企業(yè)信用分類監(jiān)管過程思考

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黨的**指出“要增強社會的信用意識,形成以道德為支撐、產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、法律為保障的社會信用制度”,這是促進我國經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展的重要舉措。工商行政管理部門作為政府專司市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的職能部門,在社會信用體系建立方面具有較強的法律、職能、地位和信息優(yōu)勢,尤其在企業(yè)信用體系建設(shè)中的基礎(chǔ)及主導(dǎo)作用不可替代。

近年來,工商行政管理部門為貫徹藩實**精神,積極推動我國社會信用體系的建立健全,切實履行好監(jiān)管市場的職能做了大量的工作。國家工商總局專門于20**年10月下發(fā)了《國家工商總局關(guān)于對企業(yè)實行信用分類監(jiān)管的意見》(工商企字[20**]第131號)（以下簡稱《意見》）,對企業(yè)信用分類監(jiān)管的技術(shù)指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管方式、保障措施等方面都作出了較為明確的規(guī)定；又把20**年定位為誠信建設(shè)推進年,將大力推進企業(yè)信用分類監(jiān)管作為加強企業(yè)信用建設(shè)的具體措施。各地工商行政管理部門圍繞國家總局的文件精神和工作安排,相繼出臺了一系列制度措施,企業(yè)信用分類監(jiān)管工作也穩(wěn)步實施并己產(chǎn)生了良好的社會效果。但我們在工作中也發(fā)現(xiàn)存在一些不容忽視的問題,這些問題影響制約了企業(yè)信用分類監(jiān)管工作的有效開展和深入進行,值得我們?nèi)フJ真思考并采取相應(yīng)的對策來解決。

一、存在問題：

（一）企業(yè)信用分類監(jiān)管的法律依據(jù)不足,缺少“基本法”。

目前,我國尚無專門的企業(yè)信用分類監(jiān)管方面的法律法規(guī),也沒有一套完善的與企業(yè)信用相關(guān)的法律法規(guī)體系,無法依據(jù)法律法規(guī)對企業(yè)信用分類監(jiān)管工作進行科學(xué)的、規(guī)范化的運作。這使得企業(yè)信用分類監(jiān)管制度的權(quán)威性受到質(zhì)疑,甚至有違法行政、侵犯企業(yè)合法權(quán)益之嫌。主要有以下具體體現(xiàn):

1、企業(yè)信用信息公開無法定依據(jù)。

工商行政管理部門因自身職能掌握著與企業(yè)信用相關(guān)的大量信息。除企業(yè)的登記注冊信息依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開外,其他有關(guān)企業(yè)經(jīng)營者、企業(yè)日常管理、企業(yè)違法受處罰等方面的信息,能否對社會公開?可公開的范圍有多大?這些都缺乏明確的法律界定,導(dǎo)致企業(yè)無法從工商部門了解其交易對象的完整信息。

2、企業(yè)信用的評價無法定依據(jù)。

在企業(yè)信用分類監(jiān)管體系,企業(yè)信用的評價制度是最關(guān)鍵、最重耍的部分。評價能否做到客觀、科學(xué)、公正,避免主觀隨意,直接關(guān)系到企業(yè)信用分類監(jiān)管體系建設(shè)的成敗。而且前法律法規(guī)對企業(yè)信用的狀況如何評價、如何認定并作出正確判斷沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定,因此,不能保證對企業(yè)信用的評價認定做到合法、客觀、科學(xué)、公正。

3、企業(yè)信用分類監(jiān)管獎懲措施法定依據(jù)不足。

獎懲制度是企業(yè)信用分類監(jiān)管體系的重要組成部分,是建立企業(yè)信用體系、提升企業(yè)信用水平的重要制度保障。但由于尚無完善的法律法規(guī)對如何給予獎懲、給予什么樣的獎懲作出明確的規(guī)定,導(dǎo)致很多獎懲措施因拘泥于現(xiàn)有的法律框架力度不大,難以起到應(yīng)有的作用;即使有些獎懲措施力度較大,卻又于法無據(jù),難以落實。

（二）工商行政管理部門在企業(yè)信用分類監(jiān)管體系中的角色定位不明晰。

近年來,各地工商行政管理部門在推進企業(yè)信用體系建設(shè)、加強企業(yè)信用分類監(jiān)管方面做了大量卓有成效的工作,對如何強化工商監(jiān)管職能也做了有益的探索。但工商行政管理部門在企業(yè)信用分類監(jiān)管體系中究竟應(yīng)該擔(dān)當(dāng)什么角色?管理哪些內(nèi)容?始終沒有一個明確的答案,影響了企業(yè)信用分類監(jiān)管效能的進一步發(fā)揮。主要體現(xiàn)在以下方面：

1、工商部門的市場“裁判員”角色易發(fā)生錯位。

工商行政管理部門作為政府專司市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的職能部門,其地位應(yīng)是中立、公正的,向社會提供的信用信息不應(yīng)包含部門的主觀意識在內(nèi)。而實行企業(yè)信用分類監(jiān)管后,一般企業(yè)會從認可政府部門的公信力出發(fā),依據(jù)工商部門對企業(yè)信用的分類有選擇地只同守信企業(yè)進行經(jīng)濟往來,這對被評價為警示或失信企業(yè)沖擊是巨大的。由于信息收集的有限性,工商部門根本無法保證企業(yè)信用分類絕對真實準(zhǔn)確,一旦企業(yè)信用分類出現(xiàn)失誤,受損企業(yè)就會向工商部門追究法律責(zé)任。雖然對企業(yè)分類屬于不具有強制力的行政指導(dǎo)行為,依照法律規(guī)定不屬于行政訴訟受案范圍,但是分類失誤仍會因侵犯企業(yè)的名譽權(quán)被提起民事訴訟。這必將導(dǎo)致工商部門喪失市場運行的“裁判員”角色,變成了市場中的“運動員”,公信力受到質(zhì)疑。

2、企業(yè)信用信息的收集而過寬。

國家總局的《意見》明確提出要重視整合相關(guān)部門如稅務(wù)、銀行、海關(guān)、質(zhì)檢、外匯管理等部門產(chǎn)生的企業(yè)信用信息,將其納入?yún)⒄罩笜?biāo),以進一步充實信用信息。在實踐中,不少地方工商部門從強化工商監(jiān)管職能角度出發(fā),也將公安、法院、稅務(wù)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、銀行等眾多部門的信息進行匯總,納入管理。毋庸置疑,這種探索是十分積極的。但在實踐中,相關(guān)部門提供信息的完整性和準(zhǔn)確性難以保證,且信息來源博雜,既有司法信用信息(法院、公安等)、行政信用信息(稅務(wù)、質(zhì)檢、衛(wèi)生等),又有民事信用信息(銀行等)。這些參照指標(biāo)應(yīng)在什么情況下使用、如何使用,需要我們認真研究。如果我們不分主次、不加區(qū)別地使用,有可能侵犯相關(guān)部門和企業(yè)的權(quán)益,導(dǎo)致出現(xiàn)越權(quán)行政等不良后果。

3、信息采集的不充分產(chǎn)生的企業(yè)信用分類可信度失真。

企業(yè)作為市場體系的一份子,經(jīng)濟活動頻繁,會產(chǎn)生大量的信用信息,工商部門僅掌握了企業(yè)涉及工商職能的一部分信用信息,即使綜合了其他行政、司法、金融等部門提供的信息,仍會有大量的企業(yè)在日常商務(wù)活動中產(chǎn)生的信用信息工商部門難以掌握。各地企業(yè)數(shù)量龐大,單以工商部門一家之力根本無法完成企業(yè)信用信息的完整收集。信用信息采集的不充分必然導(dǎo)致企業(yè)信用分類評價的失真,使得企業(yè)信用分類缺乏公正性、科學(xué)性。

（三）企業(yè)信用分類監(jiān)管的評價標(biāo)準(zhǔn)和獎懲機制有欠缺,操作性不強。

國家總局的《意見》對企業(yè)信用分類監(jiān)管的評價標(biāo)準(zhǔn)和獎懲機制都做了詳細的規(guī)定,使各級工商部門在實施企業(yè)信用分類監(jiān)管中有章可循,更有針對性,取得了積極的效果。但在實踐中,我們也發(fā)現(xiàn)部分規(guī)定存有欠缺,可操作性不強,主要體現(xiàn)為:

1、《意見》中規(guī)定,守信企業(yè)的合同履約率為100%,警示企業(yè)要求無合同欺詐行為。正如前所述,信息的不充分性使我們無法證實企業(yè)的合同履約率是否為100%,也無法證實企業(yè)是否無合同欺詐行為。

2、《意見》把是否有違反工商法律法規(guī)記錄及受處罰的程度作為企業(yè)信用分類的標(biāo)準(zhǔn)之一,這有利于強化工商部門的監(jiān)管職能。但筆者以為從保證工商行政執(zhí)法工作順利進行的角度出發(fā),應(yīng)當(dāng)把企業(yè)對工商部門正常監(jiān)督檢查的配合情況也作為企業(yè)信用分類的一個標(biāo)準(zhǔn),而《意見》中對此沒有作出規(guī)定。

3、企業(yè)的法定代表人(負責(zé)人)對企業(yè)能否做到守信經(jīng)營、起著舉足輕重的作用,加強對企業(yè)法定代表人(負責(zé)人)的管理約束,做到守信有獎,失信必懲是促進企業(yè)守信經(jīng)營,維護市場正常經(jīng)營秩序的重要手段之一。《意見》中的獎懲機制對企業(yè)的法定代表人(負責(zé)人)因守信或失信而應(yīng)受到獎懲未作出明確規(guī)定。

4、信息披露公示制度不完善。

信息披露公示的形式多種多樣,效力范圍也有大有小。《意見》沒有將信息披露公示制度與企業(yè)信用用分類監(jiān)管有機結(jié)合起來,發(fā)揮更大的膨脹效用。

5、缺乏對警示或失信企業(yè)的救濟措施。警示或失信企業(yè),都是信用有一定程度缺失的企業(yè)。《意見》缺乏對這些信用缺失企業(yè)主動整改、自我糾正違法行為后應(yīng)如何處理進行規(guī)范,限制了企業(yè)信用分類監(jiān)管效能的發(fā)揮。

（四）工商部門自身建設(shè)存在的一些不足,制約了企業(yè)信用分類監(jiān)管體系建設(shè)的順利進行。

企業(yè)信用分類監(jiān)管體系建設(shè)是一項長期性、系統(tǒng)性的工作,需要工商部門充分整合自身的資源和優(yōu)勢,付出極大的努力,方能取得成效。但目前工商部門自身還存在許多不足,使得企業(yè)信用分類監(jiān)管體系難以發(fā)揮最大功效。主要表現(xiàn)為：

1、企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫尚未完全建立。

工商部門內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)的工作,基本上均與企業(yè)信用監(jiān)管有關(guān),各內(nèi)設(shè)機構(gòu)都掌握著部分企業(yè)信用信息。但目前這些信息還未得到有效的整合,沒有起到應(yīng)有的作用,而且由于受資金、技術(shù)等因素的制約,企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫的建設(shè)還停留在各自為戰(zhàn)的階段,尚未在全國范圍內(nèi)聯(lián)網(wǎng)。因此,受區(qū)域限制,信用監(jiān)管的作用得不到充分發(fā)揮。

2、基層工商所的作用沒有得到很好體現(xiàn)。

工商所作為工商系統(tǒng)的最基層單位,直接面對企業(yè),接觸大量的企業(yè)信用信息,在企業(yè)信用分類監(jiān)管體系中起著難以替代的作用。但目前工商所在企業(yè)信用分類監(jiān)管體系建設(shè)還基本上處在旁觀者的位置上,其作用遠未得到發(fā)揮。

3、人員素質(zhì)影響企業(yè)信用分類監(jiān)管的水平。

目前,工商系統(tǒng)相當(dāng)數(shù)量的工作人員對建設(shè)企業(yè)信用分類監(jiān)管體系這項新事物的意義和工作程序還不夠理解,不能滿足企業(yè)信用分類監(jiān)管的需要。

4、企業(yè)信用分類監(jiān)管體系涉及到工商工作的方方面面,需要有一個專門機構(gòu)來協(xié)調(diào)各項與企業(yè)信用有關(guān)的工作,克服當(dāng)前比較松散的狀況。

二、對策及建議：

（一）加強立法調(diào)研,盡快制定有關(guān)調(diào)整企業(yè)信用分類監(jiān)管體系的法律法規(guī),為工商行政管理部門開展企業(yè)信用分類監(jiān)管提供法律依據(jù)。

1、通過立法對企業(yè)信用信息的概念和范圍作出明確界定,對企業(yè)信用信息的采集、錄用和公開作出統(tǒng)一規(guī)范。

2、通過立法對企業(yè)信用評價的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn),評價的方法,評價的機構(gòu)等相關(guān)問題作出具體明確的規(guī)定。

3、通過立法對獎懲措施的種類、幅度及具體適用等問題作出統(tǒng)一規(guī)定,使得信用獎懲機制走上法制化、規(guī)范化軌道,更具權(quán)威性。

（二）強化職能,準(zhǔn)確定位,促進企業(yè)信用分類監(jiān)管體系建設(shè)。

1、應(yīng)根據(jù)我國社會信用建設(shè)的實際狀況,把工商部門的職能定位于管理工商行政執(zhí)法范疇內(nèi)的企業(yè)信用。工商行政管理部門對依自身職能產(chǎn)生的企業(yè)信用行為進行規(guī)范,對該行為產(chǎn)生的風(fēng)險進行防范救濟,教育、引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)誠實守信,依法對失信行為進行制裁,建立企業(yè)信用檔案,向外公開掌握的未經(jīng)評價的企業(yè)信用信息,企業(yè)信用分類僅作為工商系統(tǒng)內(nèi)部強化監(jiān)管的參考依據(jù),不予公開。

2、對于相關(guān)部門提供的企業(yè)信用信息,工商部門原則上不主動采集。對于主動提供的企業(yè)信用信息,只提供載體,不做為信用評價依據(jù),不對信息的準(zhǔn)確性、完整性承擔(dān)責(zé)任。除非有法律法規(guī)或地方規(guī)章的明確授權(quán),不予公示。經(jīng)授權(quán)公示時,應(yīng)為此類信息劃出專門區(qū)域,注明來源。

3、對于從事信用評估服務(wù)的中介組織,工商部門只提供本部門信息,并對其評估行為依法進行監(jiān)管。

（三）加大懲處力度,提高失信成本,進一步完善企業(yè)信用分類監(jiān)管評價標(biāo)準(zhǔn)和獎懲機制。

1、對于守信企業(yè)的合同守信標(biāo)準(zhǔn)可定為“獲得同級或同級以上企業(yè)登記機關(guān)頒發(fā)的守合同重信用企業(yè)稱號”;警示企業(yè)可定為“無合同欺詐投訴”。

2、守信企業(yè)的守信標(biāo)準(zhǔn)可加上“能夠積極主動配合工商部門的監(jiān)督檢查”；警示企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)可加上“兩次以上拒絕工商部門監(jiān)督檢查的”;失信企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)可加上“兩年內(nèi)因同一違法行為被工商行政管理機關(guān)處罰三次以上(含三次)或拒絕工萄部門監(jiān)督檢查,妨礙公務(wù)受到公安機關(guān)處理的”。

3、對守信企業(yè)及其法定代表人(負責(zé)人)可規(guī)定“積極推薦、幫助企業(yè)及其法定代表人(負責(zé)人)申報馳(著)名商標(biāo)、消費者信得過單位等榮譽或稱號”等獎勵措施;對警示企業(yè)及其法定代表人(負責(zé)人)可采取“不授予企業(yè)及其法定代表人(負責(zé)人)有關(guān)榮譽或稱號”的懲處措施;對失信企業(yè)法定代表人(負責(zé)人)可規(guī)定“企業(yè)的法定代表人(負責(zé)人)及公司的董事、經(jīng)理、監(jiān)事、股東在相應(yīng)時期內(nèi)不得兼任其它企業(yè)的法定代表人(負責(zé)人)、董事、經(jīng)理、監(jiān)事,不得投資作為其他公司的股東。”

4、推行“兩書一公示”制度。

兩書即預(yù)警通知書、工商建議書。對于違法情節(jié)輕微、尚未造成社會危害的企業(yè),及時采取措施,下達預(yù)警通知書,指出其違法行為并責(zé)令限期改正:對有違法行為拒不改正或受過較大數(shù)額處罰的信用缺失企業(yè),向相關(guān)部門發(fā)送工商建議書:,建議相關(guān)部門采取措施,取消企業(yè)及其法定代表人(負責(zé)人)的榮譽稱號或評選資格,或者降低企業(yè)的資質(zhì)、資信等級等等。

一公示就是根據(jù)警示或失信企業(yè)信耳缺失記錄的嚴重程度,采取不同的公示方法。對于違法情節(jié)輕微、當(dāng)場即改正的或當(dāng)場不能立即改正,但在承諾期內(nèi)改正的不予公示:對于違法情節(jié)較輕的可通過企業(yè)登記機關(guān)的公示欄小范圍公示:對于失信嚴重的,就要通過新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等手段予以必要的曝光,發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用。

5、對信用缺失企業(yè)(警示或失信企業(yè))在一定時期內(nèi)實施主動整改,自我糾正違法失信行為,減輕和消除給社會帶來的不良后果,可在整改后向工商行政管理部門申請,經(jīng)工商部門審核認可后提前解除信用警示限制。

（四）加強工商自身建設(shè),提高企業(yè)信用分類監(jiān)管水平。

1、加強協(xié)調(diào),多方爭取支持,加大對企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫的資金和技術(shù)投入,加快信用信息的整合錄入少盡快實現(xiàn)企業(yè)信用信息全國聯(lián)網(wǎng),充分發(fā)揮企業(yè)信用分類監(jiān)管體系的作用。

2、強化對工商所的工作指導(dǎo),確保市場巡查、日常監(jiān)管到位。建立信用行為記錄專報制度,使企業(yè)的動態(tài)信用信息得到及時反饋,保證企業(yè)信用信息的及時性、準(zhǔn)確性。

3、加強人才培訓(xùn)。一方面對工商系統(tǒng)相關(guān)人員加強信用法律法規(guī)、信用體系建設(shè)、信用監(jiān)管等方面的知識培訓(xùn),不斷增強工商人員的信用監(jiān)管能力,提高信用監(jiān)管水平；另一方面,要在工商部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)中設(shè)置信息員,并進行專門培訓(xùn),以保證企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫信息來源的合法、準(zhǔn)確、及時。

4、探索新的工商監(jiān)管體制。整合與企業(yè)信用有關(guān)的工商職能,設(shè)立管理企業(yè)信用的職能機構(gòu),提升信用管理層次,使工商部門真正成為有權(quán)威的企業(yè)信用監(jiān)管機關(guān)。