監(jiān)管制度論文范文10篇

[摘要]：英國(guó)實(shí)行由議會(huì)立法、貿(mào)工部全面監(jiān)管和保險(xiǎn)同業(yè)工會(huì)自我管理相給合的保險(xiǎn)監(jiān)管制度。美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦政府雙重監(jiān)管制度。日本正在改變其嚴(yán)格的行政式保險(xiǎn)制度。本文借鑒西方保險(xiǎn)監(jiān)管制度，從保險(xiǎn)立法、政府監(jiān)管和行業(yè)自律等方面提出了完善我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管制度對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]：保險(xiǎn)監(jiān)管制度，比較

保險(xiǎn)業(yè)是集風(fēng)險(xiǎn)性和金融性于一體的行業(yè)?；谄湓趪?guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位和作用，各國(guó)大多建立了比較嚴(yán)格的監(jiān)管制度，其中以英、美、日等西方國(guó)家最為完善、系統(tǒng)。對(duì)其進(jìn)行比較研究，對(duì)我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管制度的建立和完善具有一定借鑒意義。

一、西方保險(xiǎn)監(jiān)管制度的比較

（一）英國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管制度。英國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管制度采用“公開(kāi)性自由”原則，實(shí)行由議會(huì)立法、貿(mào)工部全面監(jiān)督管理和保險(xiǎn)同業(yè)公會(huì)自我管理相結(jié)合的管理體制。

英國(guó)現(xiàn)行保險(xiǎn)立法是《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人法》、《1982年保險(xiǎn)公司法》和與之有關(guān)的保險(xiǎn)條例：《1983保險(xiǎn)公司財(cái)務(wù)條例》、《1981年保險(xiǎn)公司條例》、《1983年勞合社保險(xiǎn)條例》以及貿(mào)工部關(guān)于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的法律文件、《1990年保險(xiǎn)公司法律費(fèi)用保險(xiǎn)條例》和《保險(xiǎn)公司修改條例》。

一、當(dāng)前外資銀行經(jīng)營(yíng)中存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)的金融市場(chǎng)對(duì)外資銀行進(jìn)一步開(kāi)放，大量的外資銀行涌入中國(guó)，促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是，目前外資銀行的經(jīng)營(yíng)也存在諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）多存少貸。在國(guó)內(nèi)主要從事吸收存款的業(yè)務(wù)，但同時(shí)又借貸，將在境內(nèi)吸收的外匯資金轉(zhuǎn)移到境外套匯和套利。

（二）轉(zhuǎn)移在境內(nèi)營(yíng)業(yè)獲取的利潤(rùn)。一些外資銀行往往以高利率向其總行借款，同時(shí)又將在中國(guó)以低利率吸收的存款匯往總行，從而向國(guó)外轉(zhuǎn)移利潤(rùn)，并逃避我國(guó)的稅收管理。

（三）違規(guī)經(jīng)營(yíng)，少交存款準(zhǔn)備金。按照《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）規(guī)定，外資銀行應(yīng)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)向中央銀行繳納存款準(zhǔn)備金，但一些外資銀行總是想辦法少繳、漏繳存款準(zhǔn)備金。

（四）片面追求高額利潤(rùn)，主要從事一些成本低、風(fēng)險(xiǎn)小、收益高的中間業(yè)務(wù)。

x[內(nèi)容摘要]政府在藥品監(jiān)管中擔(dān)負(fù)著重要的職責(zé)，在我國(guó)藥品監(jiān)管過(guò)程中客觀(guān)上存在著監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)之間的“回旋之門(mén)”。在未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步健全和完善藥品不良反應(yīng)報(bào)告和信息通報(bào)制度，藥品標(biāo)簽和說(shuō)明書(shū)制度，建構(gòu)以許可過(guò)程為核心的全過(guò)程監(jiān)管制度。在藥品不良反應(yīng)事件中，企業(yè)應(yīng)擔(dān)負(fù)首要的而且是終極性的責(zé)任，藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)第二位的監(jiān)督性的補(bǔ)充責(zé)任。并應(yīng)通過(guò)建立藥品不良反應(yīng)救濟(jì)基金的方式，將不良反應(yīng)給企業(yè)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)趨于分散化。

[關(guān)鍵詞]藥品監(jiān)管藥品不良反應(yīng)政企關(guān)系回旋之門(mén)責(zé)任基金在2006年的盛夏，一種商品名為“欣弗”的克林霉素磷酸酯葡萄糖注射液，成為了舉國(guó)矚目的焦點(diǎn)。這種由上海華源股份有限公司安徽華源生物藥業(yè)有限公司生產(chǎn)的注射液，獲得了國(guó)家藥品監(jiān)管部門(mén)的批準(zhǔn)文號(hào)得以合法的生產(chǎn)流通，它席卷大江南北，截止2006年8月17日，它在我國(guó)已造成了99例不良反應(yīng)事件，以及10人死亡。[①]2006年8月3日，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局正式對(duì)外發(fā)出了通報(bào)，指出克林霉素磷酸酯葡萄糖注射液出現(xiàn)嚴(yán)重不良事件，[②]同日衛(wèi)生部也向各省級(jí)衛(wèi)生行政主管部門(mén)發(fā)出緊急通知，停用上海華源股份有限公司安徽華源生物藥業(yè)有限公司生產(chǎn)的藥品“欣弗”。2006年8月15日，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局召開(kāi)新聞會(huì)，通報(bào)對(duì)安徽華源生物藥業(yè)有限公司生產(chǎn)的克林霉素磷酸酯葡萄糖注射液（欣弗）引發(fā)的藥品不良事件調(diào)查結(jié)果，認(rèn)定安徽華源生物藥業(yè)有限公司違反規(guī)定生產(chǎn)，是導(dǎo)致這起不良事件的主要原因，并責(zé)成安徽省食品藥品監(jiān)督管理局對(duì)安徽華源生物藥業(yè)有限公司的違法違規(guī)行為依法做出處理，并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。[③]問(wèn)題到此似乎已經(jīng)水落石出，但是如何看待政府在藥品監(jiān)管中的職責(zé)呢？制藥企業(yè)需要政府的監(jiān)管。因?yàn)樗幤凡煌谝话闵唐?，它是由?fù)雜化學(xué)組分構(gòu)成的物質(zhì)，如果沒(méi)有正確的標(biāo)簽和說(shuō)明書(shū)，再有一雙慧眼的消費(fèi)者，也無(wú)從知曉藥品的副作用和不良反應(yīng)。由于制藥企業(yè)和消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱(chēng)，如果離開(kāi)了藥品監(jiān)管部門(mén)的規(guī)制，企業(yè)出于利潤(rùn)最大化的驅(qū)動(dòng)，會(huì)本能的對(duì)藥品的副作用和不良反應(yīng)諱莫如深。制藥企業(yè)的生產(chǎn)關(guān)乎公眾的健康和福祉，藥品無(wú)法容忍“試錯(cuò)成本”，藥品的問(wèn)題往往要以受害者一生的健康和幸福為代價(jià)，因此無(wú)法在這個(gè)領(lǐng)域去奉行“自由放任”，去通過(guò)企業(yè)之間的優(yōu)勝劣汰來(lái)對(duì)藥品進(jìn)行市場(chǎng)化的規(guī)制。面對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的中國(guó)，面對(duì)“天下熙熙,皆為利來(lái)；天下攘攘,皆為利往”的藥品市場(chǎng)，一個(gè)高效權(quán)威，以科學(xué)為導(dǎo)向（scienceoriented）的藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管體系，是必不可少的。以下就是由欣弗事件引發(fā)的筆者對(duì)我國(guó)藥品監(jiān)管制度改革幾點(diǎn)不成熟淺見(jiàn)。一、藥品監(jiān)管與政企關(guān)系藥品監(jiān)管為什么出現(xiàn)如此寬嚴(yán)失據(jù)的局面呢？從管制的公共利益理論出發(fā)，政府監(jiān)管部門(mén)往往是“公共利益”的代言人，就在最近國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局局長(zhǎng)邵明立還指出食品藥品監(jiān)管“必須堅(jiān)持公眾利益至上的原則，必須將公眾飲食用藥安全置于商業(yè)利益、集團(tuán)利益和個(gè)人利益之上，旗幟鮮明地反對(duì)為了商業(yè)利益而損害公眾利益的行為?！盵④]但實(shí)際上監(jiān)管機(jī)構(gòu)有著自己的利益板塊，而且它的利益又和社會(huì)上的各種利益交織在一起。特別是在產(chǎn)業(yè)規(guī)制領(lǐng)域，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不一定能成為公共利益的代言人，反而成為產(chǎn)業(yè)利益特別是大企業(yè)利益的代表者。[⑤]在中國(guó)，1998年之前衛(wèi)生部藥政局是藥品監(jiān)督管理的法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而國(guó)家醫(yī)藥管理局作為對(duì)下屬?lài)?guó)營(yíng)醫(yī)藥企業(yè)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)有著直接控制權(quán)的產(chǎn)業(yè)管理部門(mén)，則和麾下的國(guó)有醫(yī)藥企業(yè)有著天然的“父子關(guān)系”。[⑥]在1997年1月15日頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》中，指出要逐步形成統(tǒng)一、權(quán)威、高效的藥品管理體制。1998年機(jī)構(gòu)改革中成立了直屬于國(guó)務(wù)院的國(guó)家藥品監(jiān)督管理局（2003年后易名為國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局）。但是藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其人員，在今天依然和制藥企業(yè)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，原因有三：其一，在各級(jí)藥品監(jiān)管系統(tǒng)中，大量的中高級(jí)公務(wù)員有著在醫(yī)藥企業(yè)曾供職多年乃至出任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的經(jīng)歷，很多公務(wù)員都是從作為國(guó)有醫(yī)藥企業(yè)“婆婆”的前國(guó)家醫(yī)藥管理局系統(tǒng)轉(zhuǎn)到藥品監(jiān)管系統(tǒng)的，這些監(jiān)管官員之前所更多思考的是如何讓國(guó)有醫(yī)藥企業(yè)資產(chǎn)保值增值，如何讓醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，而對(duì)人民用藥健康殊少考慮；盡管《中華人民共和國(guó)藥品管理法》[⑦]第1條規(guī)定了“加強(qiáng)藥品監(jiān)督管理，保證藥品質(zhì)量，保障人體用藥安全，維護(hù)人民身體健康和用藥的合法權(quán)益”的監(jiān)管目標(biāo)，但熟諳化學(xué)和藥學(xué)，缺少醫(yī)學(xué)、生物學(xué)等相應(yīng)背景知識(shí)的監(jiān)管人員，每每會(huì)感到力不從心；同時(shí)這些公務(wù)員仍有諸多親朋故舊依然在醫(yī)藥企業(yè)供職，因此在監(jiān)管過(guò)程中很難保持應(yīng)有的中立性。其二，藥品企業(yè)也愿意施展“經(jīng)綸手”去俘獲監(jiān)管機(jī)構(gòu)。就如清末民初實(shí)業(yè)家張謇之子張孝若寫(xiě)到的那樣：“在中國(guó)的社會(huì)，要作事就和官脫離不了關(guān)系；他能夠幫助你，也能夠破壞你；如果民間做事，能得官力幫助，那當(dāng)然就事半功倍了?！盵⑧]在政府監(jiān)管過(guò)程中，大企業(yè)憑借在人財(cái)物諸方面的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)直接或間接的渠道，與監(jiān)管機(jī)構(gòu)特別是當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)形成了政企同盟。安徽華源制藥作為當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)和利稅大戶(hù)，跟當(dāng)?shù)乇O(jiān)管機(jī)構(gòu)之間有著怎樣的關(guān)聯(lián)，也給我們留下了足夠的想象空間。[⑨]其三，在我國(guó)客觀(guān)存在著藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)和制藥企業(yè)之間的“回旋之門(mén)”（revolvingdoor）。從公開(kāi)的報(bào)道中，可以看到一些藥品監(jiān)管官員在退休之后，利用自己的關(guān)系資源，“下凡”到和自己過(guò)去有工作關(guān)系的企業(yè)工作，通過(guò)出任獨(dú)立董事等高級(jí)職位來(lái)發(fā)揮“余熱”。例如前國(guó)家藥品監(jiān)督管理局副局長(zhǎng)戴慶駿現(xiàn)出任山東新華制藥股份有限公司獨(dú)立董事，前國(guó)家醫(yī)藥管理局局長(zhǎng)齊謀甲現(xiàn)出任華北制藥股份有限公司獨(dú)立董事，前國(guó)家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局副局長(zhǎng)于明德現(xiàn)出任中國(guó)華源集團(tuán)執(zhí)行董事長(zhǎng)。在這樣的背景下，藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)和官員在監(jiān)管過(guò)程中，往往對(duì)產(chǎn)業(yè)界特別是大企業(yè)的利益予以更多關(guān)切，從而“建立以一個(gè)小小基業(yè)，以為退步”.[⑩]因此在藥品監(jiān)管中“只打蒼蠅，不打老虎”的現(xiàn)象，也時(shí)有發(fā)生。制藥產(chǎn)業(yè)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)高投入高回報(bào)的產(chǎn)業(yè)，也是一個(gè)科學(xué)和利益交錯(cuò)，法律與權(quán)謀交織的領(lǐng)域。無(wú)獨(dú)有偶，在其他法治發(fā)達(dá)國(guó)家中同樣存在著藥品監(jiān)管中的“回旋之門(mén)”。例如在美國(guó)1980－1992年間，農(nóng)業(yè)部的部長(zhǎng)依次分別為養(yǎng)豬廠(chǎng)主、肉制品貿(mào)易協(xié)會(huì)總裁、養(yǎng)牛廠(chǎng)主出身，他們所更關(guān)心的是肉制品生產(chǎn)者的利益而非公眾安全；[11]在英國(guó)，藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)中的幾乎所有主要人員都和產(chǎn)業(yè)界有著密切的聯(lián)系，他們要么在企業(yè)供職，要么兼任著醫(yī)藥企業(yè)的顧問(wèn)，例如先后出任英國(guó)藥品安全委員會(huì)主席和醫(yī)藥委員會(huì)主席的達(dá)洛普，在1972年春天退休之后，旋即就成了先令—溫斯洛普公司的董事；[12]在日本厚生省藥事局任職的幾任高官，在退休后都“下凡”到山之內(nèi)制藥、中外制藥、藤澤制藥謀了優(yōu)裕富足的職位，這也構(gòu)成了日本藥事部門(mén)對(duì)多起藥害事件怠于處理的制度背景。[13]

或許，美國(guó)國(guó)會(huì)1978年通過(guò)的《政府倫理法案》（EthicsinGovernmentAct）可供借鑒，這部法案禁止包括FDA在內(nèi)的美國(guó)聯(lián)邦政府雇員，離職兩年內(nèi)不得進(jìn)入其所規(guī)制的產(chǎn)業(yè)供職。[14]在我國(guó)未來(lái)，要從制度上去除藥品監(jiān)管官員離職后進(jìn)入醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)任職的可能性，并且進(jìn)一步厘清我國(guó)醫(yī)藥企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立更加明晰的資本體系和資產(chǎn)管理制度，斬?cái)嗨幤繁O(jiān)管機(jī)構(gòu)和制藥企業(yè)之間的利益紐結(jié)，加強(qiáng)藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、中立性和專(zhuān)業(yè)性。唯有如此，才有可能打破藥品監(jiān)管中的“回旋之門(mén)”。二、藥品監(jiān)管制度的健全與完善（一）健全和完善藥品不良反應(yīng)報(bào)告和信息通報(bào)制度第32屆世界衛(wèi)生大會(huì)通過(guò)的《阿拉木圖宣言》中明確指出“健康權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)”。因此公眾應(yīng)該有接近和獲知藥品不良反應(yīng)信息的權(quán)利。在美國(guó)，食品和藥品管理局的藥品不良反應(yīng)報(bào)告收集主要依賴(lài)于兩大報(bào)告體系，即企業(yè)的強(qiáng)制報(bào)告系統(tǒng)和MedWatch的自愿報(bào)告系統(tǒng)。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法的要求，為了獲得藥品上市前實(shí)驗(yàn)未能發(fā)現(xiàn)的罕見(jiàn)的、潛在的或長(zhǎng)期的藥品不良反應(yīng)，要求研制人、生產(chǎn)商、包裝商以及分銷(xiāo)商要在15個(gè)工作日內(nèi)向FDA報(bào)告所有嚴(yán)重的意外的藥品不良反應(yīng)。此外，任何批準(zhǔn)的新藥品和生物制品，在上市后前三年的每個(gè)季度都要向FDA提交定期報(bào)告（periodicreports），并且可以提交跟進(jìn)報(bào)告（follow-upreports），以提供對(duì)不良反應(yīng)的最新認(rèn)識(shí)。[15]同時(shí)藥品監(jiān)管部門(mén)在對(duì)這些報(bào)告和數(shù)據(jù)的分析整合基礎(chǔ)上，通過(guò)藥品不良反應(yīng)信息通告的方式，來(lái)藥品安全信息，提示藥品生產(chǎn)企業(yè)、醫(yī)務(wù)工作者以及公眾來(lái)注意這些信息?！吨腥A人民共和國(guó)藥品管理法》第71條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行藥品不良反應(yīng)報(bào)告制度。藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須經(jīng)常考察本單位所生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用的藥品質(zhì)量、療效和反應(yīng)。發(fā)現(xiàn)可能與用藥有關(guān)的嚴(yán)重不良反應(yīng)，必須及時(shí)向當(dāng)?shù)厥　⒆灾螀^(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門(mén)和衛(wèi)生行政部門(mén)報(bào)告?！?004年3月4日頒布的《藥品不良反應(yīng)報(bào)告和監(jiān)測(cè)管理辦法》（國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局令第7號(hào)）第2條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行藥品不良反應(yīng)報(bào)告制度。藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)按規(guī)定報(bào)告所發(fā)現(xiàn)的藥品不良反應(yīng)?！币虼诉@些規(guī)定確立了藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)。根據(jù)我國(guó)目前的藥品不良反應(yīng)報(bào)告制度框架，一旦出現(xiàn)藥品不良反應(yīng)事件，應(yīng)該由企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)或個(gè)人向省級(jí)藥品監(jiān)督、衛(wèi)生管理部門(mén)或同級(jí)藥品不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)中心報(bào)告，然后這些省級(jí)機(jī)構(gòu)再將藥品不良反應(yīng)信息向國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)生部以及國(guó)家藥品不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)中心報(bào)送。最近欣弗事件發(fā)生并成為新聞媒體聚焦的焦點(diǎn)之后，各省市關(guān)于克林霉素磷酸酯不良反應(yīng)的報(bào)道才紛至沓來(lái)，而之前卻很少有該藥不良反應(yīng)的報(bào)道。這其中存在幾個(gè)問(wèn)題，首先，制藥公司作為信息的初始來(lái)源，依然壟斷著關(guān)于藥品安全性以及副作用的信息，企業(yè)追求利潤(rùn)最大化，缺乏公開(kāi)藥品副作用和不良反應(yīng)信息的激勵(lì)；其次，在目前的科層體系下，對(duì)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的考評(píng)指標(biāo)，往往包括假劣藥品案件的數(shù)量，違規(guī)經(jīng)營(yíng)的數(shù)量以及藥品不良反應(yīng)的多寡，在這樣的背景下，地方機(jī)構(gòu)也缺乏報(bào)送藥品不良反應(yīng)信息的激勵(lì)；而且我國(guó)的“國(guó)家藥品不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)中心”目前只是在“國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局藥品評(píng)價(jià)中心”的旁邊多掛一塊牌子，作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的附屬事業(yè)單位，要想擔(dān)負(fù)起對(duì)藥品不良反應(yīng)報(bào)告的監(jiān)督管理職責(zé)重任，在人員、經(jīng)費(fèi)乃至信息網(wǎng)絡(luò)等方面都依然存在著不小的差距。因此有必要建立覆蓋全國(guó)的藥品不良反應(yīng)信息監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，健全不良反應(yīng)信息常規(guī)機(jī)制，以及嚴(yán)重事態(tài)的機(jī)制，通過(guò)及時(shí)全面完整的信息公開(kāi)來(lái)保護(hù)公眾的知情權(quán)，克服他們所處的信息劣勢(shì)地位。[16]（二）完善藥品標(biāo)簽和說(shuō)明書(shū)制度藥品的正確合理使用，離不開(kāi)標(biāo)簽說(shuō)明書(shū)內(nèi)容的完整與規(guī)范。在藥品這樣一個(gè)高度科技化專(zhuān)業(yè)化的領(lǐng)域里，離開(kāi)了標(biāo)簽和說(shuō)明書(shū)，再聰明高明的普通公眾，也無(wú)法去正確服用藥品。從學(xué)理上看，藥品標(biāo)簽和說(shuō)明書(shū)，是企業(yè)就自己生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的藥品提供相應(yīng)信息的行為，這通常被認(rèn)為是企業(yè)為了引導(dǎo)消費(fèi)者去進(jìn)行藥品消費(fèi)的行為，消費(fèi)者需要藥品標(biāo)簽和說(shuō)明書(shū)作為選擇或購(gòu)買(mǎi)的依據(jù)。[17]然而如果政府對(duì)藥品標(biāo)簽和說(shuō)明書(shū)的事項(xiàng)撒手不管，藥品企業(yè)的標(biāo)簽說(shuō)明書(shū)可能未必全面真實(shí)準(zhǔn)確，企業(yè)出于競(jìng)爭(zhēng)的考慮，很可能會(huì)“報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)”，乃至?xí)?duì)消費(fèi)者的選擇帶來(lái)誤導(dǎo)。因此對(duì)標(biāo)簽和說(shuō)明書(shū)內(nèi)容和事項(xiàng)的監(jiān)管，成為了各國(guó)藥品監(jiān)管的重要內(nèi)容之一。在這方面美國(guó)食品和藥物管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)FDA）的一些做法堪稱(chēng)典范。它要求藥物必須在說(shuō)明書(shū)（Leaflet）中標(biāo)明警示（Warning），在警示中對(duì)藥品不良反應(yīng)、禁忌癥以及使用注意事項(xiàng)予以說(shuō)明。這些警示被印制成“醫(yī)生工作手冊(cè)”（Physician''''sDeskReference，簡(jiǎn)稱(chēng)PDR）分發(fā)給全美國(guó)的所有醫(yī)生。[18]FDA還要求說(shuō)明書(shū)中不能出現(xiàn)模棱兩可的詞語(yǔ)，要求最重要的警示內(nèi)容應(yīng)該出現(xiàn)在說(shuō)明書(shū)上最為顯著的位置上，要求應(yīng)該按照嚴(yán)重程度去列出不良反應(yīng)的次序。[19]也正是在這樣的背景下，F(xiàn)DA先后成功的避免了席卷全球的數(shù)次藥害?！吨腥A人民共和國(guó)藥品管理法》第54條規(guī)定“標(biāo)簽或者說(shuō)明書(shū)上必須注明藥品的通用名稱(chēng)、成份、規(guī)格、生產(chǎn)企業(yè)、批準(zhǔn)文號(hào)、產(chǎn)品批號(hào)、生產(chǎn)日期、有效期、適應(yīng)癥或者功能主治、用法、用量、禁忌、不良反應(yīng)和注意事項(xiàng)?！?006年3月15日頒布的《藥品說(shuō)明書(shū)和標(biāo)簽管理規(guī)定》（國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局令）第14條規(guī)定“藥品說(shuō)明書(shū)應(yīng)當(dāng)充分包含藥品不良反應(yīng)信息，詳細(xì)注明藥品不良反應(yīng)。藥品生產(chǎn)企業(yè)未根據(jù)藥品上市后的安全性、有效性情況及時(shí)修改說(shuō)明書(shū)或者未將藥品不良反應(yīng)在說(shuō)明書(shū)中充分說(shuō)明的，由此引起的不良后果由該生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)?！钡窃缭?003年12月，國(guó)家藥品不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)中心曾信息通報(bào)，提示克林霉素注射液可引起嚴(yán)重不良反應(yīng)——胃腸道反應(yīng)、過(guò)敏反應(yīng)，也可出現(xiàn)肝功能異常、腎功能異常等。但遺憾的是，這些不良反應(yīng)信息并未能及時(shí)全面完整的出現(xiàn)在此后生產(chǎn)的克林霉素注射液說(shuō)明書(shū)之中。因此未來(lái)不能讓國(guó)家藥品不良反應(yīng)信息數(shù)據(jù)庫(kù)中貯存的不良反應(yīng)信息成為一泓死水，而是要讓它在藥品上市許可以及藥品質(zhì)量認(rèn)證等監(jiān)管環(huán)節(jié)中發(fā)揮實(shí)在的作用，在許可和認(rèn)證過(guò)程中，加強(qiáng)對(duì)藥品說(shuō)明書(shū)和標(biāo)簽上不良反應(yīng)內(nèi)容的審核。

（三）建構(gòu)以許可制度為核心的全過(guò)程監(jiān)管制度藥品監(jiān)管是一個(gè)以許可制度為核心的，動(dòng)態(tài)的持續(xù)的全過(guò)程監(jiān)管。政府和企業(yè)在監(jiān)管過(guò)程中一直在進(jìn)行著一場(chǎng)貓捉老鼠的游戲。政府要以制藥企業(yè)提供的信息提交的材料為基礎(chǔ)，進(jìn)行藥品監(jiān)管。而制藥企業(yè)在報(bào)送許可申報(bào)材料時(shí)，弄虛作假的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。日本二十世紀(jì)六七十年代的氯喹藥害事件中，小野藥品工業(yè)公司沒(méi)有設(shè)藥品臨床試驗(yàn)規(guī)范（GCP）所要求設(shè)立的對(duì)照組，而且去收買(mǎi)專(zhuān)家和醫(yī)生，讓他們?nèi)ヅ谥铺摌?gòu)氯喹藥效的“偽科學(xué)”的科學(xué)論文，從而從容的獲得了日本厚生省的藥品許可。[20]根據(jù)《中華人民共和國(guó)藥品管理法》第31條的規(guī)定，生產(chǎn)新藥或者已有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的藥品的，須經(jīng)國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門(mén)批準(zhǔn)，并發(fā)給藥品批準(zhǔn)文號(hào)。這確立了我國(guó)的藥品許可制度，同時(shí)在2005年頒布的《藥品注冊(cè)管理辦法》（國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局令第17號(hào)）中，規(guī)定藥品注冊(cè)申請(qǐng)包括新藥申請(qǐng)、已有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的藥品申請(qǐng)、進(jìn)口藥品申請(qǐng)和補(bǔ)充申請(qǐng)，規(guī)定藥物臨床前研究應(yīng)遵守《藥物非臨床研究質(zhì)量管理規(guī)范》（簡(jiǎn)稱(chēng)為GLP），藥物臨床研究應(yīng)遵守《藥物臨床試驗(yàn)質(zhì)量管理規(guī)范》（簡(jiǎn)稱(chēng)為GCP）。海要求申報(bào)審批資料應(yīng)當(dāng)完整規(guī)范，數(shù)據(jù)真實(shí)可靠。與美國(guó)類(lèi)似，在我國(guó)的藥品審評(píng)過(guò)程中，也分為形式審查和技術(shù)審評(píng)兩個(gè)環(huán)節(jié)，由藥品審評(píng)官員來(lái)負(fù)責(zé)形式審，去審查申報(bào)資料項(xiàng)目是否齊備，格式是否正確，有無(wú)表面瑕疵；由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局以及各省的藥品審評(píng)中心，以及從專(zhuān)家?guī)熘须S機(jī)遴選的專(zhuān)家，對(duì)技術(shù)問(wèn)題進(jìn)行審評(píng)。[21]但是需要指出的是，我國(guó)制藥企業(yè)在申報(bào)過(guò)程中，炮制數(shù)據(jù)偽造原始材料的現(xiàn)象依然時(shí)有發(fā)生。我們目前的藥品審評(píng)更多的是以書(shū)面審，即“審材料”為主，但這樣無(wú)法確保材料上信息是否真實(shí)準(zhǔn)確，是否能夠重現(xiàn)，是否能為試驗(yàn)所支持。所以在未來(lái)應(yīng)當(dāng)引入對(duì)申報(bào)企業(yè)和品種的現(xiàn)場(chǎng)檢查和隨機(jī)抽查制度，從而讓藥品許可制度真正發(fā)揮實(shí)效。同時(shí)許可證的頒發(fā)并不意味著藥品監(jiān)管過(guò)程的終結(jié)，藥品監(jiān)管是一個(gè)動(dòng)態(tài)的連續(xù)的過(guò)程。在欣弗事件中，華源公司未按批準(zhǔn)的生產(chǎn)工藝進(jìn)行生產(chǎn)。而此前，安徽省和阜陽(yáng)市藥品監(jiān)督部門(mén)非但沒(méi)能對(duì)華源公司進(jìn)行定期檢查和不定期的抽查，而且在去年，由全國(guó)人大常委王永炎等組成的執(zhí)法調(diào)研組還“對(duì)安徽華源醫(yī)藥股份有限公司依法經(jīng)營(yíng)，規(guī)范管理給予高度評(píng)價(jià)”。[22]這則新聞多少有些冷幽默的性質(zhì)，在未來(lái)監(jiān)管者要建構(gòu)以藥品許可制度為核心，藥品上市后監(jiān)測(cè)（Post－MarketSurveillance）為支撐的監(jiān)管體系，進(jìn)行動(dòng)態(tài)的持續(xù)的全過(guò)程監(jiān)管，從而讓監(jiān)管者能及時(shí)的備份升級(jí)監(jiān)管信息，讓監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間保持緊密且連綿不斷的聯(lián)系。[23]三、藥品不良反應(yīng)責(zé)任的分擔(dān)與不良反應(yīng)救濟(jì)基金制度的引入“藥者毒也”，或者說(shuō)“藥物如刀之兩面”。從藥理學(xué)上看，藥物的主要治療作用和副作用注定是相伴而生，藥品往往有著不可預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)藥品不良反應(yīng)出現(xiàn)后，由于涉及到藥品生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及政府等多重機(jī)構(gòu)，影響著責(zé)任的形成與分擔(dān)；由于很難證明服用某種特定藥物與所致不良反應(yīng)之間的因果關(guān)系，因此都增大了這類(lèi)事件訴訟與賠償?shù)碾y度。[24]在欣弗事件中，目前媒體更為關(guān)注的是欣弗事件的進(jìn)展，每天出現(xiàn)不良反應(yīng)的人數(shù)。但是截止2006年8月15日，華源克林霉素磷酸酯葡萄糖注射液不良事件報(bào)告數(shù)99例，其中有10例死亡病例報(bào)告。責(zé)任與求償?shù)膯?wèn)題，在未來(lái)必定會(huì)逐漸浮出水面。[25]那么如何看待企業(yè)與政府在藥品不良反應(yīng)事件中的責(zé)任呢？在日本1969年的SMON案件中，由于日本當(dāng)局對(duì)氯碘喹的不當(dāng)許可，致使11000名患者染病與家屬隔離。在曠日持久的集團(tuán)訴訟中，一方面要追究加害企業(yè)的責(zé)任，同時(shí)也對(duì)日本當(dāng)局適用國(guó)家賠償，以承擔(dān)對(duì)加害企業(yè)管理不力的行政不作為責(zé)任。[26]學(xué)理上的論說(shuō)認(rèn)為，在現(xiàn)代社會(huì)中，市民陷入包括藥害在內(nèi)的高度危險(xiǎn)的重重包圍之下，市民對(duì)危險(xiǎn)的了解以及規(guī)避和防范風(fēng)險(xiǎn)的能力低下，所以在食品或藥品公害等造成國(guó)民生命、身體、健康上重大侵害時(shí)，行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)收縮至零，它必須去履行監(jiān)督和規(guī)制的權(quán)限，因此行政機(jī)關(guān)如果不去行使相應(yīng)的權(quán)限，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)家賠償責(zé)任。[27]在欣弗事件中，安徽華源醫(yī)藥股份有限公司生產(chǎn)的克林霉素磷酸酯注射液造成了嚴(yán)重的藥品不良反應(yīng)，而且未按照批準(zhǔn)的生產(chǎn)工藝生產(chǎn)，在標(biāo)簽和說(shuō)明書(shū)上也未盡到相應(yīng)的警示義務(wù)。華源公司應(yīng)該承擔(dān)作為危險(xiǎn)物的制造者銷(xiāo)售者的責(zé)任。而國(guó)家藥品監(jiān)督管理部門(mén)在審查時(shí)沒(méi)能對(duì)其藥品說(shuō)明書(shū)內(nèi)容進(jìn)行全面的審核，同時(shí)當(dāng)欣弗注射液不良反應(yīng)事件已于2006年7月24日?qǐng)?bào)告給國(guó)家藥品不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)中心后，幾天后國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局才將此情況通報(bào)給安徽省藥監(jiān)局和其他有關(guān)省份，2006年8月3日才在國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的網(wǎng)站上叫停欣弗注射液。面對(duì)藥品不良反應(yīng)事件，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局怠于行使自己的裁量權(quán)，在一定的期限內(nèi)不作為，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。[28]不過(guò)在責(zé)任分擔(dān)的問(wèn)題上，首要的而且終極性的責(zé)任，應(yīng)該由華源公司來(lái)承擔(dān)；藥品監(jiān)督管理部門(mén)所應(yīng)承擔(dān)的，是位于第二位的，并且是監(jiān)督性的補(bǔ)充責(zé)任。[29]從制度變革面的角度來(lái)看，藥品不良反應(yīng)的發(fā)生是難以避免的，因此未來(lái)可以考慮通過(guò)設(shè)立藥品不良反應(yīng)救濟(jì)基金的形式，從而建立藥物責(zé)任的“燈塔”，從而分散藥品不良反應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，減輕某一企業(yè)的負(fù)擔(dān)。在日本1979年10月1日《藥品不良反應(yīng)救濟(jì)基金法》開(kāi)始生效，現(xiàn)被修訂為《醫(yī)藥品副作用被害救濟(jì)·研究振興調(diào)查機(jī)構(gòu)法》，根據(jù)該法的規(guī)定，藥品生產(chǎn)企業(yè)和銷(xiāo)售商每年4月1日－7月31日向日本專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)醫(yī)藥品副作用被害救濟(jì)的機(jī)構(gòu)繳納繳納金，其中包括所有日本上市藥品廠(chǎng)家都要繳納的一般繳納金，還包括造成具體傷害的藥品生產(chǎn)廠(chǎng)商按照規(guī)定額外繳納的附加繳納金。[30]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于2000年通過(guò)了“藥害救濟(jì)法”中，也設(shè)立了“藥害救濟(jì)基金”，藥物制造商及銷(xiāo)售商應(yīng)在主管機(jī)關(guān)規(guī)定期限內(nèi)，根據(jù)前一年度藥物銷(xiāo)售額的一定比率，繳納征收金至藥害救濟(jì)基金。[31]這些都為我國(guó)未來(lái)藥品不良反應(yīng)救濟(jì)的制度架構(gòu)提供了有益的借鑒，在未來(lái)我國(guó)可以在藥品監(jiān)督或者衛(wèi)生部門(mén)內(nèi)設(shè)立藥品不良反應(yīng)救濟(jì)委員會(huì)，來(lái)處理藥品不良反應(yīng)救濟(jì)，以及不良反應(yīng)基金支付的救濟(jì)事項(xiàng)，從而讓藥品不良反應(yīng)救濟(jì)得以及時(shí)落到實(shí)處。

--------------------------------------------------------------------------------[①]《全國(guó)各地區(qū)注射欣弗不良反應(yīng)病情通報(bào)》，（2006年8月17日11時(shí)12分最后訪(fǎng)問(wèn)）[②]《國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局通報(bào)：克林霉素磷酸酯葡萄糖注射液出現(xiàn)嚴(yán)重不良事件》，（國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局網(wǎng)站2006年8月3日更新，于2006年8月17日23點(diǎn)48分最后訪(fǎng)問(wèn)）[③]《國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局通報(bào)安徽華源生物藥業(yè)有限公司克林霉素磷酸酯葡萄糖注射液調(diào)查、檢驗(yàn)結(jié)果》，（國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局網(wǎng)站2006年8月15日更新，于2006年8月17日23點(diǎn)56分最后訪(fǎng)問(wèn)）[④]《國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局局長(zhǎng)邵明立提出：食品藥品監(jiān)督管理應(yīng)樹(shù)立科學(xué)監(jiān)管理念》，（國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局網(wǎng)站2006年8月15日更新，于2006年8月17日23點(diǎn)43分最后訪(fǎng)問(wèn)）[⑤]參見(jiàn)孫立平：《首要的問(wèn)題是利益表達(dá)》，載《經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)》2005年11月14日；[英]約翰·亞伯拉罕著，宋華琳譯：《漸進(jìn)式變遷——美英兩國(guó)藥品政府規(guī)制的百年演進(jìn)》，載《北大法律評(píng)論》第4卷第2輯，法律出版社2002年版，第622頁(yè)。[⑥]類(lèi)似的分析框架參見(jiàn)余暉：《受管制市場(chǎng)里的政企同盟——以中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)為例》，載《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2000年第1期。[⑦]1984年9月20日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)，2001年2月28日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議修訂。[⑧]張孝若編：《南通張季直先生傳記》第1冊(cè)，第68頁(yè)。轉(zhuǎn)引自[美]陳錦江著，王笛、張箭譯：《清末現(xiàn)代企業(yè)與官商關(guān)系》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1997年版，第61頁(yè)。[⑨]例如在欣弗事件中，阜陽(yáng)市藥監(jiān)局官員稱(chēng)“省里面給我們的抽查計(jì)劃一般不叫我們?nèi)テ髽I(yè)抽查”，這樣的回答實(shí)在是耐人尋味。參見(jiàn)《欣弗事件揭開(kāi)謎底》，中央電視臺(tái)《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》欄目，2006年8月16日。（文字版可參見(jiàn)）（2006年8月17日23時(shí)33分最后訪(fǎng)問(wèn)）[⑩]這是清末譴責(zé)小說(shuō)《二十年目睹之怪現(xiàn)狀》中，以“九死一生”這個(gè)象征性假名進(jìn)入商界的縣令吳繼之的自白。轉(zhuǎn)引自[美]陳錦江著，王笛、張箭譯：《清末現(xiàn)代企業(yè)與官商關(guān)系》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1997年版，第24頁(yè)。[11]參見(jiàn)[美]瑪麗恩·內(nèi)斯特爾著，程池等譯：《食品安全：令人震驚的食品行業(yè)真相》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版，第32頁(yè)。[12]參見(jiàn)[英]約翰·亞伯拉罕著，宋華琳譯：《漸進(jìn)式變遷——美英兩國(guó)藥品政府規(guī)制的百年演進(jìn)》，載《北大法律評(píng)論》第4卷第2輯，法律出版社2002年版，第613頁(yè)。[13]TakanoriGoto,Japan''''sDarkSidetoProgress：TheStruggleforJusticeforPharmaceuticalVictimsofJapan''''sPostWarEconomicBoom,MANBOUSHAPUBLICATIONS,114-115（1991）。[14]參見(jiàn)[英]約翰·亞伯拉罕著，宋華琳譯：《漸進(jìn)式變遷——美英兩國(guó)藥品政府規(guī)制的百年演進(jìn)》，載《北大法律評(píng)論》第4卷第2輯，法律出版社2002年版，第614頁(yè)。[15]參見(jiàn)曹立亞、郭林主編：《美國(guó)藥品安全監(jiān)管歷程與監(jiān)測(cè)體系》，中國(guó)醫(yī)藥科技出版社2006年版，第186頁(yè)。[16]參見(jiàn)宋華琳：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的因應(yīng)之道———突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制的法律省思》，載《法制日?qǐng)?bào)》2003年5月15日。》[17]參見(jiàn)[日]鈴木深雪著，張倩、高重迎譯：《消費(fèi)生活論——消費(fèi)者政策》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第116-117頁(yè)。[18]參見(jiàn)[美]W.吉帕·維斯庫(kù)斯、約翰M.弗農(nóng)、小約瑟夫E.哈林頓：《反壟斷與管制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，陳甬軍等譯，機(jī)械工業(yè)出版社2004年版，第427頁(yè)。[19]TakanoriGoto,Japan''''sDarkSidetoProgress：TheStruggleforJusticeforPharmaceuticalVictimsofJapan''''sPostWarEconomicBoom,MANBOUSHAPUBLICATIONS,28-30（1991）。[20]TakanoriGoto,Japan''''sDarkSidetoProgress：TheStruggleforJusticeforPharmaceuticalVictimsofJapan''''sPostWarEconomicBoom,MANBOUSHAPUBLICATIONS,114-115（1991）。[21]參見(jiàn)宋華琳：《美國(guó)藥品審評(píng)質(zhì)量管理規(guī)范（GRP）評(píng)介》，載《藥學(xué)進(jìn)展》1999年第6期；宋華琳：《一切為了人民健康——我國(guó)藥品審評(píng)法律制度回眸與展望》，載《醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)報(bào)》2000年4月28日。[22]“全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)蒞臨安徽華源醫(yī)藥股份有限公司執(zhí)法調(diào)研”，ArticleID=4678（2006年8月9日15時(shí)13分最后訪(fǎng)問(wèn)）[23]RonaldA.Cass,ColinS.Diver,JackM.Beermaun：AdministrativeLaw：CaseandMaterials,AspenLawandBusiness，847（1993）。[24]參見(jiàn)朱懷祖：《藥物責(zé)任與消費(fèi)者保護(hù)》，五南圖書(shū)出版有限公司1997年版，第9－12頁(yè)。[25]《黑龍江欣弗受害者父親：理性對(duì)待要討公道》，載《新聞晚報(bào)》2006年8月9日。（2006年8月10日10時(shí)53分最后訪(fǎng)問(wèn)）[26]參見(jiàn)胡建淼主編：《外國(guó)行政法規(guī)與案例評(píng)述》，中國(guó)法制出版社1997年版，第785-787頁(yè)；[日]室井力主編，吳微譯：《日本現(xiàn)代行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第392頁(yè)。[27]參見(jiàn)劉宗德：《行政不作為之國(guó)家賠償責(zé)任》，載劉宗德著：《行政法基本原理》，學(xué)林文化事業(yè)有限公司1998年版，第41－66頁(yè)；楊建順：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第452－454頁(yè)。[28]喻圣宏：《欣弗事件中，藥監(jiān)部門(mén)到底想掩蓋什么？》，（2006年8月10日11時(shí)7分最后訪(fǎng)問(wèn)）

[29]參見(jiàn)楊建順：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第455頁(yè)。[30]參見(jiàn)陳永法、邵蓉：《日本藥品不良反應(yīng)被害救濟(jì)制度的啟示》，載《中國(guó)藥房》2005年第10期。[31]參見(jiàn)張永健：《論藥品、健康食品與食品之管制》，臺(tái)灣大學(xué)法律研究所2003年碩士論文，第76頁(yè)。

當(dāng)前，進(jìn)一步完善和規(guī)范我國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管制度已經(jīng)成為我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的客觀(guān)要求，美日兩國(guó)是當(dāng)今保險(xiǎn)業(yè)最發(fā)達(dá)的兩個(gè)國(guó)家，由于兩國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、金融法律制度等方面存在較大差異，因而借鑒它們?cè)诒ｋU(xiǎn)監(jiān)管方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于完善我國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管制度無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、美日保險(xiǎn)監(jiān)管制度的比較

（一）監(jiān)管主體的比較

保險(xiǎn)監(jiān)管的主體就是保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)督者和管理者。從機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，各國(guó)不盡相同。美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，實(shí)行兩級(jí)多頭管理體制，中央和地方都有權(quán)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。美國(guó)聯(lián)邦政府成立聯(lián)邦保險(xiǎn)局，只負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府法定保險(xiǎn)，如聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)、聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)等。根據(jù)1945年《麥克云——佛戈森法案》，每個(gè)州都被賦予監(jiān)管本州保險(xiǎn)業(yè)的權(quán)力。美國(guó)聯(lián)邦保險(xiǎn)局與各州保險(xiǎn)局之間不是隸屬關(guān)系，而是平行關(guān)系。任何一家保險(xiǎn)公司必須獲得州保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)的批準(zhǔn)后方可在該州營(yíng)業(yè)。為了對(duì)各州的監(jiān)管進(jìn)行協(xié)調(diào)，1871年美國(guó)成立了全國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)（NAIC），共主要職責(zé)是討論保險(xiǎn)立法和有關(guān)問(wèn)題并擬定樣板法律和條例供各州保險(xiǎn)立法參考。經(jīng)過(guò)保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)100多年的努力，各州法律已趨于一致。1999年11月通過(guò)的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》改變和擴(kuò)充了全國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)的職責(zé)，使其成為聯(lián)邦一級(jí)的保險(xiǎn)監(jiān)官機(jī)構(gòu)。

日本屬于集中單一的監(jiān)管體制。大藏省是日本保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管部門(mén)。大藏大臣是保險(xiǎn)監(jiān)管的最高管理者。大藏省下設(shè)銀行局，銀行局下設(shè)保險(xiǎn)部，具體負(fù)責(zé)保險(xiǎn)監(jiān)管工作。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后日本金融危機(jī)加劇，金融機(jī)構(gòu)倒閉頻繁。為了加強(qiáng)金融監(jiān)管，1998年6月日本成立了金融監(jiān)管廳（FSA），接管了大藏省對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)的監(jiān)管工作。2000年7月金融監(jiān)管廳更名為金融廳，將金融行政計(jì)劃和立案權(quán)限從大藏省分離出來(lái)。金融廳長(zhǎng)官由首相直接任命以確保其在金融監(jiān)管方面的獨(dú)立性。

（二）監(jiān)管內(nèi)容的比較

在變幻莫測(cè)的市場(chǎng)上，信托工具交易的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性給國(guó)有資產(chǎn)管理和信托市場(chǎng)的健康發(fā)展帶來(lái)了極大的不穩(wěn)定因素：一方面，投資者追求高回報(bào)，其所面臨的選擇和投資渠

道越來(lái)越多，但對(duì)信托創(chuàng)新產(chǎn)品的認(rèn)識(shí)和了解卻又相對(duì)不足；另一方面，一些信托投資公司等金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理存在著疏漏或松懈，一旦經(jīng)營(yíng)失敗卻極易引發(fā)市場(chǎng)動(dòng)蕩甚至誘發(fā)一系列的金融危機(jī)。因此，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)信托的監(jiān)管既是有效防范信用風(fēng)險(xiǎn)的需要，也是信托投資公司穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的需要。

一、國(guó)有資產(chǎn)信托監(jiān)管體制：現(xiàn)狀與未來(lái)

監(jiān)管是監(jiān)管主體為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)利用各種監(jiān)管手段對(duì)監(jiān)管對(duì)象所采取的一種有意識(shí)的主動(dòng)的干預(yù)和控制活動(dòng)。[1]金融監(jiān)管的目的、目標(biāo)和原則決定了金融監(jiān)管的內(nèi)容。[2]目前，世界上許多國(guó)家對(duì)銀行業(yè)和其他金融服務(wù)業(yè)的監(jiān)管仍采用分業(yè)監(jiān)管的體制，我國(guó)也不例外。在借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和充分考慮到我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，我國(guó)從大一統(tǒng)的金融監(jiān)管體制過(guò)渡到現(xiàn)階段的分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管體制，它適應(yīng)了中國(guó)初步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展的狀況，有效地保障了金融業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)。[3]從目前的狀況來(lái)看，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)信托實(shí)行的是雙重監(jiān)管模式，一方面要接受?chē)?guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理；另一方面又要接受信托業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，而這兩種監(jiān)管均來(lái)自政府部門(mén)。于前者而言，這種監(jiān)管是現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制的必然要求，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)任何形式上的利用以及形態(tài)上的轉(zhuǎn)換，各級(jí)、各地國(guó)資委作為出資人代表，必須嚴(yán)把審計(jì)評(píng)估、資產(chǎn)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、債務(wù)處理、運(yùn)行監(jiān)督以及民主參與關(guān)，必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的法律法規(guī)；于后者來(lái)說(shuō)，這種監(jiān)管又是現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的必然結(jié)果，按照我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第2條第3款的規(guī)定，由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（即銀監(jiān)會(huì)）對(duì)信托投資公司及其業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，通過(guò)促進(jìn)信托業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行，維護(hù)公眾對(duì)信托業(yè)的信心，以保護(hù)信托業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，提高信托業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。2004年銀監(jiān)會(huì)下發(fā)的關(guān)于信托業(yè)監(jiān)管的文件有70多個(gè)，明顯加快了信托業(yè)監(jiān)管的制度建設(shè)。針對(duì)一些人認(rèn)為現(xiàn)在對(duì)信托業(yè)的監(jiān)管過(guò)嚴(yán)了，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人曾表示，在現(xiàn)階段，任何關(guān)于信托公司應(yīng)該放松監(jiān)管的說(shuō)法，都不利于保護(hù)委托人、受益人的利益，也不利于信托公司行業(yè)的整體發(fā)展。[4]總之，目前對(duì)國(guó)有資產(chǎn)信托的監(jiān)管主要是從上述對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管和對(duì)信托投資公司的監(jiān)管這兩個(gè)方面進(jìn)行的。一方面，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)代表國(guó)家履行著對(duì)國(guó)有資產(chǎn)出資人的監(jiān)管職能；另一方面，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的規(guī)定對(duì)信托投資公司這一非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)于這種監(jiān)管模式，一些人提出了自己的擔(dān)心，即這種監(jiān)管方式要么可能導(dǎo)致多重監(jiān)管，降低監(jiān)管效率，不利于國(guó)有資產(chǎn)信托的發(fā)展；要么可能出現(xiàn)監(jiān)管的真空地帶，不利于控制金融體系的穩(wěn)定與風(fēng)險(xiǎn)。

筆者認(rèn)為，這種擔(dān)心并不是多余的，但必須說(shuō)明的是，對(duì)任何國(guó)家來(lái)說(shuō)，其所選擇的具體監(jiān)管方式，不僅有其經(jīng)濟(jì)尤其是金融發(fā)展程度方面的因素，同時(shí)也與其長(zhǎng)期的歷史監(jiān)管模式和監(jiān)管習(xí)慣不無(wú)關(guān)系。不以具體的環(huán)境為基礎(chǔ)即對(duì)一種具體的監(jiān)管模式作出必然優(yōu)或劣的判斷，未免會(huì)失之武斷。隨著國(guó)有資產(chǎn)信托的發(fā)展，合理確定其監(jiān)管體制已成為順理成章的事情，筆者認(rèn)為，在一個(gè)新興的金融市場(chǎng)中，在一個(gè)沒(méi)有健全的行業(yè)管理組織和高度自律的環(huán)境下，政府部門(mén)對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)信托市場(chǎng)的監(jiān)管是無(wú)可替代的，而且這種雙重監(jiān)管模式的選擇完全適合我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)信托發(fā)展的實(shí)際情況，雙方監(jiān)管的目標(biāo)和重點(diǎn)并不相同。但是，反對(duì)政府管制的觀(guān)點(diǎn)無(wú)疑也提醒著政府管制有著其相伴而來(lái)的缺陷，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)政府監(jiān)管的同時(shí)，通過(guò)各種措施將政府監(jiān)管所帶來(lái)的消極影響降低到最小限度，如由于市場(chǎng)準(zhǔn)入困難而造成的實(shí)際的壟斷、市場(chǎng)參與者的道德風(fēng)險(xiǎn)等。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)上看，必須要在政府監(jiān)管的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)與培育市場(chǎng)參與者及自律組織的積極主動(dòng)性，最終形成政府、自律組織、市場(chǎng)參與者等各個(gè)層面上的合理管理和監(jiān)督，最終促使國(guó)有資產(chǎn)信托健康發(fā)展，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值以及經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。

二、我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)信托監(jiān)管主體的體系架構(gòu)

當(dāng)前，進(jìn)一步完善和規(guī)范我國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管制度已經(jīng)成為我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的客觀(guān)要求，美日兩國(guó)是當(dāng)今保險(xiǎn)業(yè)最發(fā)達(dá)的兩個(gè)國(guó)家，由于兩國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、金融法律制度等方面存在較大差異，因而借鑒它們?cè)诒ｋU(xiǎn)監(jiān)管方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于完善我國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管制度無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、美日保險(xiǎn)監(jiān)管制度的比較

（一）監(jiān)管主體的比較

保險(xiǎn)監(jiān)管的主體就是保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)督者和管理者。從機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，各國(guó)不盡相同。美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，實(shí)行兩級(jí)多頭管理體制，中央和地方都有權(quán)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。美國(guó)聯(lián)邦政府成立聯(lián)邦保險(xiǎn)局，只負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府法定保險(xiǎn)，如聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)、聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)等。根據(jù)1945年《麥克云——佛戈森法案》，每個(gè)州都被賦予監(jiān)管本州保險(xiǎn)業(yè)的權(quán)力。美國(guó)聯(lián)邦保險(xiǎn)局與各州保險(xiǎn)局之間不是隸屬關(guān)系，而是平行關(guān)系。任何一家保險(xiǎn)公司必須獲得州保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)的批準(zhǔn)后方可在該州營(yíng)業(yè)。為了對(duì)各州的監(jiān)管進(jìn)行協(xié)調(diào)，1871年美國(guó)成立了全國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)（NAIC），共主要職責(zé)是討論保險(xiǎn)立法和有關(guān)問(wèn)題并擬定樣板法律和條例供各州保險(xiǎn)立法參考。經(jīng)過(guò)保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)100多年的努力，各州法律已趨于一致。1999年11月通過(guò)的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》改變和擴(kuò)充了全國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)的職責(zé)，使其成為聯(lián)邦一級(jí)的保險(xiǎn)監(jiān)官機(jī)構(gòu)。

日本屬于集中單一的監(jiān)管體制。大藏省是日本保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管部門(mén)。大藏大臣是保險(xiǎn)監(jiān)管的最高管理者。大藏省下設(shè)銀行局，銀行局下設(shè)保險(xiǎn)部，具體負(fù)責(zé)保險(xiǎn)監(jiān)管工作。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后日本金融危機(jī)加劇，金融機(jī)構(gòu)倒閉頻繁。為了加強(qiáng)金融監(jiān)管，1998年6月日本成立了金融監(jiān)管廳（FSA），接管了大藏省對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)的監(jiān)管工作。2000年7月金融監(jiān)管廳更名為金融廳，將金融行政計(jì)劃和立案權(quán)限從大藏省分離出來(lái)。金融廳長(zhǎng)官由首相直接任命以確保其在金融監(jiān)管方面的獨(dú)立性。

（二）監(jiān)管內(nèi)容的比較

美國(guó)目前的證券監(jiān)管體系采用的是典型的集中監(jiān)管模式，即政府依據(jù)國(guó)家法律積極參與證券市場(chǎng)監(jiān)管，并在證券市場(chǎng)監(jiān)管中占有舉足輕重的地位，起著主導(dǎo)作用的模式。但我們?nèi)钥梢园堰@一證券監(jiān)管體系劃分為三個(gè)明顯的監(jiān)管層次，即政府監(jiān)管、自律監(jiān)管和受害者司法救濟(jì)。

美國(guó)證券監(jiān)管體系的第一個(gè)層次是政府監(jiān)管，政府制定頒布了一系列完整的針對(duì)證券市場(chǎng)管理的法律體系，具體包括：1933年通過(guò)并于1975年修訂的《證券法》；1934年通過(guò)的《證券交易法》；1940年通過(guò)的《投資公司法》、《投資顧問(wèn)法》等。這一套法律體系為政府監(jiān)管提供了明確的法律依據(jù)和法定權(quán)力。政府監(jiān)管的另一個(gè)重要部分是成立“證券交易管理委員會(huì)”（即SEC），統(tǒng)一對(duì)全國(guó)的證券發(fā)行、證券交易、證券商、投資公司等實(shí)施全面監(jiān)督。SEC在證券管理上注重公開(kāi)原則，對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管主要以法律手段為主。

證券監(jiān)管體系的第二個(gè)層次是行業(yè)自律。行業(yè)自律主體包括行業(yè)協(xié)會(huì)、證券交易所和其他團(tuán)體，通過(guò)對(duì)其會(huì)員進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)，實(shí)施自我教育、自我管理，目的是為了保護(hù)市場(chǎng)的完整性，維持公平、高效和透明的市場(chǎng)秩序。自律組織的自律活動(dòng)需在證券法律框架內(nèi)開(kāi)展，并接受SEC的監(jiān)管。SEC既可以對(duì)自律組織頒布的規(guī)則條例進(jìn)行修訂、補(bǔ)充和廢止，也可以要求自律組織制定新的規(guī)章。

具體來(lái)看，美國(guó)證券業(yè)的自律監(jiān)管主要通過(guò)一系列自律組織來(lái)實(shí)施。這些自律組織包括以下三類(lèi)：一是交易所，如紐約證券交易所（NYSE）、納斯達(dá)克（NASDAQ）等；二是行業(yè)協(xié)會(huì)，如全美證券交易商協(xié)會(huì)（NASD）、全美期貨業(yè)協(xié)會(huì)（NationalFuturesAssociation）等；三是其他團(tuán)體，如注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等。交易所是最早出現(xiàn)的自律組織，主要通過(guò)制定上市規(guī)則、交易規(guī)則、信息披露等方面的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其會(huì)員和上市公司進(jìn)行管理，并實(shí)時(shí)監(jiān)控交易活動(dòng)，防止異常交易行為的發(fā)生。交易所的自律監(jiān)管，主要關(guān)注市場(chǎng)交易及其交易品種。行業(yè)協(xié)會(huì)則是另一類(lèi)重要的自律組織。一般來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)主體在注冊(cè)成為該協(xié)會(huì)會(huì)員之前，不能進(jìn)入這一行業(yè)。行業(yè)協(xié)會(huì)主要通過(guò)制定行業(yè)準(zhǔn)則和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，推廣行業(yè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)實(shí)施自我管理、自我規(guī)范，并對(duì)其會(huì)員進(jìn)行監(jiān)督。此外，還有其他一些團(tuán)體參與證券市場(chǎng)，發(fā)揮自律監(jiān)管的作用。

證券監(jiān)管體系的第三個(gè)層次是受害者司法救濟(jì)。即利益受害者可以通過(guò)司法途徑，就市場(chǎng)參與者違反證券法規(guī)的行為提起賠償訴訟請(qǐng)求。美國(guó)較為健全的證券法律體系及各州法院利用判例對(duì)各州的反證券欺詐法律（又稱(chēng)“藍(lán)天法”，BlueSkyLaw）進(jìn)行擴(kuò)張性的解釋?zhuān)纬闪私裉毂容^完善的反證券欺詐制度，為利益受害者的訴訟請(qǐng)求提供了有力的法律依據(jù)。而美國(guó)數(shù)量眾多的證券法律從業(yè)人員和完備的集團(tuán)訴訟等制度安排，也極大地減小了利益受害者的法律訴訟成本，使得受害者的訴訟請(qǐng)求轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)違規(guī)者的現(xiàn)實(shí)威懾。

自律監(jiān)管作為美國(guó)證券業(yè)監(jiān)管體系中的中間層次，要受到兩方面的壓力。一方面，自律監(jiān)管自身要接受政府的事前監(jiān)管和事后評(píng)估。自律組織首先要接受政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和指導(dǎo)，其活動(dòng)必須在法律規(guī)定的框架之內(nèi)進(jìn)行，其頒布的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)要經(jīng)過(guò)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審查才能得以實(shí)施；其次，自律監(jiān)管的效果也要接受政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的事后評(píng)估，如果監(jiān)管不力或行為違反法律規(guī)定，將要接受政府的修正、制裁和處罰。另一方面，自律監(jiān)管還要面臨來(lái)自受害者事后的賠償訴訟，自律行為不當(dāng)導(dǎo)致的任何損失都有可能引發(fā)受害者相應(yīng)的賠償訴訟。這兩方面的壓力使得自律監(jiān)管組織必須兢兢業(yè)業(yè)，誠(chéng)信勤勉，恪盡職守，加強(qiáng)對(duì)行業(yè)的自我約束和自我管理，使行業(yè)免受來(lái)自政府的處罰和來(lái)自受害者的賠償訴訟請(qǐng)求。

內(nèi)容提要金融監(jiān)管的制度結(jié)構(gòu)對(duì)監(jiān)管效率和有效性、監(jiān)管的直接和間接成本以及實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的目標(biāo)都有直接的影響。本文首先圍繞金融監(jiān)管三種制度結(jié)構(gòu)的爭(zhēng)論，分析了它們各自的優(yōu)缺點(diǎn)。然后著重從監(jiān)管成本、資源配置、調(diào)和沖突、監(jiān)管差異和監(jiān)管責(zé)任五個(gè)方面探討英國(guó)在單個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式實(shí)踐中的得與失。

金融監(jiān)管的制度結(jié)構(gòu)(institutionalstructure)對(duì)監(jiān)管效率和有效性、對(duì)監(jiān)管的直接和間接成本以及實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的目標(biāo)都有直接的影響。本文將對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行分析探討，并且還將分析監(jiān)管結(jié)構(gòu)在多大程度上取決于金融機(jī)構(gòu)活動(dòng)性質(zhì)和市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)的變化，是否存在一個(gè)獨(dú)立于金融市場(chǎng)發(fā)展之外的最優(yōu)監(jiān)管結(jié)構(gòu)模式。

一、有關(guān)金融監(jiān)管制度結(jié)構(gòu)的爭(zhēng)論

有關(guān)金融監(jiān)管的制度結(jié)構(gòu)問(wèn)題在各國(guó)都曾不太受重視，但近年來(lái)，該問(wèn)題在一些國(guó)家開(kāi)始成為一個(gè)重要的政策問(wèn)題。人們開(kāi)始考慮金融監(jiān)管的效率是否受監(jiān)管的制度結(jié)構(gòu)影響。

金融監(jiān)管的結(jié)構(gòu)格局對(duì)金融監(jiān)管成功與否具有重要意義：第一，影響金融監(jiān)管效率和有效性。第二，影響金融監(jiān)管責(zé)任是否能明確確定，從而影響監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第三，金融監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管目標(biāo)通常不止一個(gè)，因此，在監(jiān)管目標(biāo)之間存在沖突時(shí)，只有監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)任明確，才能較好地解決沖突問(wèn)題。第四，是影響監(jiān)管成本的重要因素。第五，不必要的交叉和重復(fù)監(jiān)管，對(duì)監(jiān)管成本和監(jiān)管效率會(huì)產(chǎn)生重要影響，而不同的監(jiān)管結(jié)構(gòu)在避免這些問(wèn)題上有不同的優(yōu)勢(shì)。

金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)格局對(duì)金融監(jiān)管的成功和效率具有重大意義，但本身并不能保證監(jiān)管效率和有效性，只是提供實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的環(huán)境。

[內(nèi)容提要]：加入WTO將對(duì)我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)產(chǎn)生重大影響。我們必須對(duì)我國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管制度作相應(yīng)的調(diào)整以適應(yīng)保險(xiǎn)業(yè)所面臨的新形勢(shì)的需要。

[關(guān)鍵詞]：WTO，保險(xiǎn)業(yè)，保險(xiǎn)監(jiān)管制度，調(diào)整

一、加入WTO對(duì)我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的影響

中國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO）以后，保險(xiǎn)市場(chǎng)將會(huì)逐步開(kāi)放。我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)開(kāi)放的具體承諾包括：（1）逐步放寬對(duì)外資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的地域限制，加入WTO5年后取消地域限制，主要城市將在2至3年內(nèi)開(kāi)放。（2）逐步放寬對(duì)外資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的險(xiǎn)種限制，在壽險(xiǎn)方面，外資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以從事養(yǎng)老、健康、團(tuán)體壽險(xiǎn)業(yè)務(wù)；在非壽險(xiǎn)方面，外資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不僅可以從事三資企業(yè)、外資企業(yè)的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，而且可從事國(guó)有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。（3）在企業(yè)所有權(quán)方面，外資在中國(guó)投資的一般保險(xiǎn)公司可以擁有51%的股權(quán)，并可在兩年內(nèi)設(shè)立全資子公司；但由于壽險(xiǎn)業(yè)的特殊性，開(kāi)放度會(huì)相對(duì)較小，外資壽險(xiǎn)公司將以合資的形式進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，并且在合資企業(yè)中的股份不得超過(guò)50%.（4）在再保險(xiǎn)方面，外資再保險(xiǎn)公司可以進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，但中國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)上的原保險(xiǎn)公司仍需將法定比率的業(yè)務(wù)分保給中國(guó)再保險(xiǎn)公司。

中國(guó)加入WTO后，將面對(duì)外國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。我們必須充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)與外國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的差距。

1、經(jīng)營(yíng)實(shí)力的差距。進(jìn)入中國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)或準(zhǔn)備進(jìn)入中國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)的外資保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)實(shí)力非常雄厚，具有中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)無(wú)法比擬的資本優(yōu)勢(shì)，發(fā)達(dá)國(guó)家保險(xiǎn)公司絕大多數(shù)為上市公司或跨國(guó)集團(tuán)。例如，法國(guó)的安盛保險(xiǎn)集團(tuán)在全球五十多個(gè)國(guó)家和地區(qū)設(shè)有機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)總額達(dá)到5310億美元。而1998年底，中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)（包括各中資保險(xiǎn)公司）的總資產(chǎn)仍不到

內(nèi)容提要:本文介紹了美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管模式，闡述了美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的組織體系，全面分析了美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管手段，進(jìn)而借鑒美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，提出了我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管制度發(fā)展和改革過(guò)程中應(yīng)采取的對(duì)策。

在美國(guó)，跨州的商業(yè)活動(dòng)一般由聯(lián)邦政府管理，但保險(xiǎn)業(yè)卻是個(gè)例外。保險(xiǎn)業(yè)在美國(guó)傳統(tǒng)上一直由各州自行管理，保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)許可證也由州政府頒發(fā)。早在1850年以前，由于購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)者較少，保險(xiǎn)市場(chǎng)很小，故各州的保險(xiǎn)管理法規(guī)很少，如對(duì)保險(xiǎn)公司并無(wú)需要繳納保證金，以便保證最低償付能力的要求，而且對(duì)保險(xiǎn)公司的投資也不作任何約束。這種松散的管理方式對(duì)保險(xiǎn)公司的發(fā)展不利，對(duì)保險(xiǎn)的消費(fèi)者——投保人和被保險(xiǎn)人更不利。隨著美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展，公眾要求保險(xiǎn)業(yè)加強(qiáng)管理的呼聲日益高漲。1850年，新罕布什爾州首先設(shè)立了第一個(gè)保險(xiǎn)委員會(huì)，對(duì)該州保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，這可認(rèn)為是美國(guó)最早的保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。隨后，馬薩諸塞州、加利福尼亞州、康乃狄克州和紐約州等紛紛效仿。到1871年，幾乎所有州均建立了保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。而聯(lián)邦政府僅監(jiān)管具有全國(guó)性、不易由各州自我管轄的險(xiǎn)種，如洪水保險(xiǎn)、農(nóng)作物保險(xiǎn)、犯罪保險(xiǎn)和變額人壽保險(xiǎn)等險(xiǎn)種。

一、州保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管的模式

美國(guó)各州對(duì)其州內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)督管理一般是立法、司法和行政的三方監(jiān)管模式。

（一）立法監(jiān)督管理

美國(guó)各州立法機(jī)關(guān)均制定保險(xiǎn)法規(guī)，以規(guī)范保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)中介人等的保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，保障被保險(xiǎn)人的合法權(quán)益，維持保險(xiǎn)市場(chǎng)的健康、有序發(fā)展。這些法律一般都對(duì)保險(xiǎn)公司的注冊(cè)和領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，業(yè)務(wù)范圍，解散、清算和破產(chǎn)以其保險(xiǎn)公司提取和結(jié)轉(zhuǎn)準(zhǔn)備金，費(fèi)率的制定標(biāo)準(zhǔn)，資金的運(yùn)用等都有嚴(yán)格的規(guī)定。如著名的紐約州保險(xiǎn)法（NewYorkStateConsolidatedLaws）共99條，約200萬(wàn)字以上，內(nèi)容主要以保險(xiǎn)業(yè)法為主，對(duì)保險(xiǎn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)均有詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)其他州保險(xiǎn)法的制定影響較大。而加利福尼亞等少數(shù)州的保險(xiǎn)法主要以保險(xiǎn)合同法為主，側(cè)重于調(diào)整保險(xiǎn)人和投保人、被保險(xiǎn)人之間的關(guān)系，保證雙方行為受到法律規(guī)范的約束。