依法行政調研報告

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依法行政是法治的關鍵和核心，其目的在于合理配置行政權力，有效規范行政權力的運作，從而為公民權利的行使提供充分保障，實現公平、正義、自由、秩序等價值目標。實質意義上的法治不僅要求法的權威性和依法而治的法的工具價值，而且強調立法對普遍認同的價值理念的追求、法的內容的合理性等法的實質理性。法治已經演進為一個綜合概念，它融匯了民主、自由、平等、人權等諸多價值觀念，包含著法律至上、民主政治、權力制約、司法獨立、依法行政等豐富的制度意蘊，其核心則是依法行使國家權力。幾個世紀以來，法治理論與實踐對政府權力予以高度關注，這與行政權力作用范圍的廣泛性、與人們生活聯系的直接性密切相關。二十世紀以來，行政權在很多國家的權力結構中極度擴張的事實，不斷提醒人們，對行政權力的制約是國家權力制約的重中之重。

在我國，依法行政尚處在初級階段，行政法治還面臨十分艱巨的任務，無論是觀念上還是制度上都面臨著挑戰。因此，依法行政是一場深刻的觀念更新和制度變革。當前，我國依法行政面臨的挑戰主要體現在四個方面：

一、在思想意識方面，有些行政機關工作人員特別是有些領導干部的觀念與依法行政的要求不相適應

鄧小平同志指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法律傳統很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權現象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長。”由于我國缺乏依法治國、依法行政的傳統，人們的民主法制觀念淡薄，特別是一些非常有害的觀念或思想，嚴重阻礙著依法行政的實現。它們是：第一，人治觀念。有些行政機關工作人員特別是有些領導干部對依法行政重要性的認識還不到位，有的是不重視，總認為依法行政不管用，按法定程序辦事太麻煩。因此，在一些地方和部門，依法行政還多是說在嘴上、寫在紙上，并沒有真正落實到行動上；有些領導干部甚至“以言代法”、“以權壓法”，置法律于不顧。第二，治民不治官的觀念。有些領導干部往往把自己擺在了超越法律之上的位置，總習慣地認為法律只管老百姓，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無視法律的規定。第三，法律工具主義觀念。將法律僅視為一種治人的工具，而不具有法律的目標價值觀念。甚至認為，當對自己有利時就拿來適用，對自己不利時就不執行。這些都嚴重阻礙了依法行政觀念的根植和依法行政方略的推行。

因此，實行依法行政必須要大力培養和增強全民的法治觀念，重點是抓好各級領導干部特別是行政領導干部和執法人員的法治觀念建設，切實地進行為依法行政所要求的觀念更新。

1．樹立法治觀念。為此，必須明確：第一，憲法至上。法治的實質是憲治，依法治國首先是依憲治國。憲法至上是法治的最高體現，是中國法治建設的靈魂。第二，法律具有極大權威。任何組織和個人必須嚴格依法辦事，而不允許有超越憲法和法律的特權。第三，法大于權。任何人不得以權代法、以權壓法、以權亂法、以權廢法。第四，法律面前人人平等。

2．樹立權力制約觀念。不受制約的權力，必然會被濫用，必然導致腐敗。這是人類歷史證明了的真理。

3．樹立人權觀念。作為社會主義國家，作為以全心全意為人民服務為宗旨的執政黨，必須把保護人民的權利作為一切工作的根本出發點和歸宿。社會主義最講公平、最重視保護人民的權利。我們應該理直氣壯地講人權，高舉人權的旗幟。

4．矯正法律工具主義觀念，樹立法律工具主義與法律目標主義并重的觀念。將法律視作既管老百姓又管政府的同時，結合法律目的，把依法行政、依法治國的重心轉向人民權利的保障及正義的實現，應是我國實行依法行政、依法治國的策略選擇。

二、在行政立法方面，有關行政立法空白較多，所立之法缺陷較大

目前，以憲法為核心和基礎的中國社會主義法律體系框架已初步形成，國家的政治生活、經濟生活和社會生活的主要方面已基本上做到了有法可依，但與改革開放和市場經濟發展的要求相比，我國的行政法制建設還比較滯后，行政管理的某些方面還存在立法空白，立法質量也有待于進一步提高。突出表現在現存的法律、法規與規章之間缺乏協調和統一，使行政執法者難以適從；有些法律、法規的一些條款太原則，不便操作和畸輕畸重；還有一些法律、法規對某些行政機關設置的職權過大，尤其對自由裁量權，往往規定的幅度過大，并且沒有顧及到公民權利一旦受到侵害后的法律責任，容易造成少數行政執法人員毫無顧忌地濫用行政權；行政程序法律制度很不健全，沒有實現行政程序法律化，嚴重影響了行政機關的依法行政。因此，我們必須進一步完善行政法律體系，為依法行政創造法律條件。

首先，必須加快立法步伐，改變某些領域無法可依或有法難依的狀況。當前，特別要抓緊制定規范市場主體行為、市場經濟秩序、宏觀調控、社會保障和救濟、規范收入分配等方面的法律法規；解決在建立商品市場、原材料市場、金融、資本市場、房地產市場、勞動力市場等方面執法依據不足的狀況；改變實施細則滯后、法規不配套現象，盡可能使法律法規及規章同步出臺，并加強立法解釋工作，使法律規范更加適應實際，操作性更強，以解決有法難依問題。

其次，注重立法質量，糾正片面追求數量而忽視立法質量的傾向。法律、法規的生命力在于其質量。近年來我國頒布實施的許多法律文件修改過于頻繁，并且有些在實踐中難以施行，問題的要害在于立法時，立法者對該法所調整的社會關系缺乏科學而精細的調查研究，或者著力于通過立法解決本部門的編制、級別、經費及其他種種具體問題。應當看到，一個法律文件制定得成功與否以至于最終能否被有效地施行，很大程度上取決于該法是否正確而深刻地反映了廣大人民群眾的意志和利益，以及它所要調整的那部分社會事務發展的客觀規律。因此，立法必須提高民主化和科學化程度，使法律充分體現民意，與社會生活相一致，符合社會發展的客觀規律。要防止立法中滲入局部利益和部門利益而影響法律的全面、公正和完整。同時，避免各種規范性文件在調整社會事務時發生重復、沖突或疏漏，維護國家法制的統一。

再次，抓緊制定行政程序法，改變行政程序缺乏法律規范的現狀。可以說，離開了行政程序法，就不可能實現真正意義上的依法行政。

最后，立法要依法。我國的《立法法》是一部規定立法規則、確立立法制度的基本法律，涉及“立法權限”、“立法程序”、“法律效力等級”和“法律監督”四大問題。行政立法必須嚴格執行《立法法》的規定，堅決克服“立法不法”的現象。

三、在行政執法方面，現存的行政執法體制不順，影響了法律、法規與規章的執行效果

現存的行政執法體制不順。具體表現為：第一，政企不分，政事不分。從法理上說，執法主體只能是國家的行政機關、審判機關和檢察機關，企事業單位不能擁有執法權，然而目前行政執法主體政企不分、政事不分的現象并不少見。以政企不分為例，工商部門管市場，又辦市場；城建部門管理城市建設，自己也搞城市建設，并進行自我質量監督；種子公司既是種子的生產經營者，又是種子生產經營的管理監督者，等等。這種既當裁判員又當運動員的局面，人為形成監督不力。第二，行政執法部門縱向集權，條塊分割，部門壁壘，相互之間缺乏協調配合，結果造成執法工作形不成合力，相互掣肘，辦事效率不高。第三，管理系統交叉過多，職責不清。如對個體戶的管理，涉及到工商、稅務、物價、衛生等多家執法部門，由于對同種法律行為有多種不同執法依據的交叉，客觀造成行政執法者不作為、亂作為或難作為。與此同時，我國行政執法隊伍建設雖然經過多年努力，有了長足進步，但是整體素質仍然不高。目前行政執法中存在的問題不少，如越權執法、不作為違法、隨意執法、亂施處罰等問題的出現，既有不懂法而出錯的，也有濫用權力而違法的。

因此，必須理順現行行政執法體制，按照條塊結合、適當分權、便于執法、講求實效的原則，走綜合執法之路。要積極推行行政執法責任制。1997年，黨的十五大報告提出：“一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執法責任制和評議考核制。”行政執法責任制的核心是通過明確政府機關法定行政執法職責，健全行政執法評議考核體系，落實行政責任追究機制，實現規范行政執法行為的目的。行政執法責任制，要力求做到實際、簡明、準確、可操作性強。具體推行時，關鍵要抓好三個環節：一是清理行政執法主體，明確執法依據和執法權限，切實減少行政機關在執法活動中的推諉扯皮現象，努力提高行政效能；二是確定執法崗位，分解執法職責，嚴密執法程序，細化執法標準，切實改變過去那種執法崗位不清，職責不明，權力行使層級之間“上侵”、“下奪”、“左擠”、“右占”，相互扯皮、攬功諉過的現象，有效地規范行政機關內部管理秩序，提高行政效率；三是架構執法評考體系，突出執法效能評估，完善行政責任追究機制，將行政職權的行使與執法人員的年度考核獎懲緊密掛鉤，實現行政權的規范運作。

同時，要提高行政執法隊伍的整體素質。其關鍵是要堅持“公開、平等、競爭、擇優”的原則，健全對行政執法人員的錄用、考核、晉升、獎懲、辭職、辭退等具體制度，突出嚴字，嚴格管理，嚴明紀律，賞罰分明，形成“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好機制。

四、在行政監督方面，現行行政執法監督體系乏力，存在缺陷

目前，我國對行政權力的監督制約形成了自己的體系，這一體系包括權力機關的監督、審判機關的監督、檢察機關的監督、行政機關自身的監督、黨的監督以及新聞輿論、人民群眾、各派、社會團體等的社會監督。應該說，我國的監督體系是比較全面和嚴密的，它在實際工作中也發揮了重要作用，然而實踐中存在的有法不依、執法不嚴、違法不究以及腐敗現象的滋生和蔓延表明了行政權力監督乏力和監督體系存在缺陷。這其中有立法方面的原因，也有監督機制上的原因。立法方面，主要是缺乏監督的法律規定，以致使人民群眾等一些社會監督流于形式而得不到落實。監督機制上，主要表現為有些監督缺乏必要的獨立性，直接影響其監督作用的發揮。例如，作為行政系統內的專門監督的行政監察，由于它與行政機關有著行政隸屬關系，使得這種監督在實踐中很難真正履行其監督職責，以致弱監、虛監、失監現象相當嚴重。還有，行政復議也存在著一些亟待解決的問題。目前，有些同志怕麻煩、推諉等不愿受理行政復議申請的情況還在相當程度上存在，在行政復議決定上，還存在該撤銷或者變更而維持的情況，上下級之間“官官相護”的問題尚未徹底解決，等等。

因此，必須強化和完善行政執法監督制約機制，確保嚴格、公正執法。首先，加強權力機關對行政執法工作的監督。完善各級人民代表大會的監督職能，盡快制定《人大監督法》。各級人大及其常委會在選舉和任免干部時，應該把是否具備必要的法律知識，是否依法辦事作為衡量干部是否稱職的重要標準。在聽取他們的述職報告時，應把他們領導的地區或部門的執法狀況作為重要的考察內容。各級人大常委會要通過聽取和審議所在政府和單位實施法律、法規工作報告以及組織代表檢查、視察、評議執法工作等形式，督促行政機關做好執法工作。其次，派的監督、社會團體、人民群眾以及新聞輿論的監督也必須努力落到實處，使它們共同服務于人大監督這個中心，并形成監督合力。

綜上所述，我國要實現依法行政，必須革除一切與依法行政的要求不相適應的舊觀念，必須進一步完善行政法律體系，必須理順現行行政執法體制，提高執法隊伍素質，必須強化和完善行政執法監督機制。惟其如此，才能為解決我國依法行政中存在的現實問題創造條件，不斷推進依法行政的進程，實現依法治國的宏偉方略。

（作者系國務院法制辦）