在因素。如何消除這些潛在因素,也是鄉(xiāng)村治理的重要任務。

結論作為鄉(xiāng)村治理制度核心內(nèi)容的村民自治制度,促進了中國鄉(xiāng)村治理結構的轉型和治理能力的增強。從1988年算起,我國的村民自治制度實踐走過了15年的歷程。現(xiàn)在,該是對這種制度所導致鄉(xiāng)村治理結構的變化和成效進行系統(tǒng)化和理論化評估的時候了。