依法治國與依法行政研究論文

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摘要

一依法治國的概念…………………………………………………………………

二依法治國的重點和難點在于依法行政…………………………………………

三要實行依法行政，首先必須樹立的觀念………………………………………

四依法行政目前所制定的措施和急需解決的問題………………………………

1．健全對行政規(guī)章的審查制度………………………………………………………

2．盡快制訂行政程序法，確保行政機關(guān)實施的行政行為在程序上合法…………

3．加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，行政執(zhí)法效率的高低，執(zhí)法人員的廉潔公正，是廣大

公民極為關(guān)心且與其利益極為密切的問題…………………………………………

五依法治國需要司法公正，司法公正是法治最重要的內(nèi)容………………………

參考文獻………………………………………………………………………………

摘要

依法治國要求各國家機關(guān)都嚴格依法（包括憲法）行使其權(quán)力，依法處理國家事務(wù)，治理國家。世界各國都一樣，國家機關(guān)中對經(jīng)濟和社會發(fā)展影響最大，與公民關(guān)系最密切且休戚相關(guān)，因而權(quán)力最大、機構(gòu)最多、人數(shù)最眾的，是行政機關(guān)。自然，行政機關(guān)能否依法辦事，對公民的榜樣作用也最強。國家所頒布的法律、法規(guī)，百分之八十都須行政機關(guān)執(zhí)行。因此，行政機關(guān)能否依法行政，將從總體上決定我國能否依法治國，建立社會主義法治國家。

Abstract

Legallyrulesanationrequestsvariousstateagencytobeallstrictlegally(includingconstitution)exercisesitsauthority,legallyhandlestheaffairofstate,thegovernmentcountry.Thevariouscountriesisallsame,inthestateagencydevelopstheinfluencetotheeconomyandthesocietyinabigway,relateswiththecitizenmostmakesalsoisboundbyacommoncause,thustheauthoritybiggest,theorganizationaremost,thepopulationmostnumerous,istheadministrativeorgan.Thenature,whetherdoestheadministrativeorganlegallyhandlematters,isalsostrongesttocitizen''''sexamplefunction.Thecountrypromulgatesthelaw,thelawsandregulations,80%allmusttheadministrativeorgancarryout.Therefore,theadministrativeorganwhetherlegallyadministration,fromtheoveralldiddecidewhetherourcountrylegallydoesruleanation,foundsthesocialismcountryundertheruleoflaw

一依法制國的概念

依法治國與法治的概念在內(nèi)涵上是相同的，因為法治本身表達了一種治國方略或社會調(diào)控方式。法治是保持社會穩(wěn)定和長治久安的基礎(chǔ)，也是維系社會進步、保障人民福祉、促進經(jīng)濟繁榮的關(guān)鍵所在。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，關(guān)于法治應(yīng)成為我國社會所追求的目標的觀點，已成為有識之士的共識。

二依法治國的重點和難點在于依法行政

依法治國必須要切實貫徹依法行政。法治（RuleofLaw）的本來含義是指“法的統(tǒng)治”，即法居于國家與社會的統(tǒng)治地位，而不只是國家用法來治（Rulebylaw），在真正的法治社會，國家機構(gòu)本身也受法的統(tǒng)治，即受法的制約和監(jiān)督，只有在政府的行政權(quán)力受到法的嚴格制約的情況下，才意味著法治的真正建立和完善。在實踐中通常流行的所謂“權(quán)大于法”，很大程度上就是指行政權(quán)力大于法律、行政權(quán)力不受法律的制約，這顯然是與法治的原則背道而馳的。

從實踐看，依法治國的重點和難點在于行政機關(guān)。行政權(quán)力行使的特點之一是首長負責(zé)制，是命令和服從。同時，行政事務(wù)的繁雜性和緊迫性，要求行政機關(guān)必須強調(diào)辦事速度，強調(diào)行政效率，并給予行政機關(guān)在行使職權(quán)時以較大的自由裁量權(quán)。行政方式上的這些特殊性，使人們習(xí)慣于按個人的意志行事，忽視依照法律規(guī)定行使權(quán)力。與其他國家機關(guān)相比，行政機關(guān)在依法行使職權(quán)方面，自然會增加些不利因素。因此，很多國家都制定了行政程序法，力圖為行政機關(guān)行使職權(quán)時提供基本的行為規(guī)則，使行政機關(guān)與法院一樣，都受程序約束，以保障依法行政。只有在政府的行政權(quán)力受到法的嚴格制約的情況下，才意味著法治的真正建立和完善。在實踐中通常流行的所謂“權(quán)大于法”，很大程度上就是指行政權(quán)力大于法律、行政權(quán)力不受法律的制約，這顯然是與法治的原則背道而馳的。行政機關(guān)在社會生活中的極端重要性，決定了依法治國的關(guān)鍵在于依法行政。一方面，由于行政部門是主要的執(zhí)法機構(gòu)，法律賦予公民、法人的權(quán)利能否得到實現(xiàn)，為維護公共利益和國家利益而頒行的禁止性規(guī)定能否得到遵守，很大程度上取決于政府機關(guān)的執(zhí)法行為。對公民合法權(quán)益的侵害行為的制止有賴于行政機關(guān)采取措施。如果行政機關(guān)勤政廉政、嚴格執(zhí)法，自然會為全社會形成表率，法治的實現(xiàn)也就順理成章。如果政府機關(guān)不嚴格執(zhí)法，甚至循私舞弊、貪污腐敗、以權(quán)謀私、欺壓百姓，視法律為廢紙，法的秩序也就蕩然無存。在此情況下，也根本不可能要求公民守法。另一方面，行政機關(guān)握有強大的行政權(quán)力，尤其是在我們這個具有官本位思想傳統(tǒng)的社會，崇尚權(quán)力比限制權(quán)力的觀念在社會中更為流行。如果行政機關(guān)不能嚴格遵守法律，則其行政權(quán)力將很難受到限制，而不受限制的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。實踐中出現(xiàn)的“權(quán)錢交易”、“權(quán)權(quán)交易”、濫用權(quán)力等現(xiàn)象，都是因為缺乏必要的監(jiān)督機制，難以保障嚴肅執(zhí)行造成的。

事實上，我國長期以來對行政機關(guān)行使行政權(quán)力也很少從依法行政的角度提出要求；而是把“依法”看成僅僅是司法機關(guān)的事。我們一直把公、檢、法稱為執(zhí)法機關(guān)，只有執(zhí)行刑事法律才是執(zhí)法，才必須以事實為根據(jù)，以法律為準繩，而并不把行政機關(guān)也看成是執(zhí)法機關(guān)。尤其應(yīng)該看到，行政機關(guān)在發(fā)揮其行政職能時，與公民、法人之間常常要形成管理者與被管理者之間的關(guān)系，此種關(guān)系是一種命令與服從的關(guān)系。行政機關(guān)行政命令、制訂規(guī)章等規(guī)范性文件、解釋行政法規(guī)等，都被認為是行政權(quán)的行使，而作為被管理者的公民、法人必須遵從。至于這些抽象的行政行為是否合理、合法，極少有人提出疑問。產(chǎn)生這種偏頗有其歷史原因，這里不作探索。把行政機關(guān)列為執(zhí)法機關(guān)，稱為行政執(zhí)法，是改革開放以后，特別是行政訴訟法頒行以后的事。但至今仍有人只把部分行政機關(guān)稱為執(zhí)法機關(guān)，而將相當一部分行政機關(guān)排除在外。當然，這并不是說在此以前就不存在行政執(zhí)法，而是說，人們尚未將實際存在的作出行政執(zhí)法行為的行政機關(guān)，從法律的角度來認識和要求，恢復(fù)其執(zhí)法機關(guān)的地位。認識上的這種偏頗，自然也將增加依法行政的難度。

三要實行依法行政，首先必須樹立的觀念

第一，行政機關(guān)嚴格執(zhí)法、守法觀念。法律賦予行政機關(guān)必要的行政權(quán)力，使其治理國家和社會，同時行政機關(guān)必須在法定的范圍內(nèi)并依循法定的程序行使權(quán)力，不管是實施抽象行政行為還是實施具體的行政行為，都必須依法進行。行政機關(guān)只有嚴格執(zhí)法、守法，其權(quán)力本身才具有合法性，其行使權(quán)力的行為才是正當?shù)摹７ㄖ蔚暮x在于人人在法律面前是平等的，在現(xiàn)代社會，行政機關(guān)及其工作人員依法辦事較之于普通民眾的守法更為重要，因為“現(xiàn)代法治的精髓是官吏依法辦事，只有官吏依法辦事，接受法律的約束，才有法治可言。”誠如美國學(xué)者富勒所指出的：“法治的實質(zhì)必然是在對公民發(fā)生作用時，政府應(yīng)忠實地運用曾公布的應(yīng)由公民遵守并決定是其權(quán)利和義務(wù)的規(guī)則，如果不是指這個意思，那就什么意思都沒有。”

第二，權(quán)力必須受到制約。在我國，一切權(quán)力都屬于人民，人民為了治理好自己的國家，需要通過經(jīng)過科學(xué)分工的各個國家機關(guān)來行使權(quán)力。每個行政機關(guān)的權(quán)限應(yīng)經(jīng)過合理配置，其權(quán)限都必須是特定的、受到限制的，權(quán)力只有受到限制才能真正保障權(quán)力的正當行使。而不受限制的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗、絕對權(quán)力絕對腐敗，這是千古不變的真理。每一個機關(guān)都必須在法定的范圍內(nèi)行使權(quán)力，自覺接受來自于其他國家機構(gòu)及人民的監(jiān)督。對行政權(quán)力實行有效的制衡，是保障依法行政的重要內(nèi)容。當然，行政機關(guān)也應(yīng)當主動行使職權(quán)，放棄或不行使職權(quán)，也未履行其對國家和社會所應(yīng)盡的責(zé)任。

第三，尊重并保障公民、法人所享有的民事權(quán)利。公民所享有的民事權(quán)利是人權(quán)的法律化，必須受到政府的充分尊重。梁慧星教授指出，與專制主義、自然經(jīng)濟的集權(quán)型行政經(jīng)濟體制相適應(yīng)的公法優(yōu)位主義，認為“國家利益應(yīng)絕對優(yōu)于一切個人利益，國家權(quán)力可不受任何限制，國家行為具有天然合理性；一切社會領(lǐng)域、一切社會關(guān)系均應(yīng)受國家行政權(quán)力的支配”。而建設(shè)民主政治和法治國家則要求充分保障公民的權(quán)利。按照法治的要求，握有公共權(quán)力的行政機關(guān)為實現(xiàn)對社會的治理，可以對社會公眾施加義務(wù)約束，但各種義務(wù)的設(shè)定都必須以保護人民的法定權(quán)利為出發(fā)點，公共權(quán)力應(yīng)以保障公民、法人的權(quán)利作為一切活動的宗旨。當公民的權(quán)利受到來自于政府的侵害以后，應(yīng)有權(quán)獲得政府的賠償，只有在此基礎(chǔ)上才能形成法治秩序。

四依法行政目前所制定的措施和急需解決的問題

目前，我國社會正處于一個轉(zhuǎn)型時期，人治社會應(yīng)當逐步向法治社會過渡，而這種過渡的成功與否在很大程度上取決于依法行政的實現(xiàn)程度。應(yīng)當看到，為實行依法行政，我國已先后制訂了《行政訴訟法》、《行政復(fù)議條例》、《國家公務(wù)員暫行條例》、《國家賠償法》等法律、法規(guī)，并已在實施中產(chǎn)生了明顯的效果。尤其是在《行政訴訟法》頒行以后，法院已可以對行政機關(guān)的具體行政行為實行司法審查，這對保障行政機關(guān)依法行政是十分必要的。但在實踐中，行政機關(guān)的活動離依法行政的要求還有很大的差距。行政“執(zhí)法活動中亂立章法、以言代法、以權(quán)壓法、干擾執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、濫施處罰、以罰代法、以罰代刑、徇私枉法、貪贓枉法、不履行法定職責(zé)等執(zhí)法違法的現(xiàn)象仍然存在，有些現(xiàn)象表現(xiàn)得還相當突出。”對此，筆者認為當前應(yīng)急需解決如下問題：

1.健全對行政規(guī)章的審查制度。實行正常的行政管理，需要行政機關(guān)制訂必要的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，行政立法是我國立法的重要組成部分，它們對有效地調(diào)整社會和經(jīng)濟管理關(guān)系，發(fā)揮了重要作用。然而，應(yīng)當看到許多政府部門制訂的規(guī)章因受到部門利益的主導(dǎo)，注重的是“設(shè)立機構(gòu)、行使權(quán)力、收取費用、罰款沒收”，在制訂時缺乏合理的科學(xué)的論證。一些規(guī)章與法律的規(guī)定并不完全符合。某些規(guī)章甚至為亂收費、亂罰款提供了根據(jù)。從實踐來看，建立和完善各類規(guī)章的審查制度對保證依法行政十分必要。根據(jù)行政訴訟法，司法機關(guān)無權(quán)對這些規(guī)章實行審查。但依我國憲法第89條的規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當?shù)臎Q定和命令，因而對規(guī)章實行審查具有憲法依據(jù)，只是目前缺乏一套程序和制度的規(guī)定。如應(yīng)由哪個政府部門承擔(dān)審查規(guī)章的職責(zé)，應(yīng)由誰提出審查的要求，如果規(guī)章不合法，應(yīng)通過何種程序予以修改，甚至宣告其無效，等等這些都需要作出規(guī)定。當前，為保障行政機關(guān)依法行政，一方面要對現(xiàn)行的規(guī)章進行清理，對不合理的甚至在內(nèi)容上明顯違法的規(guī)章要予以修改、廢除；另一方面也要盡快健全規(guī)章的審查制度，對規(guī)章的制訂和出臺應(yīng)嚴格把關(guān)。

2.盡快制訂行政程序法，確保行政機關(guān)實施的行政行為在程序上合法。程序是法律的生命，行政程序的法律化是現(xiàn)代法治國家重要的法律原則。依法行政，不僅僅是要求行政機關(guān)所實施的行政行為在內(nèi)容上合法，而且應(yīng)包括行政機關(guān)行使行政權(quán)的行為在程序上也應(yīng)合法。行政機關(guān)在從事行政立法、行政許可、行政懲戒、行政處罰、行政調(diào)處、行政征收、行政強制和行政救濟等行為時，都必須符合法定的程序，當前，為制止行政機關(guān)“亂收費”現(xiàn)象，應(yīng)當對任何一項收費辦法的出臺規(guī)定一套嚴格的程序，并對行政機關(guān)收費的權(quán)限范圍、收費標準、收費的支出，違反收費程序的責(zé)任、對受損害的公民和法人的補救等，都需要作出明確的規(guī)定。

3.加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，行政執(zhí)法效率的高低，執(zhí)法人員的廉潔公正，是廣大公民極為關(guān)心且與其利益極為密切的問題。但行政執(zhí)法效果與廣大人民群眾的期望仍有明顯差距，而行政執(zhí)法中存在的問題，很大程度上是因為缺乏對行政執(zhí)法的合理的監(jiān)督機制造成的。我國行政訴訟法的頒布為對行政行為的司法監(jiān)督提供了法律依據(jù)，但行政自由裁量權(quán)受司法審查的范圍仍然有限，司法監(jiān)督需要進一步加強。筆者認為，只要公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯了其財產(chǎn)和人身權(quán)利，并在法院提起訴訟，法院都應(yīng)當受理，并應(yīng)對具體行政行為的合法性予以審查。在對行政執(zhí)法的監(jiān)督方面，尤其應(yīng)加強國家權(quán)力機關(guān)對各級人民政府的監(jiān)督。全國和地方各級人大應(yīng)經(jīng)常展開一些有針對性的、有效的執(zhí)法檢查，而不能做流于形式的檢查監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)及時督促有關(guān)部門限期改正，而政府有關(guān)部門也應(yīng)及時向人大報告改正的結(jié)果。當然，也應(yīng)加強行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)的監(jiān)督職能。對“亂收費、亂罰款”現(xiàn)象應(yīng)予以制止，對所謂處罰和收費中的利益分成制度應(yīng)堅決予以廢除，對各種“小金庫”和私設(shè)的帳戶要完全納入審計的監(jiān)督范圍，從而消除行政執(zhí)法中因利益驅(qū)動而造成的對公民和法人的合法權(quán)益的侵害。

五依法治國需要司法公正，司法公正是法治最重要的內(nèi)容

依法治國需要司法公正。黨的十五大報告明確指出：“推進司法改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”，是加強法制建設(shè)的重要內(nèi)容。眾所周知，當前司法審判工作中最大的弊端是地方保護主義以及裁判不公。地方保護主義的表現(xiàn)形式是多樣的，審判實踐中最常見的是各級地方領(lǐng)導(dǎo)從維護本地當事人和地方的特殊利益出發(fā)，在執(zhí)法活動中對法院的審判工作橫加干預(yù)，而一些辦案人員也置國家法律及案件事實于不顧，偏袒本地當事人，損害外地當事人的合法權(quán)益。某些素質(zhì)較差的法官則以地方保護主義為保護傘，徇私枉法，處處為本地當事人開脫責(zé)任或謀取利益，同時也用以換取個人的好處及非法利益。而因司法腐敗、徇私枉法、法律素養(yǎng)差等原因而造成的裁判不公在某些地方的法院明顯存在，且已引起人民群眾的極大不滿。

依法治國需要司法公正，司法公正是法治最重要的內(nèi)容。法治意味著法律的普遍適用和至高無上；法律平等地約束社會一切成員的法治原則，必須經(jīng)由公正的司法活動來貫徹實施。隨著我國民主與法制建設(shè)的發(fā)展，人們逐步認識到，行政機關(guān)是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。權(quán)力機關(guān)的意志主要通過其所制定的法律表達出來，因此，執(zhí)行機關(guān)也就是執(zhí)法機關(guān)，行政機關(guān)必須依法行政。行政訴訟法把法院對行政機關(guān)具體行政行為的審查稱為“合法性審查”，也就是把行政機關(guān)看成是執(zhí)法機關(guān)，要求其作出具體行政行為必須合法。合法的條件是：證據(jù)確鑿，即以事實為根據(jù)；適用法律法規(guī)正確，即以法律為準繩；并且必須符合法定程序。這就與司法機關(guān)在性質(zhì)上并無二致。由此提出依法行政，反映了人們對行政機關(guān)法律性質(zhì)的認識逐步深化。

但是，這樣說并不意味著實踐問題的完全解決。龐大的行政執(zhí)法隊伍，在法律意識方面的水平和修養(yǎng)極為參差不齊；要使所有的行政領(lǐng)導(dǎo)都樹立起在作出重大決策和決定以前都問一問是否符合法律的規(guī)定和要求；使廣大行政機關(guān)工作人員明白作出任何一項涉及公民權(quán)益的規(guī)定和具體行為都必須有法律依據(jù)等等，決不是一件輕易的事。更何況許多行政行為與金錢利益直接關(guān)聯(lián)。也許這需要一整個歷史時期，有賴于各項制度的完善和強有力的法制教育。最近頒布的行政處罰法，較好地體現(xiàn)了依法治國、依法行政的思想，是依法行政的重要依據(jù)，應(yīng)當深入進行宣傳。

參考文獻

1．（注：參見張文顯：《法學(xué)基本范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社1993年版，第284頁。

2．（注：張文顯：《法學(xué)基本范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社1993年版，第286頁）

3．（注：引自沈宗靈：《現(xiàn)代西方法律哲學(xué)》，法律出版社1983年版，第209頁。）

4．（注：參見郭道暉：《法的時代精神》，湖南出版社1997年版，第499頁。）

5．（注：應(yīng)松年：《依法治國的關(guān)鍵是依法行政》，載《法學(xué)》1996年第11期。）

6．（注：梁慧星：“須轉(zhuǎn)變公法優(yōu)位主義觀念”，載1993年1月31日《法制日報》。）

7．（注：參見鄭成良等：“論依法治國之法理要義”，載劉海年主編，前引書，第127頁。）

8．（注：張民鋒、傅斯來：《當前行政執(zhí)法中亟待解決的幾個問題》，載北京市人民政府法制辦公室：《行政執(zhí)法問題研究》，第51頁。）

9．（注：參見張明杰等：《行政法的新理念》，中國人民公安大學(xué)出版社1997年版，第168頁。）

10.（注：張杰明等，前引書第71頁。）

11.（注：參見任建新1997年《最高人民法院工作報告》。）