村民小組考察學習及調研情況報告

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為認真貫徹省委、省政府及市委、市政府決策部署，縱深遞推村民小組調整優化改革，7月中上旬，在市民政局帶領下，前往市縣、區和市縣等先行先試改革地區考察學習村民小組調整優化改革工作，并按要求對全市所有村（居）民小組基本情況進行摸底，對個別鄉鎮進行實地調研，現將情況簡要匯報如下。

一、試點先行地區改革情況

全省有15個市（州）在推進村級建制調整改革過程中，以局部區縣探索試點的方式，同步對村民小組作了調整。從減幅上看，市縣小組合并幅度最大，超過了60%，市區、縣減幅均在50%左右。

（一）市縣。縣位于盆地東北部，以低山、丘陵為主。全縣面積1635平方公里，總人口97萬。村級建制調整改革過程中，縣堅持“并村同步并組”，村民小組由6419個調減至3200個，撤減3219個，減幅50.1%（城市社區的居民小組未作調整）。

（二）市區。區位于盆地東北部，以低丘陵為主，總面積為1179平方千米，總人口68.58萬。區在推進村級建制調整改革過程中，同步推進村（居）民小組的優化。村民小組由4112個減至1864個，撤減2248個，減幅54.6%；居民小組由1369個減至704個，撤減665個，減幅48.5%。小組總數由5481個調減至2550個，撤減2931個，減幅53%。

（三）市縣。市縣位于盆地西南部，幅員面積749平方公里，戶籍人口35萬，境內山、丘、壩各約三分之一。縣作為鄉村建制調整改革先行先試地區，今年3月底完成并組，村（居）民小組由1996個調減至783個，減少1213個，減幅60.8%。

二、試點先行地區的經驗做法

（一）在改革的系統考量方面。三個試點先行地區均將“調鄉、和村、并組”作為層層遞進、縱深遞推的系列改革，深刻領會省上的開放、鼓勵政策意圖，堅持全局思維、系統謀劃、平穩推進的原則，明確了“決心一次下夠，改革一步到位”工作導向，提出“能撤盡撤、宜撤多撤”總體要求，作出“同步開展村居民小組調整”工作安排。小組調整優化的減幅因地制宜確定，原則上，不低于村級建制調整改革的比例。市縣在實施方案中，明確了目標任務指導數，市區、市區主要以談話形式進行了吹風和要求。

（二）在確立改革基本原則的方面。三個試點先行地區在“怎么改”的核心問題上，可歸納為“四個認同”。一是堅持歷史認同，注重歷史傳承。從歷史沿革及村民對小地名的習慣習俗出發，以歷史上“老農業社”村民小組的建制沿革為基礎來調整，注重村民群眾歸屬和意愿，激發歷史認同和共鳴。二是堅持地緣認同，注重地理相近。以地理相近為基礎，以村民認同為前提，充分考慮地緣、親緣、聚緣，如同一條山溝、同一片院壩、同一個灣區、同一房宗親等因素，充分尊重村民群眾的地緣認同和親近感，堅持宜撤盡撤、宜留則留。三是堅持權屬認同，注重“產”“權”相近。立足農業生產特點，將“產業”相近、“權屬”相似作為并組方案的重中之重，注重平衡群眾利益、產業效益、集體經濟收益等利益關系。“產業”、“業態”相近，如把同為柑桔檸檬、果桑茶桑等產業的小組并在一起；“權屬”相近，如集體土地所有權關系相近，承包地戶均面積相近，土地類別一臺土、二臺土、三臺土等匹配相近等。四是堅持利益認同，注重順應民意。堅持現有農村經濟格局和生產經營關系不變，農業經濟利益不變，農民享受的政策不變，現有農村“七權”不變。村民調整優化改革充分聽取村民意見，充分尊重村民意愿，嚴格按照有關法律法規和制定程序，穩步有序推進村民小組合并。

（三）在建立改革的組織架構方面。三個試點先行地區，在組織體系架構方面，建立縣級指導、鎮級負責、村級落實的組織體系。在縣級層面成立以縣委主要領導為組長的領導小組（實為村級建制調整改革領導小組），統籌資金保障、工作指導等相關事宜。鎮級層面建立以鎮黨委書記（街道黨工委書記)為組長的工作小組，納入聯系村領導、班子成員、第一書記、駐村工作組組長等骨干力量，負責綜合協調、宣傳發動、信訪維穩等相關事宜。

（四）在化解“人的問題”方面。妥善處理“人”的問題，這是確保改革穩定有序的重要前提，組干部“下得來、穩得住”，選強配優村（居）民小組長是改革的關鍵。試點先行地區始終緊扣黨的領導，與基層自治有機結合這條主線，抓住干部選配關鍵環節，真正把想干事、能干事、干成事的人才選拔到關鍵位置上。一是合理安置離任組干部。明確“脫帽不脫責、脫帽不脫管、脫帽不脫薪”的原則，明確離任小組長的待遇保留至2020年換屆，離任村(居)民小組長就地轉化為網格員、人民調解員，協助開展人居環境整治信訪維穩等工作，構建起鄉村工作新體系。二是村民小組成立黨小組或黨支部。縣探索在村民小組建立了黨小組，縣木城鎮試點推行“支部建在組上”，建立116個黨支部，黨支部具體負責改革期間村民小組的具體工作，按照20字好干部標準，優先在原村民小組長、村委委員中遴選支部書記，實現工作不斷檔。三是配齊村民小組長。對建立黨小組或黨支部的村民小組，全面推行支部書記同小組長“一肩挑”。其余村民小組長按照“擇優繼任一批、村委委員兼任一批、后備干部挑選一批”全覆蓋配齊配強。

（五）在處理“錢的問題”方面。對于群眾來講，主要關心自身能不能在改革中得到紅利，既得利益是否會受損。妥善處理涉改小組的債權債務和集體經濟問題，尤其是村民小組的獨立財產是群眾最關心的部分，是重中之重。市縣堅持公開化、透明化的運行機制，全覆蓋摸家底、建臺賬、抓移交，著力構建“沒有秘密”的改革。一是臺賬管理。按照“組實施、村組織、鎮監管”模式，通過檔案查證、老干部認證、村民小組論證等“三證”方式，全面清理組級資產0.524億元，建立起“一組一臺賬”，各組臺賬由組長和包組干部“雙簽字、雙負責”，實現“清單式”移交。二是明晰權屬。堅持“四個不變”原則，即農村基本經營制度在內的黨的農村各項方針政策不變、所有依法形成的經濟關系不變、現有國家、集體、個人財產（包括山林、礦產、水資源等）性質不變、農業經濟利益不變，最大限度消除群眾疑慮。三是群眾監督。推選小組監督員，參與村民小組優化合并的資產盤點、干部推選等關鍵環節。建立起三道公開關卡，即“資產臺賬公開、合組方案公開、選拔干部公開”，設立24小時監督舉報電話，真正實現合組全過程村民看得見、摸得著、管得住。

（六）在做實做細具體工作方面。三個試點先行地區通過縣級工作方案，規范工作流程，明確具體操作辦法。市縣制定了《村民小組調整資料模板》，分縣、鄉、村三級明確了小組調整改革所有可能涉及的資料模板，具有較強的操作性、借鑒性。市縣構建了“百名領導包村+千名干部包組+萬名黨員聯戶”宣傳體系，及時回應合并方案、組長推選等群眾關切問題，做實做細群眾引導工作，及時化解風險矛盾。市區堅持依法依規，把好實施程序法定要求，嚴格會議參加范圍、小組長推選程序等具體環節，讓改革經得起檢驗。

三、我市村（居）民小組基本情況

截止2020年6月底，我市共有村（居）民小組3086個，其中：村民小組2464個（人數最少的村民小組為新豐街道新豐社區26組僅21人，人數最多的村民小組為連山鎮烏木社區28組1089人），居民小組622個（人數最少的居民小組為雒城街道學府社區湖南路一段58號小區12人，人數最多的居民小組為新豐街道代管的奎樓社區21組4120人）。目前存在的問題：一是村（居）民小組設置不平衡。據統計，在全市62個建制村以外，還有44個社區下轄村民小組（主要是場鎮社區及村轉社區）。121個村級建制中，有20個以上村（居）民小組的48個，占比39.7%；有30個以上村（居）民小組的32個，占26.4%；組最少的為雒城街道代管的金山社區（7個），組最多的為高坪鎮高拱橋村（55個）。二是存在“空心化”現象。全市戶籍人口50人以下的小組有15個（分布在高坪、連山、新豐、小漢），50至100人的小組有151個（多數鎮街）。三是運行成本較高。全市僅村（居）民小組長補助一項，財政每年就要支出約萬元。四是產業發展受限。在現有農村土地承包制度安排下，村民小組大多作為集體經濟組織發包方，據不完全統計，我市目前面積在0.1平方公里及以下的村民小組約有158個，0.5平方公里及以下的村（居）民小組約有2182個，幅員面積太小，不利于資源整合和產業發展。五是基層治理低效。調研中村干部反映，村民小組數量多、差異大、待遇低，難以選出年富力強敬業擔當的小組長。年齡結構不合理，全市50歲以上的小組長共有2040名，占比為81.7%。年齡最大的83歲，年齡最小的24歲，文化程度最高的為本科學歷，最低的為文盲（雒城街道三北社區37組組干部）。這些問題，已經影響到鄉村振興戰略的實施和農村基層治理工作的推進。

四、幾點啟示

（一）直面問題，下決心攻堅破難。數量龐大的村民小組已不適應當前農村經濟社會演變規律，在省委、省政府統一部署下，要下夠決心攻堅破難，絕不能因涉及利益關系復雜，就左顧右盼、躊躇不前，要摒除畏難情緒，強化機遇意識和擔當意識，謀定而動、統籌指導、有力推進。

（二）抓住關鍵，堅持黨的全面領導。在村民小組合并中，要將黨的領導全面貫穿始終，在鎮街道一級，鎮街道黨（工）委要全程指導村（社區）制定優化調整方案，采用“兩上兩下”方式，站在推動產業發展、提升治理效能的政治高度，破除村干部不愿并、不想并、不敢并的畏難情緒。在合并時，實行黨小組長和村民小組長一肩挑，強化黨對基層的全面領導。

（三）尊重民意，合并與否群眾說了算。人民是創造歷史的動力，必須將改革全過程自覺主動置于人民群眾監督之下，讓改革成為符合人民群眾意愿的自我選擇，這是順利推進改革的關鍵。改革過程中執行的各項具體政策，通過各種形式宣傳到基層，直接宣傳到每一戶、到每一個直接利益人，充分保障了人民群眾的知情權、參與權、選擇權、決定權。改革全過程及時回應人民群眾關切期待，確保所有群眾當前利益不受影響，長期利益持續增進，得到人民群眾的真心擁護和支持，變“要我改”為“我要改”，順勢而為，確保改革平穩有序。

五、下一步工作思考

按照省、市工作部署要求及《市村民小組調整優化改革總體方案》文件精神，結合工作實際和考察學習情況，下階段擬從以下幾個方面推進工作。

（一）組織構架設置。按照省委統一部署，建議繼續沿用村級建制調整改革的組織領導體系和工作力量，確保改革工作構架不變、力量不減、規格不降。

（二）總體工作目標。堅持突出鄉級事權主體，按照省上確定的“市級指導、縣級統籌、鄉級主體、村級實施”思路整體推進，把握鄉村演變規律，尊重群眾主體地位，因地制宜、宜并則并，不設置硬性合并幅度，不搞“一刀切”。在充分調研摸底、分析研判基礎上，指導鄉鎮（街道）結合實際制定具體調整標準，本著“地緣相鄰、人緣相親、文脈相承、情感相通、守望相助”原則，重點對“空心化”、人口流失嚴重、人口規模低于200人的村（居）民小組科學進行調整優化。（目前全市200人以下的小組有1409個，按照最低標準“兩兩合并”的方式，僅能凈減少700個，減幅僅為28%，鼓勵有條件的鄉鎮推行“三合一”“四合一”，甚至“多合一”。）

（三）工作原則。擬按照“兩局限”（局限在地理空間延展、局限于管理幅度拓寬）、“三不變”（不改變現有農村經濟格局和生產經營關系，不改變已經確權的存量權屬收益群體，不改變增量權益的原受益群體）、“五不并”（資源稟賦差異較大的原則不并、面臨征地拆遷的原則不并、權屬關系有爭議的原則不并、債權債務情況差異較大的原則不并、群眾對并組爭議較大的原則不并）的思路，采用排除法，科學界定可調整合并的村民小組范圍，精準施策、精準調整。市級層面做好政策指導和督促推進；要抓好統籌把關和風險防控；鄉鎮（街道）要嚴格落實主體責任，深入開展調查摸底，統籌做好方案審批、組長推選、宣傳引導、風險化解等工作。

（四）實踐安排及工作重點。按照省、市統一部署及《市村民小組調整優化改革總體方案》要求，原則上于今年10月底前全面完成。建議重點把握以下幾點：一是堅持順向整合。牢牢把握鄉村經濟流向、人口流向、交通流向，適度擴大村民小組規模；二是選優配強組長。注重后備力量儲備培養，夯實基層工作力量；三是強化法治意識。遵照現有法律法規，充分發揮基層民主，依法依規穩妥推進；四是樹立底線思維。積極回應并妥善處理群眾利益關切，對存在風險隱患的地區一律不進行調整，嚴格防控風險，確保大局穩定。五是加強輿情防控。堅持“多做少說、把握適度、管控有力、重在引導”的工作基調，把握節奏，抓早抓小，加強輿情監測和宣傳引導。

（五）需要重點把握的幾個具體環節

一是開展調研、摸清家底。要開展調查研究，以鄉鎮和村為主體進行摸底走訪，重點摸清各村村民小組人口、戶數、面積、歷史沿革、宗族聚居、地形地貌、資源分布、產業發展、集體資產、債權債務、干部情況、財政支出、群眾意愿、風險隱患等情況，做到底數清、情況明、臺賬細。

二是制定方案、穩妥推進。村民小組調整優化涉及農村千家萬戶的切身利益，把握自下而上、先慢后快的工作節奏，由村上提出合并目標，鄉鎮（街道）結合實際制定實施方案，并報縣級進行審核把關。

三是分類施策、重點突破。我市各縣（市、區）村民小組資源稟賦、資產資源、債權債務等情況差異較大，推進方式和合并原則各有不同，必須分類施策。目前全市近3000個村（居）民小組，數量雖大但利益牽扯少，初步研判合并空間大，需要重點做好各方面工作。

四是制定方案、加強指導。按照《市村民小組調整優化改革總體方案》要求，結合我市實際情況，因地制宜制定全市總體方案，從政策層面指導各鎮（街道）做好調研摸排、前景分析、指標預測、分段推進、規避矛盾等方面的工作。重點抓好培訓工作，力爭培訓到村支部書記一級。同時做好督促推進，定期開展督查，確保如期圓滿完成任務。