企業(yè)監(jiān)督機構(gòu)調(diào)查報告

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加入WTO后，如何與國際市場接軌，這對我國各類企業(yè)來說都是一個新課題。然而，如何加強國有企業(yè)的黨風廉政建設(shè)，完善企業(yè)監(jiān)督機構(gòu)，防止腐敗分子侵吞國有資產(chǎn)，更是許多同志所關(guān)心的問題，也是值得深入研究的新課題。對此，中央紀委紀檢監(jiān)察研究所"加入WTO對我國行政監(jiān)察工作的影響及對策"課題組就這一問題開展了調(diào)查研究，對我國加入WTO后如何繼續(xù)完善國有企業(yè)監(jiān)督機構(gòu)的建設(shè)提出了一些建議。

一、國有企業(yè)監(jiān)督機構(gòu)的現(xiàn)狀

通過調(diào)查情況來看目前國有企業(yè)監(jiān)督機構(gòu)主要有以下幾種形式。

1、監(jiān)事會

按照《公司法》設(shè)立的國有獨資公司、有限責任公司、股份有限公司都設(shè)有監(jiān)事會。監(jiān)事會的成員有兩種，一種叫體內(nèi)監(jiān)事，一種叫體外監(jiān)事。有的監(jiān)事會以體外監(jiān)事為主，如上海的東方國際（集團）有限公司、上海汽車工業(yè)（集團）總公司、上海石化股份有限公司的監(jiān)事會都是體外監(jiān)事居多占主導地位。也有些企業(yè)的監(jiān)事會成員以體內(nèi)監(jiān)事為主，如上海醫(yī)療器械（集團）有限公司，監(jiān)事會5名成員中，大多數(shù)人都是公司內(nèi)部領(lǐng)導成員或工作人員，包括紀委書記、紀委干事事、會計和工會干部等人。

2、內(nèi)設(shè)監(jiān)督機構(gòu)

國有企業(yè)內(nèi)設(shè)紀檢監(jiān)察機構(gòu)比較健全，不但國有獨資公司及國有控股公司設(shè)有紀檢監(jiān)察機構(gòu)，就連中方?jīng)]有控股的中外合資企業(yè)也設(shè)有紀委。在具體設(shè)置上，一般實行紀委和監(jiān)察機構(gòu)合署辦公的形式，有的還與監(jiān)事會的日常辦事機構(gòu)事署辦公，還有的與審計部門一起合署辦公。

3、母公司向子公司委派產(chǎn)權(quán)代表

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，許多國有企業(yè)投資創(chuàng)辦下屬企業(yè)，形成母子公司。除個別企業(yè)外，多數(shù)企業(yè)對其子公司的監(jiān)督都比較到位，但主要不是通過監(jiān)事會實施監(jiān)督，而是通過向子公司委派產(chǎn)權(quán)代表的辦法實行直接控制。產(chǎn)權(quán)代表一般包括總經(jīng)理、黨委書記和財務(wù)總監(jiān)作為產(chǎn)權(quán)代表，他們的人事關(guān)系、工資關(guān)系和各項福利均由集團統(tǒng)一管理。他們還設(shè)立了產(chǎn)權(quán)代表報告制度，詳細列出了產(chǎn)權(quán)代表應當及時報告的事項目錄和報告方式，包括國有資產(chǎn)處置方案報告、企業(yè)利潤分配方案報告、董事會議事情報告、違規(guī)經(jīng)營、決策失誤以及產(chǎn)權(quán)代表的個人重大事項等十多項內(nèi)容，保證了集團領(lǐng)導對下屬企業(yè)日常經(jīng)營活動進行不間斷考察，對主要負責人的個人情況也能夠及時掌握。制度規(guī)定，董事會召開之前，產(chǎn)權(quán)代表必須把董事會議題報呈集團公司，并按集團公司的意志在董事會中行使權(quán)力，否則以違紀論。他們規(guī)定，各分公司的財務(wù)總監(jiān)不是對分公司的總經(jīng)理負責，而是對集團公司負責，因而可以直接向集團公司報告情況。重大的經(jīng)營事項則必須由總經(jīng)理和財務(wù)總監(jiān)聯(lián)合簽字才能生效。這些制度保證了該公司幾年來沒有發(fā)生一起侵吞國有資產(chǎn)的經(jīng)濟犯罪案件，經(jīng)濟效益和經(jīng)營規(guī)模迅速擴張，使國有資產(chǎn)不斷升值。

二、存在的問題

由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換是一場深刻的社會變革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度涉及方方面面的改革，不是一朝一夕就能完成的。目有，國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)，特別是監(jiān)督機構(gòu)的建設(shè)還不夠完善。主要有以下幾個問題。

1、法人治理結(jié)構(gòu)，特別是監(jiān)事會成員的遴選不規(guī)范

建立現(xiàn)代企業(yè)制度，歸根結(jié)底是要確保出資人到位，通過規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)形成完善的產(chǎn)權(quán)約束機制。現(xiàn)在雖然許多改制企業(yè)都建立了法人治理結(jié)構(gòu)，但許多董事會、總經(jīng)理和監(jiān)事長仍然象行政官員一樣任命和管理，形成了三者分工合作的工作關(guān)系。有的企業(yè)實行董事會領(lǐng)導下的經(jīng)理負責制，模糊了董事會與總經(jīng)理的基本關(guān)系格局。還有的甚至只有董事長而沒有董事會。這些做法都不可能真正建立國有企業(yè)的分權(quán)制衡關(guān)系。

法人治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范的表現(xiàn)，在監(jiān)事會成員的遴選上尤為明顯。由于許多企業(yè)的主管部門并不指望靠監(jiān)事會對企業(yè)經(jīng)營者實施監(jiān)督，而是寄希望于自己的行政管理權(quán)力，設(shè)立監(jiān)事會不過是為了應付《公司法》的原則性要求，因而監(jiān)事會的成員常常是由某些負責人隨意指定的，帶有很強的主觀隨意性，普遍存在兼職的多專職的少（致使有個別專職的，也是已退休的老同志），體內(nèi)的多體外的少，不懂業(yè)務(wù)的多懂業(yè)務(wù)的少這種現(xiàn)象。許多監(jiān)事會成立后，一系列基本問題，諸如有何責任，向誰負責，以及工作方式，職權(quán)約束和限制等問題，均不明確。少數(shù)積極性高的，自主開展一些調(diào)研活動，多數(shù)只是一年召開一兩次例行性會議，聽取企業(yè)經(jīng)營的情況介紹，或者被動地列席一下董事會會議。體外監(jiān)事常常是由政府或有關(guān)部門的領(lǐng)導兼任，不可能用太多的精力履行其監(jiān)事職能。體內(nèi)監(jiān)事的個人利益與企業(yè)經(jīng)營者是一致的，并沒有因成為監(jiān)事會成員而改變其作為經(jīng)營者助手的身份，不可能代表出資人對經(jīng)營者實施有效監(jiān)督。這樣的監(jiān)事會只能是徒有其名。

2、監(jiān)事會與企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)督機構(gòu)職責不分甚至混為一談

根據(jù)黨的十五屆四中全會決議和修改后的《公司法》，企業(yè)監(jiān)事會應該是由出資人委派或選舉，對出資人負責，對經(jīng)營者實施監(jiān)督的權(quán)力機構(gòu)。監(jiān)事會與企業(yè)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。其職責是通過對企業(yè)的財務(wù)活動及企業(yè)負責人的經(jīng)營管理行為進行監(jiān)督，確保所有者權(quán)益不受侵犯，并對企業(yè)負責人的經(jīng)營管理業(yè)績進行評價，提出獎罰、任免建議。而企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)督機構(gòu)是由企業(yè)經(jīng)營者設(shè)置，對企業(yè)經(jīng)營負責的工作機構(gòu)，是企業(yè)經(jīng)營管理的一個組成部分。企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)督機構(gòu)主要是在總經(jīng)理領(lǐng)導下對企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營領(lǐng)導班子以下的人員和下屬子公司實施監(jiān)督，很難對企業(yè)經(jīng)營者和領(lǐng)導班子實施有效的監(jiān)督。監(jiān)事會和企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)督機構(gòu)是兩上性質(zhì)截然不同的監(jiān)督機構(gòu)，可是實際上許多企業(yè)不僅沒有明確劃分監(jiān)事會和內(nèi)設(shè)監(jiān)督機構(gòu)之間的職責，有的甚至實行監(jiān)事會辦公室與紀委辦公室、監(jiān)察室三位一體的辦公體制，使監(jiān)事會成了總經(jīng)理手下的一個工作機構(gòu)。

3、對境外企業(yè)的監(jiān)督幾近空白

最近幾年，國內(nèi)許多企業(yè)都去境外投資。由于這些企業(yè)常駐境外，沒有什么規(guī)范的監(jiān)督機構(gòu)。加上有些國內(nèi)主管者另有所求，關(guān)系暖昧，很多成了國內(nèi)主管者和某些政府部門負責人出國時的接待站和小金庫，其費用開支成了無底洞，絕大多數(shù)經(jīng)營不善，虧損嚴重。特別是有些長期由夫妻二人共同經(jīng)營的境外企業(yè)，監(jiān)督根本無從談起，有的幾年時間就把幾十萬上百萬甚至上千萬美元的國有資產(chǎn)揮霍掉。有的境外人員攜款外逃，或公然把國有資產(chǎn)變成私人財產(chǎn)，也無人追究。

三、對策建議

按照黨中央的明確要求，目前大多數(shù)國有大中型企業(yè)初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度。國企改革已進入攻堅階級。特別是"入世"在即，國企改革越來越緊迫。在國企監(jiān)督問題上，行政監(jiān)察機關(guān)如何定位，如何發(fā)揮作用的問題越來越突出。對此，許多同志通過調(diào)查研究，提出了以下建議。

1、找準自己的位置，監(jiān)督國資管理部門履行職責

國有資產(chǎn)管理體制是經(jīng)濟體制改革的一個難點，也是一個繞不過去的坎。其基本方向是逐步實現(xiàn)政企業(yè)分開，形成以產(chǎn)權(quán)為紐帶的法人治理結(jié)構(gòu)，明確企業(yè)出資人和企業(yè)經(jīng)營者的地位和責任，并在國有資產(chǎn)保值增值上各負其責。這種改革，政府是主動方，而企業(yè)是被動方。行政監(jiān)察機關(guān)應當找準自己的位置，依照有關(guān)國有資產(chǎn)管理方面的行政法規(guī)實施有效監(jiān)督，督促國資管理部門切實擔負起國有資產(chǎn)的管理責任，保證國有資產(chǎn)存量能夠不斷增加而不是不斷減少，保證國有股份收益能夠切實兌現(xiàn)。

2、監(jiān)督各級政府完善國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)，參照《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》規(guī)范監(jiān)事會的設(shè)立和運作

建立現(xiàn)代企業(yè)制度的根本目的，是從產(chǎn)權(quán)關(guān)系上形成一種有效的約束機制，使企業(yè)經(jīng)營者得到有效的監(jiān)督，激發(fā)其搞好企業(yè)管理的內(nèi)在動力。在現(xiàn)代企業(yè)中，監(jiān)事會與董事會、經(jīng)理層雖然都是出資人的人格化代表，但三者并不是分工與合作的關(guān)系，而是互相監(jiān)督和制約的關(guān)系。在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的過程中，行政監(jiān)察機關(guān)要依法實施有效的監(jiān)督。監(jiān)督的重點是各級政府是否按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求實現(xiàn)了政企分開，法人治理結(jié)構(gòu)是否完善，運作是否規(guī)范，國有資產(chǎn)管理部門以及按法定程序產(chǎn)生的董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營者是否正確履行了各自的法定職責，是否遵守了法律法規(guī)對這些崗位的要求，是否從事了與所任職務(wù)不相稱或應當回避而沒有回避的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動。

國務(wù)院頒發(fā)的《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》是按照現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的要求制定的監(jiān)事會工作規(guī)范，但只對國務(wù)院管轄的一百多戶特大型企業(yè)有效，其他國有企業(yè)只是參照執(zhí)行。建議通過一定的法律程序，徹底解決非中央和國務(wù)院直管企業(yè)監(jiān)事會工作缺乏規(guī)范的問題。

另外，《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條件》中關(guān)于監(jiān)事會監(jiān)事會的任職資格的規(guī)定很具體，但《公司法》只規(guī)定了監(jiān)事的消極資格限制，而沒有規(guī)定監(jiān)事必須具備的任職資格，許多原來按《公司法》設(shè)立的監(jiān)事會不夠規(guī)范。而《公司法》的地位高于《條例》，要按照《條例》規(guī)范監(jiān)事會成員的任職資格，需要履行一定的法律程序。

3、進一步明確企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)督機構(gòu)的性質(zhì)和地位

企業(yè)內(nèi)設(shè)的監(jiān)察機構(gòu)，從其性質(zhì)、地位到組織形式，都只能屬于企業(yè)管理機構(gòu)的范疇。它只能對企業(yè)的經(jīng)營者負責而不可能代表出資人對經(jīng)營者實施有效的監(jiān)督。但在建立現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)之前，它是在企業(yè)里履行監(jiān)督職能的唯一組織形式，經(jīng)過多年的實踐，已經(jīng)在許多人中形成一種固化的觀念。現(xiàn)在，要按照現(xiàn)代企業(yè)制度加強對企來經(jīng)營者的監(jiān)督，不但必須完善和規(guī)范企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)，而且必須改變在企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)察機構(gòu)上的傳統(tǒng)觀念，放棄對它的不切實際的要求，不再賦予它所無法承擔的職能。從某種意義上說，這也是一種包括監(jiān)察機關(guān)在內(nèi)的政府各部門必須自覺實行的深刻改革。

4、加強對境外企業(yè)的監(jiān)管

對境外企業(yè)的監(jiān)管，最根本的是要解決不同國度法律銜接和法律管轄的問題，確保出資人的權(quán)益不受侵害。

首先要規(guī)范到境外注冊企業(yè)的審批程序。到境外注冊企業(yè)需要進行科學的可行性研究，對投資目的，駐在國法律和市場分析都要進行客觀評估，不能太隨意，尤其不能由個別領(lǐng)導人個人決定。要盡量減少以個人名義在境外申請注冊國有企業(yè)的不規(guī)范作法。

其次是要建立科學的監(jiān)督管理體制和考核方法，完善遴選境外企業(yè)經(jīng)營者的辦法。要參照跨國公司的成功經(jīng)驗，盡量把境外企業(yè)的經(jīng)營管理人員屬地化，充分利用駐在國的法律監(jiān)督和管理企業(yè)經(jīng)營者，保護我國和投資企業(yè)的合法權(quán)益。對以個人名義注冊的境外企業(yè)，要明確規(guī)定名義上的出資人不能直接在境外操作企業(yè)的注冊和經(jīng)營活動，而只能以其名義委托經(jīng)過遴選的經(jīng)營者進行具體操作，也不能單獨以出資人的名義去境外檢查和指導、考核境外企業(yè)，而只能以其名義委托經(jīng)過遴選的他人履行這些職能。企業(yè)的產(chǎn)權(quán)證書必須由實際上的出資人負責保管。

再次，嚴格禁止境外企業(yè)接待國內(nèi)出訪團組的各種費用支出。要按照現(xiàn)代企業(yè)制度定期對境外企業(yè)進行審計、考核。可聘請所在國（地區(qū)）的審計、會計機構(gòu)依照所在國（地區(qū)）的法規(guī)進行審計和財務(wù)監(jiān)督。要向?qū)嶋H出資人的上級機關(guān)或投資企業(yè)的董事會和監(jiān)事會報告審計結(jié)果。對經(jīng)營不善，沒有前途的企業(yè)應及時撤資、注銷。

最后，要加強與駐在國的司法俁作，嚴厲打擊在境外侵吞國有資產(chǎn)的犯罪行為。要嚴肅查處因失職瀆職造成境外企業(yè)發(fā)生重大損失的案件，一方面要追究直接責任人違規(guī)的政紀或法律責任，另一方面要嚴肅追究主管者的政紀或法律責任。對以辦企業(yè)或檢查工作為名，借機到境外揮霍或侵占國有資產(chǎn)的，必須追繳其所揮霍的國有財產(chǎn)，沒收不法所得，不讓他們有任何便宜可占。