外資銀行監(jiān)管制度完善論文

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一、當(dāng)前外資銀行經(jīng)營中存在的問題

隨著我國的金融市場對外資銀行進(jìn)一步開放，大量的外資銀行涌入中國，促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是，目前外資銀行的經(jīng)營也存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）多存少貸。在國內(nèi)主要從事吸收存款的業(yè)務(wù)，但同時(shí)又借貸，將在境內(nèi)吸收的外匯資金轉(zhuǎn)移到境外套匯和套利。

（二）轉(zhuǎn)移在境內(nèi)營業(yè)獲取的利潤。一些外資銀行往往以高利率向其總行借款，同時(shí)又將在中國以低利率吸收的存款匯往總行，從而向國外轉(zhuǎn)移利潤，并逃避我國的稅收管理。

（三）違規(guī)經(jīng)營，少交存款準(zhǔn)備金。按照《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定，外資銀行應(yīng)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)向中央銀行繳納存款準(zhǔn)備金，但一些外資銀行總是想辦法少繳、漏繳存款準(zhǔn)備金。

（四）片面追求高額利潤，主要從事一些成本低、風(fēng)險(xiǎn)小、收益高的中間業(yè)務(wù)。

（五）營運(yùn)資金不到位。少數(shù)外資銀行將營運(yùn)資金存放于境外，或多次調(diào)撥，使運(yùn)營資金不真實(shí)到位。更有一些外資銀行的流動資產(chǎn)達(dá)不到規(guī)定的比例。按《條例》規(guī)定，外資銀行的流動性資產(chǎn)與流動性負(fù)債的比例不得低于25%，但實(shí)際上有的外資銀行還達(dá)不到10%。

（六）利用非價(jià)格手段，進(jìn)行不公平競爭，采用諸如回扣、降低手續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、邀請客戶出國甚至接受假憑證等手段與國有銀行爭攬業(yè)務(wù)和客戶。事實(shí)上，這種不平等競爭的背后也隱藏著許多法律糾紛，主要是外資銀行與客戶之間由于不規(guī)范經(jīng)營而引發(fā)的法律糾紛。

上述這些問題的存在，無疑將造成國內(nèi)金融秩序的混亂。根據(jù)東南亞金融危機(jī)的教訓(xùn)，金融秩序的混亂將嚴(yán)重阻礙我國國民經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展。因此，要使國內(nèi)金融服務(wù)市場更加開放，引進(jìn)大量的外資銀行，促進(jìn)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須有完善的金融監(jiān)管法律制度提供保障。

二、目前我國對外資銀行監(jiān)管存在的缺陷

以上種種問題和情況，源于外資銀行對利潤最大化目標(biāo)的追求。但出現(xiàn)這些問題，其根本原因在于中央銀行對外資銀行的監(jiān)管不力。其表現(xiàn)在中央銀行對外資銀行的監(jiān)管政策、措施、手段等方面，但總體來看，最關(guān)鍵的問題在于沒有一套有效的監(jiān)管法律體系引導(dǎo)和約束外資銀行的行為。

經(jīng)過20年的探索和實(shí)踐，我國對外資銀行的監(jiān)管已初步建立了以中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)為主，內(nèi)容包括從開業(yè)審批到經(jīng)營監(jiān)管的體系。盡管監(jiān)管機(jī)構(gòu)是明確的，但隨著我國加入世貿(mào)組織后外資銀行的進(jìn)入，我國原有的法律、法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)有效監(jiān)管的需要，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）有關(guān)外資銀行監(jiān)管的法律規(guī)定不夠全面、完善，針對性和實(shí)際操作性都不強(qiáng)。在外資銀行進(jìn)入我國的幾種形式中，從防范金融風(fēng)險(xiǎn)的角度看，我國引進(jìn)外國資本最安全的形式是代表處，最危險(xiǎn)的形式是外國銀行分行。其原因在于分行可以經(jīng)營為東道國所允許的包括存貸款業(yè)務(wù)、信托業(yè)務(wù)在內(nèi)的各種銀行業(yè)務(wù)，而且分行是外國法人，其業(yè)務(wù)被列在其總行的資產(chǎn)負(fù)債表中，東道國金融管理機(jī)構(gòu)不能對之進(jìn)行有效監(jiān)督。但是，《條例》對分行以及其他形式金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件卻沒有嚴(yán)格區(qū)分。除對申請者提出申請前1年年末總資產(chǎn)分行規(guī)定要達(dá)到200億美元，其他金融機(jī)構(gòu)是100億美元這一點(diǎn)有所區(qū)別以外，其他條件和要求基本相同。由于監(jiān)管立法缺乏針對性，導(dǎo)致分行這種最危險(xiǎn)的形式在我國金融機(jī)構(gòu)的總數(shù)中占相當(dāng)大的比重，增加了我國的金融風(fēng)險(xiǎn)。另外，對外資銀行的經(jīng)營業(yè)務(wù)的規(guī)定也過于籠統(tǒng)，沒能作出具體的界定和規(guī)范。對于有的業(yè)務(wù)雖然有約束性規(guī)定，但是，對違反此規(guī)定有何懲罰措施，就沒有下文了。

（二）在對外資銀行監(jiān)管的國際合作問題上，有關(guān)立法規(guī)定不明確，沒有實(shí)行國際公認(rèn)的“綜合監(jiān)管原則”。譬如，在加入世貿(mào)組織前，原《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對“綜合監(jiān)管”問題只規(guī)定申請?jiān)谖覈O(shè)立外資銀行的申請者所在國家和地區(qū)必須有完善的金融監(jiān)管制度，并要求申請者提交所在國家或地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照（副本）。除此之外，再也沒有關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)管的國際合作的有關(guān)規(guī)定。如果外資銀行的經(jīng)營受到母國的有效監(jiān)管，并能夠?qū)⑵浜臀覈谋O(jiān)管有效結(jié)合起來，那么外資銀行的很多不規(guī)范行為將能得到有效遏制。

（三）對外資銀行監(jiān)管的手段和方法陳舊、落后，還停留在傳統(tǒng)的“經(jīng)驗(yàn)式”的管理階段，基本上以行政管理為主，不能適應(yīng)外資銀行在華快速發(fā)展的需要。譬如，監(jiān)管方式主要以日常報(bào)表分析為主，而且偏重于定性分析，缺乏一個(gè)具體的、具有可操作性的監(jiān)管參照系。目前國際上已采用先進(jìn)的定性分析和定量考核相結(jié)合的監(jiān)管方法，我國還沒有在實(shí)踐中引進(jìn)和運(yùn)用，導(dǎo)致監(jiān)管水平低，無力制約外資銀行的違規(guī)操作現(xiàn)象。實(shí)際上，只有具有合適的監(jiān)管方法、手段，再加上素質(zhì)水平較高的監(jiān)管隊(duì)伍，外資銀行的很多不規(guī)范操作現(xiàn)象都是可以避免的。

總的來說，中央銀行有效監(jiān)管外資銀行的立法相對滯后；原有法律、法規(guī)的效力不高；對外資銀行有效監(jiān)管的法規(guī)內(nèi)容或者欠缺，或者過于籠統(tǒng)和簡略，缺乏相應(yīng)的配套規(guī)定和細(xì)則；法規(guī)制度設(shè)計(jì)上不合理。所有這些缺陷都導(dǎo)致中央銀行在對外資銀行監(jiān)管時(shí)缺乏有效的法律依據(jù)。正因?yàn)槿绱耍艦橥赓Y銀行的不規(guī)范經(jīng)營提供了空間。隨著中國加入世界貿(mào)易組織，我國融入全球金融市場的一體化將是必然的。外資銀行所帶來的問題以及相伴而生的金融風(fēng)險(xiǎn)也將增多。加入世留組織之后，如何有效地加強(qiáng)對外資銀行的監(jiān)管，進(jìn)一步改進(jìn)和完善有關(guān)外資銀行監(jiān)管的法律、法規(guī)將成為中央銀行監(jiān)管工作的重中之重。

三、加入世貿(mào)后外資銀行監(jiān)管立法所應(yīng)遵循的原則

1995年1月1日，世界貿(mào)易組織取代了關(guān)貿(mào)總協(xié)定。在原關(guān)貿(mào)總協(xié)定中達(dá)成的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》以及在世貿(mào)組織主持下達(dá)成的《全球金融服務(wù)協(xié)議》，使全球金融服務(wù)市場一體化的進(jìn)程進(jìn)一步加快。它同時(shí)也意味著，任何世貿(mào)組織的成員國都必須在這些協(xié)議的指導(dǎo)下開放本國的金融市場。中國加入世貿(mào)組織后，這些國際規(guī)則同樣將成為我國金融服務(wù)立法的標(biāo)準(zhǔn)。《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》對金融服務(wù)所做的原則規(guī)范涉及市場準(zhǔn)入、最惠國待遇、國民待遇、透明度、發(fā)展中國家的特殊待遇五個(gè)方面的問題。由于金融部門是敏感部門，所以《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的附件中還規(guī)定：(1)金融服務(wù)的范圍和定義包括除“行使政府權(quán)限時(shí)提供的服務(wù)”之外幾乎所有的領(lǐng)域；(2)為保證金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，“不應(yīng)阻止一成員基于謹(jǐn)慎原因而采取相應(yīng)措施”，可以通過達(dá)成協(xié)議或自動認(rèn)可等方式獲得其他成員的確認(rèn)，但有關(guān)謹(jǐn)慎監(jiān)管的規(guī)定不能成為成員逃避其義務(wù)的借口；(3)對最惠國待遇和國內(nèi)法規(guī)的義務(wù)，成員國可要求進(jìn)一步豁免。這表明成員國可對金融實(shí)行比其他服務(wù)業(yè)更多的限制措施。這也為我國推行漸進(jìn)式的金融開放政策提供了依據(jù)。

開放金融市場，必須伴隨著金融風(fēng)險(xiǎn)，金融安全成為各國政府共同關(guān)心的議題。針對這一問題，巴塞爾委員會頒行了一系列的法律文件（統(tǒng)稱《巴塞爾協(xié)議》），積極推行金融監(jiān)管的國際合作，通過東道國和母國的共同努力對外資銀行實(shí)行雙重監(jiān)管。1997年9月，巴塞爾委員會又頒布了《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》，將風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域幾乎擴(kuò)展到銀行業(yè)的各個(gè)方面，并制定了全面的指導(dǎo)性原則，以建立有效的監(jiān)管方式和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》一個(gè)很重要的特點(diǎn)就是，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的有效性。該原則強(qiáng)調(diào)建立銀行業(yè)監(jiān)管的有效系統(tǒng)，把建立銀行業(yè)監(jiān)管的有效系統(tǒng)作為有效監(jiān)管的重要前提，合理的銀行業(yè)監(jiān)管法律體系是有效監(jiān)管系統(tǒng)的關(guān)鍵，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管者都必須以法律為依據(jù)，受法律制約。1997年中國人民銀行作為我國中央銀行加入了巴塞爾委員會，這就為我國以《巴塞爾協(xié)議》和《原則》為框架，構(gòu)建我國中央銀行對外資銀行有效監(jiān)管的法律體系創(chuàng)造了條件。

總的來看，在世貿(mào)組織框架下，東道國對外資銀行的監(jiān)管要求采取對等互惠、平等一致，但也可以實(shí)行有條件的保護(hù)原則。針對我國金融業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況和引進(jìn)外資銀行已出現(xiàn)或即將出現(xiàn)的問題，我國對外資銀行的開放采取了一種分階段漸進(jìn)的過程。與此相適應(yīng)，我國還不具備“平等一致、對等互惠”的政策原則條件，因此不適于采取這種單一的原則，而應(yīng)該根據(jù)形勢做靈活的變更。因此，在今后較長的一段時(shí)間內(nèi)，我國宜采取“有限的保護(hù)主義”混合政策原則。只有這樣，才能既保護(hù)我國銀行業(yè)的發(fā)展，又能夠更好地引進(jìn)外資銀行為我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。當(dāng)國內(nèi)銀行業(yè)力量發(fā)展壯大，能夠與外資銀行尤其是發(fā)達(dá)國家的外資銀行處于平等的競爭地位后，我國可以采用“平等一致”的原則。隨著我國銀行業(yè)融入全球金融服務(wù)一體化進(jìn)程，我國銀行業(yè)的海外發(fā)展具有一定的規(guī)模，實(shí)行“對等互惠”的原則條件就具備了。因此，我國在加入世貿(mào)組織之后，應(yīng)遵循先“有限保護(hù)”、再“平等一致”、最終“對等互惠”的原則制定相應(yīng)的監(jiān)管法律體系和政策。

四、新《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對外資銀行監(jiān)管制度的改進(jìn)

我國原有的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》是1994年頒布的，有很多條款已經(jīng)不能適應(yīng)金融市場進(jìn)一步開放的需要。在這樣的背景下，國務(wù)院于2001年12月12日（入世后的第二天）通過了新的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》。與原《條例》相比，新條例在外資銀行監(jiān)管方面進(jìn)行了如下的修訂：

（一）資本充足率標(biāo)準(zhǔn)改為國際公認(rèn)的8%，以與國際公認(rèn)的準(zhǔn)則和規(guī)范保持一致。

（二）由原《條例》的“實(shí)收資本不低于注冊資本的50%”改為“注冊資本應(yīng)當(dāng)是實(shí)繳資本”。

（三）對申請?jiān)O(shè)立外資銀行的申請人的條件，增加了一條：“申請人所在國家或者地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局同意其申請”，并要求申請人提供其所在國家或地區(qū)主管當(dāng)局對其申請的意見。這使得東道國監(jiān)管與母國監(jiān)管能夠真正有效結(jié)合起來，切實(shí)體現(xiàn)了國際“綜合監(jiān)管原則”。

（四）對“法律責(zé)任”一章進(jìn)行了補(bǔ)充完善，對于外資銀行違規(guī)行為的處罰措施更加具體，更加可行。

五、完善外資銀行有效監(jiān)管立法的建議

加入世貿(mào)組織后，我國應(yīng)該根據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》、《全球金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》和《巴塞爾協(xié)議》等國際通行的協(xié)議框架，針對我國金融開放和金融市場發(fā)展的實(shí)際情況，在以上確定的原則和指導(dǎo)下，進(jìn)一步完善中央銀行對外資銀行有效監(jiān)管的法律規(guī)范。具體來說，建立外資銀行有效監(jiān)管的法律制度，尤其需要注重以下幾個(gè)問題：

（一）注重資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)。引入《巴塞爾協(xié)議》對資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，注重資產(chǎn)質(zhì)量和資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，按照《巴塞爾協(xié)議》確定對外資銀行實(shí)行規(guī)范化管理和監(jiān)督的法律文件或條文。在制定相應(yīng)法律文件或條文時(shí)，應(yīng)該借鑒國際規(guī)范，對外資銀行的資產(chǎn)負(fù)債比例和資本充足率進(jìn)行全面分析，規(guī)定規(guī)范化的覆蓋資產(chǎn)質(zhì)量、流動性、資本充足率等指標(biāo)在內(nèi)的報(bào)表體系，并將定期報(bào)送的有關(guān)財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)報(bào)表等內(nèi)容在法律條文中明確下來。只有這樣，才能確保外資銀行具有較高的安全度。

（二）嚴(yán)格對外資銀行進(jìn)入的審批。針對外資銀行不同的進(jìn)入方式，完善外資銀行監(jiān)管的法規(guī)，有區(qū)別地設(shè)定不同的審批條件或程序，使外資銀行的引進(jìn)更有章可循，保障我國的金融安全。具體來說，第一、要盡可能地簡化對代表處的審批；第二、允許設(shè)立外國銀行參股不大的附屬行，但需要在法律上明確外資參股的最高限額和比例；第三、對外國銀行所設(shè)的全資附屬行實(shí)行許可證審批制度，由中國人民銀行全權(quán)負(fù)責(zé)審批和管理；第四、對外國銀行在國內(nèi)設(shè)立分行的審批執(zhí)行更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣，才能將外資銀行國內(nèi)經(jīng)營可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)盡可能地控制在初始階段。

（三）控制市場風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)成為我國外資銀行監(jiān)管立法的重點(diǎn)。市場風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控一直是各國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)注的重心。近二十年來，國際金融業(yè)務(wù)內(nèi)容發(fā)生重大變化，主要表現(xiàn)在以下兩方面：第一、從短期的貿(mào)易信貸逐漸轉(zhuǎn)向中長期信貸，從零星、分散的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化金融服務(wù)；第二、隨著金融創(chuàng)新工具的不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的國際金融業(yè)務(wù)份額逐漸縮小，新的市場業(yè)務(wù)發(fā)展較快，如金融期貨、期權(quán)，再加上交易手段日益現(xiàn)代化，市場風(fēng)險(xiǎn)對銀行經(jīng)營構(gòu)成的威脅必須引起我國金融監(jiān)管部門的關(guān)注。《巴塞爾協(xié)議》充分考慮了金融市場客觀存在的利率風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、清算風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)操作風(fēng)險(xiǎn)等要素，比較有效地統(tǒng)一了對銀行表內(nèi)業(yè)務(wù)與日益擴(kuò)大的表外業(yè)務(wù)的綜合監(jiān)管，對當(dāng)前的跨國銀行監(jiān)管具有很強(qiáng)的針對性和可操作性。因此，應(yīng)該借鑒其它國家的經(jīng)驗(yàn)，將其管理要求、管理方式、操作規(guī)程，以及外資銀行對金融創(chuàng)新工具的應(yīng)用規(guī)范和要求引入外資銀行監(jiān)管的法規(guī)中來。

（四）明確監(jiān)管部門的職責(zé)，直轄市監(jiān)管部門內(nèi)部的分工，在法規(guī)中健全和完善現(xiàn)場檢查制度。目前，我國對外資銀行的監(jiān)管實(shí)行現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查兩種方式。雖然這一做法有利于監(jiān)管部門對外檢查的統(tǒng)籌安排，但是由于既涉及稽核監(jiān)督部門，又涉及職能監(jiān)督部門，因此這一做法的一個(gè)重要前提就是明確監(jiān)管部門內(nèi)部的分工，加強(qiáng)彼此之間的協(xié)調(diào)和配合。在檢查內(nèi)容上，應(yīng)該加大對外資銀行的風(fēng)險(xiǎn)性檢查力度，規(guī)范對外資銀行的測評和監(jiān)控。在檢查方法上，根據(jù)國際慣例，應(yīng)該建立定性分析與定量考核相結(jié)合的現(xiàn)場檢查制度。比如引入國際通用的CAMEL和ROCA標(biāo)準(zhǔn)，對所有注冊外資銀行采取CAMEL評級制度，對外資銀行分行則根據(jù)ROCA標(biāo)準(zhǔn)評審。在每次檢查后根據(jù)評級結(jié)果給予外資銀行一個(gè)綜合評價(jià)，然后分別不同情況確定相應(yīng)的監(jiān)管制度和措施。

（五）進(jìn)一步明確外資監(jiān)管的國際合作，使外資銀行受到我國和母國監(jiān)管部門的雙重監(jiān)督，減少金融風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國際慣例和我國國情，我國可在外資銀行監(jiān)管的立法中規(guī)定，任何一家外資銀行都要毫無例外地受到母國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管，而且這種監(jiān)管是建立在統(tǒng)一和綜合的基礎(chǔ)之上的。這樣既能體現(xiàn)《巴塞爾協(xié)議》中的“母國監(jiān)管”原則和“綜合監(jiān)管”原則，又能彌補(bǔ)外資銀行監(jiān)管中存在的漏洞。尤其是在外資銀行設(shè)立的程序方面，應(yīng)規(guī)定必須得到我國和母國監(jiān)管當(dāng)局的雙方同意。這樣就可以發(fā)現(xiàn)并阻止那些不穩(wěn)健經(jīng)營銀行的跨國設(shè)立，避免給我國帶來潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。

（六）完善外資銀行的退出機(jī)制。在加強(qiáng)對外資銀行設(shè)立和經(jīng)營過程立法的同時(shí)，還必須針對外資銀行的退出制定相應(yīng)的法律規(guī)范，以避免外資銀行在退出時(shí)導(dǎo)致國內(nèi)金融市場的波動，以及可能對其他相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益主體造成的損失。在對外資銀行監(jiān)管的過程中，要通過有效的監(jiān)管手段來保證法律的權(quán)威性。比如，限制外資銀行的網(wǎng)點(diǎn)擴(kuò)展，避免外資銀行在我國境內(nèi)形成地區(qū)壟斷，維護(hù)我國境內(nèi)銀行的健康發(fā)展；限制外資銀行的最低資本額，保證有實(shí)力的外資銀行進(jìn)來，并使其中的一部分存款保持在作為我國的存款；限制外資信貸資金的投向，從而將外資信貸資金導(dǎo)向有益于我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和部門。

論文關(guān)鍵詞：金融市場開放外資銀行監(jiān)管

論文摘要：隨著我國加入世貿(mào)組織,金融市場也將進(jìn)一步開放。本文作者分析了外資銀行經(jīng)營中存在的一些問題以及造成這些問題的原因之一:我國對外資銀行的監(jiān)管制度存在諸多缺陷。在此基礎(chǔ)上,作者指出了加入世貿(mào)組織后我國外資銀行監(jiān)管立法應(yīng)當(dāng)遵循的原則,分析了新修改的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》在外資銀行監(jiān)管方面的改進(jìn),并提出對外銀行監(jiān)管立法的一些建議。