金融監管制度結構論文

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內容提要金融監管的制度結構對監管效率和有效性、監管的直接和間接成本以及實現監管的目標都有直接的影響。本文首先圍繞金融監管三種制度結構的爭論，分析了它們各自的優缺點。然后著重從監管成本、資源配置、調和沖突、監管差異和監管責任五個方面探討英國在單個監管機構模式實踐中的得與失。

金融監管的制度結構(institutionalstructure)對監管效率和有效性、對監管的直接和間接成本以及實現監管的目標都有直接的影響。本文將對這些問題進行分析探討，并且還將分析監管結構在多大程度上取決于金融機構活動性質和市場發展趨勢的變化，是否存在一個獨立于金融市場發展之外的最優監管結構模式。

一、有關金融監管制度結構的爭論

有關金融監管的制度結構問題在各國都曾不太受重視，但近年來，該問題在一些國家開始成為一個重要的政策問題。人們開始考慮金融監管的效率是否受監管的制度結構影響。

金融監管的結構格局對金融監管成功與否具有重要意義：第一，影響金融監管效率和有效性。第二，影響金融監管責任是否能明確確定，從而影響監管目標的實現。第三，金融監管當局的監管目標通常不止一個，因此，在監管目標之間存在沖突時，只有監管機構責任明確，才能較好地解決沖突問題。第四，是影響監管成本的重要因素。第五，不必要的交叉和重復監管，對監管成本和監管效率會產生重要影響，而不同的監管結構在避免這些問題上有不同的優勢。

金融監管結構格局對金融監管的成功和效率具有重大意義，但本身并不能保證監管效率和有效性，只是提供實現有效監管的環境。

倫敦經濟學院教授、著名金融經濟學家、英格蘭銀行貨幣政策委員會成員Goodhart(1998)和他的同事認為，金融監管結構模式可依據三個不同的準則設立：一個是根據金融機構的特點；另一個是根據金融機構的業務功能；第三個是根據監管目標。以金融機構為準則時，監管機構的劃分只根據金融機構的性質而不論其從事何種業務，這在審慎監管中非常合適，因為審慎監管必須以金融機構為監管重心。以功能為劃分原則的監管格局只著重于金融業務的類型，而不論從事這些業務是哪些金融機構。他們認為，在實踐上，監管結構的設置應該采取矩陣方式。因此，他們提出以監管目標為準則設立監管結構。但無論以什么準則設立監管結構，都會涉及單一監管機構還是多個監管機構并存的模式選擇問題。

(一)單一監管機構模式

主張這種模式的人認為，單一的監管機構負責對系統風險、審慎監管和金融機構行為進行監管具有一系列的優勢。第一，可以充分發掘監管成本和人力資源的規模效益。第二，可以發掘監管的范圍經濟(economicsOfscope)。第三，反映了金融機構一體化和集團化的發展趨勢。第四，可以避免因監管條例不一致、重復、交叉等問題而產生的金融機構之間的不平等競爭。第五，如果金融監管人才短缺，將這些人才集中在單一監管機構可以提高對這些人力資源的利用效率，也能夠更好地避免這些短缺專業人才流失。第六，在單一的更為簡單的監管結構下，監管責任制可以更為明確地確定。

(二)多個監管機構并存的模式

反對建立單一監管機構模式的觀點認為，第一，盡管金融機構業務一體化，金融機構日趨集團化，但金融機構之間的差異在今后相當長時期內仍會繼續存在，銀行、保險、證券公司和衍生市場中介機構之間在金融產品、業務性質和資產轉化中的不同特點不會立刻消失。第二，單一金融監管機構的監管目標和原則可能不很明確，對金融機構和金融產品之間的差異不能給予足夠的認識和區分。第三，如果單一監管機構要對系統風險、審慎監管和商業行為等各個方面負責，這些監管目標和責任之間可能會產生沖突。第四，單一監管機構的監管權力有可能過于強大，導致官僚主義、壟斷和濫用權力。第五，單一監管機構的模式可能令社會公眾產生道德風險，在投資決策中，對不同金融機構和金融產品之間明顯存在的差異不能給予足夠的重視。第六，建立單一監管機構有可能導致信息損失。第七，從經濟學理論的角度來說，具有壟斷勢力的單一監管機構可能產生低效率。

(三)第三條道路

Goodhart(1998)等認為，設立監管結構的最終評判標準應當是這種監管模式在實現監管目標方面體現的效率和有效性，因此，應當根據監管目標設立監管結構。因為，第一，只有將監管目標明確定義，并且準確無誤地將實現監管目標的責任委托給監管機構，監管才有可能有效地進行。第二，只有在監管責任明確的前提下，才能討論監管責任制的有效性和透明度。第三，當監管機構明確各自的監管目標，才有可能產生明確的內部控制重點。第四，當各監管目標之間產生沖突時，需要找到沖突解決辦法。單一監管機構的模式在這方面具有明顯優勢。第五，對審慎、系統風險、商業行為等方面的監管，需要不同的監管方法和文化，單一監管機構能否有效地做到這些還不是很清楚。第六，批發和零售金融業務之間存在本質差異，需要不同的監管方法進行監管。讓不同的監管機構分別監管批發和零售金融業務有助于解決這個問題。當然，單一監管機構也可以通過內部監管分工解決這個問題，但這樣做的結果會增加內部交易成本。

根據上述論證，Goodhart(1998)等人認為，監管格局可以監管目標為基礎來設立，一個可能的模式是建立這樣一個監管體系，它包括一個系統風險監管機構、一個審慎監管機構、一個零售金融業商業行為監管機構、一個批發金融業行為監管機構、若干自律組織、一個競爭監督機構。

二、單一監管機構模式的實踐

1997年10月，英國金融監管局(FinancialServicesAuthority，簡稱FSA)正式成立，全面負責對英國金融業的監管，英格蘭銀行(中央銀行)也于1998年6月正式將銀行監管的責任交給FSA。FSA在“金融服務及市場法”的框架下開展監管工作。如果“金融服務及市場法”得到國會的正式通過，將取代現有的《1982年保險公司法》、《1998年金融服務法》、《1987年銀行法》以及《1986年房屋協會法》和《1992年友好協會法》。

新成立的英國金融監管局將是世界上監管范圍最廣的監管當局，監管的范圍從獨立的金融咨詢公司到經營全球業務的投資銀行，具體包括審慎監管、商業行為和市場操作。監管對象包括銀行、證券、基金管理和保險公司。這樣的監管模式雖并非英國首創，瑞典和丹麥早在80年代中期就已成功地采用單一監管機構模式，但英國是世界金融中心第一個采用單一監管機構模式的國家。

在世界其他地區，日本于1998年6月設立單一監管機構——日本金融監管局(FinancialSupervisoryAuthority)。同年4月，韓國設立極似英國FSA的單一金融監管機構。澳大利亞于1998年7月成立兩個跨行業金融監管機構：一個負責對銀行、保險和退休基金的審慎監管(TheAustralianPrudentialRegulationAuthority)，另一個負責對證券公司和金融機構行為規范的監管(TheAustralianSecuritiesandlnvestmentCommission)。在二者之上還設有一個獨立委員會，對二者進行協調和監督。加拿大于1987年將銀行和保險監管合并，成立金融機構監管局(TheOfficeOftheSuperintendentOfFinancialInstitutions，OSFI)。盧森堡于1997年1月開始對銀行和證券業實現單一監管，冰島也于1999年1月成立單一金融監管機構。目前，世界上有近五六十個國家在金融監管上采用或正朝單一監管機構的模式邁進。

與這種一體化的單一監管機構的模式相對應的是多個法定監管機構同時并存的監管模式，目前美國和世界多數國家采用這種模式。在美國的監管體系中，有聯邦當局一級，而且聯儲、貨幣審計處(theOfficeOftheComptrollerOftheCurrency)、證監會(SEC)以及CFTC等對各自職權都極力維護，不愿放棄，因此近期美國還不會出現單一監管機構的模式。

監管的國際趨勢是監管的一體化，這種模式具有兩個明顯的優勢：一個是對市場的敏感度，另一個是監管的有效性。

從市場的角度來說，監管一體化有巨大的吸引力。許多金融機構對多個監管機構同時并存、監管內容交叉重復、監管要求又不盡相同的監管體系有頗多抱怨。從保護市場的角度看，因為金融機構業務和風險管理的全球化，要求監管體制也要反映這種市場變化，從全球的角度監督金融監管承擔的全部風險及其對金融系統穩定的潛在影響。

監管一體化的這種趨勢從國際金融監管的協調上也得到反映。西方七國財長于1999年同意由國際清算銀行AdrewCrockett領導，將世界各國的監管當局和中央銀行聚集在一起，成立一個委員會，并建議各國派出財政部官員、中央銀行官員以及該國主要監管當局作為代表。這個提議還會進一步促進各國監管的一體化進程以適應金融市場和監管全球化的大趨勢。

(一)監管成本

單一監管結構的模式優勢還反映在監管成本的規模效應上。這種模式有助于降低金融機構承擔的直接和間接監管成本。以英國金融監管局的預算看，1999年的監管預算約在1．5億英鎊左右，是英國金融業年營業額(turnover)的0．003％。

合并監管規則和條例，統一監管報告要求，剔除重復和交叉監管，這些都有利于減少被監管機構的負擔，尤其是當監管的實行成本若干倍于支付監管人員工資等“直接成本”時，單一監管機構模式的優勢尤為突出。盡管英國金融監管局監管范圍比被兼并的9個監管機構的監管范圍略廣，但按真實價值計算，FSA1999／2000年度的預算低于合并前各監管機構成本之和。

監管成本不僅體現在貨幣支出上，還會對金融機構的行為和投資決策產生影響。在這種意義上說，金融監管具有類似稅收的經濟效果。例如，世界各金融中心在吸引國際金融業務方面一直都存在激勵的競爭，而降低監管成本，吸引更多的金融機構和金融業務是競爭的一個重要方面。

建立單一的監管機構體系有助于降低監管成本，最終提高社會公眾包括投資者的利益。雖然Franks(1998)，Goodhart(1988)和Lomax(1987)等人認為，單一監管機構的模式未必一定能夠實現上述種種優勢。因為在單一監管機構的模式中，對各金融行業監管的專業分工還繼續存在，例如，銀行監管司、保險監管司等，這些監管部門之間仍可能會產生信息交流和協調合作的問題。但我們認為，在通常情況下，在多個監管機構同時并存的模式下，這個問題會更嚴重些。因為單一監管機構的模式可以將管理結構和內部決策程序有效地統一起來，從而比較容易克服上述困難。

在英國金融監管局成立之前，英國有11個法定監管機構，負責監管不同的金融行業。從1997年10月起，其中9個監管機構被英國金融監管局兼并，并于1998年6月，將銀行監管從英格蘭銀行手中接管過來。在這樣的新結構下，不僅將最優秀的監管人才集中起來，而且可以大大提高在信息交流、文件記錄等方面的效率，還有助于避免重復監管的出現，從而降低監管成本。

(二)資源配置

各國的監管當局對可能產生大規模風險，進而危及監管目標實現的金融機構和金融活動，都要投入大量的資源開展風險分析。由于市場的不斷變動和不確定性，使得比較各金融機構和金融產品之間的風險規模相當費時費力，而且非常困難，因此，有效地配置監管資源是完成這項工作必不可少的一個要素，而單一監管機構的組織結構和管理能力應當能夠更有效地實現監管資源合理配置(Foot，1999)。

在現代監管體制中，除了外部的立法監管，金融機構內部模型在風險管理中起著越來越重要的作用。而評審金融機構采用的風險估計模型和其他復雜的內部控制系統的質量，需要豐富的金融理論和實踐操作經驗，擁有這些經驗和能力的專業人才是金融機構和監管當局共同追逐的對象。尤其是當這些人才供給短缺時，有效地留住和利用這些專業人才對實現有效監管至關重要。單一監管機構的模式在這方面應當具有更多的優勢。

(三)調和沖突

監管當局在實現各監管目標時可能會出現沖突，這與政府在實現穩定物價和提高就業的宏觀經濟政策目標時可能出現的沖突很相似。Goodhart(1998)和Taylor(1995)認為，對不同監管目標、不同監管責任以及不同監管機構之間存在的沖突，由政府直接進行調節和解決比成立單一監管機構去解決更合適。但實際上，政府部門在解決這類沖突時通常效率很低，因而并不合適。

在多個監管機構的模式中，各監管機構之間的沖突可能是由于各自的監管目標和責任不明確，也可能是這些目標和責任相互不一致，在這種情況下，單一監管機構的模式就有明顯的優勢。單一監管機構可以被賦予明確的監管目標和責任，可以在明確的責任制范圍內運作，從而，在監管目標和責任方面產生沖突的可能性就比較小。

在多個監管機構的模式下，即使各監管機構能夠有效的承擔各自的監管責任，但匯總起來未必就能得到和諧一致的監管效果。

以英國的監管體制為例。英國財政部和金融監管局的責任都有很明確的分工，財政部制定監管的立法框架，金融監管局則有責任在這個框架之內行使有效的監管。在金融危機出現時，財政部、英格蘭銀行及金融監管局之間的明確分工和不同責任在1997年的諒解備忘錄中有清晰的解釋。金融監管局承擔監管所有金融活動的責任，并要確保金融機構遵守監管規則。在金融機構出現問題時，金融監管局要審核該金融機構是否面臨破產、對其他機構可能產生的影響，以及由私人部門提供援助的可能性。如果金融系統的穩定性受到威脅，金融監管局則要邀請英格蘭銀行參與解決。英格蘭銀行要審核系統穩定性受威脅的程度以及向市場注入資本，發揮最后貸款人功能的必要性。如果英格蘭銀行不得不向市場注入資本，那么，財政部就必須介入決策，因為中央銀行投入的資本說到底是政府即公眾的資金。

(四)監管差異

在多個監管機構模式下，各監管機構采取的監管方法可能各不相同，由于監管條例和規則的不一致，可能造成被監管機構之間的不平等競爭，單一監管機構模式則可以比較好地避免這個問題的出現(Norgren，1998)。但這不是說單一監管機構必須采用“一刀切”(onesizefitsall)的做法，因為一刀切的監管方法會增加被監管機構的實施成本，抵消單一監管機構模式具有的優勢。

實際上，單一監管機構可以將不同的監管目標和監管方法之間存在的沖突通過內部機制消化處理，應當能夠對不同的市場、不同金融產品和投資者類型進行合理區分。在制定監管條例和原則時，既要保持充分的一致性，平等地對待所有被監管機構，確保類似的風險接受類似的監管要求。同時，單一監管機構又要充分反映金融市場、產品、投資者群體的差異，保持合理的區分。而監管責任制和復審機制可以避免這種區分不足的缺陷。

(五)監管責任

單一監管機構模式盡管在各項市場發展新趨勢和新環境下具有許多優勢，但也有問題，其中之一是單一監管機構被賦予過多、過強的監管權力，以致可能產生官僚主義甚至霸氣，形成所謂的監管壟斷勢力(Taylor，1995)。如何避免這些問題，不存在什么簡單解決辦法。英國政府在“金融服務及市場法(草案)”中提出，通過加強金融監管局的立法責任制機制，對這些問題加以強調和重視(HMTreasury，1999)。金融監管局也就如何履行立法賦予的責任向公眾發表了大量的文件和報告，還就監管方法和監管標準要求大規模地公開地向社會各方廣泛咨詢。對如何確保監管條例公平實施的內部程序、如何將監管局不同部門進行分工和隔離，尤其是案件調查人員和厲行實施及懲治人員進行內部的分工隔離等具體做法向社會公眾廣為公布，征詢意見和建議(FinancialServicesAuthority，1998a，1998b，1998c)。

在這種單一監管機構模式下，英國金融監管局負責對金融業的全面監管，但大部分的前沿具體監管由一系列經金融監管局認可的自律組織和機構承擔。這些經認可的機構包括3個自律組織、9個專業機構、6個交易所及2個清算行。“金融服務及市場法(草案)”明確定義了金融監管局的監管目標：維護社會公眾對英國金融體系的信心；促進公眾對金融體系的了解，包括對不同的投資機會和金融服務的風險和收益的了解；確保對投資者提供恰當保護；減少金融犯罪。

此外，金融監管局必須承擔一系列的責任，確保監管效率和有效性；加強被監管機構管理層的責任，確保監管條例得到實施；推動和促進金融創新和市場競爭；維護和促進倫敦的國際金融服務和市場的地位。

英國新監管體制的一個重要特點在于強調被監管機構高層管理人員在監管執行中的責任和作用，因為高層管理人員對該機構的監管執行文化和商業行為的影響比任何監管當局都大，如果被監管機構有效地承擔監管執行責任，那么監管當局就可不必經常采取干預性的監管行動。