制度反腐是遏制腐敗的最佳辦法

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近年來，隨著我國反腐敗力度的不斷加大，“一把手”腐敗問題日益浮出水面，成為社會各界關注的熱點問題。據最高人民檢察院統計，1990年至1999年，全國查處省部級以上干部24人，廳局級干部19645人，縣處級干部17963人；2000年以來，全國查處省部級以上高級干部21人，廳局級干部727人，縣處級干部106667人。以上數據顯示，加強對“一把手”的監督力度，不僅是黨和國家反腐敗工作的重心所在，也是廣大群眾對我們的工作滿意不滿意的重要衡量尺度之一。特別在中共中央頒布的《中國共產黨黨內監督條例》中，更是以法規的形式進一步明確了黨內監督的重點對象就是——黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子中的主要負責人。

各級領導班子中的主要負責人，在班子中處于核心地位，對一個單位，一個部門的發展起著至關重要的作用。以我從事檢察工作多年的實踐經驗來看，面對社會上許多“一把手”由于經不起考驗，抗不住誘惑紛紛落馬的現實，聆聽著人民群眾強烈的加強對“一把手”監督的呼聲，直面黨紀國法對“一把手”監督力度的日益加強。我始終堅信，以健全、規范的制度來推進反腐倡廉工作的有效開展，是遏止腐敗的最佳辦法，而加大對“一把手”的監督力度，則是建設有中國特色法制社會的必由之路，是勢在必行之舉。

一、當前“一把手”腐敗現象的典型特征。

特征一：財務“一支筆”。以受賄罪、巨額財產來源不明罪被判處死緩的原沈陽市市長慕綏新，自稱是“黨內個體戶”，市委常委會他說來就來，說走就走。政府年度計劃、財政收支情況、城建計劃等，他不在市委常委會上作詳細報告，工作部署模糊不清。重大項目以及大塊土地批租，都由他自作主張，土地出讓金說免就免。

特征二：用人“一言堂”。安徽省原副省長王懷忠，任阜陽市委書記期間，經常把主管人事工作的負責人找來，當場口述干部任命名單，并安排作為組織部意見提供給書記辦公會。1998年12月，王懷忠一次提出75名干部的任命意見，讓組織部長作為組織部的意見向書記辦公會匯報，對有爭議或考察明顯不合格的干部，仍強行安排。阜陽市原來兩個干部因和王懷忠個人關系密切，王力排眾議，安排他們任副市長，后來兩人均因受賄被立案查處。而被稱為“河北第一秘”的原河北省國稅局局長李真，竟然能“讓誰當廳級干部，寫個條子就能解決；讓誰當處長，打個電話就行”。李真在國稅局作風霸道，為了表明不同一般，他為自己配備了3個秘書、兩個女服務員和一名在部隊服役的警衛人員；他每天上下班，一部電梯不準別人用，只供自己專用；副局長及其以下人員要向李真匯報工作得提前預約，否則，不得進入他的辦公室。

特征三：大權“一把抓”。鞍山一名叫周偉的干部向沈陽市市長慕綏新行賄后，慕便力主舉薦他到沈陽任煙草局副局長、局長。在要求省煙草局吸收周當黨組成員遭拒絕時，慕狂妄地表示：不給這個職務就不交稅。僅此一項給國家造成稅收損失高達上億元。沈陽市物價局新建辦公大樓時不成立基建辦，不公開招標，一切都由局長王秀珍和原辦公室主任暗箱操作。新樓施工質量差，群眾議論紛紛，王勃然大怒：“誰再敢議論，就把他調出去。”而安徽省原副省長王懷忠在阜陽任職期間，直接干預土地批租和出讓事務，造成國有土地資產大量流失。據有關部門調查，1993年～1999年，阜陽城區共出讓國有土地179宗，其中王懷忠利用職務便利，批條子，開協調會，直接插手干預79宗土地出讓事務，造成損失上億元。

二、“一把手”腐敗現象的主客觀原因。

高檢院一位反貪專家面對當前“一把手”腐敗現象曾直言不諱地說：這些腐敗“一把手”，用人事權來扶持自己的黨羽，且深諳輿論的力量，往往千方百計地“包裝”自己，頭上耀眼的光環越來越亮，官帽越戴越高，他也就越來越不可一世。人到了這樣的程度，再想去監督，也就更難了。這些“一把手”的腐敗行為，直接影響到的是一個地區、一個單位的風氣。市長收受局長們的錢，局長就收處長們的，處長再收科長的，形成了“對上送，對下收，不送則辦不成事”的怪圈。據此分析當前“一把手”腐敗現象的主客觀原因不外乎有三：

一、位置重要，身份特殊。“一把手”是謀劃一方發展的過程中，對大政方針的決策起著關鍵作用。但他們不是恪盡職守，勵精圖治，帶領廣大群眾努力奮斗，而是憑借“一把手”的特殊位置追名逐利，弄虛作假，搞假繁榮，假政績，突出表現自己，并以此為敲門磚，圖謀個人私利。尤具特色的是，這些身居要害部門的“一把手”，任何一個單位、地區都有一整套規章制度，但往往又都是“貼在墻上，說在嘴上，做做樣子，搞搞形式”。如沈陽市物價局共制定出各種規章制度49項計150多條，分別以《加強機關黨風廉政建設有關規定》和《沈陽市物價局管理制度》匯編成冊，并人手一份。然而，這些制度只能約束副局長以下的機關干部，惟獨約束不了原“一把手”王秀珍，用物價局機關干部的話說，“各項規章制度對王秀珍僅是一紙空文”而已。正是手中權力的無限制擴張，導致其游離于監督之外，隨意侵占和挪用公款，最終成為“階下囚”。可見，監督必須以權力、權威為后盾，否則對權力監督就是一句空話。畢竟班子成員、下級和黨員群眾擁有的權力和權威在中國當前的社會格局下是不足以制約“一把手”的權力的。

二、權力集中，監督乏力。國家行政學院杜鋼建教授說，全國省部級干部有2000多人。但迄今為止，對省部級干部的監管卻一直是一個令決策層頭疼的問題，很多對下級官員行之有效的監督體制到省一級就失效了，省內的人大、紀檢都無法對省部級干部形成有效的監督。

我國現在領導班子結構均是“金字塔”型，位于塔尖上的“一把手”位高權重，長官意志強，一些副職干部習慣于“一把手”拍板，真有意見也不敢提，一怕傷了和氣，二怕打擊報復對自己前途不利。原本行使監督職能的一些“要害部門”如紀律檢查部門、人事組織部門的領導，大多由“一把手”提拔任用，不聽話的就頻繁“調動”，“要害部門”很快“清一色”地與“一把手”絕對保持一致，致使領導班子的內部監督流于形式。如從阜陽市的基層干部一路升到副省長的王懷忠，平均每兩年就加官晉級一次。對王懷忠的驕奢淫逸、腐化墮落，群眾早有反映。當地還有句民謠：“只要反腐不放松，遲早抓住王懷忠！”然而，王懷忠就是在群眾的質疑聲中一路高升。一位曾參與考察王懷忠升遷的干部反映，早前就耳聞了對王懷忠的諸多不良評價。但當考察組前去征求意見時，聽到的全是對王懷忠的贊譽；持不同意見的干部和群眾根本不敢或者沒有機會向考察組反映問題。

一些黨建專家認為，理論上中國對領導干部的監督機制是健全的，但實踐中卻經常遇到問題。對“一把手”權力監督，對他們是“管得著的不了解，了解的管不著”，同級紀檢監察部門的監督難度較大，上級紀檢監察機關又無法監督，人大監督則隔著一層皮，群眾監督更是無能為力。更何況在“一把手”集人、財、物支配權于一身之際，發生諸如違規操作，辦事不按程序，決策主觀臆斷，用人不講原則，以權謀私，把黨和人民賦予的權力視為私有財產，獨斷專行，為所欲為，把權力商品化、私有化、資本化，不受監督、逃避監督、干擾監督，甚至赤裸裸地反對監督，使權力得不到相應的制衡的情況時，腐敗也就自然產生了。

三、違規界限模糊，出現問題查處難。一個單位里，自主決策、指揮有力與獨斷專行、濫用職權有時很難劃清，有些“一把手”往往打著自主決策的旗號而貪求個人私利。為滿足個人私欲，置黨紀國法于不顧，搞權錢交易，貪污受賄，侵吞國有財產，從而走上犯罪道路。有專業學者曾指出：黨內監督在反腐敗斗爭取得明顯進展的同時，仍然存在一些問題，突出表現為——監督機制不順暢，紀委權力來源于、依附于同級黨委，很難履行對同級黨委及其領導成員的監督制約，同級監督難以取得明顯效果；監督重點不明確，多為對下級監督，沒有形成以領導干部為重點的監督機制；黨的民主生活會制度不能堅持，沒有形成有效的上下結合的黨內民主監督機制。

綜上可見，當前導致“一把手”腐化墮落的主客觀原因已呈多樣性，即：在思想道德上，一些領導干部的理想信念動搖，宗旨意識淡化；在權力運行上，民主機制不完善，法律體制缺失；在法制建設上，規章制度不完善，法律體制不健全；在懲治腐敗上，查處力度偏小，腐敗風險系數低；在社會環境上，各種面向領導干部的公關活動時有發生。

三、遏制“一把手”腐敗的對策。

近年來，中央及地方先后出臺了一系列規范、完善的遏制“一把手”腐敗的監督措施，如民主生活會制度、述職述廉制度、紀委負責人同下級黨政主要負責人談話制度、誡勉談話制度、巡視制度、政務公開制度、重大事項報告制度等。一系列的制約措施，抓住了要害，體現了反腐戰略的重大轉變。強調了主要領導干部要自覺接受監督，不能成為特殊黨員，更不能成為“黨內個體戶”。

1．充分發揮現有監督機構的作用。現階段我國具體負責反腐倡廉的機構主要是黨的紀委、行政監察部門和檢察機關。這些機構相互分立，工作各有側重，在反腐倡廉工作中負有重要職責、發揮著重要作用。但這種機構設置也存在不少問題。首先是機構分散、性質不一，缺乏獨立性和權威性，難以配合協調，影響整體監督效能。其次是難以對各級黨委和政府進行有效監督。紀委，行政監察部門分別受同級黨委、同級政府的全面領導，人事任免、人員編制、經費均受其轄制。這就使得紀委、行政監察部門對同級黨委、政府特別是其主要領導難以進行真正的監督。檢察機關因未能真正實現檢察獨立，同樣也難以在此方面有大的作為。要解決上述問題，就必須理順監督機構之間的相互關系，形成黨政齊抓共管，紀委組織協調，部門各負其責的工作格局。在制度建設的過程中，注意通過專門立法，明確劃分不同種類、不同層次機構的職責權限，并對其進行統一協調。要通過制度的創新解決難以監督“一把手”的問題，如將紀檢機關、監察機關、檢察機關的反腐敗職能劃為一體，成立單獨的反腐敗機構，這一反腐敗機構實行上下垂直領導，不受同級黨委的領導，避免行政干預，防止司法權地方化。應強調檢察機關優先受理原則，進一步健全案件受理、移送制度。

2、建立高效的防范體系，使腐敗行為“不能為”。“一把手”之所以能夠利用職務進行犯罪，是因為具有犯罪的環境條件，有可乘之機，也就有空可鉆。因此，必須通過對一個時期以來的腐敗案件的發案原因、特點和規律進行認真的分析，在行業和部門的管理流程上找出存在的漏洞，建立和完善嚴格的管理制度和防范體系，堵塞漏洞，使腐敗行為沒有產生和環境和土壤。一是建立行為規范。樹立良好的職業道德，借助于社會輿論、自身的理想信念、社會習俗等來調整“一把手”的思想和言行，使其熱愛自己所從事的事業，珍惜自己的職業。二是強化對“一把手”行為的監督。沒有監督的權力必然導致腐敗。腐敗的本質就是權力的失控，是權力擁有者超越授權的范圍和程序進行的活動。要通過內部監督，把問題和錯誤解決在萌芽狀態。充分發揮各監督主體的作用，將“一把手”所有的行為都置于監督之下，努力做到權力行使到哪里，監督就實行到哪里。

3、注重現行制度執行的實效。制度的生命在于執行，即使是建立得最完美的制度，如果未能被嚴格執行，就不能作用于現實生活，也就失去了存在的價值。反腐倡廉視制度建設為關鍵環節，就是要經健全制度的充分實施，規范社會行為，發揮制度廉政的優越性。在制度建設中，不僅要求制度本身對其執行作出具體規定，而且各級監督機構要嚴格執法執紀，各部門“一把手”在制度面前要令行禁止。其中，司法公正非常重要，因為查處構成犯罪的嚴重腐敗行為是司法機關的職責，懲治腐敗最能體現制度的強制性，事關制度建設的成果，是公眾關注的焦點，因而只有司法公正才能確保重要廉政制度的嚴格執行。為此，要從機構設置、人員任免、經費保障、隊伍素質等方面著手，保證司法獨立，提高執法水平，使廉政制度得到嚴格執行。

4、進一步加大打擊和預防腐敗犯罪的力度。要通過對違法亂紀、貪污受賄，以權謀私、嚴重瀆職等行為的查處，追究權力行使者的責任，以打促防，給腐敗分子以威懾。一是建立健全“一把手”腐敗現象的發現機制。采取多種有效形式進行法制宣傳，讓全社會都了解腐敗現象的特征、危害和查處的管轄機關，使人們知道到哪里舉報、怎樣舉報、舉報后的查辦結果等，擴大對腐敗現象進行揭露的信息網絡，完善對腐敗現象舉報渠道。二是提高對“一把手”腐敗案件的查處技能。查處腐敗現象時要不為事物的表面現象所迷惑，要抓住最本質的東西，在錯綜復雜的案件線索處理和查辦過程中，善于審時度勢，隨時解決實際問題。檢察機關要找準立足點以及與黨和國家工作大局的結合點，選取腐敗現象嚴重，黨和人民群眾關注的領域作為主攻方向。對重大疑難案件要爭取黨委、人大的支持，統一協調，統一指揮，集中優勢力量進行突破。要提高辦案質量，把每一件案件都辦成經得起歷史考驗的鐵案，讓黨和人民滿意、放心。

5、健全“一把手”廉潔自律制度。要反腐倡廉，必須使“一把手”擺脫非法物質利誘，自覺廉潔自律。在制度建設上，要健全以防止經濟領域腐敗為核心的“一把手”廉潔自律制度。首先是實現工資福利、離職后待遇的規范化、制度化，奠定廉潔奉公的物質基礎。低薪和對生活保障的擔憂是誘發腐敗的重要因素，在國力許可的條件下，改善“一把手”的經濟條件，能使“一把手”自覺權衡得失，抵制非法的物質利誘。其次，要健全廉潔自律的各項具體制度，通過制度建設為“一把手”的廉潔自律提供外部環境。“一把手”要在指定的日期內通過一定的方式將財產情況公之于眾，接受人民群眾的監督，公民有權查閱“一把手”的財產與納稅情況；建立和完善重大事項報告制度，述職述廉制度、接受質詢制度；建立和完善金融實名制度，存款用實名，清查匿名，打擊各種形式的洗錢活動；建立獨立審計制度，審計部門與黨政系統脫鉤，獨立行使職權；改革現行行政審批制度，建立和完善招標投標制度，分解重要崗位公務人員的權力，切實保證權力運行透明；建立和完善有關領導干部晉升、管理和法律制度，政治透明制度，民主評議、民主選舉、彈劾制度，以及組織監督、司法監督、立法監督、內部監督和社會公眾監督制度等。堅持制度建設和創新，從源頭上遏制腐敗現象的蔓延，從根本上消除腐敗。

6、健全政務公開制度。防止權力腐敗，最可靠的莫過于置權力于人民的監督之下，置權力于整個社會的全面監督之下。但民主監督、社會輿論監督作用的發揮必須以政務公開為前提。因此，實現政務公開是制度建設的又一重點。凡不涉及國家機密的辦事內容、辦事程序和結果，同群眾利益直接相關的重大決策、重大事項都應公開。應暢通各種社會監督途徑，并將群眾評議、定期走訪，設立舉報箱、舉報電話、領導接待、聘請人民監督員等行之有效的舉措規范化、制度化。要發揮新聞輿論的監督作用，通過社會輿論反映群眾意愿，揭露腐敗現象，從而對當權者造成心理震憾，引導整個社會關注和支持反腐倡廉工作。總之，實行政務公開，可以在權力體系內部橫向制約之外，由社會對權力進行自下而上的外部監督，防止權力間的相互制約因當權者的共同利益而流于形式。

7、嚴把選人用人關。要把對“一把手”在選人用人上的監督作為重點。首先是上級任用下級部門“一把手”要堅持走民主渠道，引入公開、民主、競爭的機制，防止公示制走過場。應實行“一把手”推薦責任制和黨委討論票決制等，并制定一套切實可行的選人用人失察失誤責任追究辦法，強化對“一把手”選人用人權力的責任追究，防止一些領導干部“帶病上崗”。其次要切實實行“黨內民主”，使“一把手”在用人等重大問題上也只能是一票。要在黨內引入競爭機制，黨組織在推薦任命干部前，要在黨內通過一定的民主程序產生推薦名單，并且可以進行差額選舉。再次要監督“一把手”的生活圈、社交圈，要權力監督和輿論監督并重。