資產信托監管制度研究論文

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在變幻莫測的市場上，信托工具交易的復雜性和風險性給國有資產管理和信托市場的健康發展帶來了極大的不穩定因素：一方面，投資者追求高回報，其所面臨的選擇和投資渠

道越來越多，但對信托創新產品的認識和了解卻又相對不足；另一方面，一些信托投資公司等金融機構內部風險管理存在著疏漏或松懈，一旦經營失敗卻極易引發市場動蕩甚至誘發一系列的金融危機。因此，加強對國有資產信托的監管既是有效防范信用風險的需要，也是信托投資公司穩健經營的需要。

一、國有資產信托監管體制：現狀與未來

監管是監管主體為了實現監管目標利用各種監管手段對監管對象所采取的一種有意識的主動的干預和控制活動。[1]金融監管的目的、目標和原則決定了金融監管的內容。[2]目前，世界上許多國家對銀行業和其他金融服務業的監管仍采用分業監管的體制，我國也不例外。在借鑒國際先進經驗和充分考慮到我國國情的基礎上，我國從大一統的金融監管體制過渡到現階段的分業經營和分業監管體制，它適應了中國初步建立市場經濟條件下的經濟、金融發展的狀況，有效地保障了金融業的穩健運營。[3]從目前的狀況來看，我國國有資產信托實行的是雙重監管模式，一方面要接受國有資產監督管理機構的監督管理；另一方面又要接受信托業監督管理機構的監督管理，而這兩種監管均來自政府部門。于前者而言，這種監管是現行國有資產管理體制的必然要求，對于國有資產任何形式上的利用以及形態上的轉換，各級、各地國資委作為出資人代表，必須嚴把審計評估、資產出讓、產權交易、債務處理、運行監督以及民主參與關，必須嚴格執行國有資產監督管理的法律法規；于后者來說，這種監管又是現行金融監管體制的必然結果，按照我國《銀行業監督管理法》第2條第3款的規定，由國務院銀行業監督管理機構（即銀監會）對信托投資公司及其業務活動進行監督管理，通過促進信托業的合法、穩健運行，維護公眾對信托業的信心，以保護信托業的公平競爭，提高信托業的競爭力。2004年銀監會下發的關于信托業監管的文件有70多個，明顯加快了信托業監管的制度建設。針對一些人認為現在對信托業的監管過嚴了，中國銀監會有關部門負責人曾表示，在現階段，任何關于信托公司應該放松監管的說法，都不利于保護委托人、受益人的利益，也不利于信托公司行業的整體發展。[4]總之，目前對國有資產信托的監管主要是從上述對國有資產的監管和對信托投資公司的監管這兩個方面進行的。一方面，各級國有資產監督管理委員會代表國家履行著對國有資產出資人的監管職能；另一方面，國務院銀行業監督管理委員會按照《銀行業監督管理法》的規定對信托投資公司這一非銀行金融機構進行監管。對于這種監管模式，一些人提出了自己的擔心，即這種監管方式要么可能導致多重監管，降低監管效率，不利于國有資產信托的發展；要么可能出現監管的真空地帶，不利于控制金融體系的穩定與風險。

筆者認為，這種擔心并不是多余的，但必須說明的是，對任何國家來說，其所選擇的具體監管方式，不僅有其經濟尤其是金融發展程度方面的因素，同時也與其長期的歷史監管模式和監管習慣不無關系。不以具體的環境為基礎即對一種具體的監管模式作出必然優或劣的判斷，未免會失之武斷。隨著國有資產信托的發展，合理確定其監管體制已成為順理成章的事情，筆者認為，在一個新興的金融市場中，在一個沒有健全的行業管理組織和高度自律的環境下，政府部門對于國有資產信托市場的監管是無可替代的，而且這種雙重監管模式的選擇完全適合我國國有資產信托發展的實際情況，雙方監管的目標和重點并不相同。但是，反對政府管制的觀點無疑也提醒著政府管制有著其相伴而來的缺陷，應當在加強政府監管的同時，通過各種措施將政府監管所帶來的消極影響降低到最小限度，如由于市場準入困難而造成的實際的壟斷、市場參與者的道德風險等。從長遠的發展趨勢上看，必須要在政府監管的基礎上，強調與培育市場參與者及自律組織的積極主動性，最終形成政府、自律組織、市場參與者等各個層面上的合理管理和監督，最終促使國有資產信托健康發展，有效防止國有資產流失，實現國有資產的保值增值以及經濟效益和社會效益的統一。

二、我國國有資產信托監管主體的體系架構

對國有資產信托監管模式的選擇，直接觸及監管組織的體系結構、監管方式和監管效率等金融監管的基本問題，也決定著監管目標的實現程度以及監管實施的成本大小等重要事項。因此從理論上對國有資產信托的監管主體展開研究是十分必要的，它構成了對國有資產信托監管模式選擇的基礎性前提。監管主體從性質和權力來源上，可以細分為兩類或者兩個層面：其一是政府部門，即狹義的行政監管當局。其權利由國家賦予，負責制定監管的各種規章制度并負責實施此類制度，任何市場主體違反規章制度，會遭受行政處罰乃至刑事處罰。其二是各種非政府性質或者半官方的民間機構、行會組織。其權力主要來自于成員對機構的章程、決策的普遍認可，違反了其規定一般不會必然引發法律上的責任，卻可能遭到機構的紀律處分。[5]在我國的金融領域，由于銀行、證券、保險、信托等金融行業之間的交叉和滲透日益明顯，已經形成了一家金融機構需要多家監管機構共同實施監管的局面。就國有資產信托來說，前述現行的國有資產監管主體體系構成是存在缺陷的。應該看到，國資委和銀監會是政府意志的代表，而政府監管在一定條件下的無效或失靈是不可否認的。政府在市場經濟中的缺陷主要表現為：政府干預若無限擴張，就會導致設置龐大的機構，人員臃腫，超出政府應該調控的范圍、層次和力度，不僅沒有彌補市場機制的短處，反而妨礙了市場機制作用的正常發揮。或者，由于政府制定法規、政策的失誤和實行措施的不得力等原因，也會出現政府的無效干預。所以說，政府對金融業的監管是必要的，但其作用是有缺陷的，甚至可能出現監管失靈的情況。[6]目前看來，行業自律與市場約束機制的不足，使得政府監管在整個監管體系中承擔的責任畸重，其風險承擔能力與責任不相匹配，進而導致如果放松行業監管將被迫承擔監管不力的責任；而一旦管制過嚴，市場的創新空間被阻礙，又不利于提高整個行業的市場競爭力。這種進退兩難的困境的直接表現就是監管體系構成要素失衡，責任風險不能有效分散，造成了監管當局在監管政策取向方面缺乏連貫性，業界對監管政策不能形成穩定預期。[7]從世界范圍來看，在新的形勢下，金融監管體制發展的一個新趨勢是，對銀行業和其他金融服務業實行統一的監管，英國、日本、韓國都成立了統一的“超級”監管機構，對國內所有的（或絕大部分）金融業進行監管，顯然我們不能無視國外金融業監管發展中出現的這種趨勢，從長遠角度看，國有資產信托的政府監管主體不宜太多，應適當進行集中。

建立以政府監管、行業自律與市場約束為特征的三位一體的監管主體體系，是實現市場風險識別和風險承擔責任的合理分散和匹配，促進國有資產信托市場健康穩步發展的重要保障。信托行業的自律組織是不可或缺的市場管理者，其通過會員共同制定的規則可以有效約束行業內部的經營行為和交易行為等，緩解監管者與被監管者之間博弈過程中的緊張關系，進而維護金融安全，同時也可以有效節約政府監管的成本支出。如果說政府監管對國有資產信托產品市場所采取的管理、制裁或處罰等所產生的只是外部的強制效應，那么，利用信托行業自律組織的自律意識進行自我約束、自我管理，則可以充分發揮內部約束的效果，從而構成前者有效發揮作用的基礎。自律組織處于維護行業信譽和運行安全的考慮，所制定和執行的自我監管標準和規范較之法律規定而言要求要高出很多，這些高標準的監管規范在信托產品市場的第一線進行實時、動態的風險監控，可以很好地彌補政府金融監管部門監管能力的局限性，不但會節約實施有效監管的成本，而且會提高整個信托市場的監管效率，成為政府監管的有益補充。

與此同時，加強對信托公司市場行為的約束同樣重要，筆者認為，在這一方面，建立國有資產信托的受托人破產隔離制度是其中的關鍵。該制度不僅是保護國有資產信托受益人和委托人利益的必然要求，而且從根本上看，是有效保護國有資產、防止國有資產流失的重要措施。我國《信托法》對破產隔離有所論及，但其所提供的機制尚不完全。完整的信托破產隔離應該包括兩個方面，即信托財產與委托人破產風險的隔離和與受托人破產風險的隔離，任何一個方面的不完善都不是真正意義上的破產隔離，信托制度也將失去其應有的本源魅力。[8]信托破產隔離與信托財產的獨立性密切聯系在一起，受托人破產時，如果純因其固有財產管理不善所致，且受托人沒有對信托財產發生道德風險，這種情況下信托財產與受托人破產是絕緣的，受托人破產后處理信托事務的權利義務由新受托人承繼；但如果受托人在管理信托財產過程中發生了對信托財產的道德風險，那么顯而易見該信托財產的安全便無法與受托人破產風險相隔離，受托人的道德風險足以威脅信托財產的安全性。[9]筆者認為，現時增強國有資產信托受托人破產隔離功能的關鍵，是對受托人道德風險實施有效的約束和控制，為此，可以將基金托管中獨立托管人制度引入國有資產信托中，明確規定托管人的資格和職責。[10]三、我國國有資產信托監管重心的轉移

在現代經濟社會中，如果沒有恰當的監管，任何金融市場都難以運作良好。恰當、可靠、有效的監管能保證市場效率，減少不確定性，增強市場信心；而糟糕的監管會使金融市場虛弱多病，不當監管甚至導致金融市場的災難。因此，金融市場的競爭力，在相當程度上依賴于監管體系的組織能力和相應的支持性制度。[11]筆者認為，就國有資產信托的監管來說，在建立和完善監管主體制度的同時，監管重心應從目前的合規性監管逐漸向信托風險的防范和化解上轉化。

目前的合規性監管有著其深刻的現實原因，其主要表現就是信托市場的運行主體體系本身存在諸多不足，一方面，信托公司作為市場化的主體，其法人治理結構、內部風險控制體系亟待完善，濫用關聯交易進行利益輸送等違背受托人誠信義務的行為仍時有發生，這種惡意侵占其他市場主體利益的傾向與真正的市場化原則是背道而馳的；另一方面，信托產品的投資者應該是具有一定風險識別和承擔能力的主體，但現實的情況是大多投資者極不成熟，在追求信托高收益的同時卻不愿意承擔相應的風險，期望由政府和銀行為自己的投資風險買單，這一想法實際上折射出信托市場需求的一些非市場化因素。因此，維護社會穩定與遵守市場紀律成為了檢驗信托市場化運行的試金石。[12]顯然，在這一過程中僅僅實行合規性監管是遠遠不夠的，信托公司作為專業化的金融機構，風險和收益始終是永恒的話題，其在實現委托人利益最大化的同時，控制相關的風險是其成功履行自身財產管理人職能的關鍵。

從微觀層面看，國有資產信托在信托市場上涉及的風險主要有市場風險、信用風險、流動性風險、營運風險以及法律風險等。整體而言，2003年信托產品在風險控制方面采取了多種措施，具體包括財政支持[13]、資產抵（質）押[14]、第三者擔保[15]、貸款保險[16]、銀行信譽[17]、優先/次級結構[18]和發行公司本身的信用等。相比之下，雖然2003年和2002年在信托產品的設計中采用的風險控制措施種類仍然相同，但對各種措施的使用側重點有所不同。以政府信用為例，在2003年的比重有顯著下降，即由原來的36.84%下降到11.81%，從而反映了信托投資公司在信托產品開發中注意規避可能由于政府信用濫用而導致的風險，并力圖通過其他市場化的風險控制措施來達到同樣的目的。而采用資產抵押和質押以及依靠信托公司自身信用的比重則明顯上升，均由過去的5.26%分別達到2003年的14.96%和23.62%。總體上講，在信托產品的風險控制措施安排方面表現出較好的發展態勢。但是，不同的信托產品其所面臨的風險并不完全相同，越是在這種情況下，加強對國有資產信托的風險防范和控制方面的監管就變得更為重要一些。

應該明確的是，監管重心的上述轉化其最終目的仍然是為了促進國有資產信托市場中合格市場主體地位的確立，這種確立絕不是以信托機構股權結構中國有成份和民營成份比例的變化作為決定性因素，更不是只要簡單的實現國退民進就可包治百病。筆者認為，構建股權結構合理、法人治理結構完善以及內部風險控制健全的信托投資公司才是其真正市場主體地位成立的關鍵。應該說對這個問題信托業界基本形成了共識，而且最近一段時間信托投資公司的監管部門制定的關于強制信息披露、關聯交易控制以及信托公司評級分類等措施的出臺，也從外部推動了信托公司加快完善相關法人治理結構和內部風險控制措施的步伐，但如何根據各個公司的實際情況，將這些原則與要求引入到公司的日常經營管理中去，建立切實可行的制度，則尚需時日，所以構建以資本充足率為核心的風險管理體系和以透明度建設為重點的公司信息披露制度，是國有資產信托監管中不可忽視的重點所在。只有這些制度和體系真正得到完善，信托公司作為一個“受人之托，代人理財”的專業金融機構的市場主體地位才算真正得到確立，國有資產信托的安全也才會有更可靠的保障。

四、我國國有資產信托監管體系的配套制度建設

除了信托稅制改革之外，作為國有資產信托監管體系的配套制度建設還包括信用制度建設和法制建設兩個重要方面。筆者認為：

（一）要提高國有資產信托的監管效果，必須加強信用制度的建設步伐。現代市場經濟條件下，信用不能僅僅作為一種美德來倡導，還必須形成一種制度。[19]國有資產信托的開展，離不開信用這一基礎。因此，首先要建立和完善個人和企業信用制度，通過多種方式強化市場主體的信用觀念和信用意識，這是健全整個社會信用體系的關鍵；其次要進一步促進信用中介服務行業的市場化發展，通過發展各種提供信用服務的中介機構，建立社會信用評估體系，以減少信息不對稱所帶來的信用風險；再次要加強政府信用建設，加快建立國家信用管理體系，通過建立信用資料數據庫和實現信用資料的開放，對信用資料的公開、合法、正當的收集與使用通過立法的形式作出明確規定，確保向社會公眾提供風險信息的中介服務機構能夠健康發展，為社會信用的確立奠定基礎；最后，要進一步加強行業自律建設，引導企業加強自身信用管理，提高其自我信用控制能力和信用風險防范能力。建議通過引導企業建立客戶資信管理制度、內部授信制度和應收賬款管理制度等辦法，提升企業的信用管理水平。[20]（二）法制建設是國有資產信托監管配套制度建設中的重中之重。目前的“一法兩規”只是搭建了信托基礎法、信托主體法和信托主業法的框架，尚有許多內容需要補充和完善，特別是對于信托業務立法在國外乃立法的重點，如日本的《證券投資信托法》、《貸款信托法》都是圍繞著專業的業務品種所進行的立法，而目前我國這方面的立法只局限在資金信托業務，對于更廣泛的財產信托和公益信托等業務還存在法律空白，這直接導致了法律的真空，去年信托創新中個別信托公司通過財產信托的方式規避資金信托200份的限制導致的爭論充分說明了這一點。因此，順應市場變化需求，及時出臺相關的業務專項法律法規是信托業發展所必須的制度保證。就國有資產信托來說，今后我國應進一步加大對國有資產信托業務和信托產品監督和管理的立法工作力度，以單行法和特別法等形式，建立起一套具有中國特色，能夠滿足國有資產信托健康發展的信托法律制度體系，所以條件成熟時完全有必要制定一部系統的《國有資產信托法》。